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Mission "Défense"

M.Dominique de LEGGE, rapporteur spécial

II. UN TEXTE RENDU CEPENDANT OBSOLÈTE PAR LES ANNONCES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE DU 16 NOVEMBRE 2015 ENTÉRINÉES LORS DU CONSEIL DE DÉFENSE DU 6 AVRIL 2016

Au lendemain des attentats de Paris du mois de novembre 2015, le président de la République a annoncé, devant le Parlement réuni en Congrès le 16 novembre 2015, différentes mesures en faveur de la défense.

Entérinées lors du conseil de défense du 6 avril 2016, celles-ci s'articulent autour de cinq axes principaux : l'arrêt des déflations de personnels, la mobilisation de 3 000 postes au profit de la chaîne opérationnelle, du renseignement et de la cyberdéfense, un effort en faveur du fonctionnement et des infrastructures nécessaire à l'accompagnement de ces mesures relatives aux effectifs, un effort financier sur le plan capacitaire, avec une priorité donnée aux munitions, à la mobilité des unités déployées sur le territoire national ainsi qu'à la protection des emprises de la défense et l'amélioration de la condition du personnel.

La trajectoire financière de la mission « Défense » a, par conséquent, fait l'objet d'un rehaussement pour atteindre 32,7 milliards d'euros en 2017, soit une augmentation de 600 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2016 et de plus de 400 millions d'euros par rapport à la trajectoire inscrite dans la loi de programmation militaire actualisée.

En dépit du coût significatif de ces mesures, estimé à 775 millions d'euros en 2017, 996 millions d'euros en 2018 et 1,2 milliard d'euros en 2019, la loi de programmation militaire n'a pas fait l'objet d'une nouvelle actualisation.

A. LE GEL DES DÉFLATIONS D'EFFECTIFS JUSQU'EN 2019

À la suite des attentats de janvier 2015, qui avaient donné lieu au lancement de l'opération Sentinelle, le conseil de défense du 29 avril 2015 a décidé une redéfinition du contrat opérationnel des forces terrestres.

Il est ainsi prévu que celles-ci soient capables de déployer 7 000 hommes durant une année sur le territoire national, avec la possibilité de monter jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois.

En conséquence, la loi actualisant la programmation militaire a prévu de porter le format de la force opérationnelle terrestre (FOT) de 66 000 hommes à 77 000 hommes d'ici la fin de l'année 2017.

Dans cette perspective, une décélération du nombre de postes supprimés dans la défense était prévue. À la fin de la programmation, 14 925 ETP auraient dû être supprimés, contre 33 675 ETP dans le cadre de la loi de programmation militaire initiale (- 18 750 suppressions de postes).

Ce ralentissement des déflations d'effectifs devait permettre une réallocation de la ressource et, en particulier, des créations de postes destinées à assurer le soutien humain et logistique de l'opération Sentinelle ainsi que le renforcement de la protection des sites du ministère ainsi que le renforcement des moyens humains consacrés au renseignement et à la cyberdéfense.

Compte tenu de l'engagement durable de la France, tant sur son territoire qu'en dehors de ses frontières, dans le prolongement des annonces du président de la République du 16 novembre 2015 confirmées lors du conseil de défense du 6 avril 2016, cette trajectoire a fait l'objet d'une nouvelle modification.

Évolution prévisionnelle du schéma d'emplois de la mission « Défense »

(en ETP)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

LPM

- 7 881

- 7 500

- 7 397

- 7 397

- 3 500

0

- 33 675

LPM actualisée

- 8 007

0

2 300

- 2 600

- 2 800

- 3 818

- 14 925

Annonces du président de la République

- 8 007

0

2 300

400

200

182

- 4 925

Source : ministère de la défense

Fin 2019, le nombre total de suppressions de postes devrait atteindre 4 925 ETP, soit une réduction de 10 000 ETP par rapport à la trajectoire actualisée et de 28 750 ETP par rapport à la trajectoire initiale.

