Projet de loi de finances pour 2017 - notes de présentation

M. Hervé Marseille, rapporteur spécial

IV. LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR » : L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES DÉPENSES DES MISSIONS SUPPORT DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Le programme 216 (31,8 % des crédits de la mission) regroupe les moyens de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et concourt à l'activité d'autres missions du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer.

En tant que programme support , le programme 216 est directement concerné par les évolutions de la masse salariale, par les objectifs d'économies sur les dépenses de fonctionnement et par les opérations immobilières auxquelles il concourt.

Doté de 808,0 millions d'euros en 2016 avec, pour 2017, une demande de crédits de 934,6 millions d'euros , il paraît étonnant que les opérations portées par le programme n'aient fait l'objet d'aucun audit de gestion, nulle opération de cette nature n'ayant été mentionnée dans la réponse à la question posée sur ce point par votre rapporteur spécial. Pourtant, le programme finance des opérations complexes, en particulier celles liées à la sécurité juridique des activités du ministère, à son informatique et à son patrimoine immobilier. Au demeurant, la réponse transmise ne paraît pas correspondre tout à fait à la réalité si l'on en croit une autre réponse apportée au questionnaire de votre rapporteur spécial. Cependant, si les actions de formation et d'action sociale paraissent bien avoir été évaluées, ces contrôles, pour importants qu'ils soient, mériteraient d'être complétés par des actions de même nature portant sur des opérations à fort enjeu financier conduites à partir des crédits sous revue.

A. DES CRÉDITS EN FORTE HAUSSE, EN RAISON DE MESURES DE TRANSFERT ET DES REVALORISATIONS SALARIALES

Évolution des crédits de paiement du programme 216 entre 2016 et 2017

(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

	Ouverts en LFI pour 2016	Demandés pour 2017	Évolution 2015-2016
Action 01 - État-major et services centraux	353,9	366,6	+ 3,6 %
Action 03 - Système d'information et de communication	71,2	82,5	+ 15,9%
Action 04 - Action sociale et formation	38,4	40,6	+ 5,7%
Action 05 - Affaires immobilières	139,3	145,6	+ 4,5 %
Action 06 - Affaires juridiques et contentieuses	43,3	55,0	+ 27,0 %
Action 08 - Immigration, asile et intégration	37,9	39,1	+ 3,2 %
Action 09 - Sécurité et éducation routières	123,9	124,8	+ 0,7 %
Action 10- Fonds interministériel de prévention de la délinquance (nouveau)	0	80,4	NS
Total	808,0	934,6	+ 15,7 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

La forte hausse des crédits de paiement du programme en 2017 s'explique par une série de facteurs parmi lesquels on doit distinguer ceux en lien avec des changements de périmètre de ceux résultant de la dynamique des dépenses portées par le programme .

1. Une gestion budgétaire non dénuée d'opacité

S'agissant des modifications de périmètre , selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, leur impact sur les crédits du titre 2 devrait être négatif (- 1,88 million d'euros) n'était la prise en charge de 45 ETPT au titre des emplois de cabinet du ministère de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales et de son secrétariat d'État qui alourdirait les dépenses du programme de 6,25 millions d'euros en 2017. Mais les crédits des titres 3 à 5 connaissent, pour leur part, une évolution d'ampleur (+ 81,6 millions d'euros) avec, tout particulièrement, le transfert de la dotation au fonds interministériel de prévention de la délinquance (+ 80,4 millions d'euros).

Au total, les changements de structure représentent un supplément de charges de 86 millions d'euros (68 % de la hausse des crédits).

En ce qui concerne les facteurs de hausse des crédits du programme pris à périmètre constant (+ 40 millions d'euros), toutes les actions y contribuent.

La contribution la plus faible est celle de l' action 09 « Sécurité et éducation routières » dont les crédits, exclusivement de personnel, n'augmentent en valeur nominale que de 0,9 million d'euros. Ces crédits servent à rémunérer les personnels de la délégation à la sécurité et à la circulation routières, qui compte 2 173 ETPT. Ils connaissent quelques tribulations ces dernières années qui ne manifestent pas la permanence souhaitable des orientations aussitôt définies que suspendues.

