Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL


• La mission « Conseil et contrôle de l'État » comporte quatre programmes de poids très inégaux : si la justice administrative représente 60,5 % du total de la mission , le programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » , créé en 2013, ne représente que 0,1 % des crédits de la mission. Cette mission se caractérise également par une prépondérance des dépenses de personnel ; elles représentent 84,7 % des 639,2 millions d'euros 1 ( * ) affectés à la mission. Hors dépenses de titre 2 , le budget de la mission est ainsi en baisse de 1,2 % par rapport à 2015.


• Les délais de jugement des juridictions administratives ont atteint un niveau satisfaisant. En particulier, les choix stratégiques opérés depuis le rattachement de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) au programme consacré aux juridictions administratives (modernisation et renforcement des effectifs) semblent être récompensés . Ses délais de jugement se réduisent et le taux d'annulation de ses décisions diminue . Toutefois, cette juridiction devra faire face à un double défi en 2016 ; la réforme de l'asile imposant de nouveaux délais de jugement et une augmentation du contentieux, au vu du déstockage prévu des dossiers en instances à l'OFPRA.


• La réforme des juridictions financières, mise en oeuvre par le décret de 2012 2 ( * ) , a été menée à son terme. Son coût total a été réévalué à la baisse (6,15 millions d'euros sur la période 2012-2016) et le coût pour 2016 est faible (0,12 million d'euros). Toutefois, la restructuration des chambres régionales des comptes se poursuit, avec la réforme territoriale de 2015, relative à la délimitation des régions, qui impose la réduction du nombre des CRC métropolitaines de 15 à 13 .  Cette réforme - non intégrée au projet de loi de finances pour 2016 - nécessitera, dans un premier temps, à l'instar de la précédente, de nouvelles dépenses permettant l'accompagnement du personnel et la réalisation des travaux nécessaires ( 4 millions d'euros en 2016 selon les estimations de la Cour).


• La démarche volontariste d'économies et de valorisation du patrimoine mise en oeuvre par le Conseil économique, social et environnemental (CESE) se traduit par une bonne maîtrise de ses crédits. L'institution a ainsi, dans la perspective du renouvellement de novembre 2015, adopté des mesures visant à préserver l'équilibre de la caisse des retraites du Conseil à horizon 2020, sans solliciter un concours supplémentaire de l'État.

Au 10 octobre 2015, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant la présente mission, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial .

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UN MANQUE DE SOUPLESSE ET DES PROCEDURES DÉROGATOIRES

Ce manque de souplesse dans le pilotage de la mission s'explique par la prépondérance des dépenses de personnel et la stricte indépendance des programmes . Par ailleurs, cette mission se caractérise par des règles budgétaires et comptables dérogatoires.

1. Les dépenses de personnel : plus de 80 % des crédits de la mission

84,7 % 3 ( * ) des 639,2 millions d'euros de crédits de paiement (CP) 4 ( * ) affectés à la mission correspondent, effectivement, à des dépenses de personnel (titre 2), soit 541,4 millions d'euros, un montant en légère augmentation par rapport à 2015. Cette caractéristique a pour conséquence une forte rigidité des dépenses, contraintes par le plafond d'emplois fixé, pour 2016, à 5 812 ETPT.

Hors dépenses de titre 2 , il convient de noter que le budget de la mission est en baisse de 1,2 % par rapport à 2015.

2. Des programmes indépendants correspondant à chacune des institutions

Cette mission est également marquée par l'indépendance institutionnelle des programmes qui la composent . Chaque programme correspond à une institution et non à la mise en oeuvre d'une politique publique. Cette caractéristique explique d'ailleurs les difficultés rencontrées à élaborer des indicateurs permettant de mesurer leur performance. Elle enserre également le droit d'amendement : amender le programme d'une institution dans le sens d'un abondement des crédits pourrait être, en effet, interprété comme une atteinte à l'institution qui subirait la réduction de ses crédits.

3. Des procédures comptables et budgétaires dérogatoires

La présente mission bénéficie d'un contrôle financier allégé et de règles d'exécution budgétaire dérogatoires en raison des spécificités des institutions qui la composent. À titre d'exemple l'accord préalable du président du Conseil économique, social et environnemental est nécessaire pour toute mise en réserve de crédits concernant cette institution, tandis que, depuis la création de la mission, les crédits ouverts à la Cour des comptes et au Conseil d'État ne font pas l'objet d'une mise en réserve 5 ( * ) .