Trajectoire des déflations d'effectifs à la suite des annonces
du président de la République

(en ETP)

Source : Commission des finances du Sénat

Conformément aux annonces du président de la République, le schéma d'emplois pour 2017 prévoit la création nette de 464 emplois en 2017, dont 64 emplois au titre du service industriel de l'aéronautique (SIAé). En effet, l'article 4 de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense prévoit que l'évolution des effectifs du SIAé ne soit pas prise en compte dans la trajectoire d'évolution des effectifs du ministère de la défense.

Selon le ministère de la défense, les 400 postes ainsi créés en 2017 permettront :

- dans l'armée de terre, le renforcement de la 13e demi-brigade de légion étrangère (13e DBLE), du 5e régiment de dragons et la poursuite de la montée en puissance du 5e régiment de cuirassiers aux Émirats arabes unis ;

- dans la marine nationale, le renforcement général pour la marine nationale des unités de protection, de défense maritime du territoire et des centres opérationnels, la création d'un peloton de surveillance maritime et portuaire de la gendarmerie maritime à Dunkerque-Calais ;

- dans l'armée de l'air, la poursuite de la logique de concentration des moyens par pôles de spécialisation au sein de l'armée de l'air.

Les moyens consacrés à la direction du renseignement militaire et à la cyberdéfense seront également augmentés à hauteur de 600 postes supplémentaires (sur un nombre total de créations de postes fixé à 3 200 emplois entre 2014 et 2019).

Les créations de postes prévues en 2017 concerneront majoritairement les officiers (+ 399 ETP), les militaires du rang (+ 304 ETP) ainsi que les agents de catégories A et B (respectivement + 428 ETP et + 184 ETP). À l'inverse, les effectifs d'agents de catégorie C et d'ouvriers d'État diminueront de respectivement 137 ETP et 722 ETP.

Évolution des effectifs du ministère de la défense

(en ETP)

 

2016

2017

Officiers

- 50

399

Sous-officiers

1 079

4

Militaires du rang

2 072

304

Volontaires

- 20

4

Total militaires

3 081

711

CAT A

410

428

CAT B

116

184

CAT C

- 135

- 137

CAT OE

- 1 172

- 722

Total civils

- 781

- 247

Total Mindef

2 300

464

Source : ministère de la défense

B. UN EFFORT EN FAVEUR DE L'AMÉLIORATION DE LA CONDITION DU PERSONNEL

Dans le cadre du plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) lancé dans le prolongement des annonces du président de la République lors de ses voeux aux armées présentés le 14 janvier 2016, différentes mesures financières ont été décidées afin de prendre en compte la forte mobilisation des armées tant à l'extérieur que sur le territoire national.

En premier lieu, une indemnité d'absence cumulée (IAC) sera prochainement créée. Celle-ci sera versée dès lors que le militaire est absent de son domicile personnel plus de 150 jours par an. Son montant sera progressif et variera en fonction de la durée d'absence.

Par ailleurs, afin de prendre en compte les difficultés rencontrées par les personnels pour prendre l'ensemble des sept jours de permissions complémentaires planifiées (PCP), il leur sera versé une indemnité correspondant à la monétisation de deux jours de PCP sous la forme d'une indemnité pour temps d'activité d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC).

Enfin, le bénéfice de l'indemnité pour sujétion d'alerte opérationnelle (AOPER), qui avait déjà été étendu en 2015 au profit des personnels mobilisés dans le cadre de l'opération Sentinelle sera ouvert aux militaires exerçant des missions internes de sécurité et protection. Son montant sera en outre doublé, passant de 5 euros à 10 euros par jour.

Au total, le plan d'amélioration de la condition du personnel devrait se traduire par un coût estimé à un peu plus d'un milliard d'euros sur la période 2017-2019.

Par ailleurs, les mesures générales de la fonction publique feront l'objet d'une extension aux personnels militaires qui bénéficieront de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) et de la revalorisation du point d'indice.

Les principales indemnités versées aux militaires sont retracées dans l'encadré infra. Il convient en outre de rappeler que les soldats déployés dans le cadre des forces prépositionnées perçoivent une indemnité de résidence à l'étranger (IRE).

