Mission "Sécurités" - Programme "Sécurité civile"

M. Jean-Pierre Vogel, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• LE PROGRAMME « SÉCURITÉ CIVILE » EN 2015
  
  • I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME : DES MOYENS QUASI-STABLES EN 2015
    
    • A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE 0,6 %, MAIS NE REPRÉSENTANT QU'UNE PARTIE DES MOYENS DÉDIÉS À LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ CIVILE
      
      • 1. Une part très minoritaire des crédits consacrés à la sécurité civile
        
      • 2. Une structure par action reflétant la diversité des missions de protection des populations et de gestion de crise
        
      • 3. Les évolutions des crédits du programme proposés en 2015 : une légère hausse des crédits de paiement (+ 0,6 %), un net repli des autorisations d'engagement (- 31,9 %)
        
      • 4. Une augmentation de la masse salariale à périmètre constant (+ 3,3 % hors pensions), sous l'effet de mesures diverses qui mériteraient d'être mieux analysées et connues
        
    • B. LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE POUR LES ANNÉES 2012 À 2017
      
    • C. DISPOSITIF DE PERFORMANCE : UNE REFONTE SOUHAITABLE, MAIS QUI ROMPT DES SÉRIES STATISTIQUES ET EMPÊCHE AINSI D'APPRÉCIER TOUTES LES ÉVOLUTIONS D'UNE ANNÉE SUR L'AUTRE
      
      • 1. Une refonte de la maquette du dispositif de performance bienvenue dans son principe, mais qui occulte les conséquences du vieillissement de la flotte sur la performance de l'action publique
        
      • 2. Des cibles 2017 déjà atteintes en 2015 : le reflet d'un manque d'ambition ?
        
  • II. LES PRINCIPAUX ENJEUX DU PROGRAMME
    
    • A. DES RÉORGANISATIONS ADMINISTRATIVES MARQUÉES PAR LE TRANSFERT EN COURS DE LA BASE AÉRIENNE DE SÉCURITÉ CIVILE (BASC)
      
      • 1. Les enjeux budgétaires du déménagement du site de Marignane, devenu inadapté
        
      • 2. Une réévaluation à la hausse des dépenses d'accompagnement des personnels
        
    • B. LE RENOUVELLEMENT D'UNE FLOTTE AÉRIENNE EN VOIE D'OBSOLESCENCE : UNE PRIORITÉ MAL ANTICIPÉE
      
      • 1. La flotte de sécurité civile : les conséquences budgétaires d'un vieillissement insuffisamment anticipé
        
      • 2. Des arbitrages à faire entre coûts accrus de maintenance, révision des appareils et renouvellement de la flotte, et la nécessité de développer les mutualisations avec d'autres acteurs que la sécurité civile
        
    • C. LE RÉSEAU ANTARES : LA PRIORITÉ À ACCORDER À LA COUVERTURE DE L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL
      
    • D. LE RÔLE DES SDIS COMME ÉCHELON DE PROXIMITÉ : UNE NÉCESSITÉ RECONNUE PAR LE GOUVERNEMENT
      
    • E. LA GESTION DES CRISES NUCLÉAIRES : LA PUBLICATION DU PLAN NATIONAL DE RÉPONSE « ACCIDENT NUCLÉAIRE OU RADIOLOGIQUE MAJEUR »
      
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES
  PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

LE PROGRAMME « SÉCURITÉ CIVILE » EN 2015

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME : DES MOYENS QUASI-STABLES EN 2015

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE 0,6 %, MAIS NE REPRÉSENTANT QU'UNE PARTIE DES MOYENS DÉDIÉS À LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ CIVILE

1. Une part très minoritaire des crédits consacrés à la sécurité civile

À titre liminaire, il convient de rappeler que les crédits de paiement (CP) du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités » (soit 439,55 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015) ne couvrent qu'une partie des moyens dédiés à la sécurité civile :

- s'agissant de la politique publique d'État, des crédits concourant à la politique de sécurité civile figurent au sein de quatre autres missions : « Écologie, développement et mobilité durables » (à hauteur de 363,5 millions d'euros en CP), « Santé » (11,5 millions d'euros), « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (49,3 millions d'euros) et « Administration générale et territoriale de l'État » (51,8 millions d'euros), portant le total des crédits de la politique transversale de sécurité civile à 915,7 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, dont seulement 48 % figurent au programme « Sécurité civile » ^{1 ( * )} ;

- le budget des services départementaux d'incendie et de secours ( SDIS ) s'élève à 4,36 milliards d'euros dans les budgets primitifs pour 2014, soit cinq fois les crédits inscrits dans le budget de l'État, répartis entre 2,49 milliards d'euros pour les départements et 1,87 milliard d'euros pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

2. Une structure par action reflétant la diversité des missions de protection des populations et de gestion de crise

Les crédits du programme « Sécurité civile » sont répartis entre quatre actions , reflétant la diversité des missions de protection des populations et de gestion de crise.

