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Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" (et articles 57 à 57 quater) et "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

MM. Michel BOUVARD et Thierry CARCENAC

II. LA POLITIQUE DE CESSIONS : DES OBJECTIFS PARFOIS DE COURT TERME ET CONTRADICTOIRES

1. Des prévisions de cessions en léger recul en raison de l'épuisement progressif des biens disponibles

Au titre de l'exercice 2016, le montant prévisionnel des cessions immobilières est évalué à 500 millions d'euros, soit 21 millions d'euros de moins qu'en loi de finances initiale pour 2015. Au total, ce sont 5,66 milliards d'euros de cessions qui ont été réalisés entre la création du CAS en 2005 et l'année 2014.

Produits des cessions immobilières de l'État

(en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Prévision LFI

600

439

500

600

1 400

900

400

500

530

470

521

500

Réalisation

634

798

820

395

475

502

598

514

391

533

   

Écart

+ 34

+ 359

+ 320

- 205

- 925

- 398

+ 198

+ 14

- 139

+ 63

   

Source : commission des finances, d'après les rapports annuels de performances successifs et le questionnaire budgétaire. Montants encaissés en fin d'exercice.

La baisse prévue en 2016, somme toute relativement modeste, s'explique par plusieurs facteurs :

- la conjoncture du marché de l'immobilier, aujourd'hui assez défavorable, alors qu'elle reste in fine le principal déterminant du volume et du montant définitif des cessions ;

- un nombre de cessions qualifiées de « difficiles » par France Domaine de plus en plus important, compte tenu de l'épuisement relatif des biens « faciles » à céder. Comme le précise le projet annuel de performances, « l'immobilier professionnel se vend mal dès lors qu'il n'est pas neuf ou entièrement rénové. Cette tendance est d'autant plus prégnante pour l'État dont les biens les plus liquides ont été cédés ces dernières années » ;

- une valeur moyenne de chaque cession en diminution : les biens les plus intéressants ayant pour beaucoup déjà été cédés, le reste du « portefeuille » est de plus en plus constitué de biens situés hors des zones attractives, en mauvais état ou ne respectant pas les normes récentes en matière d'environnement ou d'accessibilité. Il ne demeure guère que quelques biens cessibles d'une grande valeur, tels que l'îlot Saint-Germain, le Val de Grâce, l'hôtel de l'Artillerie ou encore quelques hôtels particuliers et biens de prestige situés à l'étranger ;

- les conséquences des dispositions de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement39(*), dont les procédures ont notamment abouti à un allongement des délais de cession ;

- les cessions décotées en faveur du logement social prévues par la même loi du 18 janvier 2013 (cf. infra).

De ce fait, la durée de vente moyenne d'un bien immobilier reste supérieure à 16 mois (indicateur 1.1 du programme 721), en dépit d'une légère amélioration d'année en année - 16,47 mois en réalisation pour 2014 ; 16,35 mois en prévision actualisée pour 2015 ; 16,2 mois en prévision pour 2016.

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, le montant des cessions effectivement réalisées au 15 septembre 2015 s'élevait à 506 millions d'euros, ce qui laisse penser que l'objectif de 521 millions d'euros fixé en loi de finances initiale pourra être atteint. Trois opérations représentent à elles seules 79 % de ce montant : la caserne de la Pépinière à Paris, l'immeuble du ministère de la justice situé rue Halévy à Paris, et le campus diplomatique de Kuala Lumpur. Du fait de cette dernière opération, c'est le ministère des affaires étrangères et du développement international qui occupe la première place, avec 45,8 % du total des cessions, alors que cette place était occupée en 2014 par le ministère de la défense, avec 64,9 % des cessions.

Montant des cessions réalisées au 15 septembre 2015

Ministère

en euros

en %

Biens non affectés

1 312 496

0,3%

Culture et communication

2 753 926

0,5%

Défense

142 499 878

27,4%

Justice et libertés

66 997 566

13,2%

Jeunesse et sports

 

0,0%

Santé

1 740 000

0,3%

Agriculture et pêche

3 294 964

0,7%

Écologie, développement durable, transports, logement

16 967 612

3,4%

Économie, industrie et emploi

7 913 536

1,6%

Éducation nationale

2 285 491

0,5%

Enseignement supérieur et recherche

6 527 980

1,3%

Intérieur, Outre-mer et collectivités territoriales

10 314 906

2,0%

Affaires étrangères et européennes

231 867 243

45,8%

Budget, comptes publics et réforme de l'Etat

6 192 342

1,2%

Logement et ville

 

0,0%

Travail, relations sociales, famille et solidarité

5 398 246

1,1%

Services du Premier ministre

251 502

0,0%

Total général

506 317 688

100%

Source : questionnaire budgétaire, d'après France Domaine (outil de suivi des cessions - OSC).

Quant aux cessions prévues en 2016, vos rapporteurs spéciaux ne disposent que de peu d'éléments pour juger de leur caractère réaliste au-delà des résultats constatés précédemment. Il convient toutefois d'observer que 716 des 930 biens figurant sur la liste des cessions pour 2016, soit 77 %, figuraient déjà sur cette liste précédemment40(*) : les cessions « prévues » au titre d'une année sont en fait susceptibles d'être reportées. À cet égard, on peut légitimement s'interroger sur le réalisme de certains projets : d'après la liste transmise à vos rapporteurs spéciaux, France Domaine prévoit par exemple de céder un terrain situé à Palmyre, ville de Syrie occupée par l'organisation État islamique, au cours de l'année 2016...

Compte tenu de l'épuisement progressif du « portefeuille » de biens liquides, c'est à terme le modèle de financement du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » qui sera remis en question.

Par ailleurs, la question de la fiabilité des évaluations réalisées par France Domaine se pose comme chaque année avec acuité, compte tenu notamment du peu d'informations disponible pour juger du bien-fondé de tel ou tel prix de cession. À cet égard, vos rapporteurs spéciaux regrettent la suppression, depuis la loi de finances pour 2015, de deux indicateurs41(*) permettant de mesurer la qualité des évaluations domaniales - même si ceux-ci étaient difficiles à lire.

Dans son enquête sur le recours par l'État aux conseils extérieurs, réalisée à la demande de la commission des finances42(*), la Cour des comptes note que France Domaine a passé un « marché national d'évaluation » avec BNP Real Estate afin d'apporter une contre-expertise à la valorisation de certains biens. Si la Cour des comptes voit là une externalisation du « coeur de métier » et l'administration et donc un risque de déperdition des compétences, la cheffe du service France Domaine estime à l'inverse que cette expertise apporte un surcroît de crédibilité aux évaluations « internes », et que les résultats concordent « presque toujours43(*) ». Lors de l'audition conjointe du 13 mai 2015 sur la politique immobilière de l'État par la commission des finances du Sénat, le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, a quant à lui déclaré : « nous ne craignons pas de soumettre nos évaluations à la contradiction - celles-ci sont généralement critiquées, et c'est normal. Détenteur d'un savoir-faire, France Domaine ne prétend pas, pour autant, être détenteur d'une vérité révélée. Dans certains cas, lorsqu'existe un débat, une contestation sur une évaluation, il nous paraît justifié de faire appel à un "oeil extérieur"». Vos rapporteurs spéciaux seront attentifs au premier bilan qui sera tiré du recours par France Domaine à cette expertise externe.

2. La politique de cessions : la tentation du court terme ?

La question des cessions immobilières de l'État ne se résume pas au seul contrôle de l'écart entre prévisions et réalisations : c'est aussi la pertinence de cette politique elle-même qu'il faut interroger. À cet égard, vos rapporteurs spéciaux estiment que la politique de cessions immobilières de l'État demeure, à ce jour, trop souvent soumise à des considérations budgétaires de court terme.