Ainsi, ont été successivement transférés du ministère de l'environnement au ministère de l'intérieur les personnels de l'administration centrale en 2013, puis les inspecteurs et délégués du permis de conduire en 2014, la gestion de ces personnels étant par-là transférée à la direction des ressources humaines et donc sur le programme 216. Puis, à la suite d'une mission d'audit conjointe des inspections du ministère de l'écologie et de celui de l'intérieur de novembre 2013, le principe a été retenu d'une mise en oeuvre du transfert relatif au ministère de l'intérieur des effectifs de la sécurité routière en services déconcentrés. La loi de finances pour 2016 a ainsi transféré 630 ETPT du ministère de l'environnement au ministère de l'intérieur.

Toutefois, dans le même temps, les deux ministères ont décidé par protocole d'un maintien en gestion de ces moyens au ministère de l'environnement, pour 2016 et 2017, par « rétro-transfert » des ETPT et de la masse salariale correspondante du programme 216 de la mission AGTE au programme 217 hors mission.

Selon le ministère, cette décision vise à :

- ne pas fragiliser l'accomplissement des missions de la sécurité routière au niveau local dans l'attente de la définition d'une nouvelle organisation prenant en compte, d'une part, le transfert de cette compétence au ministère de l'intérieur, d'autre part la réforme territoriale issue de la loi NOTRe ;

- ne pas modifier les modalités de la gestion des agents concernés dans l'attente de cette nouvelle organisation.

Ces justifications auraient fort bien pu s'accommoder du maintien en l'état antérieur des structures budgétaires si le changement de rattachement des personnels n'était pas mûr. Il est vrai qu'aurait été ainsi perpétuée une situation étonnante qui voit les personnels d'administration centrale « gérés » par un ministère et ceux des services territoriaux par un autre ministère.

Votre rapporteur spécial relève un certain besoin de clarification et s'interroge sur l'impeccabilité du protocole mentionné entre les ministères dans la mesure où il contrevient directement aux principes d'affectation des crédits. Par ailleurs, il est difficile de comprendre comment le contrôle budgétaire et comptable peut s'exercer sur des crédits formellement rattachés à un ministre mais effectivement gérés par un autre ministre.

Au demeurant, la réponse du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial ne laisse guère de doute sur la nécessité de surmonter une situation confuse. C'est ainsi que pour sortir de l'impasse actuelle, le ministère indique que « dans la perspective du 1 ^er janvier 2018, le ministère de l'intérieur a engagé des discussions avec le ministère de l'environnement pour organiser, dans les meilleures conditions possibles, les modalités de prise en charge des personnels concernés en veillant notamment à ce que :

- le ministère de l'intérieur soit en mesure de définir et d'organiser les missions de sécurité routière à l'échelon local ;

- les agents concernés soient rassurés sur les conditions de leur gestion statutaire - notamment carrière et rémunération - et de leur gestion de proximité ».

2. Une réelle dynamique des salaires

S'agissant des sept autres actions du programme , elles mobilisent des moyens qui se répartissent entre des dépenses de personnel ( 45,4 % du total), des dépenses de fonctionnement ( 40,8 % du total) et des dépenses d'investissement et d'intervention ( 13,8 % du total).

Les dépenses de personnel ( hors action 09 ) progresseraient de 2,7 % à périmètre constant. Le projet de loi de finances extériorise une variation nettement plus forte, de 4,6 %, mais elle résulte de l'intégration des cabinets des deux nouveaux responsables ministériels mentionnés ci-dessus. Celle-ci conduit à une augmentation autonome des crédits de 6,25 millions d'euros (pour 45 ETPT). En dehors de cet effet, la dynamique des dépenses de personnel (hors versement au compte d'affectation spéciale « pensions ») s'élève à 8,95 millions d'euros pour les 7 272 ETPT (hors cabinets des nouveaux ministres).

La décomposition de la hausse des dépenses de personnel fait ressortir l'impact des mesures générales (revalorisation de l'indice fonction publique pour 1,15 % effectifs en 2017), avec, au total, un alourdissement de 3,1 millions d'euros , et des mesures catégorielles . Celles-ci pèseraient 2,3 millions d'euros en 2017 principalement du fait de l'application de l'accord « PPCR » sans compter les effets de cet accord sur le GVT du ministère qui contribuerait pour 4,2 millions d'euros au glissement des dépenses de personnel. Pour les années à venir, l'accord PPCR continuera de provoquer une dynamique autonome des dépenses du programme puisqu'il est attendu que ses effets sur les contributions des employeurs doublent presque à l'horizon de 2020.