L' action n° 1 « Prévention et gestion de crises » (33,7 millions d'euros CP et 28,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, AE, soit 7,1 % des CP du programme) comprend cinq sous-actions :

- la veille, l'alerte et la gestion interministérielle des crises ;

- le développement et le fonctionnement du réseau d'alerte - système d'alerte et d'information des populations (SAIP) ;

- la solidarité nationale, qui comprend les colonnes de renforts et les crédits d'extrême urgence ;

- la prévention opérationnelle et la protection des populations (chaînes de décontamination, véhicules de détection, d'identification et de prélèvement et soutien aux acteurs de la prévention des feux de forêts) ;

- l'activité opérationnelle (produits retardants, carburants des aéronefs...).

L' action n° 2 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » (258,2 millions d'euros en CP et 238,2 millions d'euros en AE, soit 59,4 % des CP du programme) regroupe les moyens nationaux mis par l'État à la disposition des populations, ventilées par spécialités et domaines d'intervention :

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux aériens, ce qui recouvre le périmètre des avions de la base aérienne de la sécurité civile (BASC) située à Marignane ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux terrestres, qui retracent l'ensemble des missions des formations militaires de sécurité civile (ForMiSC) ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux aériens, qui recouvrent l'activité de secours à la personne par hélicoptère en milieux difficiles ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux de déminage, qui comprennent les missions de neutralisation et de destruction des engins explosifs par le bureau du déminage, la sécurisation des voyages officiels et des missions d'expertise et de formation de services spécialisés français ou étrangers ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux de soutien, qui regroupent l'ensemble des moyens mis en oeuvre par les établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL).

L' action n° 3 « Soutien aux acteurs de la sécurité civile » (144,4 millions d'euros en CP et 131 millions d'euros en AE, soit 32,7 % des CP du programme) est formée de trois sous-actions retraçant :

- les aides de l'État aux acteurs de la sécurité civile, notamment la participation de l'État aux dépenses des services d'incendie de la ville de Paris (brigade de sapeurs-pompiers de Paris, BSPP) ;

- le développement et le fonctionnement du réseau des transmissions via l'infrastructure nationale partagée des transmissions (INPT) et le programme d'adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours (ANTARES) ;

- la participation de l'État aux pensions, aux prestations rattachées et aux indemnités versées aux sapeurs-pompiers volontaires.

L' action n° 4 « Fonctionnement, soutien et logistique » (3,3 millions d'euros en CP et en AE, soit 0,8 % des CP du programme) comprend les fonctions de soutien général du programme :

- les services d'état-major (bureau du cabinet, mission des relations internationales, pôle communication et pôle santé) ;

- l'inspection de la défense et de la sécurité civiles (IDSC).

Dans le présent projet de loi de finances, les crédits du programme « Sécurité civile » s'élèvent à 439,6 millions d'euros en CP et 401 millions d'euros en AE , en hausse de 0,6 % en CP et en baisse de 31,9 % en AE par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Les crédits du programme « Sécurité civile » par action

* Hors fonds de concours (FDC) et attribution de produits (ADP)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

3. Les évolutions des crédits du programme proposés en 2015 : une légère hausse des crédits de paiement (+ 0,6 %), un net repli des autorisations d'engagement (- 31,9 %)

Dans le projet de loi de finances pour 2015, les CP (439,55 millions d'euros) sont en très légère augmentation (+ 0,6 %) par rapport à 2014 (436,89 millions d'euros). Cette évolution traduit la progression des dépenses de personnel , analysée ci-après, la baisse des dépenses de fonctionnement de titre 3 (de 126,4 millions d'euros en 2014 à 121,5 millions d'euros, soit un recul de 4,9 millions d'euros et de 3,9 %) étant pratiquement équivalente à l'augmentation des dépenses d'investissement en CP de titre 5 (de 37,7 millions d'euros à 42,5 millions d'euros, soit une hausse de 4,8 millions d'euros et de 12,8 %).

L'évolution des dépenses de fonctionnement reflète principalement celle de la maintenance de la flotte d'actions et d'hélicoptères, qui correspond à la mise en oeuvre de marchés pluriannuels : en 2015, les dépenses inscrites à ce titre sont en baisse de 4 millions d'euros en CP par rapport à 2014 (de 69,6 millions à 65,6 millions d'euros). A contrario les dépenses de carburant ont été réévaluées de 2 millions d'euros pour tenir compte du niveau effectif de dépenses constaté les années précédentes.

Les crédits de paiement pour les opérations d'investissement traduisent la poursuite de projets pluriannuels, dont les principaux sont :

- le programme ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours), analysé ci-après (17,8 millions d'euros en CP) ;

- la réalisation de travaux immobiliers pour les sites délocalisés des moyens nationaux (8,5 millions d'euros en CP), dont une dotation de 1,1 million d'euros en CP pour le déménagement de la base d'avions de la sécurité civile (BASC) vers Nîmes ;

- la modernisation et l'acquisition d'équipements terrestres pour les moyens nationaux (5,8 millions d'euros en CP), correspondant au renouvellement par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) de sa flotte d'engins d'attaque et de ravitailleurs, d'engins de travaux publics dédiés à la lutte contre les feux de forêts, et à la dotation d'une capacité de reconnaissance en profondeur ; par ailleurs, au titre du déminage, des crédits sont destinés à l'acquisition de nouveaux matériels pour la lutte contre le terrorisme et le renouvellement de certains véhicules d'intervention.

