Mission "Sport, jeunesse et vie associative" et article 61 rattaché

M. Claude Raynal, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PREMIÈRE PARTIE
  OBSERVATIONS D'ENSEMBLE SUR LA MISSION
  
  • I. UNE PETITE MISSION, DONT LES CRÉDITS NE REPRÉSENTENT QU'UNE PART MODESTE DU SOUTIEN PUBLIC AU SPORT, À LA JEUNESSE ET À LA VIE ASSOCIATIVE
    
    • A. LA MAQUETTE 2015 DE LA MISSION
      
      • 1. Le retour d'un format à deux programmes après avoir porté, en 2014, des crédits du programme d'investissements d'avenir
        
      • 2. Les changements de périmètre
        
    • B. UN PROGRAMME « SPORT » D'UN MONTANT INFÉRIEUR AU BUDGET DU CENTRE NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (CNDS)
      
    • C. UNE POLITIQUE DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE BIEN PLUS LARGE QUE CE QUE MONTRENT LES SEULS CRÉDITS DU PROGRAMME
      
    • D. DES EMPLOIS FINANCÉS PAR UNE AUTRE MISSION, À HAUTEUR DE 400 MILLIONS D'EUROS
      
  • II. 2015-2017 : UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE ATYPIQUE
    
    • A. UNE AUGMENTATION PROGRAMMÉE DES CRÉDITS DE 15 % SUR LE TRIENNAL
      
    • B. LA TRADUCTION DE VÉRITABLES CHOIX POLITIQUES
      
• SECONDE PARTIE
  ANALYSE DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION
  
  
  • I. LE PROGRAMME 219 « SPORT »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE
      
    • C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015
      
      • 1. Un soutien financier aux fédérations qui reste conséquent
        
      • 2. Le maintien des moyens dévolus aux CREPS avant leur probable transfert aux régions
        
      • 3. INSEP : vers la fin des grands travaux
        
      • 4. Le maintien de la subvention à l'Agence française de lutte contre le dopage
        
      • 5. La poursuite du plan de redressement du CNDS
        
    • D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
      
      • 1. Une trajectoire budgétaire sérieuse et soutenable
        
      • 2. Fédérations : un distinguo à opérer dans le soutien financier de l'Etat ?
        
      • 3. Equipements sportifs : le risque d'une pénalisation de l'investissement public local
        
  • II. LE PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »
    
    • A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES
      
    • B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE
      
    • C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015
      
      • 1. La prépondérance toujours plus affirmée du service civique
        
      • 2. L'évolution plus contrastée des autres crédits du programme
        
        • a) Le maintien des moyens octroyés aux postes FONJEP et aux programmes internationaux
          
        • b) Une diminution des subventions aux associations
          
    • D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
      
      • 1. Des moyens budgétaires à remettre en perspective
        
        • a) Le poids de dépenses fiscales à l'efficacité mal évaluée
          
        • b) Les fonds issus des investissements d'avenir
          
      • 2. Service civique : la clé de la soutenabilité budgétaire du programme
        
        • a) 2015-2017 : les marches à franchir restent hautes
          
        • b) La nécessité de tenir les coûts de ce dispositif utile
          
  • 
    
• EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
  
  • ARTICLE 61
    (Art. 1609 novovicies du code général des impôts)
    
    Prolongation en 2016 et 2017 de la taxe dite « Euro 2016 » affectée au
    Centre national pour le développement du sport (CNDS)
    
• AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE
  RAPPORTEUR SPÉCIAL
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PREMIÈRE PARTIE
OBSERVATIONS D'ENSEMBLE SUR LA MISSION

I. UNE PETITE MISSION, DONT LES CRÉDITS NE REPRÉSENTENT QU'UNE PART MODESTE DU SOUTIEN PUBLIC AU SPORT, À LA JEUNESSE ET À LA VIE ASSOCIATIVE

A. LA MAQUETTE 2015 DE LA MISSION

1. Le retour d'un format à deux programmes après avoir porté, en 2014, des crédits du programme d'investissements d'avenir

La maquette de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » retrouve son format traditionnel.

En effet, le programme provisoire, n° 411 « Projets innovants en faveur de la jeunesse » , qui portait, l'année dernière, des crédits en provenance du programme d'investissements d'avenir (PIA), n'apparaît plus : toutes les sommes qui devaient lui être versées (soit 100 millions d'euros) l'ont effectivement, été courant 2014. Il s'agira donc désormais de suivre l'utilisation concrète de ces fonds, au moment de l'examen des prochains projets de loi de règlement du budget.

La mission ne compte donc de nouveau plus que deux programmes :

- le programme 219 « Sport » ;

- le programme 163 « Jeunesse et vie associative » ;

Aucun autre changement de maquette n'est à signaler pour l'exercice à venir.