En revanche, le schéma d'emplois du programme se traduirait par des économies (1,8 million d'euros) . Il comporte la suppression de 60 emplois qui se traduirait sur le plafond d'emplois du programme par une réduction de 43 ETPT.

Les suppressions d'emplois portées par le schéma d'emplois concernent, en particulier, 25 emplois dits ETP liés à l'exercice des cultes (41,6 % des suppressions envisagées). La suppression de ces 25 emplois est compatible, techniquement, avec une baisse du plafond d'emplois correspondants de 30 emplois dits ETPT. Il s'agit de réductions de constatation, l'écart de sens inhabituel entre l'ampleur des évolutions du schéma d'emplois et du plafond d'emplois invitant à estimer qu'un certain sous-emploi existe dans ce domaine. Il correspond au statut particulier des cultes en Alsace et Moselle.

On doit observer que le plafond d'emplois, avec une baisse limitée à 3 ETPT, ne reflète pas in fine les effets du schéma d'emplois, lui-même tributaire de mouvements en plus ou en moins complexes.

Sur ce dernier point, on peut se féliciter que le pacte de sécurité annoncé à l'issue des événements tragiques de novembre 2015 dote les services de 28 ETPT supplémentaires. Par ailleurs, il faut relever que le ministère poursuivrait en 2017 sa politique de recrutement d'apprentis avec une cible de 49 ETPT. Cette orientation présente une série d'avantages, tant pour les apprentis eux-mêmes que pour l'employeur, en termes de préparation à l'emploi mais aussi de flexibilité et de coûts. Cependant, elle aboutit à renforcer la part des personnels sous contrat qui est déjà très conséquente dans la catégorie des personnels administratifs où elle concerne le quart des effectifs. Les difficultés de gestion durable de ces personnels observées dans l'histoire administrative conduisent à s'interroger sur les prolongements qu'une telle situation pourrait présenter sur le niveau d'emploi du ministère. Par ailleurs, il faut tenir compte des difficultés de toute sorte que peut susciter une gestion des ressources humaines recourant massivement à des personnels non titulaires, particulièrement au regard de la constance des moyens et des qualifications.

Dans l'ensemble, ce sont les phénomènes de revalorisation des traitements qui expliquent l'augmentation des charges de personnel quand le niveau de l'emploi, globalement stable, permettrait, à périmètre constant, de dégager quelques économies.

La structure d'emploi financée par le programme est marquée par la coexistence moitié-moitié d'emplois administratifs (47,9 % des emplois) et de personnels plus opérationnels (personnels techniques pour 13,8 % des emplois), des cultes (18,1 % des emplois) et inspecteurs et délégués du permis de conduire (18,6 % des emplois) .

La répartition catégorielle associée à cette structure d'emplois est caractérisée par la proportion relativement élevée de personnels de catégorie C, ainsi que pour les effectifs des cultes par la prépondérance massive des personnels de catégorie B (73 % du total).

Quant au déploiement territorial des effectifs, il se caractérise par l'importance des emplois d'administration centrale. Hors personnels voués aux cultes, plus des deux tiers des effectifs sont attachés à l'administration centrale. De leur côté , les services déconcentrés bénéficient de 3 % des personnels pour l'échelon régional et de 29,9 % des effectifs pour les services départementaux. Les services départementaux regroupent la majorité des inspecteurs et délégués du permis de conduire et des effectifs déconcentrés dédiés à la sécurité routière.

3. Des dépenses hors titre 2 qui s'alourdissent

Si la gestion du niveau des effectifs dégagerait quelques économies, il n'en va pas de même des dépenses de fonctionnement , qui s'envolent de 10,8 % en affichage , le rattachement du FIDPD conduisant à un alourdissement, de 22,1 millions d'euros, de ces dépenses. Hors cet effet non récurrent, les dépenses de fonctionnement progresseraient de 3,4 % , soit un rythme plus modéré mais plus rapide que pour les dépenses de personnel (hors contribution aux pensions).

