Mission "Affaires européennes"

M. François MARC, rapporteur spécial

IV. LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE : 21,04 MILLIARDS D'EUROS EN 2015

A. UNE CONTRIBUTION QUI PREND LA FORME D'UN PRÉLÈVEMENT SUR LES RECETTES DE L'ETAT

La participation française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement annuel sur les recettes de l'État autorisé en loi de finances (PSR-UE) . Ce prélèvement est estimé , par l'article 30 du présent projet de loi de finances, à 21,04 milliards d'euros en 2015 . À l'instar des ressources du budget communautaire elles-mêmes, la contribution française a connu des évolutions significatives affectant son montant et sa structure .

1. La croissance continue du PSR-UE

Entre 1982 et 2015, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par plus de cinq, passant de 4,1 à 21,04 milliards d'euros .

Cette augmentation a connu quatre phases principales :

1) de 1982 à 1994, la forte croissance des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion a fait passer la contribution française de 4 % à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'État ;

2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise des dépenses exprimée par les États fortement contributeurs nets au budget communautaire a abouti à la stabilisation du PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 % en 2003) ;

3) de 2007 à 2009, on a constaté à nouveau un mouvement de hausse , atteignant un pic exceptionnel en 2009 suite à l'entrée en vigueur de la DRP (année au cours de laquelle le PSR-UE aura représenté 9 % de nos recettes fiscales nettes) ;

4) depuis 2010, une hausse modérée est constatée et la contribution française devrait ainsi représenter, en 2015, 21,04 milliards d'euros, soit 8,1 % de nos recettes fiscales nettes.

Évolution de la part du PSR-UE dans les recettes fiscales nationales

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

La baisse constatée en 2010 résulte de l' exclusion des ressources propres traditionnelles (RPT) ^{22 ( * )} , suite aux recommandations de la Cour des Comptes ^{23 ( * )} , au motif que ces ressources appartiennent à l'UE et que l'État se contente d'en assurer le recouvrement. Ces RPT sont donc depuis traitées en compte de tiers. Ce nouveau mode de calcul du PSR-UE a réduit, en apparence, son montant en 2010. Cette baisse , de 747 millions d'euros par rapport à la prévision 2009 et de plus d'1,8 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2009, ne résulte que des nouvelles règles comptables utilisées . À périmètre constant, ce prélèvement s'élevait en effet à 19,5 milliards d'euros, soit une augmentation en 2010 de 600 millions d'euros par rapport au PSR-UE prévu initialement en 2009 . Il faut toutefois souligner que la baisse est effective si l'on se reporte à l'exécution 2009. Celle-ci est, en effet, supérieure de 465 millions d'euros à la prévision 2010 .

Pour mémoire, depuis 2012, le niveau estimé de ces RPT s'élève à environ 2 milliards d'euros par an .

Le changement de périmètre du prélèvement sur recettes intervenu en 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut des États parmi les différentes ressources du budget communautaire (ressource RNB). Les réaménagements successifs du système des ressources propres ont en effet contribué à modifier substantiellement la part relative de ces différentes ressources et, en 2015, près de 74 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB ^{24 ( * )} .

La même évolution est constatée pour la composition du prélèvement sur recettes français . Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2015, avec 16,59 milliards d'euros et 78,85 % du total, contre 21,15 % du total pour la ressource TVA.

Composition du PSR-UE depuis 1995

(en pourcentage et en milliards d'euros)

N.B : les ressources propres traditionnelles (RPT) sont composées des droits de douane, des prélèvements agricoles et des cotisations sur le sucre.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

2. Des prévisions trop imprécises

Des écarts considérables , positifs ou négatifs selon les exercices, sont constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE.

Écarts entre la prévision et l'exécution du PSR-UE depuis 1982

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

Votre rapporteur spécial observe que ces écarts considérables posent un véritable problème au regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque année. Il juge nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant .

L'estimation de la participation française au budget communautaire repose en effet sur un faisceau d'hypothèses qui rendent son anticipation complexe . Les principaux facteurs d'incertitude résident dans l'évolution des volets dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct sur les contributions des États membres :

- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord d'anticiper les dépenses qui seront effectivement budgétées pour l'année suivante ^{25 ( * )} , le niveau effectif d'exécution des crédits votés et le niveau de consommation des réserves ^{26 ( * )} ;

- la prévision en recettes varie, quant à elle, en fonction des assiettes des ressources TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en cours et du montant de la correction britannique (cf. infra ).

Le tableau suivant permet de détailler l'origine des écarts constatés en exécution.

Prévision et exécution du prélèvement sur recettes de 2011 à 2013

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

* : Il s'agit d'arrondis, le PSR-UE en LFI 2013 s'élève à 20,43547 milliards d'euros, l'exécution 2013 s'élève à 22,45587 milliards d'euros, soit un écart de 2,02040 milliards d'euros, arrondi à 2,020 milliards d'euros.

Alors qu'en 2007 , le prélèvement avait été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros , il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale , à hauteur de 314 millions d'euros . Pour l'année 2009 , la sous-estimation du prélèvement était nettement plus importante puisqu'elle était de plus d'un milliard d'euros . Le phénomène de « sur-contribution » française s'expliquait notamment par l' augmentation du taux d'appel de la ressource RNB et par les révisions d'assiettes auxquelles procède la Commission chaque année : relativement moins atteinte par la crise économique que les autres États membres, la France a vu, en effet, le calcul de sa ressource RNB revu nettement à la hausse ; or cette ressource représentait l'essentiel de la contribution française. Il convient également de noter l' effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1 ^er mars 2009.

En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE avait été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances initiale dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros. Les prévisions de la Commission de mai 2009 s'étaient en effet révélées excessivement pessimistes lors de leur révision en mai 2010.

S'agissant de 2011 , l'exécution du PSR-UE était inférieure de 5 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances initiale et s'élevait à 18,2 milliards d'euros environ . Les prévisions de la loi de finances initiale 2011 avaient été une fois de plus construites sur la base de prévisions assez pessimistes de la Commission en mai 2010 .

En 2012 , l'exécution du PSR-UE est supérieure de 173 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances initiale dans la mesure où elle devait s'établir à 18,88 milliards d'euros, mais a représenté 19,05 milliards d'euros.

Pour 2013 , l'écart d'exécution par rapport à la loi de finances initiale représente plus de 2 milliards d'euros et est essentiellement dû :

- à la hausse de la ressource RNB (+ 2,02 milliards d'euros) due principalement au versement exceptionnel de 1,8 milliard d'euros, à une moindre collecte de ressources propres traditionnelles, à un solde reporté et à l'impact de la variation de la clé RNB ;

- à la baisse de la ressource TVA (- 112 millions d'euros) résultant surtout de la révision à la baisse de l'assiette TVA de la France ;

- à la variation du financement par la France de la correction britannique (+ 104 millions d'euros).

Il convient d'observer que d'importants aléas pèsent encore sur l'exécution du PSR-UE 2014 , sous l'effet des corrections d'assiettes TVA et RNB sur les exercices antérieurs à 2013, dont l'ajustement sera effectué le 1 ^er décembre 2013. Le montant définitif de ces corrections devrait être communiqué par la Commission aux États membres dans la deuxième quinzaine de novembre. Selon les annonces du Gouvernement en octobre 2014, il pourrait s'agir d'un milliard d'euros d'économie , dans la mesure où la part du RNB de la France dans le RNB de l'UE s'est réduite. Mais le Royaume-Uni a, quant à lui, fait savoir qu'il refuserait de payer les probables 2 milliards d'euros supplémentaires qu'il devra au budget communautaire au terme de ces corrections d'assiette.

Mais l'exécution 2014 du PSR-UE dépendra surtout des huit projets de budgets rectificatifs présentés en 2014. D'une part, seul le premier budget rectificatif de l'année a été adopté mais est neutre d'un point de vue budgétaire, d'autre part, parmi les sept autres, tous ne sont pas certains de faire l'objet d'une adoption. Mais la plupart de ces budgets rectificatifs conduiraient à augmenter les CP ouverts sur l'exercice et donc appelés sur les contributions nationales . Compte tenu de ce contexte, la prévision d'exécution du PSR-UE 2014 est particulièrement difficile. Il pourrait s'agir, au final, d'une exécution 2014 proche de la prévision en loi de finances initiale, soit 20,22 milliards d'euros.

