Mission "Sécurités" - Programmes "Gendarmerie nationale" et "Police nationale"

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial

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  LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE
  
  • I. PRÉSENTATION GLOBALE DES CRÉDITS : UNE HAUSSE DE 0,49 % PAR RAPPORT À 2014
    
    • A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE 0,49 % TRADUISANT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA SÉCURITÉ
      
    • B. UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI CONSTITUENT 88 % DES CRÉDITS DE LA MISSION
      
    • C. DES ÉVOLUTIONS DE LA RÉPARTITION ENTRE LES ZONES DE POLICE ET DE GENDARMERIE  SE TRADUISANT PAR DES REDÉPLOIEMENTS D'EFFECTIFS
      
  • II. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE : UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN PARTIE COMPENSÉE PAR DES ÉCONOMIES RÉSULTANT D'UNE MUTUALISATION ACCRUE ENTRE LA POLICE ET LA GENDARMERIE
    
    • A. DES DÉPENSES INFÉRIEURES À L'ANNUITÉ 2015 DU BUDGET TRIENNAL 2013-2015
      
    • B. LA NOUVELLE PROGRAMMATION TRIENNALE (2015-2017) : DES ÉCONOMIES SUR LES POSTES DE DÉPENSES AUTRES QUE DE PERSONNEL, SOUS L'EFFET NOTAMMENT DE LA MUTUALISATION ACCRUE DES MOYENS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE
      
  • III. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE : LE CONSTAT D'UNE MONTÉE DE LA DÉLINQUANCE EN 2013 IMPLIQUANT DE MESURER ÉGALEMENT LE SENTIMENT D'INSÉCURITÉ
    
    • A. DES AMÉNAGEMENTS MINEURS DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE
      
    • B. UNE HAUSSE GÉNÉRALISÉE DE LA DÉLINQUANCE EN 2013
      
      • 1. Des résultats très dégradés en 2013, s'agissant de l'évolution de la délinquance et des taux d'élucidation
        
      • 2. Des résultats contrastés au premier semestre de l'année 2014
        
      • 3. Une souhaitable concentration des forces de police et de gendarmerie sur les missions de sécurité et de paix publiques, que les documents budgétaires ne permettent pas d'apprécier pleinement
        
    • C. DES SAISIES PLUS NOMBREUSES D'AVOIRS CRIMINELS
      
• DEUXIÈME PARTIE :
  LE PROGRAMME « POLICE NATIONALE »
  
  • I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME : L'IMPACT DU CYCLE D'INVESTISSEMENTS SUR L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 0,52 % PAR RAPPORT À 2014)
    
    • A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE » : UNE RÉPARTITION DES FORCES DE POLICE SELON LES MISSIONS QU'ELLES EXERCENT
      
    • B. LA SÉCURITÉ ET LA PAIX PUBLIQUES, D'UNE PART, LA POLICE JUDICIAIRE ET LE CONCOURS À LA JUSTICE, D'AUTRE PART, REGROUPENT PLUS DE DEUX TIERS DES MOYENS DE LA POLICE NATIONALE
      
    • C. L'AUGMENTATION DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT
      
  • II. UN DOUBLE OBJECTIF DE PROGRESSION DES EFFECTIFS ET DE MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE ATTEINT AU PRIX D'UNE FORTE RÉDUCTION DES MESURES CATÉGORIELLES
    
    • A. LA POURSUITE DES CRÉATIONS DE POSTES EN 2015 (À HAUTEUR DE 243 EMPLOIS)
      
    • B. APRÈS UNE HAUSSE ENTRE 2014 ET 2015 À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE STABILISATION ATTENDUE DE LA MASSE SALARIALE JUSQU'EN 2017 : LE RISQUE D'UNE MOINDRE ATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS SOUS L'EFFET D'UNE BAISSE DRASTIQUE DES MESURES CATÉGORIELLES
      
      • 1. La stabilisation des dépenses de personnel en 2015 par rapport à 2014 : le contrecoup d'une surévaluation des crédits de titre 2 en loi de finances initiale pour 2014
        
      • 2. Une évolution de la masse salariale en 2015 toujours dynamique à périmètre constant...
        
      • 3. ... mais qui devrait se stabiliser entre 2015 et 2017, du fait du repyramidage des emplois et d'une forte baisse des mesures catégorielles qui comporte le risque d'une moindre attractivité des carrières
        
    • C. UN STOCK D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES TOUJOURS À RÉSORBER : UNE DETTE DONT LE COÛT PEUT ÊTRE ESTIMÉ ENTRE 194 MILLIONS ET 322 MILLIONS D'EUROS
      
  • III. LES AUTRES TITRES DE DÉPENSES : LE POIDS DES INVESTISSEMENTS INFORMATIQUES ET IMMOBILIERS
    
    • A. LA TRADUCTION DE RÉÉQUILIBRAGES DANS LE CADRE DU BUDGET TRIENNAL
      
    • B. LA PROGRESSION DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES ET DES MOYENS CONSACRÉS AUX SYSTÈMES D'INFORMATION ET DE COMMUNICATION
      
• TROISIÈME PARTIE :
  LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »
  
  • I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME : UNE HAUSSE DES DÉPENSES RÉSULTANT DES CRÉATIONS DE POSTES
    
    • A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » : LA SPÉCIFICITÉ DES MISSIONS MILITAIRES
      
    • B. L'ORDRE ET LA SÉCURITÉ PUBLICS REPRÉSENTENT 54 % DES MOYENS DE LA GENDARMERIE NATIONALE
      
    • C. LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL EXPLIQUE LA LÉGÈRE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 0,44 %)
      
  • II. DES CRÉATIONS D'EMPLOIS QUI N'ENTRAÎNENT PAS DE HAUSSE IMPORTANTE DE LA MASSE SALARIALE : L'EFFET DU REPYRAMIDAGE ET DE LA LIMITATION DES NOUVELLES MESURES CATÉGORIELLES EN 2015
    
    • A. LA POURSUITE DE LA HAUSSE DES EFFECTIFS (+ 162 POSTES), AU PROFIT DES SOUS-OFFICIERS ET DES PERSONNELS ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES
      
    • B. UNE PROGRESSION LIMITÉE DE LA MASSE SALARIALE, CONTENUE PAR LE REPYRAMIDAGE DES EMPLOIS
      
  • III. DES DÉPENSES MAÎTRISÉES HORS CRÉDITS DE PERSONNEL DE TITRE 2
    
    • A. LA POURSUITE DES OPÉRATIONS D'INVESTISSEMENT
      
    • B. UNE ADÉQUATION DES MOYENS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE AUX BESOINS DE FINANCEMENT LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
      
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES
  PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
  • I. LES CRÉDITS DES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »
    
  • II. L'ARTICLE 59 SEPTIES (NOUVEAU) RATTACHÉ À LA MISSION : LA PROROGATION DU DISPOSITIF DE PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUX INVESTISSEMENTS DANS LES DOMAINES DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE
    

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE

I. PRÉSENTATION GLOBALE DES CRÉDITS : UNE HAUSSE DE 0,49 % PAR RAPPORT À 2014

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE 0,49 % TRADUISANT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA SÉCURITÉ

Les crédits concourant à la politique de sécurité publique figurent dans deux des programmes de la mission « Sécurités » : le programme « Police nationale » et le programme « Gendarmerie nationale ».

Dans le projet de loi de finances pour 2015, les crédits proposés au titre de ces deux programmes s'élèvent à 17,74 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17,76 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) , en progression de 1,13 % en AE et de 0,49 % en CP par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014, traduisant la priorité consacrée à la sécurité au sein du budget général de l'État.

Les parts des crédits relatifs aux programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » s'élèvent, respectivement , à 54,5 % et 45,5 % .

Les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale »*

(en milliards d'euros)

* Hors fonds de concours et attributions de produits

Sources : rapport annuel de performances pour 2013 et projet annuel de performances pour 2015

B. UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI CONSTITUENT 88 % DES CRÉDITS DE LA MISSION

Comme le montre le tableau ci-avant, les dépenses de personnel de titre 2 s'élèvent à 15,57 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, soit 88 % des CP et des AE des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ». Elles progressent de 0,27 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014.

Cette hausse résulte notamment la poursuite des créations de postes, qui se sont élevées à 480 emplois temps plein (ETP) en 2013 (dont 288 ETP pour la police et 192 ETP pour la gendarmerie), 405 ETP en 2014 (243 ETP pour la police et 162 ETP pour la gendarmerie). Dans le projet de loi de finances pour 2015, il est proposé de créer, comme en 2014, 405 postes (dont 243 dans la police et la gendarmerie), portant le total des créations d'emplois à 1 290 ETP depuis 2013 .

Les créations de postes dans la sécurité (2012-2015)

(en ETP)

Commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les plafonds d'emplois pour 2015 s'élèvent ainsi à 145 197 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour la police nationale (+ 243 ETPT, à périmètre constant, par rapport à 2014) et 97 215 ETPT pour la gendarmerie nationale (+ 162 ETPT par rapport à 2014), soit au total un plafond d'emplois de 242 412 ETPT pour la police et la gendarmerie dans le présent projet de loi de finances.

Par rapport aux autres pays de l'Union européenne, la France se situe dans la moyenne : selon les données communiquées par le ministère de l'intérieur ^{1 ( * )} , le ratio de forces de sécurité par rapport à la population s'élève à 1 policier ou gendarme pour 270 habitants. La proportion des forces de sécurité est inférieure dans onze États membres de l'Union européenne (dont l'Allemagne : 1 personnel pour 320 habitants et le Royaume-Uni : 1 pour 299), et supérieure dans quatorze États membres (dont l'Italie : 1 pour 213).

La répartition des créations de postes entre la police (59,75 % du total des postes créés en 2014 et 2015) et la gendarmerie (40,25 %) est conforme à la répartition actuelle des effectifs de sécurité entre ces deux forces (59,90 % pour la police et 40,10 % pour la gendarmerie) au regard des plafonds d'emplois par programme.

Par ailleurs, des écarts croissants sont observés entre les prévisions et les exécutions du plafond d'emplois de la gendarmerie nationale : en 2012, 693 ETPT n'ont pas été consommés et cette sous-exécution a atteint 1 810 ETPT en 2013, soit 1,86 % des emplois du programme . Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le général Denis Favier, directeur général de la gendarmerie nationale, a estimé que cette sous-exécution du plafond d'emplois devrait se reproduire en 2014 .

Le plafond d'emplois de la police nationale a été dépassé en 2012 (à hauteur de 164 ETPT) et presque intégralement consommé en 2013 (la sous-exécution s'est élevée à 31 ETPT, soit 0,02 % des emplois du programme). En exécution, le plafond d'emplois 2013 de la police et de la gendarmerie nationales a ainsi atteint 237 569 ETPT (pour un plafond d'emplois de 239 410 ETPT).

Ces écarts traduisent la difficulté des gestionnaires à appréhender les comportements individuels des agents, notamment les départs en retraite (pour la gendarmerie, ces départs avaient été supérieurs aux prévisions de 22,5 % en 2013, alors qu'ils avaient été inférieurs de 23,7 % en 2012). En conséquence, de nombreuses brigades de gendarmerie sont incomplètes .

S'agissant des missions qui incombent aux forces de sécurité, l'attention de votre rapporteur spécial a été attirée, lors des auditions qu'il a conduites, sur les tâches inhérentes à la gestion des procurations , qui relèvent largement des forces de police et de gendarmerie nationales (à hauteur, respectivement, de 2,9 millions et 1,8 million de procurations en 2012, les données de l'année 2014 n'étant pas encore entièrement disponibles), ce qui a représenté 457 ETPT pour la police et 280 ETPT pour la gendarmerie, sur la base d'une durée de traitement individuelle de quinze minutes par procuration et d'une durée annuelle de travail de 1 600 heures.

C. DES ÉVOLUTIONS DE LA RÉPARTITION ENTRE LES ZONES DE POLICE ET DE GENDARMERIE  SE TRADUISANT PAR DES REDÉPLOIEMENTS D'EFFECTIFS

Depuis 2002, l'évolution des zones de police nationale (ZPN) et de gendarmerie nationale (ZGN) s'inscrit dans le cadre d'une rationalisation, pour éviter des enclaves de police en zone de gendarmerie et étendre les zones de police aux espaces urbains se situant dans la continuité des centres-villes (notamment à Bordeaux, Lille, Lyon et Marseille).

En 2013 et 2014, cinq circonscriptions sont été intégrés dans les zones de gendarmerie : Castelnaudary (Aude), Dinan (Côtes d'Armor), Romorantin-Lanthenay (Loir-et-Cher), Guebwiller (Haut-Rhin) et Persan-Beaumont (Val d'Oise). En sens inverse, 13 communes relevant de 7 circonscriptions de sécurité publique (CSP) ont été transférées en zone de police : Berriac (CSP de Carcassonne) ; Rosny-sur-Seine (CSP de Mantes-la-Jolie) ; Courdimanche, Menucourt, Puiseux-Pontoise, Boisemont, Jouy-le-Moutier, Neuville-sur-Oise et Vauréal (CSP de Cergy) ; Plérin (CSP de Saint-Brieuc) ; Cesson-Sévigné (CSP de Rennes) ; Vineuil (CSP de Blois) ; Maillot (CSP de Sens).

Ces changements de zone se sont traduits par des redéploiements d'effectifs , à hauteur de 178 ETP pour la gendarmerie (dont 114 postes provenant des unités des communes passant en zone de police, soit un solde de 64 créations de postes pour tenir compte de ces évolutions).

Pour la police nationale, la reprise de communes relevant auparavant des zones de gendarmerie s'est traduite par la création de 14 ETP, alors que 287 postes ont été redéployés dans le réseau suite aux transferts de circonscriptions en zones de gendarmerie. Les redéploiements en zone de police apparaissent donc conduire à ne renforcer qu'en partie les effectifs des commissariats dont la circonscription est ainsi étendue par rapport aux effectifs des unités de gendarmerie qui y opéraient précédemment. Votre rapporteur spécial sera attentif à ce que les évolutions de la répartition entre les zones de police et de gendarmerie ne se traduisent pas par des baisses d'effectifs .

IL convient également ces redéploiements, qui modifient le rapport des habitants aux forces de sécurité, s'opèrent en parfaite concertation avec les populations et les élus, en respectant une répartition évitant les « zones blanches » sur le territoire national.

II. LA PR OGRAMMATION PLURIANNUELLE : UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN PARTIE COMPENSÉE PAR DES ÉCONOMIES RÉSULTANT D'UNE MUTUALISATION ACCRUE ENTRE LA POLICE ET LA GENDARMERIE

Le respect de la programmation pluriannuelle est délicat à établir au regard de l'évolution du périmètre de la mission « Sécurités », à laquelle sont intégrés depuis l'an dernier les crédits de la sécurité civile.

Toutefois, les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » (17,74 milliards d'euros en AE et 17,76 milliards d'euros en CP) constituent une part prépondérante des crédits de la mission « Sécurités », à hauteur de 98 % des AE et des 97 % des CP, ce qui permet à votre rapporteur spécial d'apprécier dans quelle mesure les plafonds de dépenses respectent la programmation pluriannuelle, même s'il ne rapporte que les crédits de deux des quatre programmes de la mission.

Les crédits de la mission par programme*

(en millions euros)

* À périmètre constant (PLF 2015).

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

A. DES DÉPENSES INFÉRIEURES À L'ANNUITÉ 2015 DU BUDGET TRIENNAL 2013-2015

Conformément aux dispositions de l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, les crédits de paiement dédiés à la mission « Sécurités » (hors programme « Sécurité civile » ^{2 ( * )} ) s'élèvent à 11,96 milliards d'euros en 2015, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Par rapport à l'annuité 2014 du budget triennal 2013-2015, ces crédits progressent de 0,18 milliard d'euros ^{3 ( * )} .

