Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur spécial

IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME : CONTRÔLER, ÉVALUER, INFORMER ET JUGER

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières englobe la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) , soit :

- 20 ^{20 ( * )} chambres régionales des comptes (CRC) puis 18 ^{21 ( * )} à partir du 1 ^er janvier 2016 , dont 13 en métropole et 5 en outre-mer ( cf. infra ).

- 4 chambres territoriales des comptes (CTC), situées en outre-mer ^{22 ( * )} .

L'article 47-2 de la Constitution issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 dispose que « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

Le Premier président de la Cour des comptes est responsable du présent programme.

La Cour rend chaque année un rapport public annuel au Parlement et plusieurs rapports annuels sur l'exécution du budget de l'État, la situation et les perspectives des finances publiques, et l'application des lois de financement de la sécurité sociale établis en application des dispositions de la LOLF et de la LOLFSS.

Elle remet également des enquêtes au Parlement. À la demande du Sénat, des enquêtes sont réalisées chaque année depuis 2003 dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF (cinq ont été réalisées en 2015 ^{23 ( * )} et deux sont déjà prévues pour le premier semestre 2016 ^{24 ( * )} ). À ces enquêtes, s'ajoutent les transmissions de communications élaborées par la Cour des comptes ( référés et rapports particuliers ) qui donnent lieu, pour certains, à un suivi sous la forme d'auditions publiques.

En outre, la LOLF, en son article 58, a notamment introduit la mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État , à laquelle s'est ajoutée la certification des comptes combinés des branches du régime général de la sécurité sociale ^{25 ( * )} et très récemment celle des collectivités territoriales . En effet, l'article 110 de la loi n ^° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) dispose effectivement que « la Cour des comptes conduit, en liaison avec les chambres régionales des comptes, une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements ». Une équipe projet rassemblant magistrats de la Cour et des CRC a été constituée dès septembre 2015 afin de prendre en charge le plan d'actions relatif à la mise en oeuvre de cette expérimentation.

En outre, en application de l'article 132-6 du code des juridictions financières, la Cour des comptes publie un rapport rendant compte de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n'a pas elle-même certifié les comptes. Ce rapport a été publié pour la première fois le 28 octobre 2013.

Enfin, l'article 109 de la loi NOTRe institutionnalise le rapport annuel portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics , remis au Gouvernement et au Parlement.

B. UNE STRUCTURATION DU PROGRAMME EN SEPT ACTIONS DE VOLUME INÉGAL

Le présent programme, qui rend compte de manière détaillée des missions des juridictions financières, compte sept actions , de volume inégal.

Si les actions de contrôle des gestions publiques (23) et de pilotage et de soutien (27) bénéficient chacune de plus du quart des CP du programme (respectivement 27,9 % et 23,8 %), l'action de mise en jeu de la responsabilité des comptables et gestionnaires publics (26) représente à peine plus de 2 % des moyens du programme .

Le tableau ci-après présente la part des actions dans le programme, avant et après la ventilation de l'action de pilotage et de soutien :

Crédits de paiement par action

(en millions d'euros)

*Après ventilation, 0,7 million d'euros viennent abonder les crédits de la mission en provenance du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

**Y compris fonds de concours et attributions de produits.

Source : Commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2016 de la mission « Conseil et contrôle de l'État »

C. DES CRÉDITS DE PAIEMENT LÉGÈREMENT EN BAISSE (- 0,3 %)

Les crédits alloués au programme représentent 213,5 millions d'euros ^{27 ( * )} en CP , en diminution de - 0,3 % par rapport au budget accordé pour 2015, et 216,7 millions d'euros en AE (+ 1,9 % par rapport à 2015). Cette tendance à la baisse s'observe depuis 2014. Quant à l'augmentation d'AE est, elle est conjoncturelle et correspond à des ajustements techniques liés à la nouvelle règle, à compter du 1 ^er janvier 2016, d'engagement des baux comportant une clause de résiliation unilatérale (2,17 millions d'euros), au rattachement des juridictions financières au marché interministériel de fourniture d'électricité (0,38 million d'euros) et au renouvellement du marché de gardiennage de la Cour des comptes dont la durée ferme passe d'un an à quatre ans (1,5 million d'euros). Ces ajustements en AE sont sans incidence sur le montant des CP.

Cette diminution est observée sur les dépenses de personnel (qui représentent 86,9 % des crédits du programme) qui baissent de 0,23 million d'euros, soit - 0 , 1 %, pour s'établir à 185,5 millions d'euros.

S'agissant des dépenses d'investissement (qui représentent 0,4 % des crédits du programme), les crédits de paiement baissent de 2,78 millions d'euros (- 77,7 %) pour s'établir à 0,8 million d'euros. Mais ils ne représentent cependant qu' une partie des dépenses d'investissement dont l'essentiel (à hauteur de 2,9 millions d'euros) est assuré par les reports des fonds de concours et produits affectés ^{28 ( * )} de 2015 . Ces dépenses d'investissement concerneront d'une part des projets informatiques (0,3 million d'euros) et, d'autre part, les travaux immobiliers structurants inscrits dans le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), tels que le renforcement des capacités d'accueil du Palais Cambon et la mise aux normes de sécurité des ascenseurs des locaux occupés par les juridictions financières.

En revanche, les dépenses de fonctionnement (qui représentent 12,7 % des crédits du programme) augmentent de 2,5 millions d'euros (+ 10 %) pour s'établir à 27,2 millions d'euros . Au sein de ces crédits de titre 3, 13,2 millions d'euros constituent des crédits immobiliers (correspondant aux locations et aux loyers budgétaires, au chauffage, à l'entretien courant et au nettoyage des locaux), en augmentation de 2,4 millions d'euros par rapport à 2015.

D. UN PLAFOND D'EMPLOIS STABILISÉ

Les dépenses de personnel pour 2016 connaissent une légère diminution (- 0,13 %) , la dotation au titre de la contribution employeur au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » (qui pèse pour un quart des dépenses de personnel du programme) étant stable . Elles s'établissent à 183,53 millions d'euros

L e plafond d'emplois, stabilisé depuis plusieurs années, comprend 1 840 ETPT .

En réalité, on constate un décalage entre les effectifs théoriques et les effectifs réels consommés (en 2014, cet écart représentait 5 % du plafond d'emplois autorisé, soit 91 ETPT en moins), ce qui s'explique notamment par le fait que les juridictions financières doivent conserver une marge de postes vacants afin de faire face aux retours, difficilement prévisibles, de magistrats placés en position extérieure (plus d'un tiers des magistrats de la Cour exerce en dehors du programme ) et par le gel partiel des recrutements en 2013 afin de privilégier les mobilités internes des agents concernés par la réforme de 2012. ^{29 ( * )}

Aucun recrutement prévisionnel net n'est envisagé pour 2016.

Les juridictions financières poursuivent la politique de requalification des emplois en faveur des missions de contrôle , entreprise depuis deux ans, en concentrant leurs efforts de recrutement sur les catégories A + et A. Cette tendance au renforcement du coeur de métier en contrepartie de la réduction d'emplois dans la fonction support a été facilitée par les départ d'agents de catégorie B et C intervenus en 2012 et 2013 à la suite du regroupement de sept CRC dans le cadre de la réforme des juridictions financières, et le sera avec l'impact de la réforme territoriale et la fusion de deux CRC .

Le tableau ci-dessous retrace cette requalification au sein du plafond d'emplois du programme :

Répartition des emplois par catégories (programme 164)

(en ETPT)

Source : Cour des comptes

E. LA POURSUITE DE LA RESTRUCTURATION DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

La restructuration des juridictions financières, initiée par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, se poursuit par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral qui impose une nouvelle réduction du nombre de CRC métropolitaines de quinze à treize .

1. 2012 : Acte I du regroupement des CRC

Dans les réponses au questionnaire budgétaire adressées par la Cour des comptes à votre rapporteur spécial, le bilan du coût de la réforme a été revu à la baisse par rapport aux estimations de l'an dernier (et très significativement par rapport au chiffrage initial de 12 millions d'euros retenu en 2012), puisqu'il s'établit désormais à 6,15 millions d'euros en CP cumulés de 2012 à 2016 , comme le détaille le tableau ci-après. La Cour explique cette différence notamment par le caractère non prévisible de la mobilisation du dispositif d'accompagnement financier mis en place (titre 2) et par une maîtrise renforcée des opérations immobilières et des coûts d'équipement (titre 2).

Impact budgétaire de la réforme des CRC

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

L'impact de la réforme et plus particulièrement de la restructuration de la cartographie des juridictions financières sur le budget de 2016 est donc résiduel (0,12 million d'euros en titre 2 ^{30 ( * )} ) , l'essentiel des dépenses ayant été supporté sur les exercices 2012 et 2013 et financé par redéploiements.

Sur le hors titre 2, les dépenses ont avant tout porté sur des travaux immobiliers du fait du regroupement des sept CRC (aménagement et mises aux normes des locaux des CRC regroupées). Mais ce regroupement a permis, sur le titre 3, une économie globale de 0,95 million d'euros en crédits immobiliers (dont 0,77 million d'euros en loyers), entièrement redéployée sur les crédits d'investissements. La Cour des comptes estime ainsi que le coût budgétaire de la réforme, hors titre 2, (3,24 millions d'euros) pourrait être absorbé en trois ans et demi.

2. 2015 : Acte II du regroupement des CRC

Comme indiqué supra , en application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, le décret n° 2015-1199 du 30 septembre 2015 modifie les dispositions relatives au siège et au ressort des chambres régionales des comptes prévoyant un nouveau regroupement des CRC, réduisant leur nombre de quinze à treize . Les deux sièges de regroupement seront Montpellier pour la future CRC Languedoc-Roussillon- Midi-Pyrénées et Metz pour la future CRC Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine. Trois CRC seront donc fermées (Toulouse, Strasbourg et Épinal). Par ailleurs, la CRC Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes aura son siège à Bordeaux, la CRC Centre-Val de Loire aura son siège à Orléans et la CRC Normandie à Rouen.

Cette nouvelle carte territoriale, qui entrera en vigueur au 1 ^er janvier 2016 , n'a toutefois pas été intégrée au projet de loi de finances pour 2016 conformément à la lettre plafond n° 994/14/SG du 24/07/2014 ^{31 ( * )} . Cependant, de même que pour la précédente réforme, des crédits seront nécessaires pour la mise en place d'un dispositif d'accompagnement pour le personnel concerné (titre 2) ainsi que pour des travaux d'aménagement des deux sièges de CRC de regroupement (hors titre 2). Ainsi le coût du titre 2, est estimé par la Cour des comptes à 3,5 millions d'euros sur la période 2016-2022, dont 3 millions sur 2016. Quant au coût d'aménagement et d'équipement des sites de Metz et Montpellier, pour accueillir des personnels supplémentaires, il est estimé à 1 million d'euros. La Cour des comptes a ainsi formulé, pour le préfinancement des travaux, une demande d'avance sur le CAS « Immobilier » auprès de la Direction du budget au titre de la vente future du site domanial de Strasbourg. S'agissant du titre 2, la lettre plafond n° 943/15/SG du 17 juillet dernier prévoit un abondement de crédits pour le paiement des indemnités de reclassement. La Cour des comptes ne dispose pas à ce stade d'information sur la manière dont l'abondement sera réalisé.

F. DES INDICATEURS EXIGEANTS ET UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE SATISFAISANTE

Ce présent programme comporte six objectifs, qui reflètent l'étendue des missions stratégiques essentielles des juridictions financières, et dix indicateurs , qui ont toujours veillé à respecter les exigences fixées par la LOLF, malgré la difficulté de mesurer l'aspect qualitatif de l'activité des juridictions financières.

Pour 2016, à l'instar de 2015, tous les indicateurs affichent des prévisions de performance très satisfaisantes, avec des résultats attendus stables ou en progression.

C'est le cas, par exemple, de tous les indicateurs mesurant un délai de réalisation des travaux :

- la réalisation des travaux demandés par les pouvoirs publics dans les délais (3.1) est stabilisée à 95 % ;

- les délais des travaux d'examen de la gestion (2.2) sont fixés en 2016 à « 16-18 mois » pour la Cour et à « 13-15 mois » pour les CRTC, valeur identique à la réalisation annoncée pour 2015 et à la cible poursuivie ;

- les délais de jugement (5.1), déclinés pour la Cour des comptes (prévision de 10 mois en 2016), les CRTC (prévision de 8,1 mois en 2016) et la Cour de discipline budgétaire et financière (prévision de 36 mois en 2016), devraient ainsi s'améliorer pour la Cour des comptes et les CRTC par rapport à 2015 au vu de la simplification du dispositif de prononcé des arrêts mis en place en avril 2015.

