Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION 7

A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UNE PRÉPONDERANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES 7

1. Une forte rigidité des crédits due à l'importance des dépenses de personnel et à la stricte indépendance des programmes 7

2. Une mission dérogeant aux mesures de régulation budgétaires mais participant aux efforts de redressement des finances publiques 8

B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2015-2017 RESPECTÉE 9

II. LE PROGRAMME 165 : « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES » 10

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DUE PRINCIPALEMENT À L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL 10

B. UNE MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT DANS UN CONTEXTE DE PROGRESSION CONTINUE DU CONTENTIEUX 11

1. Des délais de jugement maîtrisés, la qualité des décisions rendues maintenue 11

2. Une hausse continue des affaires enregistrées qui devrait perdurer sous l'effet de la mise en oeuvre de plusieurs réformes affectant l'activité de la justice administrative 13

3. La CNDA : une amélioration continue de ses délais de jugement qui devraient tendre vers les délais imposés par la réforme du droit d'asile 14

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE) 16

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS IMPUTABLE À LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 16

B. UNE RATIONALISATION DE LA GESTION BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET ORGANISATIONNELLE POURSUIVIE 17

1. Deux réformes importantes : la modernisation du régime comptable du CESE et le rééquilibrage de sa caisse des retraites 17

2. Une organisation et des objectifs de performances renouvelés, reflets des orientations stratégiques de la nouvelle mandature 18

IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES » 19

A. UNE LEGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS LIÉE PRINCIPALEMENT AUX DÉPENSES DE PERSONNEL 20

B. UN PLAFOND D'EMPLOIS STABLE MALGRÉ L'EXTENSION DE SON CHAMP DE COMPÉTENCES 20

C. UNE RÉORGANISATION TERRITORIALE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES EN VOIE D'ACHÈVEMENT 22

D. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE SATISFAISANTS 24

V. LE PROGRAMME 340 : « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES » 25

A. DES CRÉDITS EN BAISSE, AJUSTÉS AUX BESOINS RÉELS DE L'INSTITUTION 25

B. LA PERTINENCE DU PROGRAMME EN QUESTION 26

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL


• Le budget de la mission « Conseil et contrôle de l'État » est en hausse de 2 % pour s'établir à 652 millions d'euros 1 ( * ) , sous l'effet de l'augmentation des crédits de titre 2 . En effet, cette mission se caractérise par la prépondérance des dépenses de personnel qui représentent, pour 2017, 85,2 % des crédits de la mission et qui lui confèrent ainsi une très forte rigidité. Hors dépenses de titre 2 , le budget de la mission est ainsi en baisse de 1,5 % par rapport à 2016.


• Les délais de jugement des juridictions administratives sont maitrisés voire s'améliorent, y compris pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) dont les efforts, dans ce domaine, méritent d'être salués. Entre 2009 et 2016, le délai moyen constaté devant la CNDA a ainsi été réduit de 45 %, pour atteindre, en 2017, 6 mois en procédure normale et 6 semaines en procédure accélérée. Ces délais - supérieurs aux délais imposés par la réforme du droit d'asile - peuvent néanmoins être considérés comme raisonnables au vu de l'important déstockage annoncé des dossiers en instance à l'OFPRA dès fin 2016.


• La réforme des juridictions financières s'achève, son coût total s'élève à 11,5 millions d'euros . L'impact budgétaire sur 2017 est cependant mineur, le coût ayant principalement porté sur les années précédentes. Toutefois, 2017 est marquée par la mise en oeuvre de nouvelles compétences pour les juridictions financières ; elle sera une année de transition, sur le plan des effectifs, sans modification du plafond d'emploi qui demeure, depuis 2009, à 1 840 ETPT.


• Sous l'impulsion des orientations fixées par la nouvelle mandature, le CESE souhaite accroître et redonner de la visibilité aux travaux du Conseil, pour notamment nourrir le travail gouvernemental et parlementaire. On observe une hausse de ses dépenses de personnel avec un « rebasage » de sa masse salariale et la mise en oeuvre de deux réformes importantes (régime comptable et caisse des retraites) , qui vont dans le sens d'une rationalisation de sa gestion et de la préservation de son équilibre financier .


• Le faible montant du programme relatif au « Haut Conseil des finances publiques » (0,5 million d'euros, soit 0,08 % des crédits de la mission), sa sous -consommation récurrente et l'absence réelle de mesure de la performance conduisent à s'interroger sur la pertinence de son existence.


Au 10 octobre 2016, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant la présente mission, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial .

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UNE PRÉPONDERANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES

1. Une forte rigidité des crédits due à l'importance des dépenses de personnel et à la stricte indépendance des programmes

En effet, 85,2 % 2 ( * ) des 652 millions d'euros de crédits de paiement (CP) 3 ( * ) affectés à la mission correspondent, effectivement, à des dépenses de personnel (titre 2), soit 555,7 millions d'euros, un montant en augmentation de 2,6 % par rapport à 2016. Le plafond d'emplois est fixé, pour 2017, à 5 892 ETPT. Hors dépenses de titre 2 , il convient toutefois de noter que le budget de la mission est en baisse de 1,5 % par rapport à 2016.