Principales primes d'activité
pouvant être versées aux militaires

L'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (ISSE) a été créée par le décret n° 97-901 du 1er octobre 1997. Elle est versée au militaire envoyé en opération extérieure ou en renfort temporaire à l'étranger, individuellement, en unité ou fraction d'unité et qui n'a pas reçu une affectation traduite par un ordre de mutation. Payée mensuellement, son montant journalier est égal à 1,5 fois celui du 1/30e de sa solde de base brute mensuelle. L'ISSE est exclusive de l'ISC, de l'ISAPB et du CSCHMI. Elle n'est pas imposable sur le revenu mais est soumise à certains prélèvements sociaux.

L'indemnité pour services en campagne (ISC) a été créée par le décret n° 75-142 du 3 mars 1975. Elle est allouée aux militaires des trois armées, des directions et services, exécutant avec leur unité ou une fraction de leur unité, hors de leur garnison, des sorties de plus de 36 heures. Elle est payée mensuellement. Son montant dépend de la situation familiale et du grade du militaire, ainsi que du nombre de périodes de 24 heures passées sur le terrain. Elle n'est pas cumulable avec plusieurs autres primes, en particulier l'ISAPN, l'ISATAP et le CSCHMI. Elle est soumise à plusieurs prélèvements, notamment l'impôt sur le revenu.

L'indemnité pour sujétion d'alerte opérationnelle (AOPER) a été créée par un décret du 17 avril 1965. Elle est versée aux militaires non officiers et officiers subalternes affectés ou mis pour emploi dans les formations et unités assurant en permanence l'alerte opérationnelle, dont la liste est fixée par arrêté du ministre de la défense. Payée mensuellement, son montant est de 5 euros par jour. Elle n'est pas cumulable avec le CSCHMI et est notamment soumise à l'impôt sur le revenu.

L'indemnité pour services aériens des militaires parachutistes (ISATAP) a été créée par le décret n° 49-1655 du 28 décembre 1949. Elle est attribuée aux militaires des armées et de la gendarmerie titulaires du brevet militaire de parachutisme et appartenant à des formations aéroportées ou à certaines unités dont la liste est fixée par arrêté. Payée mensuellement, son montant journalier est égal à la moitié du 360e de la solde de base brute annuelle du militaire, tout en étant plafonnée. Elle n'est pas cumulable avec plusieurs autres primes, en particulier l'ISC. Elle est soumise à plusieurs prélèvements, notamment l'impôt sur le revenu.

Le complément spécial pour charges militaires de sécurité (CSCHMI) a été créé par le décret n° 59-1193 du 13 octobre 1959. Il est versé aux militaires assurant dans les unités les samedis, dimanches et jours fériés un service individuel de garde ou de permanence participant à la sécurité de l'unité pendant 24 heures consécutives. Payé mensuellement, son montant varie en fonction de la catégorie hiérarchique. Il ne se cumule pas avec plusieurs autres primes, en particulier l'ISC et l'AOPER. Il est soumis à plusieurs prélèvements, notamment l'impôt sur le revenu.

La majoration d'embarquement (EMBQ) a été créée par un décret du 8 avril 1923. Elle est octroyée au militaire embarqué sur les bâtiments de la marine nationale. Payée mensuellement, son montant est égal à 20 % de la solde de base brute mensuelle. Elle n'est pas cumulable avec plusieurs autres primes et est soumise à plusieurs prélèvements, en particulier l'impôt sur le revenu.

L'indemnité de sujétions d'absence du port-base (ISAPB) a été créée par le décret n° 2002-674 du 24 avril 2002. Elle est versée au militaire embarqué dès lors qu'il est absent de sa garnison d'affectation et du port-base du bâtiment pour une durée supérieure à 36 heures consécutives, du fait des mouvements du bâtiment. Payée mensuellement, son montant représente 20 % de la solde de base brute mensuelle. L'ISAPB n'est pas cumulable avec l'ISC. Elle est soumise à plusieurs prélèvements, notamment l'impôt sur le revenu.