Le maintien ou l'amélioration de la performance concernent également les indicateurs d'efficacité , exprimés en pourcentage :

- la part contrôlée des comptes tenus par les comptables publics (en masse financière) (indicateur 1.1) a respecté le taux de 15 % à 25 % tant pour la Cour des comptes que pour les CRTC depuis deux exercices. La prévision pour 2016 est identique, de même que la cible 2017 ;

- l'indicateur mesurant les suites données aux recommandations des juridictions financières (2.1), qui est l'indicateur représentatif du programme , est stabilisé à 75 % depuis 2015, correspondant, selon la Cour des comptes, à un juste milieu recherché entre des recommandations peu ambitieuses (plus de 80 % de réalisation) et des recommandations qui le seraient trop (taux de réalisation inférieur à 50 %) ;

- les effets sur les comptes des travaux de certification (1.2), exprimés par le taux de prise en compte des corrections proposées par la Cour des comptes, sont revus à la baisse et prévus à 73,7 % pour 2015 (avec une cible de 78 % en 2017) ;

- l 'efficience de la gestion des ressources humaines (6.1), exprimée par le ratio nombre de gestionnaires/effectifs gérés connaît également une légère amélioration avec une prévision à 2,28 % en 2016 , contre 2,5 % en prévision 2015. La prévision 2015 avait été actualisée afin d'intégrer la réorganisation des fonctions « support » de la Cour, et les cibles 2016-2017 sont en baisse compte tenu des différentes réformes interministérielles de gestion des ressources humaines.

Enfin, l'indicateur mesurant les retombées presse (4.1) qui recense, pour la Cour des comptes et les CRTC, les articles de presse écrite, les émissions radiotélévisées ainsi que les sites Internet d'organes de presse et les blogs, citant la Cour des comptes et le Premier président ou une CRTC (au cours d'une année civile) prévoit une légère progression par rapport à 2015 : 19 000 retombées sont prévues pour la Cour des comptes et 4 300 pour les CRTC (contre 16 000 et 3 300 en 2015). Un nouveau prestataire externe, sélectionné à l'issue d'un appel d'offres, recensera et suivra, effectivement, plus de titres.

Votre rapporteur spécial rappelle ici que l'interprétation de cet indicateur est soumise à « l'aléa médiatique », puisque la médiatisation des travaux d'une institution dépend directement de la sensibilité du sujet traité, de son impact sur l'opinion publique à un moment donné et non de la qualité intrinsèque des travaux réalisés .

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* ¹⁹ Décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes.

* ²⁰ Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des CRTC a fixé le siège et le ressort des vingt CRC, en application de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles. Quinze ont leur siège en métropole et cinq en outre-mer (cf. infra).

* ²¹ Le décret n° 2015-1199 du 30 septembre 2015 modifie les dispositions relatives au siège et au ressort des chambres régionales des comptes, en application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, réduisant le nombre de CRC métropolitaines de 15 à 13 (cf. infra).

* ²² Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ainsi que Saint-Pierre et Miquelon.

* ²³ Elles portaient sur « le Crédit immobilier de France », « les enjeux et les leviers de la maîtrise de la masse salariale de l'État », « les aides personnelles au logement », « le fonds CMU » et « le bilan de l'autonomie des universités ».

* ²⁴ Elles concerneront « l'efficience des dépenses fiscales en faveur du développement durable » et « la journée défense et citoyenneté ».

* ²⁵ Article 12 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* ²⁶ Le texte a été adopté en séance publique en première lecture au Sénat le 6 octobre 2015. Après l'échec de la Commission mixte paritaire du 27 octobre 2015, une nouvelle lecture aura lieu à l'Assemblée Nationale le 16 novembre et au Sénat le 14 décembre.

* ²⁷ Somme à laquelle il convient d'ajouter 0,9 million d'euros au titre des fonds de concours.

* ²⁸ Ces recettes proviennent de l'exercice par la Cour  de mandats de commissaire aux comptes d'organisations internationales.

* ²⁹ Un gel partiel des recrutements externes a également été décidé dans le cadre de la fermeture de 3 CRC au 1 ^er janvier 2016 (cf. infra).

* ³⁰ Ce montant annuel, pour la période 2014-2016, finance l'indemnité d'accompagnement à la mobilité qui permet le maintien du niveau de rémunération pendant trois ans aux agents ayant rejoint une autre administration, suite à la fermeture de sièges de CRC.

* ³¹ Cette lettre plafond fixant les autorisations de dépenses pour le triennal 2015-2017 précisait en effet que « la datation est définie sans prise en compte d'éventuelles conséquences de la réforme territoriale sur des implantations des chambres régionales des comptes ».