2. Les changements de périmètre

Quelques changements mineurs de périmètre sont à signaler sur le programme « Sport ». Ils concernent :

- les entrées au sein d'opérateurs du programme de quatre emplois pour un montant total de 0,6 million d'euros , en provenance du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ». Les liens de ce programme avec la présente mission seront d'ailleurs évoqués ci-après ;

- la sortie d'un emploi de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP), pour un montant de 70 000 euros , vers le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ».

Enfin, une mesure de périmètre d'un montant d'un peu plus de 22 000 euros est inscrite sur le programme « Sport » pour le paiement de la taxe sur les salaires concernant les transferts d'emplois évoqués précédemment.

En revanche, aucun changement de périmètre n'est à relever sur le programme « Jeunesse et vie associative ».

B. UN PROGRAMME « SPORT » D'UN MONTANT INFÉRIEUR AU BUDGET DU CENTRE NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (CNDS)

Le montant des crédits demandés au titre du programme « Sport » dans ce projet de loi de finances s'élève à 216,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 228,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP) .

Ce montant est loin de retracer, à lui seul, l'ampleur du soutien financier public au monde sportif. Sans même parler du poids très prépondérant des collectivités territoriales en la matière, un constat s'impose : le budget du principal opérateur du programme, le Centre national pour le développement du sport (CNDS) , qui trouve sa source dans des taxes affectées, atteint 270 millions d'euros - et dépasse donc le montant des crédits demandés.

Si le programme « Sport » ne finance donc pas le CNDS, l'opérateur verse, lui, un fonds de concours au programme, qui devrait s'élever à 19,5 millions d'euros en 2015 .

Crédits de paiement demandés pour le programme « Sport »
et budget du CNDS prévu pour 2015

Source : projet de loi de finances pour 2015

C. UNE POLITIQUE DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE BIEN PLUS LARGE QUE CE QUE MONTRENT LES SEULS CRÉDITS DU PROGRAMME

Le montant des crédits demandés au titre pour programme « Jeunesse et vie associative » dans ce projet de loi de finances s'élève à 205,9 millions d'euros en AE et en CP .

Les observations formulées à propos du programme « Sport » se vérifient encore davantage pour ce programme.

De fait, les dépenses fiscales rattachées au programme devraient atteindre 2,6 milliards d'euros l'année prochaine, soit près de treize fois le montant des crédits budgétaires .

Crédits de paiement demandés au titre du programme « Jeunesse et vie associative » et évaluation des dépenses fiscales rattachées pour 2015

Source : projet de loi de finances pour 2015

L'écart est encore plus considérable si l'on met en balance l'ensemble des politiques de l'État en faveur de la jeunesse, financées par le biais d'autres missions, à commencer par « Enseignement scolaire » et « Recherche et enseignement supérieur ». Ainsi, selon le document de politique transversale « Politique en faveur de la jeunesse », la totalité des crédits d'État y participant devrait atteindre 84,8 milliards d'euros en 2015 .

Le programme 163 n'en représente donc qu'une petite fraction, centrée sur des actions directes et spécifiques, en particulier le service civique.

D. DES EMPLOIS FINANCÉS PAR UNE AUTRE MISSION, À HAUTEUR DE 400 MILLIONS D'EUROS

Par ailleurs, les emplois d'État participant aux politiques publiques du sport, de la jeunesse et de la vie associative ne sont plus financés par les crédits de la mission depuis 2011 .

Ces emplois sont désormais inscrits au sein du programme 124, intitulé « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative », inclus dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Selon les informations transmises par le ministère, le coût associé à ces emplois (coût direct, auquel s'ajoutent les coûts de l'immobilier, des fournitures, etc.) s'élève à 347 millions d'euros pour le programme « Sport » et à 100,8 millions d'euros pour le programme « Jeunesse et vie associative » .

Ces données permettent d'avoir une meilleure approche du coût complet de la mission, même si l'architecture budgétaire ne permet pas de débattre de ces sommes dans le cadre de l'examen de cette mission.

II. 2015-2017 : UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE ATYPIQUE

A. UNE AUGMENTATION PROGRAMMÉE DES CRÉDITS DE 15 % SUR LE TRIENNAL

L'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, en cours d'examen par le Parlement, prévoit une trajectoire financière atypique pour la présente mission : ses CP devraient ainsi passer de 0,45 milliard d'euros en 2014 à 0,52 milliard d'euros en 2017 .

Les annuités intermédiaires devraient être les suivantes : 0,43 milliard d'euros en 2015 (ce qui correspond, en effet, aux crédits demandés dans ce projet de loi de finances) et 0,48 milliard d'euros en 2016.

Cette évolution fait de la mission celle dont les crédits devraient augmenter proportionnellement le plus au cours de cette période de trois ans .

B. LA TRADUCTION DE VÉRITABLES CHOIX POLITIQUES

Comme cela sera détaillé dans le cadre de l'examen des programmes, cette augmentation est la conséquence de choix politiques assumés par le Gouvernement , qui seront détaillés ci-après.