Par ailleurs, l'article 32 du projet de loi de finances pour 2016 autorise les deux principaux programmes (Conseil d'État et Cour des comptes) de la présente mission à déroger au plafond de reports de crédits de 3 % des crédits initiaux, comme autorisé par l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

B. UNE MISSION MARQUÉE PAR L'HÉTÉROGENÉITE FINANCIÈRE DE SES PROGRAMMES

1. La justice administrative : un programme prépondérant

Les crédits affectés au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » représentent 60,5 % des crédits de la mission, ceux de la « Cour des comptes et des autres juridictions financières » 33,4 %, tandis que ceux attribués au Conseil économique, social et environnemental (CESE) n'atteignent que 6 % du total. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), quant à lui, ne représente qu'une très faible part de ces crédits (0,1 %).

Présentation des crédits de la mission par programme

(en millions d'euros)

Crédits de paiement

Fonds de
concours
attendus
en 2016
(3)

Total

Numéro et intitulé du programme

Réalisés en 2014*

Ouverts en
2015*
(1)

Demandés
pour 2016*
(2)

Variation
2016/2015
(2) / (1)

2016
(2) + (3)

165

Conseil d'État et autres juridictions administratives

369,3

383,2

386,9

1,0%

0,4

387,3

dont titre 2 : dépenses de personnel

306,2

318,7

322,9

1,3%

0,0

322,9

126

Conseil économique, social et environnemental

38,1

38,3

38,1

-0,4%

1,7

39,8

dont titre 2 : dépenses de personnel

32,5

32,6

32,6

0,0%

1,7

34,3

164

Cour des comptes et autres juridictions financières

204,9

214,1

213,5

-0,3%

1,3

214,8

dont titre 2 : dépenses de personnel

178,0

185,8

185,5

-0,1%

0,4

185,9

340

Haut Conseil des finances publiques

0,3

0,8

0,6

-23,7%

0,0

0,6

dont titre 2 : dépenses de personnel

0,3

0,4

0,4

1,7%

0,0

0,4

Mission « Conseil et contrôle de l'État »

612,7

636,4

639,2

0,4%

3,3

642,5

dont titre 2 : dépenses de personnel

517,0

537,4

541,4

0,7%

2,1

543,5


* Hors fonds de concours et attributions de produits
Source : Commission des finances sur la base du rapport annuel de performances pour 2014 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 201 6

2. Un quatrième programme (HCFP) éloigné de l'esprit de la LOLF

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a créé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui fait l'objet d'un programme spécifique.

Ce choix apparaît cohérent, au vu des missions assignées à cette institution. Cependant, eu égard, d'une part, aux faibles montants des crédits dévolus au programme (0,62 million d'euros pour 2016, soit - 0,2 million d'euros par rapport à 2015), structurés selon un schéma mono-action , et, d'autre part, à la mesure de la performance assortie d'un seul objectif , mesuré par un seul indicateur (qui enregistre des performances peu susceptibles d'évolution), le programme « HCFP » peut être considéré comme éloigné de l'esprit de la LOLF .

C. UNE TRAJECTOIRE TRIENNALE 2015-2017 RESPECTÉE

Les plafonds alloués à la présente mission par l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 0,5 milliard d'euros en 2016 .

Respect de la programmation triennale

(en milliards d'euros)

Plafonds de CP de la programmation 2014-2019*

2015

2016

2017

Programmation pluriannuelle

0,50

0,50

0,51

*Hors contribution de l'État au CAS « Pensions »

Source : Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 et 2019

La demande de crédits pour la mission en 2016, s'établit à 639,2 millions d'euros, dont 138,4 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » (89,2 millions d'euros pour le programme 165, 2,4 millions d'euros pour le programme 126, 46,7 millions d'euros pour le programme 164 et 0,09 million d'euros pour le programme 340).

* 1 Hors fonds de concours et attributions de produits.

* 2 Décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes.

* 3 Programme 165 (Conseil d'État et autres juridictions administratives) : 83,5 % ; programme 126 (Conseil économique, social et environnemental) : 85,5 % ; programme 164 (Cour des comptes et autres juridictions financières): 86,9 % ; programme 340 (Haut Conseil des finances publiques) : 59,9 %.

* 4 Hors fonds de concours et attributions de produits.

* 5 Dérogation notifiée par courrier du Premier ministre en date du 25 mai 2005.