L'indemnité pour services aériens du personnel navigant (ISAPN) a été créée par le décret n° 48-1686 du 30 octobre 1948. Elle est ouverte au personnel navigant des forces armées. Payée mensuellement, son montant est égal à 50 % de la solde de base brute mensuelle tout en étant plafonnée. Elle n'est pas cumulable avec plusieurs autres primes, en particulier l'ISC. Elle est soumise à plusieurs prélèvements, en particulier l'impôt sur le revenu.

L'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT) a été créée, pour les militaires de la gendarmerie et en métropole, par le décret n° 76-826 du 24 août 1976. Elle est versée aux gendarmes déplacés en unité ou fraction d'unité. Payée mensuellement, son montant est égal au nombre de périodes de 24 heures que compte le déplacement multiplié, par un taux égal, au 1er janvier 2016, à 35 euros en métropole. L'IJAT est exclusive de toute indemnité de déplacement. Elle est exonérée de l'impôt sur le revenu, sur le fondement de l'article 81, alinéa 1, du code général des impôts.

Source : Haut comité d'évaluation de la condition militaire, La condition des militaires engagés dans les missions de protection du territoire national et de la population, 10e  rapport, mai 2016

C. DES DÉCISIONS SE TRADUISANT PAR UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DE LA MASSE SALARIALE DÈS 2017

Les dépenses de personnel augmenteront à hauteur de 621 millions d'euros en 2017 (contribution au CAS « Pensions » comprise).

Cette hausse traduira tout d'abord l'augmentation du plafond d'emplois du ministère, qui passera de 271 510 ETPT à 273 294 ETPT, soit une augmentation de 1 784 ETPT.

Pour la période 2017-2019, l'annulation des réductions d'effectifs se traduira par une majoration des dépenses de personnel évaluée à 594 millions d'euros sur trois ans, dont 75 millions d'euros en 2017, 159 millions d'euros en 2018 et 360 millions d'euros en 2019.

Suivi de l'exécution du titre 2 (y compris CAS « Pensions ») et du plafond d'emplois depuis 2008, prévisions d'exécution 2016 et 2017

(en millions d'euros et en ETPT)

* Depuis le 1er janvier 2015, l'ensemble des crédits de titre 2 est regroupé sur le programme 212

Source : Commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel s'élèveront à 11,6 milliards d'euros, soit une hausse de 328,4 millions d'euros (+ 2,9 %) par rapport à 2016, dont :

- 81 millions d'euros au titre des schémas d'emplois 2016 et 2017 ;

- 196 millions d'euros au titre des mesures catégorielles (mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition du personnel et du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations) ;

- 86 millions d'euros au titre des mesures générales, dont 79 millions d'euros au titre de la revalorisation du point de la fonction publique en deux temps à compter du 1er juillet 2016 (0,6 %) et du 1er février 2017 (0,6 %) ;

- 7,6 millions d'euros au titre du glissement-vieillesse-technicité (GVT) solde.

Principaux facteurs d'évolution des dépenses de titre 2
(hors contribution au CAS « Pensions »)

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat, d'après les données du projet annuel de performances pour 2017

D. LA CRÉATION D'UNE « GARDE NATIONALE » : UN PROJET QUI DEVRAIT PERMETTRE DE RÉDUIRE LES TENSIONS SUR LES PERSONNELS MAIS DONT LES CONTOURS DOIVENT ENCORE ÊTRE PRÉCISÉS

Dans un rapport d'information de juillet 2016, nos collègues Gisèle Jourda et Jean-Marie Bockel4(*) rappelaient très justement que la réserve a longtemps été considérée comme « un dossier de second rang, et régulièrement utilisée comme une variable d'ajustement budgétaire pour la défense ».

Pourtant, avec l'intensification du rythme et du volume des opérations menées par nos forces armées tant à l'étranger que sur le territoire national, il est apparu indispensable d'avoir davantage recours à cet instrument en appui des effectifs d'active.

L'actualisation de la loi de programmation militaire prévoyait ainsi une augmentation des effectifs de la réserve opérationnelle permettant d'atteindre le nombre de 40 000 réservistes opérationnels d'ici fin 2019 ainsi qu'une hausse des crédits qui lui sont consacrés (+ 75 millions d'euros sur la période).

Après une première augmentation des crédits consacrés aux réserves en 2016 (+ 14,4 millions d'euros), une nouvelle hausse est prévue en 2017. Le budget des réserves devrait ainsi atteindre 113,2 millions d'euros, soit une augmentation de près de 17 millions d'euros.

Les conditions de recours à la réserve ont également fait l'objet d'un assouplissement. Le point 2.1 du rapport annexé à la loi de programmation militaire actualisée prévoit ainsi la création d'un dispositif « entre la situation courante et la crise majeure qui autorise le recours à la réserve de sécurité nationale » « permettant, en cas de crise menaçant la sécurité nationale, de recourir à la réserve ». En particulier, l'actualisation de la loi de programmation militaire prévoit :

la réduction du préavis de trente à quinze jours - et à cinq jours en cas d'existence d'une clause de réactivité dans le contrat du réserviste ;

l'augmentation de cinq à dix du nombre de jours annuels d'activité accomplis pendant le temps de travail du réserviste ;

- la mise en place d'un « appel prioritaire » à une partie des ressources, selon des modalités qui auront été définies au préalable entre les forces armées, le réserviste et, le cas échéant, son employeur.

Le projet « Réserve 2019 » comprend différentes mesures destinées à accompagner cette montée en puissance progressive de la réserve opérationnelle (cf. encadré infra).

Le projet « Réserve 2019 »

En termes d'effectifs, l'objectif est d'atteindre les 40 000 réservistes opérationnels inscrits dans la loi de programmation militaire tout en augmentant le nombre de jours d'activité pour arriver à une moyenne de trente jours par an.

À cet effet les axes d'action sont les suivants :

- dynamiser le recrutement au sein de la société civile, principalement en direction des jeunes, en liaison avec les chaînes de recrutement et les services de communication des armées ;

- fidéliser les réservistes formés ;

- optimiser leur employabilité et leur emploi, en assurant notamment la cohérence entre le besoin opérationnel, la nature et la durée des missions, les parcours proposés et la pyramide des grades des réservistes ;

- élaborer et mettre en oeuvre, en lien avec les principaux réseaux d'entreprises, des modalités de revalorisation des parcours des réservistes dans le cadre de leur formation professionnelle ;

- conclure des partenariats avec les grandes écoles et les universités afin de susciter l'engagement des étudiants dans la réserve ;

- harmoniser les processus d'administration et de gestion et développer des systèmes d'information adaptés et efficaces ;

- rénover la gouvernance ministérielle de la réserve militaire.

Par ailleurs, des travaux en cours afin de tirer, d'une part, le retour d'expérience d'un an d'opération Sentinelle et, d'autre part, les conclusions des évolutions observées ces derniers mois à savoir :

- la pérennité, l'aggravation et la diversité de la menace ;

- l'élévation du risque auquel sont exposés les réservistes déployés sur la voie publique, placés de fait dans une situation strictement identique à celle des militaires d'active ;

- la nécessité d'optimiser la visibilité des moyens mis en oeuvre pour protéger et rassurer les populations.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Dans le prolongement de cette initiative, à l'issue du conseil de défense et de sécurité nationale du 22 juillet 2016, le président de la République a appelé à la constitution d'une « garde nationale » destinée à appuyer les effectifs d'active.

Il est prévu que ses effectifs atteignent 40 000 réservistes d'ici la fin de l'année 2018 et non plus en 2019, comme cela était prévu par la loi de programmation militaire actualisée, selon la trajectoire figurant dans le tableau ci-dessous.

Montée en puissance prévisionnelle de la réserve opérationnelle au format Garde nationale

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Cible de réservistes (en ETP)

27 352

28 094

31 258

35 715

40 173

40 173

Jours d'activité annuels moyens

24,1

26,3

28,8

36,5

36,5

36,5

Cible de réservistes déployés par jour (en ETP)

   

2 300

3 350

4 000

4 000

Source : Rapport relatif à la programmation militaire pour les années 2017-2019

Le décret n° 2016-1364 du 13 octobre 2016 relatif à la garde nationale précise ainsi que « la garde nationale concourt, le cas échéant par la force des armes, à la défense de la patrie et à la sécurité de la population et du territoire ». Elle peut être appelée à contribuer aux missions des « forces armées et formations rattachées relevant du ministre de la défense » ainsi que « de la gendarmerie nationale et de la police nationale relevant du ministre de l'intérieur ». Elle est « assurée par les volontaires servant au titre d'un contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle des forces armées et des formations rattachées et les volontaires de la réserve civile de la police nationale ».