Elle est plus qu'entièrement due à la montée en puissance du service civique d'ici à la dernière année de la programmation .

D'autres choix sont à relever :

- l'effort en matière de politique sportive se fera bien davantage au travers du CNDS, dont le plan de redressement entamé fin 2012 se poursuit, que via les crédits du programme 219 ;

- les crédits affectés aux programmes les plus structurants en matière de jeunesse et de vie associative seront préservés, l'effort programmé portant, pour l'essentiel, sur les subventions de l'État aux associations.

Le respect de cette trajectoire et la permanence de ces choix devront naturellement être appréciés dans le temps. À cet égard, il est permis d'observer qu' aux termes de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ^{1 ( * )} , actuellement en vigueur, l'annuité 2015 de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » aurait dû s'élever à 0,56 milliard d'euros avec, là aussi, une montée en charge du service civique. En effet, du fait de sa structure, et notamment du poids des dépenses d'intervention, cette mission a déjà pu servir de variable d'ajustement en cas de difficulté de gestion.

Le schéma ci-dessous retrace les montants de crédits prévus par les lois de programmation ainsi que les montants de dépenses réellement constatés en exécution (ou votés en 2014 et demandés en 2015).

Comparaison des crédits prévus en loi de programmation et des crédits réellement octroyés à la mission (en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

SECONDE PARTIE
ANALYSE DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION

I. LE PROGRAMME 219 « SPORT »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des sports, poursuit l'objectif de promouvoir, dans un cadre sécurisé et de qualité, la pratique physique et sportive à tout niveau, ainsi que les valeurs qu'elle véhicule : sens de l'effort, du progrès, du dépassement de soi, du respect de l'autre, apprentissage des règles collectives, renforcement du lien social, ou encore universalité.

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Les crédits demandés sur le programme « Sport » dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 216,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 228,3 millions d'euros en crédits de paiement . Le tableau suivant retrace la répartition de ces crédits par action.

Répartition par action des crédits demandés

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »

La diminution apparente des crédits demandés appelle quelques observations.

Tout d'abord, le montant des crédits votés en 2014 intègre l'effet de la « réserve parlementaire », traditionnellement importante sur ce programme. A périmètre « véritablement égal » , c'est-à-dire en tenant compte de cet effet, les crédits demandés sont presque les mêmes que l'année dernière , en baisse de seulement 1 million d'euros.

En revanche, ces crédits subiront, comme ceux de toutes les missions, les conséquences de l'augmentation du taux de mise en réserve de précaution, qui doit passer de 7 % à 8 % pour les dépenses autres que les dépenses de personnel ( cf. exposé des motifs du projet de loi de finances, page 25). Comme le programme ne finance pas directement d'emplois, il subira complètement l'effet de cette mesure. Ces dernières années, le taux de consommation des crédits du programme était compris entre 96 % et 99 %.

Enfin, comme cela a été indiqué supra , les crédits du programme, et plus particulièrement ceux de son action 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », seront renforcés par le versement d'un fonds de concours d'un montant de 19,5 millions d'euros en provenance du CNDS .

Quant aux dépenses fiscales rattachées au programme, elles ne sont que deux, dont une seule est évaluée : l'exonération (plafonnée) des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs, dont le chiffrage pour 2015 s'élève à 17 millions d'euros - stable par rapport aux années précédentes.

B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE

Notre collègue Jean-Marc Todeschini, alors rapporteur spécial de la présente mission, avait détaillé l'année dernière la forte évolution des objectifs et indicateurs de ce programme ^{2 ( * )} .

Rappelons ici simplement que les objectifs poursuivis par l'Etat consistent à :

- réduire les inégalités d'accès à la pratique sportive , que ces inégalités soient territoriales, liées à l'âge, au handicap, etc. Aux crédits relativement modiques de l'action 1 doivent s'ajouter ceux du CNDS, notamment ses crédits d'aide à l'équipement des collectivités territoriales ( cf. infra ). Les résultats de ces dernières années sont plutôt encourageants et montrent une augmentation, légère mais régulière, de la pratique des « publics cibles » ;

- la promotion de la rigueur financière et de l'efficacité des fédérations sportives . Outre un soutien financier direct, l'atteinte de cet objectif passe par la régulation et le suivi de la gestion des fédérations. Année après année, il semble exister un socle d'une quinzaine de fédérations en difficulté financière ;

- conforter le rang de la France parmi les grandes nations sportives et favoriser l'insertion professionnelle des sportifs de haut niveau . De fait, les résultats des dernières olympiades permettent à la France de rester parmi les meilleures nations sportives du monde. Quant à l'insertion deux ans après la fin de la carrière sportive, l'objectif que s'est assigné l'Etat est ambitieux et il conviendra de veiller à son atteinte dans le cadre de l'examen de la loi de règlement ;

- renforcer le respect de l'éthique dans le sport et préserver la santé des sportifs . Cet objectif ne comporte que des indicateurs relatifs à la lutte contre le dopage - au demeurant, la cible concernant le taux de sportifs et d'espoirs ayant bénéficié d'un suivi médical complet n'est jamais atteinte depuis des années. Même si les crédits du programme n'y participent pas directement, on peut se demander s'il ne serait pas nécessaire de compléter cet objectif par un ou plusieurs indicateurs permettant de mesurer l'ampleur et l'efficacité de la lutte contre la triche liée aux paris sportifs , qui fait peser un grand risque sur l'intégrité des compétitions ;

- adapter la formation aux évolutions des métiers . L'atteinte de cet objectif de « bonne gestion » est mesurée par un indicateur sur la proportion de diplômés qui occupent un emploi en rapport avec la qualification obtenue après l'obtention du diplôme dans le domaine sportif.

C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015

Le projet annuel de performances de la mission annexé au présent projet de loi de finances livre de manière précise la nature des crédits demandés pour l'exercice à venir.

Les chiffres saillants et les principales évolutions par rapport à l'année dernières sont résumés ci-après.

1. Un soutien financier aux fédérations qui reste conséquent

Le soutien financier global de l'Etat aux fédérations sportives devrait rester stable par rapport à 2014, à 63,5 millions d'euros (83 millions d'euros en intégrant le fonds de concours du CNDS) .

Ce soutien concerne l'ensemble des actions du programme, les fédérations mettant en oeuvre, dans leur discipline, une politique globale déléguée par l'Etat.

Il concerne également toutes les fédérations agréées, que celles-ci disposent, ou non, par elles-mêmes de moyens financiers conséquents. Par exemple, il est prévu d'octroyer 1,3 million d'euros à la fédération française de football, 1 million d'euros à la fédération française de rugby et 0,9 million d'euros à la fédération française de tennis. Il est vrai que ces lignes ont subi des diminutions importantes, de l'ordre de 50 %, depuis 2011.

2. Le maintien des moyens dévolus aux CREPS avant leur probable transfert aux régions

De même, le financement des CREPS a été préservé, à un niveau de 53,9 millions d'euros . Les emplois sont également stables, à 1 170 ETPT dans le budget 2015.

Cette sanctuarisation, dans un contexte de diminution des dotations aux opérateurs, s'explique par la volonté du Gouvernement de transférer les CREPS aux régions à compter du 1 ^er janvier 2016 - transfert qui devrait faire l'objet d'un amendement du Gouvernement au projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Pour mémoire, les CREPS constituent un réseau de 17 établissements publics administratifs répartis sur l'ensemble du territoire national, dont deux en outre-mer. Ils accueillent chaque année près de 3 000 sportifs, dont 2 400 sportifs de haut niveau ou espoirs, ainsi que plus de 22 000 stagiaires de la formation professionnelle.

3. INSEP : vers la fin des grands travaux

Pour ce qui concerne l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP), établissement public scientifique, culturel et professionnel placé sous la tutelle du ministère chargé des sports, les faits suivants sont à relever.

L'enveloppe dévolue aux investissements immobiliers s'élève à 3,1 millions d'euros en AE et à 6,5 millions d'euros en CP . L'objectif de quasi achèvement de ces travaux à l'horizon de la prochaine olympiade d'été, en 2016, devrait être tenu, sauf imprévu, ce qui contribuera d'ailleurs à soulager les crédits du programme à la fin de l'actuelle période de programmation.

Le contrat de partenariat public-privé (PPP) relatif à la gestion des infrastructures extra-sportives du site de l'INSEP se poursuit et n'appelle pas de commentaire particulier. Des crédits de 1,5 million d'euros en CP sont inscrits au budget afin de régler l'annuité.

En revanche, la subvention de fonctionnement accordée par l'Etat à l'INSEP enregistre une baisse, passant de 23 millions d'euros à 22,6 millions d'euros , ce qui apparaît cohérent avec l'effort demandé aux opérateurs de l'Etat.

4. Le maintien de la subvention à l'Agence française de lutte contre le dopage

Les crédits budgétaires alloués à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) sont stables, et s'élèvent à 7,8 millions d'euros . Le budget total de l'agence, qui n'est pas un opérateur de l'Etat, est d'un peu plus de 9 millions d'euros.

L'AFLD doit organiser les contrôles antidopage et analyser les prélèvements. On a pu noter, ces dernières années, une forte augmentation du coût unitaire moyen des contrôles (641 euros l'année dernière, en hausse de plus de 12 % par rapport à 2012), ce qui rend difficilement envisageable une diminution du soutien financier de l'Etat, même dans le contexte budgétaire actuel.

5. La poursuite du plan de redressement du CNDS

Enfin, le présent projet de loi de finances prévoit plusieurs évolutions significatives concernant le CNDS .

D'un côté, l'article 61 propose d'allonger de deux ans le prélèvement supplémentaire exceptionnel sur les mises de la Française des jeux (FdJ) afin de compenser, à l'euro près, l'aide de l'Etat, supporté par le CNDS, aux travaux de construction ou de rénovation des stades devant accueillir l'Euro 2016 de football ( cf. infra le commentaire de cet article).

D'un autre côté, l'article 15 tend à diminuer de 2,2 millions d'euros le montant des taxes affectées au CNDS dans le cadre du financement de ses actions ordinaires . Celui-ci passerait ainsi de 272,2 millions d'euros à 270 millions d'euros. Encore faut-il noter que l'effort réel demandé au CNDS est bien supérieur puisque ce chiffre net intègre la prise en compte, pour 10,8 millions d'euros, des frais d'assiette et de recouvrement de ces taxes prélevés par l'Etat, frais qui, jusqu'à présent, n'étaient pas appliqués. La véritable diminution des moyens du CNDS atteindra donc 13 millions d'euros , dans le cadre d'un triennal qui conduira l'établissement public à disposer, en 2017, de 33 millions d'euros de taxes affectées en moins par rapport à 2014.

Les engagements du CNDS devront donc être fortement contrôlés et s'inscrire dans le respect du plan de redressement défini fin 2012 , l'établissement ayant, sous le quinquennat précédent, consenti de nombreux engagements de financement de travaux non financées par les crédits de paiement correspondants ^{3 ( * )} .

D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une trajectoire budgétaire sérieuse et soutenable

Les crédits demandés au titre du présent programme en 2015 s'inscrivent dans le cadre d'un budget à la fois sérieux et soutenable , qui participe, si on le considère en globalité (CNDS inclus) à la nécessaire maîtrise des comptes publics.

Les crédits demandés apparaissent sincères et ne semblent comporter ni lignes sous-budgétées pour lesquelles une rectification pourrait être demandées en cours de gestion, ni surbudgétisations destinées à donner une marge de manoeuvre excessive au gestionnaire de programme en cours d'exercice.

Le programme paraît également soutenable, avec notamment des restes à payer qui devraient diminuer en cours d'exercice 2015. Le principal risque, qui concernait auparavant le CNDS, a été, comme indiqué ci-dessus, bien identifié et pris en charge par le Gouvernement.

Le ministère devrait donc se trouver à l'abri de « mauvaises surprises » l'année prochaine. On notera toutefois que cet équilibre repose sur la poursuite du versement du fonds de concours du CNDS, qui devrait effectivement être stabilisé à 19,5 millions d'euros sur la période 2015-2017 .

2. Fédérations : un distinguo à opérer dans le soutien financier de l'Etat ?

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la réelle nécessité pour l'Etat, au travers du programme « Sport », de soutenir financièrement l'ensemble des fédérations.

Si, pour la plupart d'entre elles, cet apport constitue une manne indispensable sur laquelle il n'est pas question de revenir, plusieurs « grandes » fédérations disposent d'autres sources de financement très conséquentes, notamment des droits de retransmission audiovisuelle, qui leur permettrait de boucler leur budget sans difficulté même en l'absence de subvention de l'Etat - qui représente moins de 1 % de leurs dépenses .

Certes, comme indiqué supra , les sommes versées aux trois fédérations sportives les plus concernées ont notablement diminué depuis 2011. Mais, dans le contexte budgétaire actuel, la légitimité même d'un tel financement pourrait être remise en cause . L'Etat, qui donne auxdites fédérations l'agrément et la délégation de service public indispensables à leur fonctionnement est, de toute façon, naturellement légitime à surveiller leur activité, même en l'absence de financement. Un effort supplémentaire pourrait donc être envisagé en ce sens .

3. Equipements sportifs : le risque d'une pénalisation de l'investissement public local

Cela est d'autant plus vrai que, selon les informations dont dispose votre rapporteur spécial, et sous réserve de l'accord du conseil d'administration du CNDS, la diminution de 13 millions d'euros des moyens qui lui seront alloués devrait intégralement porter sur l'aide à l'équipement sportif local porté par les collectivités territoriales (et non, par exemple, sur le financement des associations sportives au travers de sa « part territoriale »).

Or la contribution du CNDS aux projets des collectivités est doublement importante :

- d'une part, parce que sa quote-part, souvent de l'ordre de 15 %, constitue, dans un contexte de tension des finances locales, un apport de plus en plus nécessaire pour le bouclage du financement des projets ;

- d'autre part, en raison de son effet d'entraînement sur les autres financeurs (départements, régions, etc.), qui s'appuient souvent sur la « labellisation » que constitue le soutien du CNDS - lequel se montre, de fait, sélectif dans le choix de ses dossiers.

Cette forte diminution des subventions d'équipement, qui devrait se poursuivre en 2016 et en 2017, pourrait donc réellement pénaliser l'investissement public local, pourtant indispensable . Surtout, cette pénalisation semble s'opérer en dehors de toute stratégie d'ensemble de l'Etat sur cette question. Il convient a minima de poser clairement le débat en ces termes lors de la séance publique.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à diminuer de 2,2 millions d'euros les crédits du programme « Sport » (action 2 « Développement du sport de haut niveau »), qui devrait s'appliquer au financement des fédérations les plus « riches » . Cet amendement sera complémentaire d'un autre amendement qu'il déposera, à titre personnel, dans le cadre du débat de première partie, visant à maintenir inchangé par rapport à 2014 (donc en hausse de 2,2 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances) le niveau global des taxes affectées au CNDS - ce qui, compte tenu de l'application des frais d'assiette et de recouvrement à ces taxes, constituerait encore un effort important.

II. LE PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, doit permettre à l'Etat de jouer un rôle d'impulsion, de coordination interministérielle, d'expertise, d'innovation, de régulation et de financement direct de certaines actions en faveur de la jeunesse (politique transversale par excellence).

A. LE PROGRAMME EN QUELQUES CHIFFRES

Les crédits demandés sur le programme « Jeunesse et vie associative » dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 205,9 millions d'euros en AE et en CP . Ces crédits, en augmentation de 0,3 % à périmètre constant par rapport à l'année dernière , se répartissent de la façon suivante.

Répartition par action des crédits demandés

* Après retraitement des crédits 2014, qui intégraient le versement d'une compensation à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui n'a plus lieu d'être depuis l'alignement sur le droit commun du régime social des volontaires par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »

Le taux de consommation de ces crédits a beaucoup varié ces dernières années, dépassant à peine 86 % en 2012, du fait de « surgels » allant au-delà de la prévision initiale et de reports de crédits destinés au service civique, mais atteignant 99 % en 2013.

Par ailleurs, comme indiqué dans la présentation d'ensemble des moyens dévolus à la mission, plus de 2,6 milliards d'euros de dépenses fiscales sont rattachés au programme (en premier lieu les réductions d'impôts au titre des dons aux associations d'utilité publique).

B. LES OBJECTIFS ET LA PERFORMANCE

Là aussi, la partie « objectifs et performance » du programme a évolué de manière significative l'année dernière. Seules quelques modifications mineures d'indicateurs apparaissent cette année.

Le premier objectif « Favoriser l'engagement et la mobilité des jeunes » concerne le service civique. Il est mesuré :

- d'une part, par la part des jeunes peu ou pas diplômés qui s'engagent dans le service civique, avec comme but de faire passer cette proportion de 25 % en 2012 à 35 % en 2017, ce qui est à la fois ambitieux et atteignable - d'autant que la cible précédente, à savoir 30 % en 2015, est devenue une prévision ;

- d'autre part, par la proportion des volontaires satisfaits par le service civique, qui doit se maintenir aux alentours de 90 %, taux déjà réalisé en 2013. Cet indicateur pourrait peut-être utilement être complété par le taux de satisfaction des structures d'accueil de volontaires.

Le deuxième objectif « Soutenir le développement de la vie associative notamment dans le champ de l'éducation populaire », se mesure au travers de la proportion d'associations faiblement dotées en personnel salarié parmi celles ayant bénéficié d'une subvention versée par l'intermédiaire du fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) ou au titre du fonds de développement de la vie associative (FDVA). Les premières données disponibles ne semblent pas très significatives et il conviendra sans doute d'affiner les cibles lors des prochains exercices.

Enfin, le dernier objectif consiste à « Renforcer le contrôle et le suivi des risques au sein des accueils collectifs de mineurs avec hébergement ». Un seul indicateur le mesure : le taux de contrôle des organisateurs de séjours et des locaux connus pour des événements graves ou ayant fait l'objet d'injonctions l'année précédente. En la matière, un seul résultat est admissible (100 %, taux prévu pour 2015), ce qui rend l'indicateur à la fois pertinent et relativement peu significatif.

C. LES PRINCIPAUX CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2015

1. La prépondérance toujours plus affirmée du service civique

En 2015, il est proposé de verser 125 millions d'euros de subvention pour charge de service public au bénéfice de l'Agence du service civique (ASC). Ces crédits représentent plus de 60 % des moyens financiers de ce programme.

La faible augmentation de cette somme par rapport à 2014 (+ 2,9 millions d'euros, soit + 2,4 %) ne rend qu'imparfaitement compte de la poursuite de la montée en charge de cette action .

En effet, le service civique devrait bénéficier d'un cofinancement communautaire de 18 millions d'euros en 2015 afin d'accompagner l'engagement en service civique de 3 500 jeunes qualifiés de « NEETs », c'est-à-dire ni étudiants, ni employés, ni stagiaires.