Outre cette prépondérance des crédits de personnel, le manque de souplesse dans le pilotage de cette mission s'explique par l'indépendance institutionnelle des programmes qui la composent . Chaque programme correspond à une institution et non à la mise en oeuvre d'une politique publique. Cette caractéristique explique d'ailleurs les difficultés rencontrées à élaborer des indicateurs permettant de mesurer leur performance.

Il convient par ailleurs de noter l'hétérogénéité financière des programmes , avec la prépondérance des crédits affectés au programme « Conseil d`État et autres juridictions administratives » (61 % des crédits de la mission) et la faiblesse de ceux alloués au Haut Conseil des finances publiques (0,08 % des crédits de la mission).

Présentation des crédits de la mission par programme

(en millions d'euros)

Crédits de paiement

Fonds de
concours
attendus
en 2017
(3)

Total

2016
(2) + (3)

Numéro et intitulé du programme

Réalisés en 2015*

Ouverts en
2016*
(1)

Demandés
pour 2017*
(2)

Variation
2017/2016
(2) / (1)

165

Conseil d'État et autres juridictions administratives

372,9

387,2

397,0

2,6%

0,2

397,2

dont titre 2 : dépenses de personnel

311,0

323,1

332,0

2,8%

0,0

332,1

dont hors titre 2

61,9

64,1

65,0

1,4%

0,2

65,2

126

Conseil économique, social et environnemental

39,7

38,1

39,8

4,4%

1,7

41,5

dont titre 2 : dépenses de personnel

34,1

32,6

34,3

5,1%

0,0

34,3

dont hors titre 2

5,6

5,5

5,5

0,0%

1,7

7,2

164

Cour des comptes et autres juridictions financières

210,1

213,6

214,7

0,5%

1,6

216,3

dont titre 2 : dépenses de personnel

181,6

185,6

189,0

1,8%

0,4

189,3

dont hors titre 2

28,6

28,0

25,7

-8,2%

1,2

26,9

340

Haut Conseil des finances publiques

0,2

0,5

0,5

-3,6%

0,0

0,5

dont titre 2 : dépenses de personnel

0,2

0,4

0,4

8,4%

0,0

0,4

dont hors titre 2

0,0

0,2

0,1

-33,3%

0,0

0,1

Mission « Conseil et contrôle de l'État »

622,9

639,4

652,0

2,0%

3,5

655,4

dont titre 2 : dépenses de personnel

526,9

541,7

555,7

2,6%

0,4

556,0

dont hors titre 2

96,1

97,7

96,3

-1,5%

3,1

99,4

* Hors fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performances pour 2015 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

2. Une mission dérogeant aux mesures de régulation budgétaires mais participant aux efforts de redressement des finances publiques

La présente mission bénéficie d'un contrôle financier allégé et de règles d'exécution budgétaire dérogatoires en raison des spécificités des institutions qui la composent. Ainsi l'accord préalable du président du Conseil économique, social et environnemental est nécessaire pour toute mise en réserve de crédits concernant cette institution, tandis que, depuis la création de la mission, les crédits ouverts à la Cour des comptes et au Conseil d'État ne font pas l'objet d'une mise en réserve 4 ( * ) .

Par ailleurs, l'article 37 du projet de loi de finances pour 2017 autorise les deux principaux programmes (Conseil d'État et Cour des comptes) de la présente mission à déroger au plafond de reports de crédits de 3 % des crédits initiaux, comme autorisé par l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), compte-tenu du report sur 2017 d'une partie du financement des travaux du tribunal administratif de Nice en 2017 et du financement du schéma immobilier de la Cour des comptes nécessitant le report d'attributions de produits.

Toutefois, ces règles dérogatoires ne signifient pas l'absence de participation des programmes de la mission au respect de la norme de l'État . Le décret d'avance n° 2016-7332 du 2 juin 2016 a ainsi procédé à l'annulation de crédits pour les programmes de la mission (2 millions d'euros pour le programme 165 « Conseil d'État et aux juridictions administratives, 1,9 million d'euros pour le programme 124 « Cour des comptes et autres juridictions financières » et 0,1 million d'euros pour le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental »).

B. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE 2015-2017 RESPECTÉE

Les plafonds alloués à la présente mission par l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 0,51 milliard d'euros en 2017 .

Respect de la programmation triennale

(en milliards d'euros)

Plafonds de CP de la programmation 2014-2019*

2015

2016

2017

Programmation pluriannuelle

0,50

0,50

0,51

* Hors contribution de l'État au CAS « Pensions »

Source : Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 et 2019

La demande de crédits pour la mission en 2017, s'établit à 652 millions d'euros, dont 169,9 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » (91 millions d'euros pour le programme 165, 31,1 millions d'euros pour le programme 126, 47,7 millions d'euros pour le programme 164 et 0,1 million d'euros pour le programme 340).

* 1 Hors fonds de concours et attributions de produits.

* 2 Programme 165 (« Conseil d'État et autres juridictions administratives ») : 83,6 % ; programme 126 (« Conseil économique, social et environnemental) » : 86,2 % ; programme 164 (« Cour des comptes et autres juridictions financières »): 88 % ; programme 340 (« Haut Conseil des finances publiques ») : 80 %.

* 3 Hors fonds de concours et attributions de produits.

* 4 Dérogation notifiée par courrier du Premier ministre en date du 25 mai 2005.