Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON, rapporteurs spéciaux

II. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

Le programme 231 « Vie étudiante » regroupe ainsi l'essentiel des moyens spécifiquement mis en oeuvre par l'État, en particulier les aides directes versées aux étudiants, sous conditions de ressources, ainsi que les crédits consacrés à l'action du réseau des oeuvres universitaires et scolaires.

A. LA RELATIVE STABILITÉ DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA VIE ÉTUDIANTE

1. 2,5 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement en faveur de la vie étudiante

Pour 2016, le projet de loi de finances prévoit une enveloppe de 2,54 milliards en AE et 2,49 milliards d'euros en CP, soit respectivement une augmentation de 1,44 % et une baisse de 0,46 % par rapport à 2015 .

Le programme bénéficie également de 2,5 millions d'euros en AE et 2,7 millions d'euros en CP au titre de fonds de concours et attributions de produits. 2,5 millions d'euros correspondent en particulier au remboursement de prêts d'honneur.

Évolution des crédits du programme entre 2015 et 2016

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet annuel de performances pour 2015

Le programme est marqué à la fois par une augmentation de 38,7 millions d'euros (en AE et en CP) des crédits de l'action 01 « Aides directes », qui représentent 85 % des crédits du programme, et la diminution de 18 % des crédits de paiement consacrés à l'action 02 « Aides indirectes », avec la baisse de 48,6 millions d'euros des dépenses d'opérations financières.

Répartition par action des crédits de paiement du programme

(en %)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2015

Ces évolutions conduisent ainsi à ce que le programme 231 « Vie étudiante » dépasse de plus de 43 millions d'euros la programmation pluriannuelle (triennal 2015-2017) en autorisations d'engagement, tandis que les crédits de paiement respectent le plafond (- 7 millions d'euros).

Respect de la programmation pluriannuelle

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. Les dépenses d'intervention : une hausse technique de 1,9 % des crédits consacrés aux aides directes versées aux étudiants

Représentant 84,5 % des crédits du programme, les dépenses d'intervention s'élèvent à 2,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en hausse de 1,9 % par rapport à 2015.

Cette augmentation de 38,6 millions d'euros s'explique tout d'abord par les prévisions à la hausse des dépenses liées aux aides directes , tant s'agissant de l'augmentation du nombre de bénéficiaires des bourses sur critères sociaux (+ 1,1 % à la rentrée 2015 et + 1,4 % à la rentrée 2016) que de la revalorisation de leur montant à hauteur de l'inflation (+ 0,1 % à la rentrée 2015 et + 1 % à la rentrée 2016).

Surtout, la dotation consacrée aux aides au mérite passe de 28,1 millions d'euros prévus dans le projet de loi de finances pour 2015 à 50,9 millions d'euros en 2016, compte tenu du rétablissement du dispositif , toutefois réformé pour diviser l'aide par deux pour les nouveaux étudiants à compter de la rentrée universitaire 2015-2016.

Les dépenses consacrées aux aides à la mobilité internationale et aux aides spécifiques (ex Fonds national d'aide d'urgence), qui correspondent à des aides d'urgence ponctuelles ou accordées à des étudiants en difficultés financières sans remplir les conditions nécessaires pour être boursiers, restent stables par rapport à 2015 .

Répartition des dépenses d'intervention relatives
aux aides sociales directes versées aux étudiants

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le PAP pour 2015

Par ailleurs, 2 millions d'euros restent consacrés au financement du fonds de garantie qui, géré par BPI France, assure la mise en oeuvre d'un système de prêts bancaires garantis par l'État aux étudiants. Pour mémoire, ces prêts sont actuellement distribués par cinq établissements bancaires à tous les étudiants, sans conditions de ressources ni caution, et l'État garantit un risque de défaillance à hauteur de 70 %.

Selon le projet annuel de performances, 48 196 prêts avaient été accordés à la fin décembre 2014 (depuis l'instauration du dispositif), pour un montant moyen de 8 100 euros correspondant à un montant total de prêts de 396 millions d'euros.