La principale dépense d'intervention est constituée par la contribution de l'État au financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, en diminution de 0,4 million d'euros entre 2014 et 2015 (de 80,5 millions à 80,1 millions d'euros).

Les CP proposés dans le présent projet de loi de finances sont en nette hausse (+ 7 millions d'euros) par rapport à l'exécution 2013 (432,5 millions d'euros), mais l'année 2013 avait été marquée par une sous-consommation des crédits d'investissement : les CP consommés au titre des crédits d'investissement se sont élevés à 15,8 millions d'euros, alors que 43,2 millions d'euros avaient été prévus en LFI, ne représentant qu'une consommation de 36,6 % des crédits. Cette sous-consommation des CP avait concerné tout particulièrement le projet ANTARES (1,9 million d'euros consommés en CP pour une prévision de 13,9 millions d'euros), ce qui conduit à relativiser la hausse des crédits proposés au titre d'ANTARES par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale pour 2013 et 2014 (en hausse de plus de 3 millions d'euros chaque année par rapport à 2012) : il s'agit en partie de la compensation de retards dans les opérations d'investissement, lesquelles ont constitué une variable d'ajustement en cours d'exercice pour respecter les plafonds de dépenses.

Les AE sont, quant à elles, en net recul (- 31,9 %), de 588,53 millions d'euros à 401,02 millions d'euros : l'inscription de 167 millions d'euros d'AE en loi de finances initiale pour 2014 pour la passation du nouveau marché de maintien en conditions opérationnelles (MCO) des avions a entraîné de manière mécanique une diminution des autorisations d'engagement pour l'année 2015 . Les autorisations d'engagement prévues au titre des prestations sur commande pour le MCO des avions sont évaluées à 6,5 millions d'euros pour l'exercice 2015.

Par rapport à l'exécution 2013 (417,4 millions d'euros), les AE sont également en recul, à hauteur de 16,4 millions d'euros.

4. Une augmentation de la masse salariale à périmètre constant (+ 3,3 % hors pensions), sous l'effet de mesures diverses qui mériteraient d'être mieux analysées et connues

Le plafond d'emplois du programme s'élève à 2 404 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) dans le projet de loi de finances pour 2015, en diminution de 36 ETPT par rapport au plafond d'emplois 2014 sous l'effet d'une baisse de 11 ETPT au titre des transferts et de la suppression de 25 ETPT dans le schéma d'emploi pour 2015 . La diminution proposée du plafond d'emplois est un peu plus forte que les années précédentes : les plafonds d'emplois pour 2012, 2013 et 2014 avaient diminué, respectivement, de 23 ETPT, 24 ETPT et 25 ETPT, hors transferts et modifications de périmètre.

Les crédits de personnel demandés pour 2015 s'élèvent à 166,61 millions d'euros en AE et en CP, en hausse de plus de 3,7 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014 (162,86 millions d'euros) en AE et CP, ce qui traduit essentiellement la correction d'une sous-budgétisation chronique des dépenses de personnel de la mission par rapport à l'exécution ^{2 ( * )} , résultant d'une mauvaise évaluation du glissement vieillesse technicité depuis 2012 : en fin de gestion 2012 et 2013, des ouvertures de crédits par décret d'avance et le dégel de la réserve de précaution avaient porté sur des montants s'étant élevés à 2,47 millions d'euros en 2012 et 3,6 millions d'euros en 2013. Il est regrettable que cette modification, bienvenue, n'apparaisse pas explicitement dans les documents budgétaires.

À périmètre constant (hormis cette correction de la prévision d'exécution pour 2014), les dépenses de personnel hors pensions augmentent assez fortement, de 114,3 millions à 118,1 millions d'euros (+ 3,8 millions d'euros, soit + 3,3 %) : les économies résultant du schéma d'emploi 2015 (prévoyant la suppression de 24 postes ou ETP , emplois équivalent temps plein), à hauteur de 1 million d'euros, sont entièrement compensées par l'effet du glissement vieillesse technicité (GVT solde : + 1 million d'euros).

Les mesures statutaires (0,21 million d'euros en 2015, en hausse de 0,13 million d'euros par rapport à 2014) et les mesures générales (0,39 million d'euros, en hausse de 0,25 million d'euros par rapport à 2014) ^{3 ( * )} expliquent partiellement la hausse de la masse salariale , laquelle est due à deux facteurs plus spécifiques au programme « Sécurité civile » :

- l'indemnisation des jours de congés non pris au titre du compte épargne temps (0,35 million d'euros en 2014 et 0,61 million d'euros en 2015) ;

- un ensemble de mesures diverses (2,5 millions d'euros) , correspondant au remboursement au ministère de la défense de personnels mis à disposition, à la prévision d'exécution des indemnités de service en campagne (ISC), la prévision d'exécution de l'indemnité de départ des personnels militaires non officiers (IDPNO) et la prévision d'exécution des indemnités de secourisme et de concours ; il est regrettable que l'impact de chacun de ces facteurs ne soit pas détaillé dans le projet annuel de performances (PAP) .

