Modèle pour la frappe des Rapports Parlementaires

M. Vincent CAPO-CANELLAS, rapporteur spécial

II. UN BUDGET ANNEXE QUI POURSUIT SON DÉSENDETTEMENT, MALGRÉ UNE HAUSSE SENSIBLE DE SA MASSE SALARIALE

Le budget annexe est présenté en deux sections : la section d'exploitation (ou section des opérations courantes) et la section des opérations en capital .

La section des opérations en capital comprend, du côté des recettes, l'excédent d'exploitation (différence entre recettes et dépenses d'exploitation), c'est-à-dire la capacité d'autofinancement du budget annexe, la dotation aux amortissements et l'emprunt . Du côté des dépenses, elle comprend les remboursements d'emprunts et les investissements .

Le tableau d'équilibre présenté à la page suivante retrace les évolutions des deux sections entre 2016 et 2017. Elles sont commentées infra .

Tableau d'équilibre du budget annexe en 2016 et 2017

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

A. LES RECETTES D'EXPLOITATION DU BACEA DEVRAIENT ÊTRE STABLES EN 2017, LE DYNAMISME DES REDEVANCES DE NAVIGATION AÉRIENNE VENANT COMPENSER LE MOINDRE RENDEMENT DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait des recettes de 2 028,7 millions d'euros pour le BACEA en 2016. Le niveau des recettes effectivement enregistrées en gestion devrait être globalement conforme à l'estimation de la loi de finances pour 2016.

Le présent projet de loi de finances prévoit que les recettes du BACEA seront stables en 2017 par rapport à 2016 et atteindront 2 032,8 millions d'euros .

La hausse de 14,3 millions d'euros des recettes des redevances de navigation aérienne , et en particulier de la redevance de route, due à la croissance soutenue des survols de notre pays, devrait permettre de compenser les moindres recettes de la taxe de l'aviation civile , en recul de 10,2 millions d'euros .

Évolution des recettes d'exploitation du BACEA
entre la LFI 2016 et le PLF 2017

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

1. Des redevances de navigation aérienne dont le niveau augmente légèrement par rapport à 2016

Les redevances de navigation aérienne regroupent la redevance de route (RR) , la redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA) et les redevances océaniques . L'évolution de leurs recettes est déterminée par l'évolution des tarifs des taux unitaires inscrits en RP2 et pris en application des règlements Ciel unique II , ainsi que des prévisions de trafic .

Leur rendement global devrait être de 1 583,3 millions d'euros en 2017 contre 1 569 millions d'euros en 2016, soit une augmentation de 14,3 millions d'euros (+0,9 %), grâce au dynamisme du trafic aérien en survol .

Le présent projet de loi de finances prévoit que la redevance de route enregistrera en 2017 une hausse de 1,0 % par rapport à 2015 pour atteindre 1 309,9 millions d'euros (après 1 297,4 millions d'euros en 2016).

La redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole sera quasiment stable, passant de 231,6 millions d'euros à 232,4 millions d'euros , ce qui ne lui permettra pas de retrouver son niveau de 2015, qui était de 238,8 millions d'euros .

Les prévisions de recettes 2017 pour les redevances océaniques s'établissent à 41 millions d'euros (contre 40 millions d'euros en 2016).

2. Des redevances de surveillance et de certification en très légère diminution

Les redevances de surveillance et de certification s'élèveraient à 28,2 millions d'euros en 2017, soit une faible baisse de 0,8 % par rapport à 2016.

Ces redevances ^{19 ( * )} viennent financer en partie la surveillance des acteurs de l'aviation civile , la délivrance d'agréments et d'autorisations , de licences ou de certificats nécessaires aux opérateurs (constructeurs, ateliers d'entretien, compagnies aériennes, aéroports, personnels, organismes de sûreté, opérateurs de navigation aérienne). Ces différentes activités sont principalement prises en charge par la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC) au sein de la DGAC.

3. Le montant de taxe de l'aviation civile, perçu intégralement par le BACEA depuis le 1er janvier 2016, connaîtra une diminution de 2,4 % en 2017

Suite aux préconisations du rapport Le Roux (voir supra ), le régime de la TAC a été profondément modifié par l'article 92 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, dans le but d'améliorer l'attractivité des plateformes aéroportuaires parisiennes .

En vertu de cet article, les compagnies aériennes ont été exonérées du paiement de la TAC à 50 % pour les passagers en correspondance depuis le 1 ^er avril 2015 et cette exonération a été portée à 100 % à compter du 1 ^er janvier 2016 . Elle concernera en 2016 12,6 millions de passagers et entraînera une diminution de recettes de 63,5 millions d'euros .

Afin de compenser la perte de recettes subie par le BACEA en raison de cette mesure, la quotité de TAC qui lui est affectée est passée de 80,91 % à 85,92 % au 1 ^er avril 2015 puis à 93,67 % au 1 ^er janvier 2016 .

Le régime de la TAC a de nouveau été modifié par l'article 42 de la loi n° 2015-1786 de finances rectificative pour 2015, qui a supprimé la quotité de TAC revenant au budget général de l'État à compter du 1 ^er janvier 2016 . Depuis cette date, l'intégralité du produit de la TAC est donc affectée au BACEA .

Alors que ce produit est estimé à 420,6 millions d'euros pour 2016 , le présent projet de loi de finances prévoit qu'il marquera un recul de 10,2 millions d'euros en 2017 pour atteindre 410,4 millions d'euros .

4. Les autres recettes

En 2016, le montant estimé des autres recettes du BACEA était de 10,7 millions d'euros , dont 6,4 millions d'euros au titre des frais de gestion des sommes recouvrées au titre de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS), de la taxe d'aéroport (TA) et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA). Le prélèvement pour frais de gestion de la TS, de la TA et de la TNSA correspond à 0,5 % des produits de ces trois taxes depuis le 1 ^er janvier 2013.

La prévision de ces recettes pour 2017 est de 10,8 millions d'euros , dont 6,5 millions d'euros au titre des frais de gestion de sommes recouvrées au titre de la TA, de la TS et de la TNSA.

B. DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT EN LÉGER RECUL MALGRÉ DES BESOINS TOUJOURS AUSSI ÉLEVÉS DANS LE CADRE DU CIEL UNIQUE EUROPÉEN

De 2013 à 2015, les dépenses d'investissement de la DGAC avaient connu une forte augmentation , passant de 195,5 millions d'euros en 2013 à 257,5 millions d'euros en 2014 comme en 2015. Pour mémoire, ce montant n'était que de 150 millions d'euros en 2010.

Pour l'année 2016, la direction générale de l'aviation civile avait dû consentir une légère réduction de 1,9 % de son effort d'investissement, puisque celui-ci était passé à 252,6 millions d'euros . En 2017, le niveau des investissements fera de nouveau l'objet d'une diminution de 1,0 % à 250,0 millions d'euros . Sur ce montant, 110 millions d'euros sont consacrés à la modernisation des systèmes , 47 millions d'euros à la modernisation des infrastructures et 95 millions d'euros au maintien en condition opérationnelle des systèmes actuels .

Le programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe porte 88,4 % de la dotation d'investissement du BACEA, avec 221,1 millions d'euros en AE et en CP.

En dépit du léger recul prévu pour 2016 et pour 2017, la hausse très forte des investissements consentis ces dernières années par la DGAC doit permettre à sa direction des services de la navigation aérienne (DSNA) d'assurer le respect des engagements européens souscrits le 2 décembre 2010 lors de la signature du traité du FABEC (bloc aérien fonctionnel Europe central), qui a pour objet la gestion commune du trafic européen .

Ce Ciel unique européen s'appuie sur un important volet technologique et de R&D baptisé SESAR (Single european sky ATM research ) , qui doit permettre aux États européens de bénéficier d'une nouvelle génération de système de gestion du trafic pour pouvoir faire face aux futurs besoins en matière de capacité et de sécurité du trafic aérien à l'horizon 2020 .

Dans cette perspective, la DGAC développe plusieurs programmes techniques :

- « CO-FLIGHT », système de traitement automatique des plans de vol de nouvelle génération ;

- « 4-FLIGHT », nouveau système de contrôle complet , qui permettra d'intégrer les nouvelles fonctions de contrôle SESAR ;

- « ERATO », système d'assistance au contrôleur lui permettant de se passer d'aides papiers (les « strips ») et de gérer les vols dans un environnement exclusivement électronique . Ce nouveau système a été mis en service fin 2015 à Brest et devrait prochainement être testé dans le centre en-route Bordeaux ;

- « SYSAT », qui oeuvre à la modernisation des systèmes des tours de contrôle et centres d'approche .

Entendu par votre rapporteur spécial, Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile, a insisté sur le caractère crucial des investissements dans les années à venir (le programme SESAR représenterait un montant d'un milliard d'euros pour la France). Il a également indiqué qu'une situation de « sous-investissement » serait contraire à nos engagements européens et pourrait dès lors faire l'objet de sanctions de la part de la Commission européenne .

De fait, la France a pris du retard , ainsi que le relevait la Cour des comptes dans sa communication « L'État et la compétitivité du transport aérien » réalisée à la demande de votre commission et ce n'est que depuis quelques années qu'elle a retrouvé un niveau d'investissements satisfaisant .

La Cour des comptes constate ainsi que « la France a pris du retard dans des investissements de modernisation des systèmes de navigation qui auraient dû être réalisés dans les années 1990 et 2000. La DGAC disposait depuis les années 1970 d'outils à la pointe de la technique existante, mais la prise de conscience de la nécessité d'investissements lourds à réaliser afin de moderniser ces outils a eu lieu alors que la crise économique réduisait fortement les recettes disponibles , et donc la capacité d'investissement, à la fin de la première décennie des années 2000 ».

La Cour note également que les différents programmes cités plus haut - « CO-FLIGHT », « 4FLIGHT », « ERATO », etc. - « ont pris du retard dans leur déploiement , que leur interdépendance a amplifié , et ont connu des surcoûts ».

Néanmoins, la DGAC estime que le niveau d'investissements consenti depuis 2014 devrait permettre la réalisation de l'essentiel de ces programmes , ce qui permettrait, selon elle, d'obtenir des gains de productivité de 20 % sur le contrôle en route et le contrôle d'approche . Elle a d'ailleurs transmis à la Commission européenne un échéancier des mises en service opérationnelles majeures d'ici 2021 , s'engageant ainsi à ce que l'essentiel de leur déploiement soit réalisé pour 2020 .

Les dépenses d'investissement des programmes 613 et 614, qui bénéficieront de crédits identiques en 2017 par rapport à 2016 , concernent essentiellement :

- les domaines de la sûreté et de la sécurité de l'aviation civile , avec la construction d'un laboratoire de détection des explosifs artisanaux liquides sur le site du service technique de l'aviation civile à Biscarosse, le développement d'une nouvelle application de gestion des habilitations et titres d'accès aux zones réservées des aéroports baptisée « STITCH » et la mise en oeuvre du Passenger name record (données des dossiers passagers - PNR) en partenariat avec d'autres ministères ^{20 ( * )} ;

- le soutien général à l'aviation civile : investissements informatiques, avec notamment le développement de nouveaux systèmes d'information financière et des ressources humaines, maintien en conditions opérationnelles des systèmes actuels et investissements immobiliers, la DGAC étant implantée sur plus de trente sites en métropole et en outre-mer.

C. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT SE POURSUIT

Près des deux tiers des dépenses de fonctionnement de la mission sont consacrées à des dépenses opérationnelles directement liées à l'activité de prestation de navigation aérienne .

Dépenses de fonctionnement courant de la DGAC

Source : DGAC

Alors qu'elles avaient augmenté de 20,6 millions d'euros à 236,8 millions d'euros entre 2013 et 2014 (soit une hausse de 15 %) en raison du lancement d'un plan de relance des investissements ^{21 ( * )} , les dépenses de fonctionnement courant de la DGAC se sont stabilisées à 232,9 millions d'euros en 2015 avant de diminuer de - 34 % et d'atteindre 152,6 millions d'euros en 2016 ^{22 ( * )} .

Grâce à de nouveaux gains de productivité, elles connaîtraient un recul de - 2,0 % en 2017 à 149,5 millions d'euros .

D. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN FORTE HAUSSE AVEC L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU PROTOCOLE SOCIAL 2016-2019

1. Un schéma d'emplois 2017 qui ne prévoit pas de nouvelles suppressions d'emplois

Au 1 ^er janvier 2016, l'effectif physique des agents de la DGAC ^{23 ( * )} et, à ce titre, relevant du BACEA, était de 11 514 agents contre 11 761 agents au 1 ^er janvier 2015.

La majorité des agents de la DGAC appartiennent à la filière technique et opérationnelle : ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) , ingénieurs électroniciens des systèmes de la sécurité aérienne (IESSA) et techniciens des études et d'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC) .

Mais la DGAC comprend également, entre autres, des adjoints d'administration , des ouvriers d'État ou bien encore des ingénieurs des études et d'exploitation de l'aviation civile (IEEAC) .