La véritable augmentation des moyens publics dépasse donc 20 millions d'euros.

Au total, selon les documents budgétaires, il s'agit de passer de 35 000 à 40 000 volontaires dans le courant de l'exercice à venir.

2. L'évolution plus contrastée des autres crédits du programme

Les autres dépenses du programme connaissent une évolution plus contrastée, en lien avec la nécessité de contrôler les dépenses de l'Etat, notamment les crédits d'intervention, prépondérants au sein du programme hors service civique.

a) Le maintien des moyens octroyés aux postes FONJEP et aux programmes internationaux

Plusieurs lignes , considérées comme structurantes par le ministère, ont été intégralement préservées. Il s'agit, en particulier :

- du financement du FONJEP , qui permet de soutenir l'emploi d'environ 3 500 personnes au sein de quelque 2 500 associations. Cette ligne budgétaire se maintiendra, en 2015, à 24,9 millions d'euros ;

- du financement des structures permettant les échanges internationaux de jeunes , en particulier les offices franco-allemand et franco-québécois de la jeunesse (OFAJ et OFQJ). Cette orientation évite en outre des tensions avec les pays partenaires, liés à la France, en la matière, par des conventions d'échanges. Le financement total de cette sous-action s'élèvera à 13,8 millions d'euros.

b) Une diminution des subventions aux associations

L'effort financier proposé pour 2015 repose sur le financement des associations , soit en direct soit au travers du FDVA.

Le montant budgété à cet effet s'élève à 18,9 millions d'euros, en diminution de 1 million d'euros par rapport à 2014 à périmètre constant - c'est-à-dire, en particulier, hors apport de la réserve parlementaire.

D. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Des moyens budgétaires à remettre en perspective

a) Le poids de dépenses fiscales à l'efficacité mal évaluée

Tout d'abord, il est à souligner, une nouvelle fois, que les crédits du présent programme ne sont qu'une petite partie de l'effort public global consenti en faveur de la jeunesse.

Outre les crédits des autres missions orientés vers les jeunes, le poids des dépenses fiscales rattachées au programme 163 est particulièrement conséquent (près de 13 fois le montant des crédits demandés, cf. détail dans le tableau ci-après).

Les dépenses fiscales du programme « Jeunesse et vie associative »

Source : projet de loi de finances pour 2015, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »

Cela rend évidemment nécessaire l'évaluation des effets réels de la dépense fiscale (en particulier des réductions d'impôts au titre des dons aux associations) sur le programme . Or cette exercice complexe n'a jamais été vraiment mené ; même le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, n'a pas examiné cette dépense dans son rapport de juin 2011. En l'état, le Parlement ne dispose donc pas d'éléments objectifs pour juger du caractère optimal de ces différents avantages.

b) Les fonds issus des investissements d'avenir

Ensuite, même si le programme 411 « Projets innovants en faveur de la jeunesse » , n'apparaît plus dans la maquette de la mission, c'est à partir de 2015 qu'il devrait concrètement procéder à des financements de projets à partir de fonds en provenance du PIA - 100 millions d'euros au total .

Votre rapporteur spécial se montrera attentif à l'utilisation de ces fonds lors de l'examen des prochaines lois de règlement du budget. Il conviendra, en particulier, que la nature des projets retenus justifie pleinement le choix d'un financement au travers du PIA, lequel ne doit évidemment pas être un outil de débudgétisation.

2. Service civique : la clé de la soutenabilité budgétaire du programme

a) 2015-2017 : les marches à franchir restent hautes

S'agissant du service civique, votre rapporteur spécial a bien pris note de l' engagement du Président de la République d'atteindre le nombre de 100 000 volontaires à l'horizon 2017 . Près de 15 % d'une classe d'âge pourrait ainsi s'engager au travers du service civique.

De ce point de vue, les marches à franchir en trois ans restent hautes.

Le nombre de volontaires devrait passer de 35 000 à 40 000 en 2015, ce qui devrait pouvoir se faire sans grande difficulté.

Par la suite, le rythme devra s'accélérer afin que l'objectif présidentiel soit tenu.

b) La nécessité de tenir les coûts de ce dispositif utile

Par ailleurs, il sera nécessaire de bien « tenir les coûts » du service civique afin de permettre la réalisation de cet objectif .

En effet, l'augmentation prévue de 100 millions d'euros des crédits consacrés au service civique d'ici à 2017 , si elle est la marque d'une véritable ambition au regard des contraintes budgétaires, ne suffira pas, à elle seule, à financer les coûts liés à un nombre de 100 000 volontaires dans les conditions actuelles.

Il va donc falloir :

- d'une part, trouver des sources alternatives de financement , qu'il s'agisse, comme on l'a vu, de fonds communautaires ou peut-être, à l'avenir, de partenariats avec le secteur privé ;

- continuer d' agir sur les coûts unitaires du service civique , au travers, par exemple, de modulations de la subvention en fonction des structures d'accueil ou en jouant sur la durée des missions.