Si des progrès appréciables ont ainsi été réalisés dans la prévision initiale des dépenses de personnel, les autres facteurs tendant à leur évolution dynamique mériteraient d'être mieux connus et davantage détaillés, en vue d'une pleine maîtrise de la masse salariale.

Facteurs d'évolution de la masse salariale (hors pensions) du programme 161

(en millions d'euros)

*Dont indemnisation des jours de congé non pris au titre du compte épargne temps

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances pour 2015

B. LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE POUR LES ANNÉES 2012 À 2017

En application des dispositions de l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, les crédits dédiés à la sécurité civile devaient s'établir à 0,41 milliard d'euros en 2015, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Dans le présent projet de loi de finances, les CP du programme « Sécurité civile » atteignent 439,6 millions d'euros, dont 48,5 millions au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions », soit un montant hors pensions de 391,1 millions d'euros, inférieur de 19 millions d'euros au plafond fixé par la loi de programmation pour les années 2012 à 2017. Le plafond fixé par la programmation triennale pour la période 2012-2015 est donc bien respecté.

Depuis 2014, l'ancienne mission « Sécurité civile » est devenue un programme de la mission « Sécurités », dont elle ne constitue par ailleurs qu'un peu plus de 3 % des crédits. Il n'est donc pas possible de vérifier le respect de la programmation pluriannuelle par rapport aux dispositions figurant à l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (PLPFP 2014-2019), en cours d'examen par le Parlement.

C. DISPOSITIF DE PERFORMANCE : UNE REFONTE SOUHAITABLE, MAIS QUI ROMPT DES SÉRIES STATISTIQUES ET EMPÊCHE AINSI D'APPRÉCIER TOUTES LES ÉVOLUTIONS D'UNE ANNÉE SUR L'AUTRE

1. Une refonte de la maquette du dispositif de performance bienvenue dans son principe, mais qui occulte les conséquences du vieillissement de la flotte sur la performance de l'action publique

Le présent projet de loi de finances procède à une refonte et à une simplification de la maquette du dispositif de performance : de neuf objectifs et onze indicateurs, il est proposé de passer à cinq objectifs et neuf indicateurs.

Cette démarche , détaillée dans le tableau ci-après, est bienvenue, car elle accroît la lisibilité des moyens dédiés à la politique de sécurité civile. Par ailleurs, le nombre élevé d'objectifs n'était pas justifié au regard du montant des crédits du programme , qui ne représentent qu'un peu plus de 0,1 % des dépenses du budget de l'État.

L'indicateur 2.1 mesure désormais la disponibilité des hélicoptères par flotte de base, pour lequel la prévision actualisée pour 2014, la prévision 2015 et la cible 2017 s'établissent toutes trois à 95 %.

Le changement d'indicateur par rapport au PAP 2014 (qui retraçait la durée moyenne de la visite programmée, c'est-à-dire la durée d'immobilisation pour des raisons de maintenance) ne permet plus d'établir des comparaisons d'une année sur l'autre , alors que l'examen des résultats 2012 et 2013 lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014 ^{4 ( * )} et du projet de loi de règlement pour 2013 avait montré que le vieillissement de la flotte entravait la performance. Avoir modifié cet indicateur , qui était de surcroît l'un des plus représentatifs de la mission, apparaît comme une façon de « casser le thermomètre » qui n'est guère satisfaisante .

Évolution des objectifs et indicateurs de performance du programme
entre le PAP 2014 et le PAP 2015

Source : ministère de l'intérieur, réponse au questionnaire budgétaire

2. Des cibles 2017 déjà atteintes en 2015 : le reflet d'un manque d'ambition ?

Trois indicateurs (1.1, 3.1 et 4.1) sont considérés comme étant parmi les plus représentatifs de la mission « Sécurités ».

S'agissant de l'indicateur 4.1 (« Taux d'utilisation de la réserve nationale par les préfectures et les SDIS »), la prévision pour 2015 et la cible 2017 s'établissent à 50 %. Ce changement ne permet pas de comparaison avec les années antérieures, ce que l'on ne peut que déplorer. Il est par ailleurs regrettable que n'ait pas été fixé en 2017 un objectif supérieur à la prévision 2015 : sous réserve des résultats attendus, il semblerait que la cible pour 2017 soit déjà atteinte .