Dans le présent projet de loi de finances, les crédits de paiement de la mission « Sécurités » s'établissent (hors pensions) à 12,17 milliards d'euros, dont 0,39 milliard d'euros pour le programme « Sécurité civile », soit 11,78 milliard d'euros pour les programmes de la mission « Sécurités » retenus dans la programmation triennale 2013-2015. Le montant des crédits de paiement est donc inférieur de 0,18 milliard d'euros à l'annuité 2015 de la programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, à périmètre courant .

À périmètre constant , les crédits de la mission « Sécurités » (hors sécurité civile) progressent de 11,76 milliards d'euros dans la LFI 2014 à 11,78 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, soit une hausse de 0,02 milliard d'euros, inférieure à celle (+ 0,18 milliard d'euros) prévue entre 2014 et 2015 par le budget triennal 2013-2015, ce qui correspond donc à une économie de 0,16 milliard d'euros par rapport à l'évolution annuelle figurant dans le budget triennal 2013-2015.

Dans la loi de finances initiale pour 2014, les crédits de la mission « Sécurités » (hors sécurité civile) étaient déjà inférieurs de 0,1 milliard d'euros à l'annuité 2014 de la programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Comme en 2014, le plafond des crédits de la mission « Sécurités » figurant dans le projet de loi de finances respecte le budget triennal 2013-2015.

B. LA NOUVELLE PROGRAMMATION TRIENNALE (2015-2017) : DES ÉCONOMIES SUR LES POSTES DE DÉPENSES AUTRES QUE DE PERSONNEL, SOUS L'EFFET NOTAMMENT DE LA MUTUALISATION ACCRUE DES MOYENS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE

L'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, en cours d'examen par le Parlement, prévoit une légère progression chaque année des crédits de paiement de la mission « Sécurités » (y compris les CP dédiés à la sécurité civile) : de 12,147 milliards d'euros en 2014 à 12,174 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015 (soit + 0,22 %) ^{4 ( * )} , avant d'atteindre 12,207 milliards d'euros en 2016 (+ 0,23 % par rapport à 2015) et 12,208 milliards d'euros en 2017 (+ 0,01 % par rapport à 2016), soit une progression globale de 0,034 milliard d'euros (0,50 %) en trois ans .

Comparaison des crédits prévus en loi de programmation et des crédits réellement octroyés à la mission*

(en milliards d'euros)

* Périmètre actuel de la mission « Sécurités » (y compris sécurité civile), hors pensions
Source : commission des finances du Sénat

Or, des créations de postes sont envisagées à un rythme régulier jusqu'en 2017 dans la police et la gendarmerie nationales, à hauteur de 400 ETP par an, soit des coûts au titre des schémas d'emplois de 0,01 milliard d'euros par an et de 0,03 milliard d'euros sur trois ans. Au regard des autres facteurs de progression spontanée de la masse salariale (mesures catégorielles, mesures générales, glissement vieillesse-technicité), la dynamique des dépenses de personnel ^{5 ( * )} sera compensée par des économies sur les autres titres de dépenses au cours du budget triennal 2015-2017 .

Une partie des économies attendues est issue du rapprochement des forces de police . Les efforts de mutualisation portent tant sur les achats que sur les moyens et les structures ( cf. encadré ci-après ), suite notamment à la mise en place, en 2014, de structures communes aux deux forces de sécurité, comme le service de l'achat, des équipements et de la logistique pour la sécurité intérieure (SAELSI) et les secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) ^{6 ( * )} . Par exemple, la mutualisation des ateliers dédiés au parc automobile de la police et de la gendarmerie nationales a été opérée dans le cadre des SGAMI.

Au demeurant, la mutualisation des achats n'a pas vocation à se limiter aux forces de police et de gendarmerie : elle mérite d'être encore approfondie avec l'administration pénitentiaire, le ministère des affaires étrangères, le ministère de la défense ou encore la direction des douanes.

III. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE : LE CONSTAT D'UNE MONTÉE DE LA DÉLINQUANCE EN 2013 IMPLIQUANT DE MESURER ÉGALEMENT LE SENTIMENT D'INSÉCURITÉ

Les forces de police et de gendarmerie concourant à l'atteinte des mêmes objectifs de sécurité et de tranquillité publiques, votre rapporteur spécial estime que leurs objectifs et indicateurs de performance doivent faire l'objet d'une analyse commune, transversale aux deux programmes.

A. DES AMÉNAGEMENTS MINEURS DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Le dispositif de performance figurant dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014 avait été utilement refondu pour mieux apprécier la réalité de la délinquance. Par ailleurs, depuis l'examen du projet de loi de finances pour 2013, la substitution de tendances (à la hausse ou à la baisse), en lieu et place de valeurs chiffrées, permet de mesurer l'atteinte des objectifs en termes qualitatifs et non plus seulement quantitatifs.

Les aménagements proposés dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015 sont mineurs.

Il y a toutefois lieu de regretter que ne soit toujours pas mesuré le sentiment d'insécurité . Dans les réponses au questionnaire budgétaire, la direction générale de la gendarmerie nationale a répondu que le calendrier des enquêtes conduites par l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) ne permettait pas de les intégrer dans les documents budgétaires. Il est dommage que les données issues des outils statistiques pourtant disponibles ne puissent pas être recueillies, ni valorisées en cohérence avec la démarche de performance qui sous-tend les politiques publiques depuis l'adoption de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Par ailleurs, un indicateur mesurant la part des activités dédiées à la prévention et à la répression par les forces de police pourrait utilement être construit à partir de recueils de données en ce sens sur leurs activités auprès des agents. Peut-être pourrait-ce être l'un des objectifs du nouveau service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) , créé cette année dans le cadre de la réforme ayant abouti à la mise en place, en 2013, d'une nouvelle architecture de production et de présentation des statistiques de la délinquance et de l'activité des forces de l'ordre.

Composé d'une quinzaine de personnes, le SSMSI a pour missions principales la production et la diffusion de statistiques à partir des informations figurant dans les procédures enregistrées par les services de police et unités de gendarmerie nationales, ainsi que la diffusion des données statistiques pertinentes sur les sujets de sécurité intérieure au sein du ministère de l'intérieur et auprès du public.

Depuis septembre 2014, le SSMSI reprend notamment les missions de centralisation et d'établissement de statistiques nationales assurées par le service central d'étude de la délinquance de la direction centrale de la police judiciaire.

B. UNE HAUSSE GÉNÉRALISÉE DE LA DÉLINQUANCE EN 2013

1. Des résultats très dégradés en 2013, s'agissant de l'évolution de la délinquance et des taux d'élucidation

Lors de l'examen du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013, notre collègue François Marc, alors rapporteur général, avait relevé que, s'agissant de l'ensemble des missions du budget de l'État, pour vingt indicateurs de mission ^{7 ( * )} , la réalisation 2013 avait manqué la cible 2013 arrêtée dans les projets annuels de performances (PAP) pour 2011 de plus de 20 %, parallèlement à la dégradation de la performance entre 2012 et 2013 ^{8 ( * )} . Trois de ces vingt indicateurs de mission, dont les résultats se sont dégradés en 2013 tout en étant éloignés de la cible initiale à atteindre, concernaient la seule mission « Sécurités » : il s'agissait des indicateurs relatifs, d'une part, aux atteintes aux biens en zone police et, d'autre part, aux atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes en zone police et en zone gendarmerie.

Les données figurant dans le projet annuel de performances pour 2015, actualisées par rapport à celles du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2013, montrent une hausse de la délinquance pour l'ensemble des indicateurs de mission :

- l'évolution du nombre de crimes et délits en matière d'atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes constatés en zone police (+ 1,29 %, après une précédente hausse de 1,45 % en 2012) et en zone gendarmerie (+ 3,2 %) ;

- l'évolution des violences physiques non crapuleuses et les violences sexuelles, en hausse de 1,1 % en 2013 (contre - 1,1 % en 2012) en zone police et de 9,8 % en zone gendarmerie (au lieu de - 9,2 % en 2012) ;

- le nombre de cambriolages, en augmentation de 7 % tant en zone police qu'en zone gendarmerie pour atteindre au total 390 000 l'an passé ;

- l'évolution du nombre de crimes et délits en matière d'atteintes aux biens constatés en zones police (+ 2,7 %) et gendarmerie (+ 3,9 %).

S'agissant des taux d'élucidation, qui figurent également parmi les indicateurs de mission, en zone police, ils ont nettement baissé pour les vols avec violence (de 22,03 % en 2012 à 20,13 % en 2013) et les homicides (de 82,59 % à 81,56 %), n'augmentant que très largement pour les cambriolages (de 10,25 % à 10,32 %) tout en restant à un niveau faible. En zone gendarmerie, les taux d'élucidation sont restés globalement stables, augmentant de 78,2 % à 78,5 % pour les homicides et de 13,5 % à 14,3 % pour les cambriolages, mais diminuant de 25,6 % à 25,2 % pour les vols avec violence.

De telles évolutions, en partie imputables à la situation économique, les violences crapuleuses et les vols de véhicules, laisseront des traces durables sur le sentiment d'insécurité de nos concitoyens, même lorsque la situation s'améliorera, ce qui constitue un argument supplémentaire pour l'élaboration d'un indicateur sur le sentiment d'insécurité.

Par ailleurs, dans la présentation stratégique du PAP pour le programme « Police nationale », le Gouvernement mentionne la « priorité opérationnelle donnée à la lutte contre les cambriolages, les violences crapuleuses et les vols de véhicules », ce qui apparaît comme un aveu implicite des mauvais résultats enregistrés dans ces trois domaines.

2. Des résultats contrastés au premier semestre de l'année 2014

S'agissant des résultats du premier semestre 2014 , communiqués à votre rapporteur spécial en réponse à son questionnaire budgétaire, dont les statistiques sont cumulées pour la police et la gendarmerie, les taux d'élucidation sont en hausse pour les vols avec violence ^{9 ( * )} et des homicides ^{10 ( * )} , mais en baisse pour les cambriolages ^{11 ( * )} .

En ce qui concerne la mesure de la délinquance, les données communiquées en réponse au questionnaire budgétaire ont porté sur le nombre de personnes mises en cause (et non sur le nombre de faits), en hausse pour les atteintes volontaires à l'intégrité physique (+ 2,68 % par rapport au premier semestre de l'année 2013), mais en baisse pour les atteintes aux biens (- 3,37 % par rapport au premier semestre de l'année 2013).

Il serait souhaitable que de telles présentations consolidées pour la police et la gendarmerie puissent également figurer dans les documents budgétaires : si les objectifs et indicateurs de performance relèvent bien des programmes de la mission, le caractère transversal des actions conduites dans le domaine de la sécurité exige également de disposer de données d'ensemble pour la police et la gendarmerie.

3. Une souhaitable concentration des forces de police et de gendarmerie sur les missions de sécurité et de paix publiques, que les documents budgétaires ne permettent pas d'apprécier pleinement

Les résultats préoccupants de l'année 2013 justifient une concentration accrue des forces de police et de gendarmerie pour l'exercice des missions de sécurité et de paix publiques .

À cet égard, les emplois consacrés à ces missions pour la police nationale s'élèvent à 51 487 ETPT (plafond d'emplois de l'action n° 2 du programme) dans le projet de loi de finances pour 2015, soit une hausse de 665 ETPT par rapport à 2014.

Pour la gendarmerie nationale, le plafond apparaît en revanche en baisse sur ces missions (correspondant à l'action n° 1 du programme), puisqu'il s'élève à 44 903 ETPT dans le présent projet de loi de finances, contre 45 083 ETPT dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, soit une de diminution de 180 ETPT. Cette baisse pourrait toutefois traduire des transferts et des changements de périmètre, dans des proportions que ne permet toutefois pas de mesurer le projet annuel de performances, et en l'absence de réponse détaillée au questionnaire budgétaire.

Les documents budgétaires, dans la présentation du plafond d'emplois par actions, gagneraient à être enrichis en indiquant les données de l'année précédente, et en précisant l'impact des mesures de transfert et de périmètre.

C. DES SAISIES PLUS NOMBREUSES D'AVOIRS CRIMINELS

Dans sa nouvelle présentation, le dispositif de performance des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » met utilement en lumière les saisies d'avoirs criminels, en nette hausse : de 247 millions d'euros en 2012 à 357 millions d'euros en 2013, et près de 200 millions d'euros au premier semestre de l'année 2014 (soit un quasi-doublement par rapport à la même période de l'année 2013).

Une partie de ces ressources financent les politiques publiques, sous forme de fonds de concours : la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA) a bénéficié de 11 millions d'euros en 2013 au titre de saisies dans le cadre du trafic de stupéfiants, et les forces de l'ordre ont été intéressées aux résultats obtenus à hauteur de 6,6 millions d'euros.

Depuis 2005, dans le cadre d'une procédure strictement encadrée, les saisies peuvent porter sur les véhicules, avant et après jugement, ce qui permet notamment d'éviter des frais d'entretien et de gardiennage. Au total, la police et la gendarmerie bénéficient, respectivement, de 246 véhicules et 273 véhicules affectés ou en cours d'affectation suite à une saisine.

DEUXIÈME PARTIE :
LE PROGRAMME « POLICE NATIONALE »

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME : L'IMPACT DU CYCLE D'INVESTISSEMENTS SUR L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 0,52 % PAR RAPPORT À 2014)

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE » : UNE RÉPARTITION DES FORCES DE POLICE SELON LES MISSIONS QU'ELLES EXERCENT

Les crédits du programme « Police nationale » sont répartis entre six actions , correspond aux différentes missions qu'exercent les forces de police.

L'action n° 1 « Ordre public et protection de la souveraineté » retrace les activités qui concourent à la maîtrise des troubles à l'ordre public et à la réduction des menaces : le maintien de l'ordre (police des manifestations, des rassemblements et des attroupements) ; la protection, sous ses différentes formes, temporaire ou permanente (protection des autorités et de personnalités, protection de bâtiments officiels et de lieux sensibles) ; le renseignement.

L'action n° 2 « Sécurité et paix publiques » regroupe les missions de lutte contre la délinquance (prévention et répression des crimes et délits, activités de surveillance et d'assistance, sauvegarde des personnes et sauvegarde des biens) ; l'exercice de la police administrative (hors sécurité routière et police des étrangers) ; les fonctions d'accueil et de contact avec les usagers, en particulier les victimes. Les services participant à l'action regroupent les forces de sécurité publique et de la préfecture de police, ainsi que les compagnies de service général des compagnies républicaines de sécurité (CRS).

L'action n° 3 « Sécurité routière » retrace les moyens de la police administrative de la route et des missions de police judiciaire liées à la répression des infractions et au traitement des accidents routiers, ainsi que les actions de communication et d'information à destination des usagers de la route et des futurs conducteurs (en particulier, la sensibilisation dans les écoles).

L'action n° 4 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux » correspond aux moyens dédiés au contrôle des personnes aux frontières, à la lutte contre l'immigration clandestine et à la sûreté des moyens de transports internationaux (aéroports, ports et trains internationaux). Les effectifs de la police aux frontières relèvent, notamment, de cette action.