3. Les dépenses de fonctionnement : le maintien d'un niveau de crédits quasi identiques pour le réseau universitaire des oeuvres universitaires et scolaires

Avec 324,02 millions d'euros prévus en AE et CP pour 2016 , les dépenses de fonctionnement, qui sont réparties dans les quatre actions constituant le programme, correspondent à 13 % des crédits du programme . Prenant quasi intégralement la forme de subventions pour service public (320,89 millions d'euros en AE et CP), elles correspondent pour l'essentiel au financement alloué par l'État au réseau des oeuvres universitaires et scolaires. Elles sont stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 (- 0,81 %).

Les dépenses relatives à la gestion du logement et à la restauration scolaire continuent de représenter une part significative de ces dépenses, avec 155,93 millions d'euros prévus au titre de l'action 02 « Aides indirectes » et répartis entre les dépenses de fonctionnement du réseau des oeuvres (110,3 millions d'euros) et la couverture des dépenses de personnels liées à la rémunération des agents chargés des résidences et des restaurants universitaires.

26,99 millions d'euros sont également alloués au titre de l'action 01 « Aides directes » pour assurer le financement des rémunérations et charges connexes des personnels des 28 Crous assurant l'instruction et la gestion de l'ensemble de ces aides allouées aux étudiants.

Enfin, 3,13 millions d'euros sont inscrits au titre de l'action 04 « Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives » afin de couvrir les dépenses liées aux stages de certains étudiants (cotisations sociales et rentes à la suite d'accidents du travail) ainsi que, pour 500 000 euros, au dispositif des « cordées de la réussite » qui accompagne les nouveaux étudiants dans le cadre de partenariat entre certains établissements de l'enseignement secondaire et des établissements d'enseignement supérieur.

4. Les dépenses d'investissement : un financement faible des CPER 2015-2020

Les dépenses d'investissement (titre 5) concernent exclusivement le financement des contrats de plan État-régions 2015-2020 . Comme indiqué précédemment, une enveloppe de 91,648 millions d'euros est prévue pour le programme 231, soit 9 % du montant total ^{19 ( * )} .

Pour 2016, le projet de loi de finances inscrit ainsi 20,5 millions d'euros en AE et 15,38 millions d'euros en CP . Les crédits de paiement consacrés à ces contrats sont en augmentation de 19 % par rapport à 2015 tandis que les autorisations d'engagement sont stables.

5. Des dépenses d'opérations financières en net recul : la mobilisation de la trésorerie des Crous

Les dépenses d'opérations financières connaissent une forte chute en termes de crédits de paiement , passant ainsi de 95,22 millions d'euros en 2015 à 45,22 millions d'euros en 2016 (tandis que le montant des autorisations d'engagement reste fixé à 95,22 millions d'euros).

Ces dépenses correspondent pour l'essentiel à la dotation d'investissement du réseau des oeuvres universitaires et scolaires consacrée à la réhabilitation des logements et des restaurants des étudiants, dont les crédits sont inscrits dans l'action 03 « Aides indirectes ». Seuls 2,63 millions d'euros, prévus au sein de l'action 04 « Pilotage et animation du programme », concernent par ailleurs les dépenses d'informatique et de sécurité de locaux inscrites en dotations en fonds propres pour le Cnous.

La dotation d'investissement du réseau des oeuvres universitaires et scolaires se trouve ainsi réduite de 54 % en crédits de paiement par rapport à 2015, pour atteindre 42,6 millions d'euros.

Cette évolution s'explique, selon les informations recueillies dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, par « une réévaluation [des] besoins de décaissement [du réseau] au regard de l'exécution pluriannuelle des opérations immobilières financées, d'une part, et de ses disponibilités en termes de trésorerie mobilisable, d'autre part. »

Interrogé à ce sujet, le ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche a confirmé que, compte tenu du niveau constant de trésorerie élevé des Crous, équivalant à plus de 400 millions d'euros, le montant des crédits de paiement avait été réduit sur cette action.

Tout en comprenant la logique, votre rapporteur spécial espère que cette mobilisation de la trésorerie des Crous ne conduira pas à sanctionner les bons gestionnaires.

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Un effort budgétaire marqué pour les aides sociales directes...

Avec une dépense de 2,1 milliards d'euros au profit des aides sociales directes versées aux étudiants, l'année 2016 marque la seconde année d'application complète de la réforme engagée depuis 2013 .