L'indicateur 1.1, qui mesure le pourcentage des incendies ne dépassant pas 5 hectares en été (c'est-à-dire la « saison feux ») dans les départements méditerranéens, s'est élevé à 96 % en 2013 (en progrès par rapport à 2012 : 94 %), et ce chiffre est repris à l'identique dans la prévision actualisée 2014, la prévision 2015 et la prévision 2017. Il aurait également pu être souhaitable de fixer des objectifs plus ambitieux pour 2017 , et non de considérer que les objectifs sont déjà atteints .

L'indicateur 3.1 reflète l'activité de neutralisation des engins d'explosifs par les démineurs de la sécurité civile : le taux d'évolution des stocks collectés de munitions anciennes, qui s'établissait à 27 % en 2013, passe à une prévision actualisée de - 10 % en 2014, identique à la prévision 2015 et à la cible 2017. Les résultats et les prévisions doivent cependant être interprétés avec prudence, puisque le taux d'évolution des stocks de munition peut fortement varier en fonction des conditions météorologiques et de la disponibilité des terrains de destruction militaires. Or les infrastructures militaires dédiées sont fortement sollicitées par les besoins militaires des armées.

II. LES PRINCIPAUX ENJEUX DU PROGRAMME

A. DES RÉORGANISATIONS ADMINISTRATIVES MARQUÉES PAR LE TRANSFERT EN COURS DE LA BASE AÉRIENNE DE SÉCURITÉ CIVILE (BASC)

1. Les enjeux budgétaires du déménagement du site de Marignane, devenu inadapté

Annoncé par le ministre de l'intérieur le 14 janvier 2013, le transfert de la base aérienne de sécurité civile, implantée depuis 1963 à Marignane, sur le site de Nîmes pour la saison feux de forêts 2017 est actuellement dans une phase de conception, devant être suivie d'une phase de réalisation à partir de 2017. Le nouveau site, bien situé par rapport aux principaux terrains de lutte contre les feux de forêt et ne présente pas les contraintes foncières du site de Marignane, très proche de l'aéroport de Marseille-Provence, et dont la remise aux normes aurait eu un coût estimé à 7,5 millions d'euros.

Le site de Nîmes a d'autres avantages :

- la présence du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile qui fera l'objet de mutualisation avec les fonctions « support » de la BASC ;

- l'opportunité de disposer des installations aéronautiques libérées fin 2011 par le ministère de la défense ;

- la disponibilité de terrains et hangars permettant de pouvoir envisager « la création d'un pôle de formation, de rassembler sur un même site l'ensemble des opérations de maintenance et de constituer un pôle national voire européen de la sécurité civile », comme l'a précisé le ministère de l'intérieur ^{6 ( * )} .

2. Une réévaluation à la hausse des dépenses d'accompagnement des personnels

Le coût global de la relocalisation de la BASC est estimé à 16,8 millions d'euros hors dépenses de personnel et à environ 2,86 millions d'euros pour les mesures d'accompagnement des personnels, soit au total 19,66 millions d'euros, en hausse de 1,46 million d'euros par rapport à la précédente évaluation effectuée il y a un an , lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014 (+ 1,26 million d'euros pour les dépenses de personnel, réévaluées à la hausse de près de 80 %, et + 0,2 million d'euros pour les autres dépenses).

Si le volet social (aides et indemnités réglementaires - prime de restructuration, aide à la mobilité du conjoint, indemnité de déménagement - mesures d'accompagnement individualisées) a un coût nécessaire , sa sous-évaluation initiale est regrettable dans un contexte budgétaire particulièrement contraint .

B. LE RENOUVELLEMENT D'UNE FLOTTE AÉRIENNE EN VOIE D'OBSOLESCENCE : UNE PRIORITÉ MAL ANTICIPÉE

1. La flotte de sécurité civile : les conséquences budgétaires d'un vieillissement insuffisamment anticipé

Le bureau des moyens aériens, échelon central de commandement et de coordination, relève de la sous-direction des moyens nationaux de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). Il comprend deux unités aériennes opérationnelles : la base aérienne de sécurité civile (BASC, cf. supra ) et le groupement d'hélicoptères de la sécurité civile (GHSC).

La flotte de la sécurité civile comportait, au 1 ^er septembre 2014, 61 aéronefs (avions et hélicoptères).

La flotte d'avions était constitué, à la même date, de 12 avions bombardiers d'eau Canadair CL 415, de 9 avions bombardiers d'eau Tracker, de 2 avions bombardiers d'eau gros porteurs polyvalents Dash 8 Q 402 MR, et de 3 avions d'investigation et de liaison de type Beechcraft 200 ^{7 ( * )} . En dehors des périodes de détachements d'été (durant lesquelles ils stationnent à Ajaccio, Bastia, Carcassonne et, selon les risques, Bordeaux et la Réunion), ils sont basés sur la plate-forme de Marignane.

La flotte d'hélicoptères était formée, toujours à la date du 1 ^er septembre 2014, de 35 hélicoptères EC 145 (utilisés pour les missions de secours à personne en première intention et pour les missions de police en subsidiarité des moyens aériens de la gendarmerie), les 4 hélicoptères Ecureuil ayant été vendus en octobre 2012. Ces aéronefs sont mis en oeuvre sur 24 bases hélicoptères ^{8 ( * )} . L'échelon central du GHSC, ainsi que les centres de maintenance et de formation, sont implantés sur la plate-forme de Nîmes-Garons.