L'action n° 5 « Missions de police judiciaire et concours à la justice » rassemble l'ensemble des activités de police judiciaire, ainsi que les missions réalisées au profit de la justice ou de l'administration pénitentiaire (recherche et constatation des infractions pénales, rassemblement des preuves, recherche des auteurs et de leurs complices en vue de leur arrestation et de leur déferrement aux autorités judiciaires compétentes). Les activités de coopération internationale en matière judiciaire relèvent également de cette action. Plusieurs forces de police relèvent de cette action : la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ, en intégralité), la direction centrale de la sécurité publique (DCSP, à raison d'un tiers de son activité) et, à Paris, la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ) en sus des directions de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne (DSPAP) et de l'ordre public et de la circulation (DOPC).

L'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » comprend l'ensemble des fonctions de soutien du programme et organisé, lesquelles sont organisées autour de trois pôles (commandement ^{12 ( * )} , études et coopération internationale ; gestion des ressources humaines, formation et soutien des personnels et gestion des moyens).

Les actions n° 1 à 5 sont exclusivement dotées de crédits de dépenses de personnel de titre 2. Les dépenses de fonctionnement (y compris les subventions aux deux opérateurs du programme, l'École nationale supérieure de la police nationale et l'Institut national de police scientifique), les dépenses d'investissement et d'intervention du programme relèvent de l'action n° 6.

B. LA SÉCURITÉ ET LA PAIX PUBLIQUES, D'UNE PART, LA POLICE JUDICIAIRE ET LE CONCOURS À LA JUSTICE, D'AUTRE PART, REGROUPENT PLUS DE DEUX TIERS DES MOYENS DE LA POLICE NATIONALE

Le tableau ci-après retrace la répartition des crédits de paiement entre les différentes actions du programme. Après ventilation des crédits de l'action n° 6 entre les autres actions du programme et prise en compte des moyens provenant d'autres programme budgétaires, deux actions concentrent plus de deux tiers des moyens budgétaires : l'action n° 2 « Sécurité et paix publics » et l'action n° 5 « Missions de police judiciaire et concours à la justice », à hauteur respectivement de 3,9 milliards et 3,1 milliards d'euros, soit 39,1 % et 31,2 % des crédits du programme après ventilation.

Les crédits du programme « Police nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 277,3 millions d'euros*

* Crédits en provenance (+) ou en direction (-) des missions :

- « Administration générale et territoriale de l'État » :

-  programme « Administration territoriale » : - 6,3 millions d'euros ;

- programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : + 271,1 millions d'euros ;

- « Sécurités » :

- programme « Sécurité civile » : - 0,6 million d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'État » : + 13,1 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

C. L'AUGMENTATION DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT

Les crédits du programme « Police nationale » s'élèvent à 9,70 milliards d'euros en CP dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 50,5 millions d'euros (+ 0,52 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Les dépenses de personnel sont pratiquement stables (en hausse de 9,8 millions d'euros, soit + 0,11 %). La progression des CP s'explique principalement par l'augmentation des crédits d'investissement (+ 44,4 millions d'euros, soit + 23 %), analysée ci-après.

Les crédits du programme « Police nationale »*

(en milliards d'euros)

* Hors fonds de concours et attributions de produits

Sources : rapport annuel de performances pour 2013 et projet annuel de performances pour 2015

II. UN DOUBLE OBJECTIF DE PROGRESSION DES EFFECTIFS ET DE MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE ATTEINT AU PRIX D'UNE FORTE RÉDUCTION DES MESURES CATÉGORIELLES

A. LA POURSUITE DES CRÉATIONS DE POSTES EN 2015 (À HAUTEUR DE 243 EMPLOIS)

Après la création de 288 postes en 2013 et 243 postes en 2014, le présent projet de loi de finances prévoit la création de 243 nouveaux postes en 2015 , soit 774 nouveaux emplois en trois ans.

La structure de l'emploi poursuit les évolutions engagées depuis deux ans, marquées par une déflation des corps de conception et de direction (les commissaires de police) ainsi que de commandement (officiers de police), dont les effectifs diminueraient de 203 ETP. Les effectifs des personnels administratifs et des ouvriers d'État seraient également réduits, à hauteur respectivement de 58 ETP et de 57 ETP.

En sens inverse, il est envisagé un renforcement des effectifs de plusieurs catégories : les personnels techniques (+ 131 ETP), les gradés et gardiens de la paix relevant du « corps d'encadrement et d'application » (CEA ; + 122 ETP), les personnels scientifiques (+ 187 ETP) et les adjoints de sécurité (+ 121 ETP).

7 254 entrées sont ainsi prévues en 2015 (dont 4 824 primo-recrutements), contre 7 011 sorties (dont 2 840 départs en retraite).

Le plafond d'emplois du programme s'établit à 145 197 ETPT en 2015, en progression de 1 591 ETPT , traduisant les effets en année pleine des créations d'emplois antérieures.

Outre les créations de postes, le préfet Jean-Marc Falcone, directeur général de la police nationale, a insisté, lors de son audition par votre rapporteur spécial, sur les redéploiements opérés pour remettre davantage de personnels de police sur la voie publique (redéploiements de zone de compétence, allègement des fonctions support en centrale, réorganisation internes aux directions, substitution des actifs par des administratifs, retrait des missions périphériques) : au total, 547 postes ont été redéployés en deux ans , soit une proportion équivalente à celle des créations de postes en 2013 et 2014 (à hauteur de 531 ETP) .

Ces redéploiements sont notamment consacrés au renforcement des moyens humains dans les 80 zones de sécurité prioritaires ( ZSP ), où les effectifs ont progressé de 284 postes en deux ans .

En outre, la priorité donnée à la lutte contre le terrorisme et le renforcement en conséquence des moyens de renseignement se traduit par la création prévue de 432 postes entre 2013 et 2018 (dont 94 en 2015) à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), parallèlement à la création du Service central du renseignement territorial (SCRT), doté de 202 agents en deux ans (2014 et 2015).

B. APRÈS UNE HAUSSE ENTRE 2014 ET 2015 À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE STABILISATION ATTENDUE DE LA MASSE SALARIALE JUSQU'EN 2017 : LE RISQUE D'UNE MOINDRE ATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS SOUS L'EFFET D'UNE BAISSE DRASTIQUE DES MESURES CATÉGORIELLES

1. La stabilisation des dépenses de personnel en 2015 par rapport à 2014 : le contrecoup d'une surévaluation des crédits de titre 2 en loi de finances initiale pour 2014

À périmètre courant , les dépenses de personnel (y compris les pensions) ne progresseraient que de 9,8 millions d'euros (+ 0,1 %) entre 2014 et 2015 , pour s'établir à 8,72 milliards d'euros.

Cette stabilisation est cependant le résultat d'une sous-consommation attendue des crédits de titre 2 en 2014. La sous-consommation provient d'une surévaluation du glissement vieillesse-technicité (GVT) lors de l'exécution du budget 2012, laquelle a servi de base à l'établissement de la prévision de masse salariale en 2014.

2. Une évolution de la masse salariale en 2015 toujours dynamique à périmètre constant...

Hors pensions et à périmètre constant , la prévision d'exécution de la masse salariale en 2014 s'établit à 5,765 milliards d'euros. En 2015, la masse salariale atteindrait 5,830 milliards d'euros, soit une progression de 65 millions d'euros (+ 1,13 %) , traduisant notamment les effets des schémas d'emplois 2014 et 2015 (+ 19,6 millions d'euros), des mesures catégorielles (+ 20,9 millions d'euros, en baisse de 8 millions d'euros par rapport au montant de 28,9 millions d'euros figurant dans la loi de finances initiale pour 2014), et du glissement vieillesse-technicité (+ 18,9 millions d'euros).

Plus des deux tiers des mesures catégorielles prévues en 2015 (14,6 millions d'euros sur un total de 20,9 millions d'euros) correspondent à l'extension en année pleine des mesures prises en 2014, principalement la revalorisation au 1 ^er septembre 2014 de la grille du corps d'encadrement et d'application (dont le coût s'élève à 13,6 millions d'euros).