Répartition des agents de la DGAC par corps et par sexe

Source : DGAC

L'âge moyen des agents de la DGAC au 1 ^er janvier 2016 était légèrement supérieur à 45 ans , avec une médiane de 45 ans , soit des ratios supérieurs à ceux de la fonction publique dans son ensemble.

Pyramide des âges des agents de la DGAC

Source : DGAC

La DGAC a supprimé 1 136 ETP (dont 135 personnels affectés à l'ENAC) sur la période 2007-2015, soit 10 % de son effectif global . En 2016, c'est 100 ETP supplémentaires qui devraient être supprimés, dont 16 à l'ENAC.

Pour 2017, le présent projet de loi de finances prévoit une absence totale de suppression d'emplois tant pour la DGAC que pour l'ENAC .

Il s'agit là d'une des mesures prévues par le nouveau protocole social couvrant la période 2016-2019 conclu entre le Gouvernement et les organisations syndicales représentatives de la DGAC le 19 juillet 2016.

2. Le protocole social 2016-2019 contribuera significativement à la forte hausse de la masse salariale de la DGAC de 3,7 % en 2017

Pour l'année 2016, la masse salariale portée par le budget annexe, et qui constitue de loin sa principale dépense, s'élevait à 879,7 millions d'euros contre 882,7 millions d'euros en 2015, soit une légère diminution de -0,4 % entre les deux années .

Pour 2017, le présent projet de loi de finances prévoit que les crédits de personnel augmenteront de 3,7 % et atteindront 911,9 millions d'euros , soit une hausse très significative de 32,2 millions d'euros .

Les dépenses de personnel représentent au total, une fois incluses les cotisations sociales employeurs (contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »), les prestations sociales et l'action sociale, un montant de 1 183,2 millions d'euros, en forte hausse de 3,6 % par rapport à 2016 (1 142,3 millions d'euros) .

Selon la DGAC, outre le glissement vieillesse technicité et l'évolution du point d'indice , « cette augmentation est la contrepartie des efforts de productivité demandés par la DGAC à ses agents dans le cadre du protocole social 2016-2019 et certaines d'entre elles sont conditionnées à la mise en oeuvre effective de nouvelles organisations du travail ».

Pour mémoire, la démarche de signature de protocole triennaux avec les organisations syndicales , qui date de 1988, permet, selon la DGAC, « de fixer une stratégie et son déroulé opérationnel pour le triennal, de donner une lisibilité interministérielle aux mesures sociales accordées en contrepartie des efforts consentis par les personnels , de diminuer le taux de conflictualité et enfin de consolider l'unité et la cohésion sociale de la DGAC ».

Le nouveau protocole social - le dixième depuis 1988 - signé le 19 juillet 2016 ^{24 ( * )} fixe aux personnels de la DGAC les objectifs suivants pour les années 2016 et 2017 :

- faire de la France le premier prestataire de service de navigation européenne en Europe ;

- dans cette perspective, accroître significativement la performance opérationnelle et économique de la navigation aérienne grâce à des modernisations techniques et opérationnelles. L'un des principaux enjeu est d'organiser une plus grande flexibilité des horaires des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) pour une meilleure adaptation des tours de services à un trafic de plus en plus concentré sur des périodes de pointe , en particulier l'été ;

- développer l'influence de la DGAC au niveau international (OACI et Union européenne) ;

- mettre en place une surveillance de sécurité et de sûreté de plus en plus basée sur l'analyse des risques (notamment avec le pôle PARAC) ;

- sécuriser juridiquement les interventions des agents exerçant des missions de certification, de contrôle et de surveillance ;

- poursuivre la rationalisation et la mutualisation des fonctions support (ressources humaines, finances, immobilier et informatique).

En contrepartie, ce protocole social, dont les principaux points ont été actés peu avant le début du championnat d'Europe de football dont notre pays était l'organisateur, dans un contexte social difficile , prévoit des mesures catégorielles significatives pour les agents de la DGAC.

Ainsi, 45 millions d'euros , hors mesures générales favorables à l'ensemble des agents de la fonction publique ^{25 ( * )} , seront consacrées à ces nouveaux avantages sur la période 2016-2019, dont 15 millions d'euros réservés aux expérimentations de nouvelles organisations du temps de travail des contrôleurs aériens.

2,4 millions d'euros sont utilisés dès 2016 pour la mise en oeuvre :

- du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État (RIFSEEP) pour les personnels administratifs ;

- des premières expérimentations d'une nouvelle organisation du contrôle aérien ;

- des premières mesures au titre du protocole parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) pour les personnels de catégorie B.