Le renouvellement de la composante aérienne de la sécurité civile, trop longtemps différé, devient urgent :

- le remplacement des 9 Tracker, dédiés à l'attaque des feux naissants, est toujours prévue à l'horizon 2020, après que l'expérimentation réalisée en 2013 avec un appareil de type Air Tractor n'a pas produit les résultats escomptés ; le ministère de l'intérieur a sobrement indiqué à votre rapporteur spécial que « la DGSCGC [lui] remettra des propositions techniques pour le renouvellement de la composante Tracker, en étudiant différents modèles économiques (achat, location...) » ^{9 ( * )} ;

- de l'aveu même du ministère de l'intérieur, « la flotte d'avions d'investigation et de coordination Beechcraft 200 est vieillissante (âge moyen 27 ans) et confrontée à des obsolescences » ^{10 ( * )} mais des réponses semblent en mesure d'être apportées à court et moyen termes puisque, toujours selon le ministère de l'intérieur, « dans le cadre du nouveau marché de maintien en condition opérationnelle, une rénovation avionique est prévue qui permettra de prolonger leur durée de vie. L'équipement de deux des trois avions de la flotte en moyens optroniques permettra de moderniser l'approche des missions d'investigation feux de forêt et de développer de nouvelles missions subsidiaires au profit du ministère de l'intérieur » ^{11 ( * )} .

À l'étude, le recours accru aux drones se heurte à une réglementation restrictive.

Il est difficile d'évaluer le coût précis de renouvellement de la flotte , puisqu'il dépend de différents paramètres, notamment le nombre et d'appareils et leurs caractéristiques, ainsi que le prix de revente des appareils actuellement utilisés et l'augmentation des frais de maintenance résultant du maintien a contrario de la flotte actuelle, le coût unitaire d'achat d'un seul appareil étant en tout état de cause prohibitif par rapport à celui qui résulterait d'achats groupés. Sous ces réserves, en 2012 le renouvellement de la flotte des Tracker avait été estimé à 160 millions d'euros , alors que l'acquisition d'une flotte d'Air Tractor était évaluée à 60 millions d'euros.

2. Des arbitrages à faire entre coûts accrus de maintenance, révision des appareils et renouvellement de la flotte, et la nécessité de développer les mutualisations avec d'autres acteurs que la sécurité civile

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère de l'intérieur n'évoque pas le renouvellement des 12 Canadair CL 415 : les appareils ont pourtant été livrés entre 1994 et 2007, pour un vieillissement moyen de 17 ans. Certes, les aéronefs ont été révisés en 2013 et 2014, permettant d'allonger leur espérance de vie, mais au prix de coûts de maintenance plus élevés à terme .

Les frais de maintenance de la flotte d'avions s'élèvent à 41,1 millions d'euros en prévision d'exécution 2014 (légèrement en-deçà de la prévision de la loi de finances initiale pour 2014 : 41,9 millions d'euros), contre moins de 36 millions d'euros en 2013 (du fait de l'ajournement de dépenses de maintenance à hauteur de près de 4 millions d'euros en CP) et 36,8 millions d'euros en 2015. De fait, la prévision d'exécution de 2014 a intégré un surcoût lié au décalage du calendrier initial d'attribution de la maintenance du Dash 8, affermi pour une durée de six années, tandis que le marché de maintenance prévu en 2015 concerne tous les autres appareils.

Il serait utile d' effectuer des simulations sur les surcoûts liés au maintien de la flotte actuelle, en termes de maintenance et de révision des appareils, et le coût de l'acquisition de nouveaux appareils , au regard de l'obsolescence des appareils et de la nécessité d'assurer le plus haut niveau de sécurité des pilotes.

Comme votre rapporteur spécial en a discuté au cours de ses auditions, une autre piste consisterait à développer les mutualisations dans le recours aux appareils de la flotte des hélicoptères, au sein du même ministère (avec les forces de police et de gendarmerie) ^{12 ( * )} ou au niveau interministériel, par exemple avec les acteurs de la santé publique , en prenant en compte les différences d'usage. Il pourrait ainsi être envisagé une flotte nationale unique regroupant l'ensemble des hélicoptères actuels de la sécurité civile, de la gendarmerie et du SAMU en définissant chaque année le crédit d'heures qui serait alloué pour chacune des missions, ainsi que de prédéfinir les règles de priorité d'emploi entre ces différents services. Cette disposition présenterait l'avantage d'une homogénéité du parc aérien et donc une économie du coût de sa maintenance , ainsi qu'une optimisation de l'emploi opérationnel des vecteurs aériens.

C. LE RÉSEAU ANTARES : LA PRIORITÉ À ACCORDER À LA COUVERTURE DE L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL

Le projet ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours) a comme objectif une meilleure interopérabilité des systèmes de communication des forces de sécurité : police, gendarmerie, sécurité civile, services d'aide médicale d'urgence (SAMU).

D'ici 2018, le coût total d'investissement s'élève à 118,85 millions d'euros, et ce montant prévisionnel a pu être maintenu dans les réponses apportées par le ministère de l'intérieur au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial. Dans le projet de loi de finances pour 2015, les crédits d'investissement dédiés à ANTARES atteignent à 8,4 millions d'euros en AE et 14,4 millions d'euros en CP.

Le financement de l'investissement est partagé entre l'État et les SDIS :

- à la charge de l'État, la mise en oeuvre et le financement des relais radio constituant toute l'infrastructure du réseau ;

- à la charge des SDIS, les postes mobiles équipant les véhicules et les postes fixes des casernes, ainsi que l'adaptation technique des dispositifs radio équipant les centres de traitement de l'alerte (CTA) et le centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CODIS).

Le taux d'équipement des SDIS en terminaux ANTARES continue de progresser conformément aux prévisions initiales : 70 % fin 2012, 75 % fin 2013, et des prévisions de 84 % fin 2014 et 89 % fin 2015.

Au regard des investissements que doivent continuer à consentir les SDIS , il est regrettable que , depuis la loi de finances initiale pour 2013, il ne soit plus inscrit de crédits budgétaires en AE au titre du fonds d'aide à l'investissement (FAI) instauré par l'article 129 de la loi de finances pour 2003, pour soutenir les SDIS dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels. Une partie des crédits du FAI concourait spécifiquement, depuis 2007, au financement du programme ANTARES.

En 2014, 6,10 millions d'euros ont engagés en investissements par l'État, dont 0,8 million d'euros pour la mise en place, sur le réseau QUARTZ développé par la gendarmerie nationale, des services et des fonctionnalités ANTARES à la Réunion, et 0,939 million d'euros au titre de la participation de la DGSCGC d'ANTARES aux Antilles.

En 2015 et 2016 le Gouvernement prévoit de réaliser des travaux à hauteur, respectivement, de 8,4 millions d'euros et 8,8 millions d'euros pour achever la couverture ANTARES sur l'ensemble du territoire national , ce qui doit constituer une priorité : en effet, le taux de couverture national du territoire, stable à 95 % par rapport à l'année dernière, continue de poser le problème de « zones blanches » non couvertes, notamment dans les départements ruraux .

En outre, ce taux de couverture de 95 % correspond vraisemblablement aux résultats issus d'une modélisation de la couverture radio réalisée par l'emploi de modèles informatiques. Les mesures de couverture radio effectuées sur le terrain par les SDIS font apparaître un taux de couverture du territoire sensiblement inférieur , tout en permettant de cartographier précisément les zones blanches. Dans certains départements, la couverture antérieure du territoire était plus élevée. Il convient donc d'envisager des solutions techniques pour améliorer la couverture du territoire, tout en veillant à ce que leur coût ne soit pas excessif au regard de l'objectif poursuivi.

À cette fin, il conviendrait de créer un nouvel objectif de performance « Couverture optimale du territoire national par le réseau ANTARES en vue de la protection des populations » , auquel serait associé un indicateur mesurant le pourcentage de la population couverte par le réseau, renseigné notamment par les résultats de mesures de couverture qui seraient réalisées sur le terrain.

D. LE RÔLE DES SDIS COMME ÉCHELON DE PROXIMITÉ : UNE NÉCESSITÉ RECONNUE PAR LE GOUVERNEMENT

La réforme territoriale pose la question du rôle des SDIS, financé par les collectivités territoriales, alors que votre rapporteur spécial estime que la compétence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière de lutte contre les incendies devrait être reconnue.

Lors du 121 ^e congrès national des sapeurs-pompiers de France, qui s'est tenu à Avignon du 1 ^er au 4 octobre 2014, Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, a confirmé le rôle de l'échelon départemental, garant de la proximité, comme niveau d'organisation de la réponse opérationnelle . Cette clarification est bienvenue.

E. LA GESTION DES CRISES NUCLÉAIRES : LA PUBLICATION DU PLAN NATIONAL DE RÉPONSE « ACCIDENT NUCLÉAIRE OU RADIOLOGIQUE MAJEUR »

Le séisme du 11 mars 2011 au Japon et le tsunami associé ont initié un grave accident nucléaire générant des rejets de matière radioactive importants, tant dans l'atmosphère que dans la mer. Les actions de protection de la population qui ont été mises en oeuvre par les autorités japonaises ont été suffisantes pour protéger les riverains, mais les territoires ont été souillés pour de longues années, impliquant des changements de mode de vie des résidents.

Après avoir participé à la gestion de cette crise au Japon, la DGSCGC a initié des démarches en 2013 pour être éligible au Fonds de Sécurité Intérieur, volet « coopération policière et gestion de crise », afin de bénéficier de fonds européens pour financer partiellement, entres autres, le plan de déploiement des unités mobiles de décontamination (UMD) dès 2014 .