La décomposition de cette augmentation fait ressortir les éléments de hausse suivants :

- les crédits prévus au titre du plan de lutte contre le terrorisme et du pacte de sécurité progresseraient de 4,3 millions d'euros ;

- les crédits prévus dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération (PPNG) pour financer les actions du programme 216 en matière de formation, de lutte contre la fraude et de communication s'élèveraient à 5 millions d'euros ;

- les financements nécessaires à la mise en place de la commission du contentieux du stationnement payant alourdiraient les charges de 8 millions d'euros dont une partie correspondant à des travaux immobiliers serait imputée sur les dépenses d'investissement.

Les dépenses d'investissement progresseraient fortement (+ 92 %). Les crédits correspondants sont regroupés dans les actions 03 consacrée aux systèmes d'information et de communication et 05 qui portent les opérations immobilières du programme.

L'action 03, qui bénéficie également de 53,1 millions d'euros de crédits de fonctionnement, verrait ses moyens d'investissement portés à 23,3 millions d'euros, soit une progression de 12,7 millions d'euros. Le pacte de sécurité annoncé après les attentats de novembre 2015 et le plan de lutte contre le terrorisme exerceraient en 2017 un effet propre d'augmentation des charges informatiques à hauteur de 29 millions d'euros tandis que les besoins du système d'information de la commission du contentieux du stationnement payant et du PPNG se traduiraient par des dépenses nouvelles de 4,8 millions d'euros et 1,4 million d'euros respectivement. L'ampleur des dépenses informatiques, leur forte évolution ainsi que la sensibilité des systèmes et applications numériques justifieraient que le Parlement puisse bénéficier d'une information plus opérationnelle sur ces derniers.

Le parc informatique du ministère entre dans les indicateurs de performance de la mission « AGTE ». Le nombre d'heures d'indisponibilité des applications sensibles est suivi dans des conditions qui ne sont guère précisées. Il est prévu qu'il augmente pour passer de près de 23 heures en 2015 à 35 heures en 2017. Cette évolution n'est pas satisfaisante.

4. Des emprises immobilières qui pourraient être plus activement gérées

Quant aux affaires immobilières , les crédits d'investissement prévus (24,1 millions d'euros) feraient plus que doubler. Ils s'ajoutent à des crédits de fonctionnement qui, de leur côté, se contracteraient passant de 128,1 millions d'euros à 121,5 millions d'euros.

La plupart des charges de fonctionnement sont liées à des locations, consenties sous des formes diverses (loyers simples, opérations de location avec option d'achat, crédit-bail). Les loyers d'administration centrale s'élèvent à 50,9 millions d'euros (soit 42 % des dépenses de fonctionnement).

Les engagements non couverts par des paiements fin 2016 s'élèveraient à 699 millions d'euros . Ils joueront sur la dynamique des crédits dans les années à venir.

En 2017, les crédits de paiement ouverts à ce titre s'élèvent à 67 millions d'euros (55,4 % des crédits de fonctionnement de l'action 05). Ils paraissent transitoirement minorés par la levée de l'option d'achat sur le site de Levallois-Perret qui, en 2016, avait exposé le programme à une charge de 22,3 millions d'euros. La programmation budgétaire pour 2017 n'évoque plus aucune charge liée à cette opération.

Les charges financières pour 2016 correspondant aux cinq premières opérations immobilières réalisées ces dernières années détaillées dans le tableau ci-dessous montrent l'influence de quelques opérations sur la détermination des coûts de fonctionnement.

Site	Type de dépense	Montants TTC/an
Lumière	Loyer	31 267 736 €
Levallois	LOA	22 290 503 €
Issy-les-Moulineaux	PPP	13 038 176 €
Garance	CBI	10 034 813 €
Nanterre 101 rue des 3 Fontanot	Loyer	4 461 532 €
	TOTAL	81 092 760 €

Elles ne rendent pas compte de la totalité des enjeux financiers de ces opérations puisqu'une partie des dépenses correspondantes est comptabilisée hors budget, en opérations financières. La complexité des montages financiers utilisés pour resserrer le déploiement immobilier de l'administration centrale du ministère, qui est en soi un objectif recommandable, invite à une certaine prudence sur le commentaire. L'importance des opérations immobilières en cause rend chacune d'elle particulièrement sensible.