Le décret du 13 octobre 2016 précité prévoit en outre la mise en place de quatre instances participant à la gouvernance de la nouvelle garde nationale.

Instances participant à la gouvernance de la garde nationale

Source : Commission des finances du Sénat

Si cette mesure devrait permettre de soulager nos forces armées, en particulier dans le cadre des opérations intérieures, certaines questions demeurent en suspens.

Dans leur rapport précité, nos collègues Gisèle Jourda et Jean-Marie Bockel estimaient très justement que « si " garde nationale " il peut y avoir, c'est auprès des armées et sous la chaîne de commandement militaire existante, quand bien même celle-ci devrait être aménagée en tant que de besoin afin de tenir compte du nouveau dispositif. En effet, la " greffe " d'un corps nouveau sur l'organisation militaire actuelle, à supposer qu'elle puisse prendre, ne paraît ni souhaitée par les armées ni, par conséquent, souhaitable, s'agissant d'une réforme d'abord conçue pour leur venir en appui ».

Ils appelaient en outre à « éviter toute construction trop complexe qui, en tant que telle, ne serait pas praticable. L'organisation d'une " garde nationale ", pour être assurée d'efficience, paraît devoir ne pas trop s'éloigner des mécanismes de fonctionnement d'ores et déjà éprouvés. Il n'est pas certain que tous les projets que l'on voit aujourd'hui s'échafauder respectent cette règle de sagesse ».

La gouvernance complexe mise en oeuvre par le décret du 13 octobre 2016 précité ne semble pas aller dans ce sens.

En effet, celui-ci ne règle pas la question de la chaîne de commandement de la future garde nationale. Son article 2 rappelle ainsi que « la préparation et l'emploi des forces relèvent des prérogatives de chacun des chaînes opérationnelles concernées ».

La question demeure donc de savoir comment s'articuleront, sur le terrain, les différentes composantes de cette nouvelle garde nationale. Le risque serait que chacune d'entre elles continue d'opérer de manière autonome, à l'exception de quelques points de convergence mineurs.

La question de la territorialisation devra également être réglée. Comme le rappelaient nos collègues Gisèle Jourda et Jean-Marie Bockel dans leur rapport précité, « en vue de répondre efficacement aux menaces de tous ordres susceptibles de frapper sur notre le sol - le terrorisme, les catastrophes naturelles, technologiques ou industrielles, mais aussi des troubles sociaux évidemment plus probables en certains points du territoire qu'en d'autres - l'idée est de tirer parti d'une " territorialisation " de la réserve opérationnelle dans une double ambition :

- d'un côté, renforcer la présence militaire sur l'ensemble du territoire national, y compris dans les zones devenues des " déserts militaires " à la suite des réorganisations de l'armée active et dans les secteurs identifiés comme présentant un risque particulier de crise ou de troubles importants ;

- de l'autre côté, faire jouer à plein les effets positifs induits par la proximité entre bassin de vie et lieu d'activité militaire, à la fois en termes de facilitation du recrutement de volontaires sous ESR et d'optimisation de l'emploi de ces réservistes dans des missions de protection ».

Cette réflexion ne semble malheureusement pas encore avoir été menée alors qu'elle constitue un facteur qui sera déterminant dans l'efficacité de ce nouveau dispositif.

E. LA POURSUITE DE L'EFFORT EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENT

1. Une augmentation des dépenses d'équipement de l'ordre de 400 millions d'euros en 2017

La loi actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 prévoyait une augmentation des dépenses consacrées aux équipements à hauteur de 1,5 milliard d'euros sur la période.

En 2017, les crédits consacrés à l'équipement s'élèveront à 17,3 milliards d'euros, contre 16,9 milliards d'euros en 2016 et 16,7 milliards d'euros en 2015.

Cet effort devrait, en particulier, permettre le renforcement de certaines capacités critiques (avions de transport tactique, renseignement, hélicoptères).

Il convient en outre de noter que, dans le cadre des mesures prises lors du conseil de défense du 6 avril 2016, un effort supplémentaire a été prévu en matière de petits équipements. 60 millions d'euros seront ainsi consacrés aux munitions. Par ailleurs, 18 millions d'euros supplémentaires permettront d'accompagner la montée en puissance progressive de la force opérationnelle terrestre. Enfin, 57,2 millions d'euros seront consacrés, en 2017, à l'acquisition de structures modulaires balistiques (SMB), en remplacement des gilets pare-balles de classe IV et des gilets porte-charges actuellement utilisés.

Les principales commandes et livraisons devant intervenir en 2017 sont rappelées dans les tableaux ci-dessous.

Principales commandes prévues en 2017

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Principales livraisons prévues en 2017

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Dans le cadre de son contrôle sur le financement des opérations extérieures5(*), votre rapporteur spécial a cependant constaté que les matériels utilisés en opération étaient soumis à la conjugaison de deux phénomènes : la suractivité et la surintensité, qui accéléraient considérablement l'usure de leur potentiel.

Or cette usure ne fait pas l'objet d'une compensation au ministère de la défense dans le cadre du calcul du surcoût OPEX et est insuffisamment prise en compte dans le volume et les rythmes des commandes de matériels.

Si l'effort en faveur des matériels prévu dans le cadre de la loi actualisation la loi de programmation militaire et mis en oeuvre en 2016 et 2017 va donc dans le bon sens, il devrait cependant s'avérer insuffisant pour reconstituer le potentiel entamé du fait des OPEX.

Dans une enquête réalisée à la demande de votre commission des finances en application de l'article 58§2 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 20016(*), la Cour des comptes considère ainsi qu'il sera nécessaire « d'évaluer, avant la prochaine loi de programmation militaire, les moyens et les conditions d'une restauration d'un niveau de préparation opérationnelle suffisant, pour ne pas obérer les capacités futures des forces françaises ».

Par ailleurs, si votre rapporteur spécial estime indispensable d'adapter le volume de commandes et les délais de livraison des nouveaux équipements à la forte activité opérationnelle liée en particulier aux OPEX, il appelle à ne pas négliger les besoins liés à la protection du territoire national et de notre zone économique exclusive, notamment en outre-mer.

Les matériels de la marine déployés dans le cadre des forces de souveraineté apparaissent en effet vieillissants et leur remplacement devrait être accéléré.

2. Le renforcement des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels

La loi actualisant la programmation militaire a prévu une enveloppe de 500 millions d'euros de crédits supplémentaires consacrés à l'entretien des équipements sur la période 2016-2019.

Sur ce montant, 250 millions d'euros d'autorisations d'engagements ont été ouverts dès 2016.

En 2017, les crédits consacrés à l'entretien programmé du matériel s'élèveront à 3,7 milliards d'euros, soit une nouvelle augmentation de 250 millions d'euros.

Répartition des crédits supplémentaires
consacrés à l'entretien programmé des matériels

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Or, lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le 10 juin 2015, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, avait alerté sur le fait que « sans moyens financiers supplémentaires pour régénérer ces matériels, et considérant leur âge, le maintien du niveau d'engagement actuel se traduirait à court terme par une diminution rapide de plusieurs parcs, dont les avions de transport tactique et de patrouille maritime, les hélicoptères de manoeuvre et les véhicules blindés », précisant même que « sans moyens financiers supplémentaires pour l'entretien des matériels, nous mettons en danger notre personnel ».

Selon lui, les 500 millions d'euros supplémentaires prévus sur la période 2016-2019 constituent un minimum, « car actuellement, nous consommons plus vite que nous sommes capables de régénérer ». Devant la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, il a affirmé : « avec 500 millions d'euros, ce sera juste »7(*), précisant ne pas savoir « si les 500 millions d'euros suffiront, car les besoins sont importants ».

Ce constat est partagé par la plupart des personnes entendues par votre rapporteur spécial.

Au total, la couverture de l'ensemble des besoins en matière d'entretien programmé des matériels nécessiterait une augmentation des crédits de l'ordre de 800 millions d'euros, soit 300 millions d'euros supplémentaires par rapport au montant inscrit dans la loi de programmation militaire actualisée.

F. DES DÉPENSES D'INFRASTRUCTURES RENDUES NÉCESSAIRES PAR LA FIN DES DÉFLATIONS D'EFFECTIFS, L'INSCRIPTION DANS LA DURÉE DES OPÉRATIONS INTÉRIEURES ET LA LIVRAISON DE NOUVEAUX MOYENS CAPACITAIRES

En 2017, les dépenses consacrées à la politique immobilière s'élèveront à 1,72 milliard d'euros en AE et à 1,33 milliard d'euros en CP (+ 6,58 % en AE et + 14,39 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2016).

Ces dépenses sont portées par l'action 04 « Politique immobilière » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». Son périmètre recouvre l'ensemble des dépenses d'infrastructures, les moyens de fonctionnement alloués au service des infrastructures de la défense (SID) et les dépenses locatives et d'entretien courant.

Des ressources issues des cessions immobilières sont également prévues en complément des crédits budgétaires à hauteur de 200 millions d'euros (cf. infra).

Les crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances doivent permettre le lancement ou la poursuite de projets immobiliers destinés à accompagner le développement des principaux programmes du ministère de la défense prévus dans le cadre de la loi de programmation militaire, tels que le « MRTT - multi rôle transport tanker », à hauteur de 67 millions d'euros, de l'A400M, à hauteur de 21 millions d'euros, du sous-marin nucléaire lanceur d'engins de type Barracuda, à hauteur de 92 millions d'euros, du Scorpion, à hauteur de 22 millions d'euros, des programmes d'hélicoptères de nouvelle génération (Tigre, NH90), du Rafale et des frégates multi-missions (FREMM).

Ils permettront en outre d'accompagner la montée en puissance progressive de la force opérationnelle terrestre (FOT) à hauteur de 77 000 hommes. En particulier, il est prévu une diminution du nombre d'emprises s'accompagnant d'une densification de celles-ci qui devrait permettre d'accueillir les effectifs supplémentaires.

Les crédits inscrits sur l'action 04 du programme 212 seront en outre consacrés à la mise en oeuvre du volet infrastructure de l'opération Sentinelle qui vise en particulier à améliorer les conditions d'hébergement des militaires déployés.

Le financement du volet infrastructure du plan stratégique de l'école polytechnique (en particulier, la construction d'un bâtiment destiné à accueillir les élèves de niveau licence dans le cadre du futur programme « bachelor ») se traduira par une dépense supplémentaire estimée à 30 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP.

Enfin, en 2017, 80 millions d'euros sont prévus pour les infrastructures de « sécurité protection » afin, notamment, de renforcer la sécurité des dépôts d'armes et de munitions et d'accompagner la réhabilitation des installations de protection passive.

Les personnes entendues par votre rapporteur spécial lui ont indiqué que les crédits consacrés aux infrastructures dans le présent projet de loi de finances devraient être suffisants pour prendre en charge les dépenses liées à l'augmentation des effectifs et aux besoins issus de l'opération Sentinelle. En revanche, ils ne permettront pas d'assurer de manière pleinement satisfaisante l'entretien quotidien des bâtiments, dont certains présentent d'importantes faiblesses. La dégradation des bâtiments du ministère de la défense constitue un passif qu'il conviendrait de prendre rapidement en compte.


* 4 « Garde nationale » : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises, rapport d'information de M. Jean-Marie Bockel et Mme Gisèle Jourda, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, n° 793 (2015-2016) - 13 juillet 2016.

* 5 Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées, rapport d'information n° 85 (2016-2017) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 octobre 2016.

* 6 Cour des comptes, Les opérations extérieures de la France 2012-2015, communication à la commission des finances du Sénat, octobre 2016.

* 7 Audition du 21 mai 2015, compte-rendu n° 62, session 2014-2015.