Le directeur de la coopération internationale du ministère de l'intérieur a ainsi adressé au DGSCGC, le 1 ^er août 2014, une lettre d'intention de cofinancement assujettie à la validation européenne qui devrait intervenir début 2015 .

Quatre UMD ont été commandées par la DGSCGC sur l'exercice budgétaire 2014, ce qui portera à 71 le nombre d'UMD opérationnelles de la sécurité civile sur le territoire national.

Alors que les personnels intervenants (notamment sapeurs-pompiers et sauveteurs) ont été confrontés à une situation radiologique hors norme, au regard notamment de l'étendue de la surface contaminée et de l'absence de zone propre de repli, l'intervention au Japon a montré que les protocoles existants chez les opérateurs nucléaires n'étaient pas adaptés à ce type de situation. Par ailleurs, les intervenants ne disposent pas de repères de débit de dose pendant leur intervention leur permettant de garantir le respect des limites réglementaires. Des travaux seront ainsi engagés pour la détermination des critères de débit de dose pour les intervenants en situation d'urgence radiologique, ainsi que des seuils en deçà desquels la contamination des intervenants doit être considérée comme négligeable.

En parallèle et dans le cadre du programme de prévention des risques NRBC ^{13 ( * )} initié par le premier livre blanc sur la sécurité et la défense, le Centre National Civil et Militaire de Formation et d'Entraînement aux évènements de nature Nucléaire, Radiologique, Biologique, Chimique et Explosif (CNCMFE NRBC-E) a été créé le 14 mars 2014 en tant que service à compétence nationale du ministère de l'intérieur. Implanté à Aix-en-Provence, il s'appuie sur sept centres d'entraînements implantés dans les zones de défense et de sécurité.

Un déploiement de matériel de contrôle effectué dans les aéroports a permis d'entraîner les équipes et de tester de nouveaux matériels.

Le plan national de réponse « accident nucléaire ou radiologique majeur » a été publié début 2014 . Il fixe l'organisation de conduite de crise, la stratégie à appliquer et les principales mesures à prendre au niveau gouvernemental, en phase d'urgence (avant ou pendant les rejets radioactifs) et en sortie de cette phase. Sur la base du guide de déclinaison territoriale diffusé en septembre 2014 aux préfets de zone de défense et de sécurité, aux préfets maritimes et aux préfets de département, le plan national fait l'objet d'une déclinaison territoriale qui doit être achevée d'ici fin 2015 .

Les crédits de fonctionnement du CNCMFE NRBC-E s'élèvent à 250 000 euros en AE et en CP dans le projet de loi de finances pour 2015, répondant à la nécessité de prendre mieux en compte le risque d'accident nucléaire ou radiologique majeur, tout en faisant le choix d'une structure souple, aux coûts limités, dans un contexte budgétaire contraint .

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté les crédits du programme « Sécurité civile » sans modification.

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* ¹ Source : document de politique transversale « Sécurité civile », annexé au projet de loi de finances pour 2015.

* ² L'exécution des crédits de titre 2 s'est élevée à 164,1 millions d'euros en 2013, alors que l'autorisation donnée était de 161,3 millions d'euros (+ 1,7 %).

* ³ Les mesures générales se répartissent entre la garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA) (0,07 million d'euros en 2014 et 0,32 million d'euros en 2015) et les mesures bas salaires (0,10 million d'euros en 2014 et 2015).

* ⁴ La durée moyenne s'élevait à 76 jours calendaires en 2011, 89,7 jours en 2012 et la prévision actualisée 2013 à 98 jours (contre 77 jours dans la prévision dans la PAP 2013).

* ⁵ Automatisation des Communications Radiotéléphoniques Opérationnelles de POLice. Acropol est le système de communications radio de la police nationale.

* ⁶ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ⁷ Ces appareils interviennent aux différentes étapes de lutte contre les incendies : les gros porteurs Dash-8 en début de feu, pour faire barrière, avec l'emploi de retardants ; les bombardiers d'eau Tracker, qui restent au sol en guets aérien, sont aussi déployés en général en première intervention lors des départs de feu, le largage de retardants et leur rapidité d'action aidant à la lutte de premier niveau ; les Canadair interviennent enfin lors de la lutte effective contre le feu, en écopant sur de grands plans d'eau.

* ⁸ 21 de ces bases sont réparties sur le territoire métropolitain et 3 outre-mer (une en Guadeloupe, une ouverte à la Martinique en octobre 2012 et une dernière a été ouverte en Guyane en juin 2014). Suite à l'ouverture de la Guyane à flotte constante, 1 base (Le Touquet) a été mise en indisponibilité. Sept détachements temporaires complètent ce dispositif.

* ⁹ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ¹⁰ Ibid.

* ¹¹ Ibid.

* ¹² La flotte du ministère de l'intérieur compte 90 hélicoptères (modèles EC 135 et EC 145).

* ¹³ Prévention des risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques