MM. François Patriat et Jean-Claude Réquier, rapporteurs spéciaux
DEUXIÈME PARTIE
ANALYSE DES PROGRAMMES
I. LE PROGRAMME 102 « ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI »
Évolution des crédits du programme 102
(en euros)
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Action |
AE 2014 |
AE 2015 |
Évolution |
CP 2014 |
CP 2015 |
Évolution |
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1 |
Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi |
2 958 604 900 |
3 422 371 030 |
15,68 % |
2 972 604 900 |
3 422 371 030 |
15,13 % |
|
Sous-action 01 « Indemnisation des demandeurs d'emplois » |
1 387 701 000 |
1 877 371 030 |
35,29 % |
1 387 701 000 |
1 877 371 030 |
35,29 % |
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|
Sous-action 02 « Coordination du service public de l'emploi » |
1 570 903 900 |
1 545 000 000 |
- 1,65 % |
1 584 903 900 |
1 545 000 000 |
- 2,52 % |
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2 |
Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail |
4 608 086 677 |
4 070 541 946 |
- 11,67 % |
4 267 847 500 |
4 074 639 088 |
- 4,53 % |
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Sous-action 01 « Insertion dans l'emploi au moyen de contrats aidés » |
3 659 434 803 |
3 000 319 881 |
- 18,01 % |
3 315 595 626 |
3 012 079 683 |
- 9,15 % |
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Sous-action 02 « Accompagnement des publics les plus en difficultés » |
948 651 874 |
1 070 222 065 |
12,82 % |
952 251 874 |
1 062 559 405 |
11,58 % |
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Total programme 102 |
7 566 691 577 |
7 492 912 976 |
- 0,98 % |
7 240 452 400 |
7 497 010 118 |
3,54 % |
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Source : programme annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances
A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS AU FONDS DE SOLIDARITÉ COMPENSANT DES MESURES DE TRANSFERT
La sous-action 01 « Indemnisation des demandeurs d'emplois » de l'action 01 du programme 102 est constituée, pour l'essentiel, des crédits destinés au fonds de solidarité. Cet opérateur rassemble les moyens de financement des allocations de solidarité (allocation de solidarité spécifique, allocation d'insertion, allocation équivalent retraite ainsi que l'allocation de fin de formation à compter du 1 er janvier 2008) et de l'allocation pour les chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (ACCRE-ASS). Il rembourse à Pôle emploi les sommes correspondant aux allocations de solidarité versées aux différents bénéficiaires.
En 2015, la subvention d'équilibre versée au fonds de solidarité s'élève à 1,7 milliard d'euros en AE comme en CP (+ 327 millions d'euros par rapport à 2014). Cette hausse vise à compenser deux mesures de transfert :
- le transfert du produit du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement vers la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ;
- le transfert de 15 % de la contribution exceptionnelle de solidarité vers le fonds national des solidarités actives (FNSA).
B. UNE CONSOLIDATION DES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI
Les recettes de Pôle emploi sont constituées d'une subvention pour charges de service public versées par l'État et d'une contribution de l'Unédic représentant 10 % minimum des contributions des employeurs et des salariés (article L. 5422-24 du code du travail).
Le montant prévu de la dotation de l'État en 2015 s'élève à 1,519 milliard d'euros en AE comme en CP, soit une stabilisation des crédits par rapport à 2014. Ces crédits sont imputés sur la sous-action 02 « Coordination du service public de l'emploi » de l'action 01 du programme 102.
Le maintien du niveau de la subvention de l'État permettra, en particulier, la prise en charge de la dépense liée au renforcement des moyens humains de Pôle emploi qui s'est traduit par la création de 4 000 postes supplémentaires depuis 2012.
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de la stabilisation des crédits alloués à Pôle emploi. Ils estiment en effet que cet opérateur, dont le rôle est déterminant s'agissant notamment de l'accompagnement des chômeurs, doit être doté de moyens suffisants pour assurer sa mission de service public.
C. UNE PRIORITÉ ACCORDÉE À L'EMPLOI DES JEUNES
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Bilan de l'emploi des jeunes Au 3 ème trimestre 2013, la proportion de jeunes de 15 à 24 ans en emploi (ou taux d'emploi) est de 30 % contre 64,5% pour l'ensemble des 15-64 ans. Ce taux d'emploi des jeunes est inférieur de 3,4 points à la moyenne européenne. Le taux d'emploi des jeunes a nettement baissé avec la crise, passant de 33,8 % au 3 ème trimestre 2007 à 30 % fin 2013. En parallèle, le poids du chômage chez les jeunes (part des chômeurs parmi les jeunes de 15 à 24 ans), qui était légèrement au-dessus de la moyenne européenne avant la crise, a progressé moins vite en France que dans le reste de l'Union européenne. Au 3 ème trimestre 2013, 9,1 % des jeunes de 15 à 24 ans sont au chômage, contre 10 % dans l'Union européenne. L'emploi des jeunes a ainsi été déclaré priorité du quinquennat par le Président de la République. L'objectif du ministère chargé de l'emploi est de concevoir, promouvoir et piloter les mesures emploi dédiées aux jeunes et tout particulièrement aux jeunes les moins qualifiés et à ceux rencontrant des difficultés d'insertion. Il s'appuie sur trois axes d'intervention : le repérage des jeunes, la prise en charge des jeunes dans un parcours d'accompagnement par l'un des opérateurs dédiés (missions locales, écoles de la 2 ème chance, EPIDE) ou généralistes (Pôle emploi notamment) et la mise en oeuvre de solutions de type emploi (emplois d'avenir, garantie jeunes, etc.) ou de type formation (dispositifs de deuxième chance, alternance, etc.). Source : réponse au questionnaire budgétaire |
1. Les emplois d'avenir, un dispositif utile et efficace pour l'accès des jeunes à l'emploi
Les emplois d'avenir visent les jeunes de 16 à 25 ans, peu ou pas qualifiés qui rencontrent des difficultés pour s'insérer dans le marché de l'emploi. Ainsi, parmi les jeunes ayant conclu un emploi d'avenir, 41,4 % n'avaient aucun diplôme et 52 % avaient un diplôme de niveau CAP-BEP.
Le dispositif des contrats d'avenir a bénéficié à 121 676 jeunes entre le 1 er novembre 2012 et le 30 juin 2014 (hors emploi d'avenir professeur), dont 37 153 jeunes entre le 1 er janvier et le 30 juin 2014.
Il sera doté en 2015 de 1,08 milliard d'euros en AE et de 1,21 milliard d'euros en CP imputés sur la sous-action 01 « Insertion dans l'emploi au moyen de contrats aidés » de l'action 02 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail ». Ces crédits permettront de financer 50 000 nouveaux contrats ainsi que les entrées intervenues en 2013 et 2014.
La diminution des crédits consacrés aux emplois d'avenir par rapport à 2014 résulte d'une progression de la part des contrats conclus dans le secteur marchand, dont le taux de prise en charge par l'État est plus faible que dans le secteur non-marchand (35 % du SMIC contre 75 % dans le secteur non marchand).
Les contrats conclus dans le secteur marchand devraient ainsi passer de 20 % à 30 % du total des contrats entre 2014 et 2015.
Vos rapporteurs spéciaux soulignent que le taux d'insertion dans l'emploi de ce dispositif est particulièrement encourageant (72 %). Ils considèrent cependant que l'effort doit aussi porter sur la formation des bénéficiaires, parmi lesquels seuls 43 % ont eu accès à des actions de formation dans le cadre de leur contrat.
Répartition par type d'employeur des emplois d'avenir conclus au 30 juin 2014
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
2. La montée en puissance de la « garantie jeunes »
La « garantie jeunes » est destinée aux personnes âgées de 18 à 25 ans en situation de précarité, sans emploi et sans formation.
Les bénéficiaires font l'objet d'un suivi par un conseiller référent de la mission locale et perçoivent une allocation d'un montant équivalent au revenu de solidarité active (RSA) lorsqu'ils ne sont ni en emploi, ni en formation.
Mis en place depuis l'automne 2013, avec une première vague de 10 000 jeunes sur dix territoires, ce dispositif bénéficiera à 50 000 jeunes fin 2015, répartis sur cinquante territoires.
Les crédits consacrés à ce dispositif passeront ainsi de 30 millions d'euros en AE comme en CP en 2014, à 148 millions d'euros en AE (+ 118 millions d'euros) et à 133 millions d'euros en CP (+ 103 millions d'euros) en 2015. Ils sont inscrits au sein de la sous-action 02 « Accompagnement des publics les plus en difficulté » de l'action 02 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail ».
3. Les autres dispositifs consacrés à l'emploi des jeunes
Dispositifs de soutien à l'emploi des jeunes
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances
Les dispositifs visant à l'accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi (hors garantie jeunes) sont dotés, en 2015, de 274,2 millions d'euros en AE comme en CP. Ils sont inscrits au sein de la sous-action 02 « Accompagnement des publics les plus en difficulté » de l'action 02 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail » du programme 102.
Aux termes de l'article L. 5314-2 du code du travail, « les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes, dans le cadre de leur mission de service public pour l'emploi, ont pour objet d'aider les jeunes de seize à vingt-cinq ans révolus à résoudre l'ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d'accueil, d'information, d'orientation et d'accompagnement ». Les missions locales sont ainsi notamment chargées de l'accompagnement des jeunes bénéficiant d'un emploi d'avenir. Les crédits qui leur sont alloués augmenteront de 10 millions d'euros en 2015 afin de leur permettre d'accompagner 50 000 emplois d'avenir supplémentaires.
Le contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) s'adresse aux jeunes de 16 à 25 ans rencontrant des difficultés particulières d'insertion professionnelle. Les titulaires d'un CIVIS sont accompagnés par un référent.
Par ailleurs, après 18 ans, les titulaires d'un CIVIS peuvent bénéficier d'une allocation versée pendant les périodes durant lesquelles ils ne perçoivent ni une rémunération au titre d'un emploi ou d'un stage, ni une autre allocation. La dotation inscrite dans le projet de loi de finances pour 2015 au titre des CIVIS diminue de 10 millions d'euros par rapport à 2014 en raison d'une baisse du nombre de bénéficiaires qui passera de 135 000 à 108 000.
Les écoles de la deuxième chance s'adressent aux jeunes âgés de 16 à 25 ans révolus sortis du système éducatif sans diplôme ni qualification professionnelle. Elles proposent un parcours de formation individualisé à durée variable. Les écoles ne délivrent pas de diplôme mais accréditent des compétences (attestation de compétences acquises). Elles assurent par ailleurs un suivi après la sortie du dispositif pendant un an. Le dispositif des écoles de la deuxième chance est doté pour 2015 de 24 millions d'euros, soit un niveau identique à celui de 2014.
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de la préservation des crédits de ce dispositif dont les résultats sont encourageants. Ainsi, en 2013, 6 670 jeunes sont sortis des écoles de la deuxième chance, parmi lesquels 17 % se sont vus proposer un contrat de travail, 20 % se sont orientés vers une formation qualifiante ou diplômante, 12 % ont un obtenu un contrat d'alternance et 9 % un contrat aidé.
D. UNE DÉPENSE CONSACRÉE AUX CONTRATS UNIQUES D'INSERTION STABILISÉE
Les crédits destinés au financement des contrats uniques d'insertion s'élèvent en 2015 à en 1,56 milliard d'euros en AE comme en CP. Ils sont imputés sur la sous-action 01 « Insertion dans l'emploi au moyen de contrats aidés » de l'action 02 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail » du programme 102.
La dotation prévue au titre des contrats aidés dans le secteur non-marchand (CUI-CAE) diminue de 640 millions d'euros en AE et de 250 millions d'euros en CP entre 2014 et 2015, passant de 2,2 milliards d'euros en AE et de 1,81 milliard d'euros en CP à 1,56 milliards d'euros en AE comme en CP.
Cette diminution s'explique par une baisse du nombre de contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE), dont le nombre passera de 340 000 en 2014 à 270 000 en 2015. Ces objectifs prennent en compte les effets positifs sur l'emploi des mesures d'allègement du coût du travail dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité et l'amélioration de la conjoncture économique en 2015.
S'agissant des contrats aidés dans le secteur marchand, 332,01 millions d'euros en AE et 206,92 millions en CP seront consacrés aux contrats d'insertion dans l'emploi (CUI-CIE). L'augmentation de ces crédits tant en AE (+ 167,51 millions d'euros) qu'en CP (+ 71,32 millions d'euros) par rapport au projet de loi de finances pour 2014 résulte d'un nombre élevé d'entrées attendues en 2015 (80 000 contre 50 000 en 2014).
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'augmentation du nombre de contrats conclus dans le secteur non-marchand compte tenu des résultats positifs de ce dispositif sur l'entrée dans l'emploi des bénéficiaires. Ainsi, en 2012, 65,9 % des bénéficiaires d'un CUI-CIE ont trouvé un emploi à l'issue de leur contrat. Ce taux devrait être porté à 71 % en 2015.
En 2015, un prélèvement sur les réserves de l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) sera effectué pour un montant de 29 millions d'euros (cf. article 62 rattaché à la présente mission). Cette somme permettra la prise en charge de 10 000 contrats aidés.
Évolution des entrées et du coût des contrats aidés
(en millions d'euros)
|
Nombre d'entrées prévisionnelles 2014 |
Nombre d'entrées prévisionnelles 2015 |
AE PLF 2014 |
AE PLF 2015 |
Évolution |
CP PLF 2014 |
CP PLF 2015 |
Évolution |
|
|
CUI-CAE DOM |
5 943 |
6 060 |
12,50 |
12,73 |
1,84 % |
12,50 |
12,73 |
1,84 % |
|
CUI-CAE |
340 000 |
270 000 |
2 198,30 |
1 557,85 |
- 29,13 % |
1 807,90 |
1 558,32 |
- 13,80 % |
|
CUI-CIE |
40 000 |
80 000 |
164,50 |
332,01 |
101,83 % |
135,60 |
206,92 |
52,60 % |
|
Emplois d'avenir |
50 000 |
50 000 |
1 215,90 |
1 077,64 |
- 11,37 % |
1 291,20 |
1 214,03 |
- 5,98 % |
|
Total |
435 943 |
406 060 |
3 591 |
2 980,23 |
- 17,01 % |
3 247 |
2 992,00 |
- 7,86 % |
Source : commission des finances d'après le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à effectuer un prélèvement sur les réserves du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) à hauteur de 29 millions d'euros. Ces crédits, qui viendront en déduction de la dotation de l'État, permettront également le financement de 10 000 contrats aidés.
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à créer 45 000 emplois aidés supplémentaires, dont 30 000 CUI-CAE et 15 000 emplois d'avenir pour un montant de 465 millions d'euros en AE et et 160 millions d'euros en CP (cf. infra).
Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'en période économique défavorable, les contrats aidés constituent une voie utile d'accès à l'emploi pour les personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières.
E. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES
Le financement de l'État en faveur de l'emploi des personnes handicapées s'élèvera en 2015 à 350,52 millions d'euros en AE et en CP.
303,52 millions d'euros seront ainsi consacrés au financement de 21 535 aides au poste dans les entreprises adaptées (+ 4,05 % par rapport au projet de loi de finances pour 2014). Ce montant a été majoré par l'Assemblée nationale à hauteur de 7 millions d'euros afin de permettre le financement de 500 aides supplémentaires.
Ces crédits sont inscrits au sein de la sous-action 02 « Accompagnement des publics les plus en difficulté » de l'action 02 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail ».
F. UN RENFORCEMENT DES MOYENS DU SECTEUR DE L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE (IAE)
Le financement par l'État du secteur de l'insertion par l'activité économique s'élève en 2015 à 252,53 millions d'euros en AE comme en CP, soit une augmentation significative par rapport à 2014 (+ 13,75 %). Ces crédits sont inscrits au sein de la sous-action 02 « Accompagnement des publics les plus en difficulté » de l'action 02 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail ».
L'année 2015 verra le déploiement de la réforme des modalités de financement de l'insertion par l'activité économique entamée en 2014.
Cette réforme vise notamment à harmoniser le financement des structures d'insertion par l'activité économique (entreprises d'insertion, entreprises de travail temporaire d'insertion, associations intermédiaires, ateliers et chantiers d'insertion). Désormais, ces structures bénéficieront d'une aide se composant d'un montant socle par poste et d'un montant modulé compris entre 0 et 10 % du montant socle. Cette modulation prendra en compte les caractéristiques des personnes embauchées, la qualité de l'accompagnement mis en oeuvre et les résultats constatés lorsque les personne s suivies quittent la structure.
G. UNE REDÉFINITION DES MISSIONS DES MAISONS DE L'EMPLOI SE TRADUISANT PAR UNE DIMINUTION DE LEURS CRÉDITS
Les maisons de l'emploi voient leur dotation diminuer passant de 36 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP en 2014 à 26 millions d'euros en AE et en CP, soit une réduction de 28 % en AE et de 48 % en CP.
Depuis 2014, l'intervention des maisons de l'emploi a été recentrée sur deux actions prioritaires : participer au développement de l'anticipation des mutations économiques et contribuer au développement local de l'emploi.
Par ailleurs, à compter de 2015, les maisons de l'emploi ne bénéficieront plus d'actions contractualisées dans le cadre de la nouvelle génération de contrats de plan État-région (2015-2020), ni dans le cadre d'appels à projets dédiés aux maisons de l'emploi sur les actions d'anticipation des mutations économiques.