Les mesures catégorielles prévues en 2015, pour un montant de 6,3 millions d'euros, comprennent la revalorisation des grilles des personnels de catégories B et C dans le cadre du nouvel espace statutaire (à hauteur de 4,6 millions d'euros) et l'adaptation de la nouvelle grille des personnels de catégorie B (1,1 million d'euros).

3. ... mais qui devrait se stabiliser entre 2015 et 2017, du fait du repyramidage des emplois et d'une forte baisse des mesures catégorielles qui comporte le risque d'une moindre attractivité des carrières

Si la masse salariale est en progression en 2015 à périmètre constant, les dépenses de personnel ne progresseraient en revanche que de 22,8 millions d'euros (soit + 0,39 %) entre 2015 et 2017 : elles s'établiraient en effet à 5 830,5 millions d'euros en 2015 ; 5 848,8 millions d'euros en 2016 et 5 853,3 millions d'euros en 2017.

Cette stabilisation attendue serait le résultat des modifications de structure (liées à la baisse de la part relative des cadres, cf. supra ), l'impact du schéma d'emplois ne s'établissant qu'à + 0,5 million d'euros en 2016 et + 4,4 millions d'euros en 2017 malgré la poursuite des créations de postes, et d'une très forte réduction des mesures catégorielles (de 20,88 millions d'euros en 2015 elles chuteraient à 13,62 millions d'euros en 2016 et à 0,65 million d'euros en 2017, soit un niveau historiquement bas de mesures catégorielles ).

La réduction continue des mesures catégorielles risque, à terme, de poser un problème d'attractivité des métiers de la sécurité, la baisse du taux de l'indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP), entrée en vigueur en 2014, ayant d'ores et déjà constitué un premier frein au recrutement.

C. UN STOCK D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES TOUJOURS À RÉSORBER : UNE DETTE DONT LE COÛT PEUT ÊTRE ESTIMÉ ENTRE 194 MILLIONS ET 322 MILLIONS D'EUROS

Statutairement, seul le corps d'encadrement et d'application de la police nationale peut bénéficier du décompte des heures supplémentaires. Pour les autres catégories de personnels, un principe de récupération s'applique ^{13 ( * )} .

Au 31 décembre 2012, le stock d'heures supplémentaires (HS) du corps d'encadrement et d'application a été estimé à 15 749 640 heures par le ministère de l'intérieur, réévalué à la hausse par rapport aux estimations antérieures (14,6 millions d'heures).

Sur la base d'un taux horaire de 12,33 euros, ce stock peut être ainsi estimé à 194 millions d'euros . Mais il s'agit d'une estimation basse : dans le cadre de la certification des comptes de l'État, la Cour des comptes requiert la constitution d'une provision, pour laquelle elle se fonde sur le coût horaire des gradés et gardiens de la paix relevant du corps d'encadrement et d'application, à hauteur de 264 jours de travail, soit 20,44 euros, ce qui conduit à un coût de 322 millions d'euros .

L'indemnisation d'une partie de ce stock est intervenue au cours du second semestre 2011 et du premier semestre 2012, pour un montant de 16 millions d'euros, correspondant à 672 865 heures.

Depuis juin 2012, dans un contexte budgétaire tendu, il est exclu d'envisager l'inscription de crédits budgétaires en loi de finances. Néanmoins, le stock de dette lié aux heures supplémentaires demeure .

À ce jour, cette situation semble être résolue par un ajustement des dates de départs en retraite des bénéficiaires du stock d'heures supplémentaires, ce qui conduit ainsi à fragiliser les effectifs.

III. LES AUTRES TITRES DE DÉPENSES : LE POIDS DES INVESTISSEMENTS INFORMATIQUES ET IMMOBILIERS

A. LA TRADUCTION DE RÉÉQUILIBRAGES DANS LE CADRE DU BUDGET TRIENNAL

À moyen terme, les dépenses hors titre 2 sont tendanciellement orientées à la baisse depuis 2007 . Les crédits ouverts en loi de finances initiale au titre du fonctionnement (titre 3) et de l'investissement (titre 5) ont diminué de 1 137,6 millions d'euros à 935,6 millions d'euros entre 2007 et 2013, soit une baisse de 17,8 %.

L'année 2014 avait marqué la première hausse, certes limitée, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale l'année précédente : de 935,6 millions d'euros à 937,8 millions d'euros, soit une progression de 0,2 %. Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit des ouvertures de crédits en titre 3 et titre 5 à hauteur de 978,4 millions d'euros, soit une hausse de 4,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 .

La structuration des dépenses du programme (hors titre 2) par unité budgétaire (UB), détaillée ci-dessous, permet d'identifier les facteurs d'évolution des crédits de fonctionnement et d'investissement entre 2014 et 2017 par poste de dépenses.

Le cycle d'investissements se traduit par une nette augmentation des AE en 2015 (+ 61 millions d'euros, soit + 6,9 %), puis par leur baisse en 2016 (- 35 millions d'euros, soit - 3,7 %) et 2017 (- 24 millions d'euros, - 2,6 %) : les AE prévues dans le budget triennal en 2017 (soit 885,3 millions d'euros) reviendraient ainsi pratiquement à leur niveau de 2014 (883,5 millions d'euros). En crédits de paiement, les dépenses de fonctionnement courant et les moyens mobiles sont orientés à la baisse et les dépenses d'équipement sont stables. En revanche, les investissements informatiques et immobiliers augmentent.

L'évolution prévisionnelle des dépenses (hors titre 2) par unités budgétaires

(en euros)

Source : ministère de l'intérieur

B. LA PROGRESSION DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES ET DES MOYENS CONSACRÉS AUX SYSTÈMES D'INFORMATION ET DE COMMUNICATION

Les évolutions proposées par unités budgétaires en 2015 correspondent aux priorités et aux redéploiements du budget triennal.

Comme pour l'ensemble des ministères, les crédits de fonctionnement courant sont réduits à hauteur de 5 % (de 158 millions à 151 millions d'euros). Ces dépenses recouvrent la bureautique, les déplacements ou encore la formation, à l'exclusion des dépenses de carburant, d'entretien des véhicules, d'armement et d'équipement des personnels.

Les moyens mobiles sont inscrits en baisse, de 147,3 millions à 136,5 millions d'euros. Un budget de 40 millions d'euros est programmé pour le renouvellement automobile, en baisse de 10 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, mais comparable au montant prévisionnel d'exécution pour 2014 (39 millions d'euros). L'âge moyen des véhicules est de six ans, et le niveau des crédits inscrits entraîne un vieillissement du parc malgré les économies obtenues (notamment au titre des carburants, dans le cadre des marchés publics).

Le poste dédié aux équipements est stable, à 57 millions d'euros. De nouveaux équipements sont programmés (comme l'habillement avec le polo, ou l'armement avec le nouveau lanceur de défense et les munitions de défense) ; ils doivent être financés par des économies internes à ce poste.

La forte progression (+ 20 %) des moyens consacrés aux systèmes d'information et de communication (127,9 millions à 153,5 millions d'euros) est exclusivement liée aux investissements technologiques de la direction générale de la sécurité intérieure (à hauteur de 12 millions d'euros), à l'informatisation des forces de police (« plan police 3.0 ») ^{15 ( * )} et au financement du système d'information de gestion des ressources humaines (SIRH) DIALOGUE II.

La progression des dépenses immobilières (à hauteur de 11 %, de 342 millions à 379,9 millions d'euros) correspond principalement à l'opération de relogement de la direction régionale de la police judiciaire de Paris aux Batignolles (+ 34 millions d'euros en CP).

Enfin, il est prévu une stabilisation des crédits d'action sociale par rapport à l'exécution constatée (27 millions d'euros), mais une baisse à hauteur de 5 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2014, ce qui n'affecterait pas l'offre de logements et de places de crèches proposée aux agents et à leurs familles.

TROISIÈME PARTIE :
LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME : UNE HAUSSE DES DÉPENSES RÉSULTANT DES CRÉATIONS DE POSTES

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » : LA SPÉCIFICITÉ DES MISSIONS MILITAIRES

Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » sont répartis entre cinq actions .

- « Ordre et sécurité publiques » (action n° 1) ;

- « Sécurité routière » (action n° 2) ;

- « Missions de police judiciaire et concours à la justice » (action n° 3) ;

- « Commandement, ressources humaines et logistique » (action n° 4) ;

- « Exercice des missions militaires » (action n° 5), ce qui correspond à l'exercice des missions militaires de protection et de contrôle (garde et défense des palais nationaux, sécurité des installations et des matériels militaires), ainsi qu'au déploiement des forces de gendarmerie nationale dans le cadre des opérations extérieures.

Les autres actions du programme ont leurs équivalents pour le programme « Police nationale » dès lors que les deux forces de sécurité exercent des missions comparables, décrites ci-dessus (à l'action n° 1 du programme « Gendarmerie nationale » correspond l'action n° 2 du programme « Police nationale » ; à l'action n° 2 du programme « Gendarmerie nationale » l'action n° 3 du programme « Police nationale » ; à l'action n° 3 du programme « Gendarmerie nationale » l'action n° 5 du programme « Police nationale », et à l'action n° 4 de la gendarmerie l'action n° 6 de la police).

Le projet annuel de performances devrait décrire, même brièvement, les actions n° 1, 2, 3 et 5, dans sa partie consacrée à la justification au premier euro . En particulier, si le contenu des actions n° 1, 2 et 3 peut se déduire de celui des actions « miroirs » du programme « Police nationale », tel n'est pas le cas pour l'action n° 5 qui retrace des missions spécifiques de la gendarmerie nationale.

Les actions n° 1, 2, 3 et 5 sont exclusivement dotées de crédits de dépense de personnel de titre 2. Les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme sont retracées au sein de l'action n° 4.

B. L'ORDRE ET LA SÉCURITÉ PUBLICS REPRÉSENTENT 54 % DES MOYENS DE LA GENDARMERIE NATIONALE

Le tableau ci-après retrace la répartition des crédits de paiement entre les différentes actions du programme.

Après ventilation des crédits de l'action n° 4 entre les autres actions du programme et prise en compte des moyens provenant d'autres programme budgétaires, deux actions concentrent la part la plus importante des moyens budgétaires du programme : l'action n° 1 « Ordre et sécurité publics » et, dans une moindre mesure, l'action n° 3 « Missions de police judiciaire et concours à la justice », à hauteur respectivement de 4,5 milliards et 2,5 milliards d'euros, soit respectivement 54,2 % et 29,9 % des crédits du programme après ventilation.

Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 184,9 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 7,4 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 143,3 millions d'euros ;

- « Administration générale et territoriale de l'État » :

-  programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 29,5 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'État » : 4,7 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

C. LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL EXPLIQUE LA LÉGÈRE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 0,44 %)

Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » s'établissent à 8,06 milliards d'euros en CP dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 35,6 millions d'euros (+ 0,44 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Cette évolution correspond à celle des dépenses de personnel de titre 2 (en hausse de 32,3 millions d'euros, soit + 0,47 %). Hors titre 2, en crédits de paiement l'augmentation des dépenses de fonctionnement est équivalente à la baisse des dépenses d'investissement.

Les crédits du programme « Gendarmerie nationale »*

(en milliards d'euros)

* Hors fonds de concours et attributions de produits

Sources : rapport annuel de performances pour 2013 et projet annuel de performances pour 2015

II. DES CRÉATIONS D'EMPLOIS QUI N'ENTRAÎNENT PAS DE HAUSSE IMPORTANTE DE LA MASSE SALARIALE : L'EFFET DU REPYRAMIDAGE ET DE LA LIMITATION DES NOUVELLES MESURES CATÉGORIELLES EN 2015

A. LA POURSUITE DE LA HAUSSE DES EFFECTIFS (+ 162 POSTES), AU PROFIT DES SOUS-OFFICIERS ET DES PERSONNELS ADMINISTRATIFS ET TECHNIQUES

Comme en 2014, le schéma d'emplois du programme « Gendarmerie nationale » prévoit la création de 162 postes (ETP) en 2015 . Après la création de 192 postes en 2013, le solde des créations d'emplois entre 2013 et 2015 s'établit à + 516 ETP.

Le plafond d'emplois serait ainsi porté à 97 215 ETPT.

Les créations de postes concernent les gendarmes ayant le grade de sous-officier (+ 321 ETP), les personnels administratifs (+ 149 ETP) et techniques (+ 123 ETP). Des postes seraient en revanche supprimés concernant les gendarmes ayant le grade d'officier (- 340 ETP), les gendarmes volontaires (- 69 ETP) et les ouvriers d'État (- 22 ETP).

La structure par cadres tend ainsi à renforcer la part, déjà prépondérante, des sous-officiers : leur plafond d'emplois s'élève à 73 975 ETPT, soit 76 % du plafond d'emplois du programme « Gendarmerie nationale ».

Si le niveau de recrutements restera élevé (8 768 entrées sont prévues dans les corps d'officiers, de sous-officiers et de volontaires de la gendarmerie en 2015), la hausse du nombre de dossiers de candidatures est un point à souligner, qui révèle l'attractivité des métiers proposés et entraîne une sélection accrue : en 2013, le nombre de candidatures reçues a été 7,9 fois supérieur à celui des postes offerts , alors que ce ratio ne s'établissait qu'à un poste pour cinq candidatures en 2010.

B. UNE PROGRESSION LIMITÉE DE LA MASSE SALARIALE, CONTENUE PAR LE REPYRAMIDAGE DES EMPLOIS

Hors pensions , la masse salariale du programme « Gendarmerie nationale » s'établit à 3,716 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 14 millions d'euros (+ 0,38 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Les schémas d'emplois pour 2014 et 2015 n'entraînent qu'une hausse de 1,5 million d'euros de la masse salariale, traduisant un repyramidage au profit des personnels situés en bas d'échelle. En effet, les postes supprimés ont un coût de sortie élevé (71 315 euros pour un officier, à comparer à 45 106 euros pour un sous-officier)

Le GVT solde est légèrement positif (+ 1,2 million d'euros).

La hausse de la masse salariale résulte ainsi principalement des mesures catégorielles (+ 16,1 millions d'euros), correspondant pour l'essentiel (à hauteur de 13,2 millions d'euros) à l'extension en année pleine des mesures décidées en 2014. Comme dans la police nationale, les mesures nouvelles proposées en 2015 (+ 2,85 millions d'euros) s'inscrivent dans la poursuite de la revalorisation des grilles indiciaires des personnels de catégories B et C, tant civils que militaires.

III. DES DÉPENSES MAÎTRISÉES HORS CRÉDITS DE PERSONNEL DE TITRE 2

A. LA POURSUITE DES OPÉRATIONS D'INVESTISSEMENT

Hors dépenses de personnel de titre 2, les dépenses de fonctionnement et d'investissement sont globalement stables .

Le choix opéré par la gendarmerie nationale est de maintenir en volume le montant des crédits de fonctionnement courant , lesquels s'établissent à 965,4 millions d'euros en AE et en CP dans le projet de loi de finances pour 2015 : la hausse de 16,2 millions d'euros entre 2014 et 2015 correspond à l'inflation envisagée sur ces postes de dépenses (+ 1,5 %).

Dans le domaine des investissements, la capacité d'engagement progresse de plus de 78 millions d'euros en AE par rapport à 2014 (de 185,1 millions à 263,4 millions d'euros), correspondant principalement au lancement d'un plan de réhabilitation d'urgence de l'immobilier , à hauteur de 70 millions d'euros par an en autorisations d'engagement pendant six ans sur la période 2015-2020, pour améliorer les éléments du parc domanial de la gendarmerie les plus dégradés. Des études seront également lancées pour la réhabilitation des bâtiments de la caserne de Melun, qui datent de 1982.