3. Le calcul de la contribution pour 2015

L'article 30 du projet de loi de finances pour 2015 évalue le prélèvement sur les recettes de l'État au profit de l'Union européenne à 21,04 milliards d'euros en 2015, soit un PSR-UE 2015 en augmentation par rapport à celui voté pour 2014 ( hausse de 898 millions d'euros, soit 4,46 %, entre 2013 et 2014, la variation était de 540 millions d'euros, soit 2,68 %). En 2015, le PSR-UE selon l'ancien périmètre représenterait 23,07 milliards d'euros selon l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015.

Pour la cinquième année consécutive et à la différence des années antérieures, la prévision 2015 ne repose pas sur les hypothèses de la Commission européenne issues de son avant-projet de budget, mais sur le besoin de financement issu du projet du Conseil , tant en matière de dépenses qu'en ce qui concerne les recettes.

Décomposition de la contribution française en 2015

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

Votre rapporteur spécial rappelle qu'au sein du PSR-UE, 1,47 milliard d'euros correspond au financement de la « correction des déséquilibres budgétaires » dont bénéficie le Royaume-Uni . Notre pays reste donc le premier financeur du « chèque » britannique.

B. LA QUESTION DES « RETOURS »

Deuxième contributeur au budget communautaire et deuxième bénéficiaire des dépenses européennes , la France affiche un solde net négatif , qui se détériore.

Votre rapporteur spécial souligne que les développements qui suivent reposent principalement sur le rapport financier de la Commission pour 2013 , ce rapport étant rendu public à la fin de l'année qui suit l'année d'exécution considérée. Il présente l'intérêt de récapituler la répartition des dépenses dans les États membres et de mesurer les soldes nets.

1. Un statut de deuxième bénéficiaire des dépenses communautaires

Alors qu'entre 2006 et 2010 , la France avait remplacé l'Espagne au rang de premier pays « bénéficiaire » (en euros) des dépenses du budget communautaire, elle n'est désormais que deuxième pays « bénéficiaire », derrière la Pologne, après avoir été le troisième pays « bénéficiaire » en 2011 et 2012, derrière l'Espagne et la Pologne.

11,2 % des dépenses du budget communautaire ont été opérées en France en 2011, soit 13,16 milliards d'euros. Pour 2012, ces données étaient respectivement de 10,2 % et 12,89 milliards d'euros. Pour le dernier exercice disponible, soit 2013 , il s'agit de 10,6 % de dépenses effectuées sur notre sol , soit 14,24 milliards d'euros.

Ce statut de deuxième bénéficiaire tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 72,5 % du total des dépenses réparties sur notre territoire.

Dépenses communautaires en France en 2013

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

En 2013, la part de la France dans le total des dépenses agricoles de l'UE s'est maintenue à un niveau élevé (16,6 %), ce qui en fait le premier bénéficiaire en volume , maintenant une tendance établie depuis 2003. Cette part est cependant en baisse puisqu'elle représentait 19 % en 2009.

La même année, la France n'était que le vingt-deuxième bénéficiaire des dépenses de l'UE (dépenses administratives incluses) si l'on prend en compte les retours par habitant (217 euros par habitant), loin derrière le Luxembourg (2 976 euros par habitant). Votre rapporteur spécial souligne que nous étions le quinzième bénéficiaire par habitant en 2008, ce qui témoigne du rythme de la dégradation de nos retours. De même, la France n'était, en 2013, que le onzième bénéficiaire de la PAC par habitant (147 euros par habitant, et elle était encore cinquième bénéficiaire en 2009 ) , loin derrière l'Irlande, premier bénéficiaire (333 euros par habitant).

Une analyse des « retours » par rubrique budgétaire enseigne que l'entrée des nouveaux États membres dans l'Union a contribué à éroder la proportion des dépenses communautaires réparties sur notre territoire.