Votre rapporteur spécial constate une hausse de plus de 12 % du nombre d'étudiants disposant d'une bourse sur critères sociaux entre 2010 et 2015, passant ainsi d'environ 593 000 à 666 000 bénéficiaires. Il ne peut être exclu toutefois qu'au-delà des réformes menées, la crise économique et les conditions de vie plus difficiles expliquent également qu'un nombre plus important d'étudiants soit concerné par le dispositif.

Selon le dossier de presse du Gouvernement, 667 500 étudiants seraient actuellement boursiers, correspondant à une augmentation de 5,4 % en trois ans et à 34 000 bourses sur critères sociaux supplémentaires.

Évolution du nombre d'étudiants bénéficiaires d'une bourse sur critères sociaux

Source : commission des finances d'après les réponses aux questionnaires budgétaires

Parallèlement, l'effort budgétaire consenti au profit des aides directes a considérablement progressé également, même si, entre 2008 et 2013, une sous-budgétisation chronique était constatée.

Évolution de la dépense liée aux aides directes (action 01 du programme)

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des PAP et RAP de 2007 à 2013

Votre rapporteur spécial se félicite des efforts consentis par l'État pour soutenir les étudiants issus des foyers les plus modestes ou en situation de rupture familiale. Il considère pour autant indispensable de s'assurer que ces aides profitent effectivement à ceux qui se rendent aux cours et sont présents aux examens, et non à des « étudiants fantômes » souhaitant davantage disposer du statut social d'étudiant, si possible boursier, que bénéficier d'un enseignement.

À ce sujet, votre rapporteur spécial rendra, dans quelques mois, un rapport sur le contrôle qu'il réalise actuellement sur le contrôle de l'assiduité aux cours et de présence aux examens des étudiants boursiers . Dans son rapport public annuel pour 2015 ^{20 ( * )} , la Cour des comptes a également abordé ce sujet dans le cadre de son contrôle sur les Crous. Elle a déjà appelé au renforcement du contrôle d'assiduité des étudiants boursiers, mettant en évidence des « pratiques hétérogènes et peu efficaces ».

Il est par ailleurs intéressant de noter que, dans la réponse à l'une des questions posées par votre rapporteur spécial, le Gouvernement a précisé que les estimations des dépenses de septembre à décembre 2016 (rentrée universitaire 2016-2017) reposaient notamment sur une mesure d'économie de 10 millions d'euros issue du contrôle d'assiduité.

2. ... mais qui ne doit pas masquer la regrettable réforme de l'aide au mérite pour les nouveaux entrants : une remise en cause de la valorisation de la réussite des étudiants boursiers

Le Gouvernement avait souhaité, dès la rentrée 2014, mettre fin au dispositif des aides au mérite, en contrepartie de l'ouverture à un plus grand nombre des bourses sur critères sociaux. Il comptait ainsi réaliser des économies, ces prestations représentant environ 50 millions d'euros annuels de dépenses entre 2012 et 2014.

Pour mémoire, il s'agit d'une aide complémentaire attribuée aux étudiants déjà boursiers sur critères sociaux, dès lors qu'ils ont obtenu une mention très bien au baccalauréat ou qu'ils ont figuré parmi les meilleurs diplômés de licence et souhaitent s'inscrire en master.

L'exécution de la circulaire du 2 juillet 2014 ^{21 ( * )} qui prévoyait l'extinction du dispositif d'aide au mérite a toutefois été suspendue par le Conseil d'État, dans une décision du 17 octobre 2014, pour des raisons de forme.

Depuis, le Gouvernement avait temporairement rétabli l'aide au mérite pour l'année universitaire 2014-2015. Alors qu'il avait annoncé la supprimer de nouveau en 2015, il l'a finalement maintenue - probablement sous l'effet notamment des vives réactions des étudiants concernés - mais en divisant son montant par deux.

Ainsi, l'arrêté du 11 mai 2015 portant sur le montant des aides au mérite pour l'année universitaire 2015-2016 a fixé à 900 euros le montant de l'aide pour les bacheliers ayant obtenu une mention très bien en 2015, contre 1 800 euros pour les étudiants déjà bénéficiaires de l'aide au cours de l'année 2014-2015.