Ainsi, la situation des finances publiques semble parfois pousser l'État à des choix de facilité, consistant à rechercher des recettes de cessions immédiates quitte à supporter ensuite des charges locatives pérennes. Un exemple parmi d'autres : la vente, en juin 2011 et pour 52 millions d'euros, de la résidence du consul de France à Hong Kong... qui fut suivie de la location par le même consulat de cette même résidence, alors même qu'il n'existe pas de garantie sur les loyers futurs44(*).

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux estiment que l'alternative entre la cession d'un bien et sa valorisation locative n'est pas assez souvent explorée. Il n'est d'ailleurs pas nécessaire que l'État soit directement chargé d'une telle valorisation : sous certaines conditions, celle-ci peut être confiée à des société privées dont c'est la spécialité, qu'il s'agisse de logements, de bureaux ou d'immobilier atypique ou de prestige. Là encore, la valorisation locative est porteuse de recettes pérennes et de long terme, là où la cession ne produit que des recettes immédiates qui viennent contribuer à l'équilibre d'une unique loi de finances.

Enfin, l'épuisement progressif du portefeuille de biens aisément cessibles rend de toute façon peu viable à long terme la politique consistant à financer la modernisation du parc de l'État et son désendettement par les produits de cessions.

3. Les contradictions des cessions « Duflot »
a) Les cessions décotées en faveur du logement social : un bilan pour l'instant modeste

La loi « Duflot » du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement45(*) autorise l'État à céder des terrains de son domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale, lorsque ces terrains sont destinés à la construction de logements, dont une partie au moins de logements sociaux. Plus précisément, l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoit que « pour la part du programme destinée aux logements sociaux [...], la décote ainsi consentie peut atteindre 100 % de la valeur vénale du terrain ». En d'autres termes, la cession peut aller jusqu'à la gratuité s'il s'agit de construire des logements sociaux.

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, près de 250 biens ont à ce jour été inscrits par les préfets de région sur les listes de biens à céder46(*). Au 8 octobre 2015, seulement 26 biens avaient été cédés, pour une valeur vénale totale de 122 millions d'euros et un prix de cession de 47 millions d'euros, soit une décote de 61 % (75 millions d'euros). Ces opérations représentent au total 3 779 logements dont 2 889 logements sociaux. Parmi les opérations emblématiques, on peut notamment citer celles de l'hôtel de police Castéja à Bordeaux (cédé 12 millions d'euros, avec 33 % de décote) ou encore de la caserne Mellinet à Nantes (cédée 6 millions d'euros, soit 67 % de décote). La liste exhaustive des cessions « Duflot » figure en annexe du présent rapport.

À ce jour, le bilan des cessions « Duflot » est donc modeste, comme l'a confirmée l'audition par vos rapporteurs spéciaux des responsables de France Domaine et de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère du logement. Ces résultats s'expliquent notamment par les nombreux obstacles rencontrés entre l'inscription d'un foncier sur la liste et sa cession effective : occupation illégale des tènements, nécessité de dépollution ou risque d'inondation, conditions suspensives exigées par l'acquéreur, complexité du financement, recours des riverains etc. De plus, l'État exige, pour accorder une décote, un programme précis de construction de logements : d'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, « c'est la raison pour laquelle ces cessions correspondent généralement soit à des projets engagés depuis plusieurs années, soit à des programmes d'ampleur limitée » 47(*).

b) Une politique volontariste mais sans rapport avec la vocation du compte d'affectation spéciale

Sans préjuger du bien-fondé de celle-ci, vos rapporteurs spéciaux estiment que la politique de cessions décotées en faveur du logement social ne correspond pas à la vocation du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », qui est de moderniser le parc immobilier de l'État et de contribuer à son désendettement grâce aux recettes des cessions. Ces deux politiques correspondent à des objectifs différents, qui pourraient s'avérer contradictoires.

En cohérence avec les principes de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), il conviendrait que le montant de la « décote » consentie dans le cadre des cessions « Duflot » soit compensée par des crédits en provenance du budget général, et plus précisément du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».

Dans cet esprit, votre rapporteur spécial Michel Bouvard vous propose un amendement visant à minorer, d'un montant égal à la décote consentie, les dépenses immobilières affectées au ministère qui aura cédé les biens décotés. En conséquence, c'est bien le budget général qui assumera la charge budgétaire de la politique en faveur du logement social, et non pas le compte d'affectation spéciale dont ce n'est pas la vocation. Cet amendement, déjà déposé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, avait été adopté par la commission des finances.

En outre, votre rapporteur spécial Michel Bouvard s'interroge sur la pertinence de certaines opérations particulièrement coûteuses, telles que la cession de l'ancienne bibliothèque de l'Institut national des langues et civilisations orientales (Inalco), situé rue de Lille dans le VIIème arrondissement de Paris, pour 1,4 million d'euros alors que sa valeur vénale était estimée à 6,2 millions d'euros, soit une décote de 77 % (4,8 millions d'euros). Un tel niveau de décote, dans un quartier prestigieux, pose deux questions :

- d'une part, une question d'opportunité financière : le montant de la décote (4,8 millions d'euros) permet la réalisation de 18 logements sociaux, soit une subvention très importante de 267 000 euros par logement48(*), entièrement supportée par le CAS, mais correspondant à un programme de la Mairie de Paris. Il n'est guère raisonnable de financer des opérations aussi coûteuses, dans la mesure où les logements sociaux auraient pu être construits dans un autre arrondissement proche pour un coût bien moindre, laissant ainsi la possibilité à l'État de céder le bâtiment de l'Inalco à sa valeur vénale, et d'alimenter ainsi les recettes du CAS conformément à sa vocation ;

- d'autre part, une question d'équité entre collectivités locales, dans la mesure où les territoires où l'État dispose d'un foncier cessible important sont avantagés par rapport aux territoires où l'État dispose de peu d'immeubles, sans que cela ait un quelconque rapport avec les besoins en logements et en logements sociaux. Les cessions « Duflot » ne doivent pas correspondre à un « droit de tirage » de certaines collectivités territoriales sur les ressources de l'État.

Compte tenu du coût de certaines opérations, il importe de rappeler que, si les décotes « Duflot » ne constituent pas des dépenses budgétaires, elles représentent en revanche des « moindres recettes » pour l'État, à l'instar des dépenses fiscales. Par conséquent, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à ce que celles-ci figurent en annexe au projet de loi de finances de chaque année, par analogie avec les dépenses fiscales qui sont retracées dans le tome II de l'annexe « Voies et moyens ». Une telle mesure est d'autant plus nécessaire que l'article 21 bis du présent projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose d'étendre le champ de la décote à l'ensemble des programmes de logements, et non plus seulement aux programmes de construction et de restructuration lourde.


* 39 Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* 40 Source : questionnaire budgétaire.

* 41 Respectivement l'indicateur 1.1 (moyenne pondéré des écarts relatifs entre prix de cession et estimation domaniale) et l'indicateur 1.2 (écart type des écarts relatifs entre pris de cession et estimation domaniale), rattachés au programme 721.

* 42 Cf. rapport n° 319 (2014-2015) d'Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier sur le recours par l'État aux conseils extérieurs, d'après l'enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 43 Source : audition de Nathalie Morin, cheffe du service France Domaine, et de François Bertrand, sous-directeur de l'aménagement durable à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), le 29 octobre 2015.

* 44 Cf. audition du 5 juin 2013 de Nathalie Morin, chef du service France Domaine, et de Yves Saint-Geours, directeur général de l'administration et de la modernisation du ministère des affaires étrangères, sur la politique de cession de biens immobiliers sis à l'étranger du ministère des affaires étrangères.

* 45 Article 3 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* 46 Source : audition de Nathalie Morin, cheffe du service France Domaine, et de François Bertrand, sous-directeur de l'aménagement durable à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), le 29 octobre 2015.

* 47 Source : questionnaire budgétaire.

* 48 En moyenne, la « subvention » est de 19 839 euros par logement, soit 75 millions d'euros de décote permettant la construction de 3 779 logements.