Votre rapporteur spécial relève la décision annoncée de procéder à l'acquisition du site de Levallois-Perret dans le cadre d'une nouvelle opération de crédit-bail immobilier. Par ailleurs, il rappelle que l'investissement dans l'immeuble Garance ^{37

(

*
)} a, comme condition de soutenabilité, la cession d'immeubles et des économies sur les loyers de certaines implantations. Cet immeuble a été livré en 2015 et doit permettre de regrouper à terme sept services du ministère et 1 350 agents d'administration centrale.

La situation immobilière du ministère de l'intérieur devrait permettre de réunir ces conditions.

Selon la réponse donnée sur ce point au questionnaire de votre rapporteur spécial, la valeur du patrimoine immobilier contrôlé par le ministère serait, en juillet 2016, de 2,5 milliards d'euros se décomposant comme suit :

- administration centrale : 919 millions d'euros, site de Garance inclus ;

- action sociale : 11 millions d'euros ;

- administration territoriale : 1 640 millions d'euros ;

- administration des cultes en Alsace et en Moselle : 11 millions d'euros.

Cette estimation tient compte des cessions réalisées ces dernières années au titre de l'administration centrale couverte par le programme 216. Le montant des cessions réalisées depuis 2011 s'élève à 141,1 millions d'euros dont 75,7 millions d'euros ont fait retour au budget opérationnel de programme :

Date	Localisation		Montant de la cession réalisée en €	Retour sur BOP ministériel en €
		Cessions réalisées en 2011
2011	75	Paris, 6 rue Cambacérès	12 500 000	8 125 000 (65%)
2011	75	Paris, 28 avenue Friedland	13 970 000	9 083 750 (65%)
2011	94	Joinville le Pont, 7 avenue du Président Wilson	1 997 894	1 298 631 (65%)
2012	75	Paris 16 ^e ( 66 ter, rue Saint-Didier)	5 850 000	3 802 500 (65%)
		3 cessions	34 317 894	22 309 881
		Cessions réalisées en 2012
2012	75	Paris 15 ^e (6 boulevard de Grenelle)	480 000	288 000
		1 cession	480 000	288 000
		Cessions réalisées en 2016
2016	75	Paris, 8 rue de Penthièvre t	86 300 000	43 150 000 (50%)
2016	75	Paris, 4 rue Cambacéres	20 000 000	10 000 000 (50%)
		2 cessions	106 300 000	53 150 000
Total des 5 dernières années en AC			693 080141 097 000	75 747 881

Les opérations effectuées en 2016 devraient, théoriquement, contribuer à l'équilibre de l'opération concernant le site Garance. Il en irait de même des projets suivants.

Localisation		Valeur vénale
2016-17	Garage rue Jean Jaurès	9 950 000
2016-17	Appartements à Asnières	4 700 000
	4 cessions	14 650 000

Le tableau ci-après présente quant à lui les 17 implantations territoriales couvertes par les crédits de l'action 05.

Le besoin de rationalisation semble patent. Les opérations récentes demeurent marquées par des ratios de surface par agent relativement disparates.

	SURFACE SUB (m²)	Nombre d'immeubles	Statut	Effectifs	Directions
Nanterre	22 469	2	Location	1 087	DGPN
Nanterre	130	1	Location	10	SCA
Asnières	10 391	1	Location	500	DGSI
Lumière	39 828	1	Location	1 929	SG, DRCPN, CMCM
Levallois	25 696	1	LOA	1 500	DGSI DCPJ
Miromesnil	3 512	1	Location	199	DGSCGC, SDLP
Lognes-Haras	4 484	1	Location	199	DRCPN
Garance	26 016	1	CBI	1 350	DGEF, DGSCGC, DGPN, DSCR, SAELSI, DMIS, CNARF, Cybermenaces
Issy	40 363	1	PPP	1 600	DGGN
Lognes	16 207	2	Propriété	478	SG, DGPN, DSCR, formation police et sécurité civile
Beauvau	38 014	2	Propriété	2 501	MIN, CABMIN, SG, DGGN, DGPN, IGA, DGCL, IGA, Assoc, Fondation, OS
Oudinot	9 496	1 (partagé avec MAE)	Propriété	405	MOM, CABMOM, DGOM, LADOM National, LADOM IDF, SG, DESTA, CIPD, GIP, Amex, Assoc, OS, MAN, CNMHE, SMA, SGAR Mayotte, DIECFOM, ISST
Pantin	8 593	1	Propriété	212	SDLP, DCPJ
Ivry	944	1	Propriété	85	DGGN, DCPN
TOTAL	246 143	17		12 099

Enfin, il faut mentionner les cessions d'actifs confiés au réseau préfectoral réalisées ces dernières années.

Depuis 2011, les produits des opérations d'aliénation effectuées ont été de 39,5 millions d'euros, soit une part très faible de l'actif immobilier rattaché au programme 307.

La réduction du format du réseau préfectoral pourrait s'accompagner de recettes consécutives à des cessions immobilières. Le patrimoine immobilier des services déconcentrés est estimé, selon le ministère, à près de 2 milliards d'euros fin juillet 2016.

D'ores et déjà il a été valorisé à travers des cessions intervenues au cours de ces dernières années.

Date	Localisation		Montant de la cession en €	Retour sur BOP ministériel
Cessions réalisées en 2011
2011	13	Marseille - rue Edmond Rostand	352 000	PIL
2011	33	Bordeaux - rue Ferrère	1 410 000	PIL
2011	63	Beaumont - 4 av Maréchal Leclerc	170 000	PIL
2011	63	Clermont-Ferrand - 12 rue Georges Clémenceau	184 850	PIL
2011	86	Poitiers - 16/18 rue Théophraste Renaudot	960 000	PIL
2011	971	Saint-Claude - 36 allée des cocotiers	135 000	PIL
2011	33	Bordeaux - 11 rue Vauban	287 000	186 550
2011	34	Montpellier - 34 bis rue Ernest Michel	1 052 500	PIL
		8 cessions	4 551 350	186 550
Cessions réalisées en 2012
2012	11	Carcassonne rue Jean Bringuier	64 000	PIL
2012	75	Pref Idf - 29, 31, rue Barbet de Jouy à Paris 7 - 1 ^er versement (Cession avril 2012)	7 000 000	PIL
2012	33	Bordeaux : places de parking rue du Palais Gallien, plusieurs acquéreurs	548 500	329 100
2012	80	Amiens 54 rue de la République	425 000	PIL
2012	69	Lyon - 14 quai du général Sarrail	7 015 000	PIL
2012	61	Alençon - 72 rue Saint Blaise	191 520	PIL
		6 cessions	15 244 020	329 100
Cessions réalisées en 2013
2013	971	Saint Claude - Cité Duchamoy	171 990	PIL
2013	75	Pref Idf - 29/31 rue Barbet de Jouy à Paris 7 - 2 ^ème versement (Cession avril 2012)	7 000 000	PIL
		2 cessions	7 171 990
Cessions réalisées en 2014
2014	75	Pref Idf - 29/31 rue Barbet de Jouy à Paris 7 - 3 ^ème versement (Cession avril 2012)	4 900 000	PIL
2014	69	Lyon 8 ^e rue Lavirotte	5 873 024	4 111 116
		2 cessions	10 773 024	4 111 116
Cessions réalisées au 1 ^er août 2015
2015	971	St Claude cité Ducharmoy	142 700	99 890
2015	66	Perpignan, place de Verdun Bât. san. et social	1 220 000	854 000
2015	45	Montargis 26 bd Baudin	20 500
2015	988	Nouméa 11 rue Fernand Legras (Appartement)	211 176	105 588
		3 cessions	1 594 376	1 041 478
Cessions réalisées au 1 ^er août 2016
	31	Toulouse 70 allée des demoiselles	350 000	175 000
	01	Bourg-en-Bresse 9001 rue des Marronniers (Voierie de 11 m²	0	0
		2 cessions	350 000	175 000
Total des 5 dernières années en AT			39 473 584	5 737656

On relève qu'une partie importante des ventes a concerné la préfecture d'Île-de-France à travers la vente du patrimoine situé rue Barbet de Jouy. On doit aussi observer que les retours financiers apportés par ces ventes au bénéfice du budget opérationnel de programme sont très éloignés des produits bruts puisqu'ils n'ont totalisé que 5,7 millions d'euros (14,4 % du total des produits).

D'autres opérations sont déjà programmées pour une recette attendue de 4,1 millions d'euros.