La dotation des investissements en crédits de paiement 2015 est en baisse en 2015 par rapport à 2014 (de 260,1 millions à 247,2 millions d'euros). Elle sera consacrée pour moitié (à hauteur de 124,6 millions d'euros) au solde des engagements antérieurs à 2015.

S'agissant des investissements dans les moyens mobiles, 28 millions d'euros en CP et 41,4 millions d'euros en AE sont consacrés à l'acquisition de plus de 2 000 véhicules légers et motocyclettes, alors que la gendarmerie nationale dispose d'un parc de 26 500 véhicules opérationnels.

B. UNE ADÉQUATION DES MOYENS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE AUX BESOINS DE FINANCEMENT LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

172 officiers et sous-officiers de gendarmerie étaient déployés sur 11 théâtres d'opérations extérieures (OPEX) à l'automne 2014.

Alors qu'un surcoût record de 38,7 millions d'euros avait été constaté en 2010 pour les OPEX au titre de la gendarmerie, les crédits inscrits en loi de finances initiale s'avèrent désormais suffisants , dans un contexte de réduction des interventions du nombre de gendarmes engagés dans des opérations extérieures (de près de tiers, de 262 à 172 hommes, entre l'automne 2013 et l'automne 2014) : la dépense prévisionnelle au titre de l'année 2014 s'établit ainsi à 12,5 millions d'euros (dont 8,5 millions d'euros de dépenses de personnel et 4 millions d'euros de frais de fonctionnement), en-deçà de la dotation inscrite en loi de finances initiale pour 2015 (15 millions d'euros, dont 11 millions d'euros de dépenses de personnel et 4 millions d'euros de frais de fonctionnement).

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. LES CRÉDITS DES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ».

II. L'ARTICLE 59 SEPTIES (NOUVEAU) RATTACHÉ À LA MISSION : LA PROROGATION DU DISPOSITIF DE PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUX INVESTISSEMENTS DANS LES DOMAINES DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE

Institué par la loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 ^{16 ( * )} , l'article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales permet l' engagement des collectivités territoriales dans le financement de l'immobilier de la police nationale, la gendarmerie nationale et de la justice : les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, d'une part, les conseils généraux, d'autre part, « peuvent construire, y compris sur les dépendances de leur domaine public, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l'État pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales ».

Une convention entre l'État et la collectivité ou l'établissement propriétaire précise notamment les engagements financiers des parties, le lieu d'implantation de la ou des constructions projetées et le programme technique de construction. Elle fixe également la durée et les modalités de la mise à disposition des constructions.

Ces constructions et celles réalisées dans le cadre de contrats de partenariat peuvent donner lieu à la conclusion de contrats de crédit-bail. Dans ce cas, la loi précise que « le contrat comporte des clauses permettant de préserver les exigences du service public ».

Ce dispositif, qui ne devait initialement durer que jusqu'au 31 décembre 2007, a été rétabli jusqu'au 31 décembre 2013 par l'article 96 de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011 ^{17 ( * )} , et est donc actuellement interrompu, alors que plusieurs projets sont pourtant en cours de montage, voire déjà programmés, avec la participation des collectivités territoriales.

Introduit par l'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable du rapporteur spécial de la commission des finances, le présent article vise ainsi à rétablir à nouveau ce dispositif, jusqu'au 31 décembre 2017 .

Ainsi que l'a précisé le Gouvernement lors des débats en séance publique, « plusieurs projets immobiliers sont en cours de montage, voire déjà programmés, qui risqueraient d'être remis en cause si les collectivités territoriales ne pouvaient maintenir leur engagement actuel. C'est notamment le cas des projets immobiliers relevant de la police nationale à Torcy, Corbeil-Essonnes et Sarcelles, ainsi que des relogements des commissariats de Deuil-la-Barre - particulièrement dégradé - et de Digne-les-Bains, pour lequel le conseil général est en passe d'acheter un immeuble. En l'absence de prorogation du dispositif, ce sont 131 millions d'euros que le ministère de l'intérieur devrait financer seul sur une période de cinq ans, soit 26,5 millions d'euros par an » ^{18 ( * )} .

Votre rapporteur spécial reconnaît la nécessité de proroger une nouvelle fois ce dispositif , qui tend à élargir les possibilités de montages financiers pour l'immobilier de la police nationale, la gendarmerie nationale et de la justice, en y associant les collectivités territoriales et leurs groupements. Il vous propose par conséquent d' adopter le présent article.

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* ¹ Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* ² Les crédits de la sécurité civile atteignent 0,41 milliard d'euros dans l'annuité 2015 pour le budget triennal 2013-2015.

* ³ L'évolution s'établit à + 0,01 milliard d'euros pour la sécurité civile au cours de la même période 2014-2015.

* ⁴ L'annuité 2015 du projet de loi de programmation reprend le montant des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2015.

* ⁵ Les dépenses de personnel de la mission hors police et gendarmerie sont concentrées sur le seul programme « Sécurité civile », après le transfert des dépenses de personnel du programme « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » vers la mission « Administration générale et territoriale de l'État » dans le présent projet de loi de finances. Les dépenses de titre 2 au titre de la sécurité civile ne représentent que 1 % des dépenses de personnel de la mission, et leur évolution n'a donc qu'un impact marginal à l'échelle de la mission.

* ⁶ Les SGAMI ont été institués par le décret n° 2014-296 du 6 mars 2014 relatif aux secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur et modifiant diverses dispositions du code de la défense et du code de la sécurité intérieure.

Les SGAMI ont commencé leurs activités à compter du 1 ^er mai 2014 (à l'exception de celui de Paris, pour lequel la date prévue est fixée au 1 ^er janvier 2016.

Les SGAMI ont été créés en lieu et place des secrétariats généraux pour l'administration de la police. Placés sous l'autorité du préfet délégué pour la défense et la sécurité, ils sont chargés, dans chaque zone de défense et de sécurité, de la gestion de moyens territoriaux au bénéfice des services de police, des unités de gendarmerie et des préfectures.

* ⁷ Les indicateurs de mission désignent les indicateurs considérés comme étant les plus significatifs de la performance de la mission.

* ⁸ Sénat, rapport n° 764 (2013-2014).

* ⁹ Les données communiquées distinguent les vols avec et sans arme à feu, sans fournir de données consolidées : les taux d'élucidation progressent de 10,26 points (à 47,56 %) pour les premiers et de 0,21 point (à 12,73 %) pour les seconds, par rapport au premier semestre de l'année 2013.

* ¹⁰ De 76 % à 82,87 %, soit une hausse notable de 6,87 points par rapport au premier semestre de l'année 2013.

* ¹¹ De 0,28 point, de 12,16 % à 11,87 %, entre le premier semestre 2013 et le premier semestre 2014.

* ¹² Entre autres, les activités du cabinet du directeur général de la police nationale, de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) et de l'inspection générale des services (IGS).

* ¹³ À l'exception toutefois des heures supplémentaires des fonctionnaires affectés en CRS, indemnisées à hauteur de 23 millions d'euros par an, et prises en compte dans la masse salariale du programme « Police nationale ».

* ¹⁴ Systèmes d'information et de communication.

* ¹⁵ Les crédits au titre de la mise en oeuvre du plan police 3.0 s'élèvent à 8,96 millions d'euros en AE et 6,86 millions d'euros en CP dans le projet de loi de finances pour 2015. Ce plan prévoit un investissement total de 108 millions d'euros sur trois ans, dont 68 millions d'euros pour la police nationale, autour des axes suivants :

- la proximité numérique (développement de la plainte en ligne, mutualisation des plateformes de réception des appels d'urgence) ;

- l'amélioration de l'efficacité du primo-intervenant (mobilité des agents, modernisation des réseaux radio) ;

- le développement des capacités d'anticipation opérationnelles.

* ¹⁶ Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

* ¹⁷ Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

* ¹⁸ Assemblée nationale, deuxième séance du jeudi 30 octobre 2014.