En 2017, il est prévu une enveloppe de 24,1 millions d'euros pour les mesures dédiées :

- au développement des expérimentations d'une nouvelle organisation du contrôle aérien mentionnées supra ;

- aux mesures PPCR pour les corps de catégorie A et C et à la poursuite du processus pour la catégorie B ;

- aux premières mesures indemnitaires pour l'ensemble des corps , hors administratif, servis dès 2016.

Selon la DGAC, le coût total des mesures sociales au titre du protocole social 2013-2015 pouvait être évalué à une dépense de 27,4 millions d'euros réparties sur quatre années (2013-2016), à comparer avec les 45 millions d'euros prévus dans le cadre du nouveau protocole social .

Aussi, votre rapporteur spécial souhaite une nouvelle fois insister sur le fait que l'octroi de « mesures catégorielles » devra véritablement être conditionné à des efforts de productivité très significatifs .

E. LA POURSUITE DE L'EFFORT DE DÉSENDETTEMENT POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE PERMETTRA DE RETROUVER UN NIVEAU D'ENDETTEMENT INFÉRIEUR À CELUI QUI PRÉVALAIT AVANT 2009

Alors que la dette du BACEA avait continuellement augmenté entre 2007 et 2014, l'assainissement financier en cours permettra, pour la troisième année consécutive , de réduire le niveau d'endettement du BACEA .

Cette trajectoire de désendettement se traduira également par une baisse du recours à l'emprunt , évalué à 102,6 millions d'euros en 2017 contre 112,6 millions d'euros en 2016 , soit une diminution de 10 millions d'euros (-9 %) et 167,9 millions d'euros en 2015 .

La prévision de dette cumulée au 31 décembre 2017 est ainsi évaluée à 993,7 millions d'euros , soit une baisse de l'encours de dette de 114,5 millions d'euros par rapport à 2016, après une diminution de 107 millions d'euros en 2016 par rapport à 2015 et de 57,2 millions d'euros en 2015 par rapport à 2014.

Depuis 2015, première année de désendettement du BACEA, l'encours de la dette devrait donc avoir diminué au 31 décembre 2017 de 230,5 millions d'euros en trois années , soit une baisse de 18,8 % , puisque celui-ci était de 1 281,5 millions d'euros au 31 décembre 2014.

L'endettement du BACEA en 2017 devrait ainsi atteindre un niveau inférieur à celui d'avant la crise du transport aérien de 2009 .

L'indicateur de performance 2.1 de la mission « Endettement sur recettes d'exploitation » traduit bien cette politique. Calculé en rapportant le total de la dette contractée par le budget annexe aux recettes d'exploitation, il devrait baisser de 5,6 points en 2017 pour atteindre 48,9 % contre 54,6 % en 2016.

Cette diminution de l'encours de dette se traduit par une nette baisse de - 30,3 % des charges financières du BACEA , qui passeront de 28,2 millions d'euros en 2016 à 19,7 millions d'euros en 2017.

Évolution de l'endettement du budget annexe

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Endettement au 31/12

(en millions d'euros)

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* ¹⁹ Ces redevances ont été instaurées par l'article 120 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 codifié à l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile.

* ²⁰ Il s'agit des ministères des finances et des comptes publics, de l'intérieur et de la défense.

* ²¹ La plupart des grands projets d'investissement de la DGAC induisent une part nécessaire de dépenses de fonctionnent, portant notamment sur le maintien en condition opérationnelle et l'assistance à maîtrise d'ouvrage.

* ²² Une partie des dépenses de fonctionnement correspondent à un glissement de dépenses d'investissements que la norme comptable ne permet pas d'imputer directement en titre 5 (la norme comptable appliquée au BACEA conduit à imputer sur du titre 3 les investissements inférieurs à 10 000 euros). Une demande de dérogation en ce sens a été formulée en 2014 par la DGAC dans le cadre du groupe de travail constitué avec la DGFIP.

* ²³ Y compris le personnel de l'École nationale de l'aviation civile (ENAC).

* ²⁴ Ce protocole a été signé par quatre organisations syndicales représentatives (UNSA-DD, SNCTA, SPAC-CFDT et FEETS-FO) représentant 72 % des personnels de la DGAC.

* ²⁵ En particulier, celles prévues par l'accord relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations des fonctionnaires (PPCR).