Autres cessions envisagées en 2016

Localisation		Valeur vénale
2016-17	Avenue Maurice Bishop à Fort de France (Martinique)	907 000
2016-17	Route RD 8043 à Bazeilles (Ardennes)	5 000
2016-17	Rue de la Monnaie à La Rochelle (Charente Maritime)	2 410 000
2016-17	23, rue de la Préfecture à Dijon (Côte d'Or)	765 000
	4 cessions	4 087 000

B. DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX À NOUVEAU SOUS-BUDGÉTÉES ?

Les crédits de l'action 06 qui permettent de financer les frais de contentieux et les dépenses de protection des fonctionnaires avaient baissé de manière significative en 2016, de 23,7 % par rapport à 2015.

Votre rapporteur spécial avait jugé cette baisse inquiétante, rappelant que ces dépenses font l'objet d'une sous-budgétisation chronique . Ainsi, en 2014, alors que la loi de finances initiale avait ouvert 77,45 millions d'euros de crédits, l'exécution s'était établie à 85,78 millions d'euros.

C'est dans ce contexte qu'il convient d'apprécier la hausse de la dotation demandée pour 2017 au titre de cette action.

Atteignant 27 %, elle porterait ses moyens à 55 millions d'euros. Si la hausse des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017 semble plus réaliste que lors des exercices précédents, il faut garder à l'esprit qu'en 2015, l'écart entre les dotations initiales (63,3 millions d'euros) et les crédits effectivement consommés (97,9 millions d'euros) avait atteint 34,6 millions d'euros. Des mesures en gestion avaient dû être prises pour faire face aux besoins de financement pour 41,8 millions d'euros.

La budgétisation pour 2017, en dépit d'un certain effort de sincérité paraît à nouveau marquée par une forme d'insincérité. À ce titre, il convient de mentionner que les dépenses de contentieux pour 2016 sont d'ores et déjà estimées à 112,2 millions d'euros soit près de trois fois la dotation initiale.

L'évaluation du besoin en matière de frais de contentieux est, sans doute, délicate, compte tenu de la nature aléatoire de ces dépenses liée au rythme d'examen des dossiers par les juridictions, aux évolutions de la jurisprudence et au caractère impondérable et contraint de certaines demandes (dommages liés aux attroupements et rassemblements ou aux dépenses en matière d'accidents de la circulation).

En toute hypothèse, le montant des crédits inscrits pour 2017 est nettement inférieur au tendanciel (88 millions d'euros) établi sur la base de la moyenne des dépenses enregistrées ces trois dernières années, hors dossiers particuliers.

Écarts entre la prévision initiale et l'exécution
des crédits de contentieux

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les principaux déterminants des dépenses sont figurés dans le graphique ci-dessous.

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Les principaux postes recouvrent :

- des dépenses d'indemnisations liées aux refus de concours de la force publique , qui reste le premier poste de dépense contentieuse même si leur montant tend à baisser (37,83 millions d'euros en 2015). Cette évolution s'explique notamment par le développement de bonnes pratiques dans la gestion des dossiers par les préfectures (exemples : octroi du concours de la force publique plus systématique, traitement à flux tendu des demandes de concours de la force publique, réduction du délai de traitement des demandes amiables d'indemnisation, mise en place auprès des bailleurs d'une procédure visant à obtenir des sursis de leur part sur les demandes de réquisition de la force publique interrompant la période d'indemnisation et traitement en priorité des dossiers à fort enjeu financier qui ont été identifiés à partir des jugements d'expulsion) ;

- des dépenses en matière de protection fonctionnelle des fonctionnaires , composées d'honoraires d'avocats et des indemnisations versées aux fonctionnaires victimes en réparation des préjudices subis (16,68 millions d'euros en 2015). Ces dépenses restent soumises à des tensions assez fortes liées notamment à l'augmentation des demandes de protection fonctionnelle même si le coût par dossier, lui, reste maîtrisé par la mise en place de bonnes pratiques (mise en place de conventions d'honoraires avec les avocats, expérimentation en cours de protection fonctionnelle sans avocat dans deux secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur - SGAMI) ;

- des dépenses en matière de contentieux des étrangers , constituées principalement d'honoraires d'avocats représentant l'État devant les juridictions judiciaires et administratives et de frais irrépétibles (14,41 millions d'euros en 2015) qui paraissent relativement stables ;

- des dépenses en matière d'accident de la circulation (10,29 millions d'euros en 2015) ;

- des dépenses relatives à la mise en cause de l'État dans le cadre d'attroupements (2,35 millions d'euros en 2015). Cette dépense pourrait connaître une certaine expansion à la suite des mouvements divers du printemps 2016 ;

- des dépenses pour les « autres mises en causes de l'État » (16,33 millions d'euros en 2015). Ces dépenses s'élèvent déjà à 17,35 millions d'euros au 31 août 2016, ce poste pouvant, certaines années et sur un nombre restreint d'affaires, générer des dépenses importantes.

Il convient de signaler notamment les affaires suivantes :

- au titre de 2015 :

Ø 9,53 millions d'euros en exécution financière de trois décisions de justice concernant plusieurs départements ministériels, le ministère de l'intérieur contribuant à hauteur d'un pourcentage défini en arbitrage interministériel. En effet, ces dossiers relatifs à la fixation des prix des carburants en outre-mer, à la pollution marine du littoral des côtes d'Armor et à une opération d'arraisonnement d'un navire dans le cadre de la lutte contre le narcotrafic maritime ne relèvent pas directement des compétences du ministre de l'intérieur ;

Ø 1,85 million d'euros au titre de l'exécution financière d'une décision de justice condamnant l'État du fait du retard pris dans les opérations de dépollution d'un site incombant au ministre de l'intérieur.

- au titre de 2016 :

Ø 12,9 millions d'euros au titre de la contribution du ministère de l'intérieur (90%) à l'exécution financière de deux décisions de justice dans le cadre d'un contentieux opposant l'État à la métropole de Lyon au titre de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle ;

Ø 1,9 million d'euros en exécution de différents jugements condamnant l'État sur le fondement de la responsabilité sans faute.

Afin d'assurer une meilleure maîtrise des dépenses contentieuses, le plan d'action lancé en 2014 par le ministère se poursuivra en 2016. L'objectif principal consiste à renforcer le pilotage de stratégie contentieuse ainsi que l'expertise juridique dans les territoires.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'observer devant l'augmentation des dépenses constatée ces dernières années que ce plan n'a pas atteint tous ses objectifs.

De nouvelles initiatives ont été annoncées pour 2017. Dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération, un groupe de travail, confié au directeur des libertés publiques et des affaires juridiques et au directeur général des collectivités locales, consacré à l'expertise juridique et au contrôle de légalité, a été mis en place en 2015 afin d'explorer les modalités de renforcement de la sécurité juridique de l'action des préfectures, tant au moment de l'édiction des actes que de leur défense contentieuse. À l'issue de ses travaux, la nécessité de renforcer l'expertise juridique des préfectures a été reconnue.

Une nouvelle organisation de la fonction juridique territoriale a été décidée. L'action juridique et contentieuse des préfectures sera ainsi appuyée par huit pôles d'appui juridique , pilotés et animés par l'administration centrale du ministère. Ces pôles d'appui interviendront pour le compte de l'ensemble des préfectures souhaitant faire appel à leurs services, en conseil juridique comme en contentieux, dans les domaines de la police administrative et de la sécurité routière (quatre pôles), des refus de concours de la force publique et de la responsabilité de l'État (deux pôles), du contentieux statutaire (un pôle) et de la commande publique (un pôle). Des besoins plus importants et immédiats ayant été identifiés en matière de police administrative et de sécurité routière, deux pôles d'appui dédiés seront mis en place à l'automne 2016 à Dijon et à Orléans.

Votre rapporteur spécial remarque que ces initiatives, très juridiques, n'auront de réel impact sur les dépenses contentieuses que dans la mesure où, dès le stade opérationnel, auront été réunies les conditions d'une prévention des cas de responsabilité de l'action administrative. À cet égard, il faut garder à l'esprit que le contentieux reflète les pathologies de l'action publique. La complexification des dossiers, les tensions sociales, certaines orientations délibérées peuvent en multiplier les occasions.

* ³⁷ « l'équilibre budgétaire de l'opération Garance repose sur deux contreparties financières : d'une part, sur l'engagement du ministère à céder certains biens domaniaux pour un montant total de 69 millions d'euros après retour de cessions [...] ; d'autre part sur l'économie financière réalisée à la fois par l'abandon des loyers budgétaires et de loyers simples sur des surfaces occupées à Paris 7 ^e et à la Défense pour un montant global annuel de 5,1 millions d'euros et par la négociation de certains baux (Asnières et Miromesnil) pour un montant global annuel de 1,7 million d'euros ».