Il s'agit d'un enjeu d'importance, la gestion de la montée en charge du service civique conditionnant presque à elle seule la soutenabilité budgétaire d'un programme par ailleurs aisément pilotable, au travers de dépenses d'intervention qu'il est toujours possible de calibrer.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 61
(Art. 1609 novovicies du code général des impôts)

Prolongation en 2016 et 2017 de la taxe dite « Euro 2016 » affectée au
Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Commentaire : le présent article propose de prolonger de deux années, c'est-à-dire jusqu'en 2017, le prélèvement sur les mises de la Française des jeux destiné à financer la contribution de l'Etat, portée par le Centre national pour le développement du sport (CNDS), aux projets de construction ou de rénovation de stades devant accueillir l'Euro 2016 de football.

I. LE DROIT EXISTANT

Le dernier alinéa de l'article 1609 novovicies du code général des impôts, issu de l'article 79 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 (introduit par le Sénat à l'initiative de notre ancien collègue François Trucy), a instauré, à titre provisoire, un prélèvement complémentaire sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux , à l'exception des paris sportifs , en faveur du CNDS en vue du financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir la compétition sportive dénommée « UEFA Euro 2016 » ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci.

Ce prélèvement complémentaire, d'un taux de 0,3 % , doit être effectué de 2011 à 2015 . Il est plafonné à 24 millions d'euros par an .

Les prélèvements complémentaires totaux que percevra, in fine , le CNDS, devraient ainsi s'élever à 120 millions d'euros sur la période 2011-2015.

Or, après l'instruction de l'ensemble des dossiers et l'accord de la Commission européenne du 18 décembre 2013 sur la validité de ces aides d'Etat, il apparaît que le montant total de ces aides sera de 152 millions d'euros selon la répartition suivante.

Répartition du financement des stades de l'Euro 2016 par le CNDS

Source : ministère de la ville, de la jeunesse et des sports

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de prolonger le prélèvement exceptionnel sur les mises des jeux destiné à financer les stades de l'Euro 2016 de manière à compenser, à l'euro près, les sommes qu'engagera à cette fin le CNDS .

A cette fin, il est proposé de modifier le dernier alinéa de l'article 1609 novovicies du code général des impôts :

- d'une part, pour prolonger ce prélèvement jusqu'en 2017 ;

- d'autre part, pour préciser que le plafond, de 24 millions d'euros sur les années 2011 à 2015, sera réduit à 16,5 millions d'euros en 2016, puis à 15,5 millions d'euros en 2017.

Ainsi, le CNDS aura bien perçu 152 millions d'euros au terme de cette opération, ce qui sera neutre pour ses finances .

III. LA PROPOSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial approuve la mesure proposée par le présent article , qui concrétise l'engagement pris par le Président de la République à l'égard du CNDS et répond à une préoccupation défendue depuis plusieurs années, sous forme d'amendement, par votre commission des finances ^{4 ( * )} .

En effet, il ne serait pas normal que le financement des stades de l'Euro 2016, destiné, après la compétition, à être utilisé par des clubs de football d'élite, puisse accentuer les difficultés financières du CNDS et peser encore davantage sur son soutien aux investissements publics sur l'ensemble du territoire.

Il convient donc de proposer au Sénat l'adoption sans modification de cet article.

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL

A M E N D E M E N T

présenté par

M. RAYNAL

rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 32 (état B)

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement a pour objet de ne pas pénaliser excessivement l'aide à l'investissement des collectivités territoriales dans des structures sportives, que permettent les aides du CNDS à des projets locaux.

À cette fin, il propose de diminuer de 2,2 millions d'euros les crédits du programme « Sport » (action n° 2 « Développement du sport de haut niveau »). Cette diminution devra s'appliquer sur les fédérations les plus importantes, pour lesquelles le financement de l'Etat ne constitue qu'une part minime du budget (moins de 1 %).

Cette mesure doit permettre de financer, dans le cadre de la première partie de ce projet de loi de finances, le maintien au niveau de 2014 (soit 272,2 millions d'euros) du montant global des taxes affectées au CNDS.

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* ¹ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012.

* ² Rapport général n° 156 (2013-2014), Tome III, annexe 29.

* ³ Voir le rapport d'information n° 287 (2011-2012) de notre collègue Jean-Marc Todeschini et le rapport de la Cour des comptes qui lui est annexé sur la situation du CNDS, et le rapport général n° 156 (2013-2014), Tome III, annexe 29, précité, du même auteur sur le plan de redressement de l'établissement.

* ⁴ Cf . rapport général n° 148 (2012-2013), Tome III annexe 30 et rapport général n° 156 (2013-2014), Tome III, annexe 29), précité, de notre collègue Jean-Marc Todeschini.