En outre, en vertu d'une circulaire du 20 février 2015 ^{22 ( * )} , les nouveaux entrants ne peuvent plus non plus en bénéficier en master , les droits ouverts étant limités aux trois années de licence (contre trois années de licence et deux années de master actuellement).

Comme il a déjà eu l'occasion de le dire, votre rapporteur spécial ne comprend pas cet acharnement du Gouvernement à supprimer puis réduire une aide républicaine qui valorise la réussite , d'autant que sa vocation sociale ne peut être non plus remise en cause puisqu'elle n'est attribuée qu'à des étudiants déjà boursiers sur critères sociaux.

3. Une construction de logements étudiants qui doit s'accompagner d'une réflexion précise sur les besoins et les moyens employés

S'agissant de la mise en oeuvre du plan « 40 000 » , qui a pour objectif la construction de 40 000 logements étudiants d'ici à 2017, Thierry Mandon, secrétaire d'État chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, a annoncé que 20 000 logements seraient ainsi livrés dès la fin de l'année 2015 .

Les chiffres recueillis auprès du ministère par votre rapporteur spécial indiquent que près de 12 000 places ont été livrées à la fin de l'année 2015.

Programmation de construction entre 2013 et 2017 dans le cadre du plan « 40 000 »

*Au 31 mars 2014

** Au 31 mars 2015

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Conformément aux objectifs initialement fixés, les constructions devraient se concentrer sur les zones géographiques où le décalage entre l'offre et la demande est particulièrement marqué . Ainsi, la moitié des 40 000 logements devrait être construite en Île-de-France.

Cette exigence semble d'autant plus nécessaire que , dans le cadre de son contrôle sur le réseau des oeuvres universitaires et scolaires déjà cité, la Cour des comptes a notamment mis en évidence l'existence de « fortes inégalités territoriales » en termes de logement étudiant, avec « les plus grands pôles universitaires accusant les déficits d'offres les plus importants » . Parallèlement, d'importants taux de vacance peuvent également être constatés, en raison de la localisation inadaptée des logements, de sa faible qualité voire de son prix peu éloigné de ceux pratiqués par le secteur privé.

Plus globalement, l'offre de logements étudiants est très limitée puisqu'en 2013, seuls 11 % des étudiants étaient logés dans une résidence universitaire, qu'elle soit publique ou privée (dont un peu plus de 7 % dans une résidence d'un Crous), selon une enquête de l'Observatoire de la vie étudiante ^{23 ( * )} .

Comme les années précédentes, votre rapporteur spécial rappelle son attachement au développement de l'offre de logements par d'autres structures que les Crous, à l'instar des collectivités territoriales intéressées par le développement de leur territoire . Il constate que la Cour des comptes met également en évidence l'intérêt pour les Crous de recourir à d'autres acteurs, notamment aux bailleurs sociaux, pour ne pas avoir à « assumer la maîtrise d'ouvrage des opérations » .

Pour autant, la Cour des comptes insiste également sur les limites de ces opérations : le risque financier restant porté par les Crous, l'engagement sur des durées longues, avec comptabilisation des loyers à venir comme des engagements hors bilan et parfois la difficulté de faire assurer l'entretien des résidences par les bailleurs sociaux, ce que la Cour qualifie à terme de « risque financier majeur pour le réseau ».

Rejoignant, pour l'essentiel, les réflexions de la Cour des comptes concernant le nécessaire renforcement du contrôle de l'assiduité des étudiants boursiers et le logement étudiant, votre rapporteur spécial constate que le contrôle qu'elle a réalisé sur les Crous invite plus globalement à repenser le réseau des oeuvres universitaires et scolaires .

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* ¹⁹ Cf. le 5° du A du I de la présente partie.

* ²⁰ Rapport public annuel 2015 de la Cour des comptes, février 2015.

* ²¹ Circulaire n° 2014-0010 du 2 juillet 2014 du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, relative aux modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2014-2015.

* ²² Circulaire n° 2015-006 du 20 février 2015 du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ayant pour objet de fixer les conditions et les modalités d'attribution, de versement et de cumul de l'aide au mérite pour les années universitaires 2014-2015 et 2015-2016.

* ²³ Enquête nationale sur les conditions de vie des étudiants 2013 de juin 2014, par l'Observatoire de la vie étudiante.