2. Deuxième contributeur sur vingt-huit

La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne. En 2013, la part de sa contribution représente ainsi 16,7 % du total des recettes de l'UE (21 % pour l'Allemagne). Cette part est stabilisée, après avoir rencontré une phase de croissance entre 2007 et 2009 ^{27 ( * )} .

Part de chaque État membre dans le financement du budget communautaire

(en pourcentage)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

Les contributions « subies » au budget communautaire

Votre rapporteur spécial souligne qu'il existe, à côté de ces contributions volontaires, des contributions « subies » au budget communautaire.

3. Un solde net de - 9,4 milliards d'euros en 2013

La différence positive entre notre contribution au budget communautaire et les dépenses de ce budget sur notre sol classe la France parmi les États membres « contributeurs nets ». Ce statut s'accentue depuis quinze ans, années pendant lesquelles le solde net de la France s'est nettement dégradé . Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999 , il a été multiplié par près de 24 depuis .

Selon le dernier exercice disponible (2013), notre situation continue de se détériorer au regard de notre solde net. Alors qu'il s'élevait à - 7,2 milliards d'euros en 2011 et à - 9,1 milliards d'euros en 2012, le solde net de notre pays représentait ainsi - 9,4 milliards d'euros en 2013 .

La France ne parvient pa s à contenir le niveau de son solde net, sous l'effet conjugué de l'élargissement , de l'encadrement des dépenses agricoles et du système des ressources propres .

Évolution du solde net français depuis 1998
(méthode « rabais britannique »)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

En 2013, la France était le troisième contributeur net au budget communautaire en volume et le septième contributeur net en pourcentage du revenu national brut , selon la méthode de calcul dite du « rabais britannique » ^{28 ( * )} .

Les autres contributeurs nets sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie, les Pays-Bas, la Suède, l'Autriche, le Danemark et la Finlande. Chypre a fait un passage rapide au sein de ce « club » en 2007 et 2008.

Les soldes nets des 28 en 2013 (méthode « rabais britannique »)

(en milliards d'euros et en pourcentage du RNB)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

Malgré ces évolutions défavorables, votre rapporteur spécial relève les limites inhérentes à la notion de solde net, qui ne retrace que très imparfaitement les gains économiques et en aucune façon les gains politiques que les États membres retirent de leur adhésion à l'Union européenne.

En effet, les analyses en termes de retour net tendent à ignorer les contributions sans prix attachées à la construction européenne : la libre circulation et l'ouverture des États les uns vers les autres , d'une part, la généralisation de valeurs , d'autre part, et, plus particulièrement, celles de la démocratie, de la paix et de la liberté .

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* ²² La Cour des comptes souligne notamment que « la partie recettes du budget de l'État n'a pas vocation à recevoir des ressources qui, à aucun moment depuis leur fait générateur, ne lui appartiennent ». Comme le souligne l'exposé des motifs du présent article, il s'agit d'uniformiser le traitement comptable des droits d'importation et des cotisations sur le sucre. Ces ressources sont comptabilisées en compte de tiers en comptabilité générale et ne sont pas considérées comme des dépenses par la comptabilité nationale.

* ²³ Cf. le rapport de la Cour des comptes, rendu public en juin 2009, sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État pour l'exercice 2008, pp. 91 et 92.

* ²⁴ Cette tendance résulte notamment de la généralisation de l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, de la réduction de son taux d'appel et du démantèlement des barrières douanières.

* ²⁵ Sans préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.

* ²⁶ Réserve pour aide d'urgence et Fonds de solidarité de l'Union européenne notamment.

* ²⁷ Une baisse tendancielle avait, au contraire, été observée de 2002 à 2007.

* ²⁸ Cette méthode, considérée comme la plus cohérente sur le plan économique et la plus largement utilisée par les États membres, consiste à calculer le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des ressources propres de l'Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties. Selon la méthode dite comptable , le solde net est calculé par simple différence entre la contribution brute d'un État membre à l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles (nettes des frais de perception) et le montant des dépenses communautaires effectuées dans cet État membre, y compris les dépenses administratives. Selon la méthode dite « de la Commission » , le solde net est calculé à partir de la formule utilisée pour la détermination du chèque britannique, mais en excluant les dépenses britanniques, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire.