CAS "Participations financières de l'État"

M. Maurice Vincent, rapporteur spécial

PREMIÈRE PARTIE
UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
SOUS TENSION EN 2017

I. LA RECAPITALISATION DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE DEVRAIT MOBILISER L'ÉTAT À HAUTEUR DE 7 MILLIARDS D'EUROS

A. LA NÉCESSAIRE REFONDATION DE LA FILIÈRE NUCLÉAIRE

1. Les difficultés d'Areva, un héritage de multiples erreurs commises jusqu'en 2011

Pour le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » (PFE), l'année 2017 sera marquée par la recapitalisation du secteur énergétique , dans le cadre du projet de « refondation de la filière nucléaire française » annoncé en juin 2015 par le Président de la République ^{1 ( * )} .

Ce projet de refondation est directement lié aux difficultés que traverse l'entreprise publique Areva , dont la perte nette cumulée depuis 2011 s'élève à 10 milliards d'euros.

Évolution du chiffre d'affaires et du résultat net d'Areva depuis 2010

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les résultats annuels du groupe)

Comme l'ont relevé différents rapports ^{2 ( * )} , ces difficultés ne peuvent être que partiellement expliquées par le fort ralentissement des activités nucléaire observé à la suite de l'accident de Fukushima, intervenu en 2011.

En effet, la soutenabilité de la trajectoire financière de l'entreprise a été mise à mal par de multiples erreurs commises avant l'accident.

Tout d'abord, la mise en oeuvre d'une stratégie d'expansion très ambitieuse financée par un endettement croissant et la cession de nombreux actifs , compte tenu de la faiblesse des flux de trésorerie opérationnels et de l'absence de recapitalisation majeure ^{3 ( * )} . Sur la période 2006-2012, les liquidités générées par les activités opérationnelles du groupe n'ont ainsi permis que de financer un quart des investissements réalisés ^{4 ( * )} , conduisant de ce fait à une forte hausse de l'endettement net (+ 356 %).

Évolution de l'endettement net d'Areva entre 2006 et 2012

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les résultats annuels du groupe)

Or, parmi les différents investissements réalisés, plusieurs projets « mal conduits » ou résultant « d'acquisitions discutables » ^{5 ( * )} se sont traduits par de lourdes provisions qui ont fortement pesé sur les résultats du groupe, en particulier :

- l'achat de la société minière Uramin en 2007 ;

- le projet de construction d'un premier réacteur EPR « clés en main » sur le site d'Olkiluoto 3 en Finlande, dont le contrat a été signé en 2003.

Enfin, ces difficultés ont été exacerbées par des rivalités persistantes au sein même de la filière nucléaire françaises . Dès 2010, prenant acte de « vicissitudes regrettables », François Roussely se prononçait ainsi dans un rapport remis au Président de la République pour une organisation « resserrée » de « l'Équipe France » du nucléaire, dont le groupe EDF deviendrait le chef de file ^{6 ( * )} .

2. La recapitalisation, une réponse adaptée de l'État actionnaire pour soutenir la filière nucléaire

C'est précisément cet objectif que poursuit aujourd'hui le Gouvernement dans le cadre de la refondation de la filière nucléaire annoncée en juin 2015 et dont les contours ont depuis été précisés.

Tout d'abord, les activités d'Areva liées aux réacteurs seraient rassemblées au sein d'une nouvelle entité appelée Areva NP, dont la majorité du capital serait cédée à EDF .

Le protocole d'accord ^{7 ( * )} formalisant ce projet de partenariat précise que la part d'Areva serait comprise entre 15 et 25 %, tandis que des partenaires minoritaires pourraient participer jusqu'à 34 %.

Les actifs et activités transférés porteraient sur « la conception et la fourniture de réacteurs nucléaires et d'équipements, la conception et la fourniture d'assemblages combustible, et les services à la base installée » mais excluraient notamment « des actifs, passifs et personnels liés à la réalisation du projet d'EPR Olkiluoto 3 ».

La réalisation de l'opération est envisagée « avant la fin 2017 ».

Par conséquent, Areva se recentrerait sur son « coeur de métier » qu'est le cycle du combustible nucléaire , dont les activités seraient regroupées dans une nouvelle entité juridique appelée NewCo.

Afin de cantonner les risques accumulés, l'entité juridique propre Areva SA jouerait le rôle de « structure de défaisance » ^{8 ( * )} .

Pour mener à bien la réalisation de ce projet, les entreprises publiques EDF et Areva, contrôlées directement et indirectement par l'État à hauteur de 85 % et 86,5 %, ont annoncé le lancement d'ici la fin de l'année 2017 d'une augmentation de capital à hauteur respectivement de 4 milliards d'euros ^{9 ( * )} et de 5 milliards d'euros ^{10 ( * )} .

Dans l'intervalle, Areva a trouvé un accord avec un groupe de banques pour un crédit-relais de 1,1 milliard d'euros, afin d'assurer « la liquidité de l'entreprise pour l'exercice 2016 » ^{11 ( * )} . Son remboursement est prévu pour janvier 2017.

S'agissant d'EDF, l'augmentation de capital permettra de faciliter la refondation de la filière nucléaire - l'investissement dans Areva NP étant estimé à environ 2,5 milliards d'euros ^{12 ( * )} - mais également d'assurer la soutenabilité de sa politique d'investissement ambitieuse , dans un contexte marqué par la libéralisation croissante du marché et une forte baisse du prix de l'électricité.

En complément, l'État actionnaire a par ailleurs annoncé qu'il percevra son dividende en actions au titre des exercices 2016 et 2017 , comme il avait déjà accepté de le faire au titre de 2015.

B. LE POIDS DES DÉFAILLANCES PASSÉES

1. Un impact en dépenses évalué à 7 milliards d'euros pour le compte d'affectation spéciale

L'État actionnaire a annoncé qu'il souscrirait via l'APE à ces augmentations de capital :

- à hauteur de 3 milliards d'euros pour EDF ^{13 ( * )} ;

- pour un montant qui peut être estimé à 4 milliards d'euros pour Areva ^{14 ( * )} .

Au total, le compte devrait donc être mobilisé en dépenses à hauteur de 7 milliards d'euros en 2017 pour recapitaliser le secteur énergétique.

2. Un impact incertain sur les indicateurs maastrichtiens

En principe, une prise de participation ou une cession est traitée comme une opération financière en comptabilité nationale, sans impact sur le déficit au sens de Maastricht . En effet, dans la mesure où l'État reçoit en contrepartie de son (dés)investissement un actif financier de même valeur, il n'y a pas de modification du besoin de financement des administrations publiques.

De ce fait, le solde du compte d'affectation spéciale, en tant que support des opérations financières conduites par l'État actionnaire, n'a généralement pas d'impact sur le déficit maastrichtien.

La situation est toutefois différente s'agissant du cas particulier de la recapitalisation d'une entreprise publique.

Lorsque l'opération est considérée comme une opération financière, son impact sur les indicateurs maastrichtiens est identique à celui d'une prise de participation .

Toutefois, une telle opération peut dans certains cas être qualifiée de transfert de capital . Son impact sur le déficit au sens de Maastricht est alors analogue à celui d'une opération budgétaire classique .

Le traitement comptable des recapitalisations est apprécié par Eurostat au cas par cas selon le principe général suivant : « l'apport de capitaux doit être traité en opération non financière toutes les fois qu'il s'agit d'une opération sans contrepartie », c'est-à-dire lorsque « l'administration ne reçoit pas en échange un actif financier de même valeur » ^{15 ( * )} .

À titre d'exemple, la recapitalisation de France Télécom en 2003 a été qualifiée d'opération financière, l'État ayant agi en « investisseur avisé ». Financée via un emprunt garanti, elle a dégradé le ratio d'endettement à hauteur de 0,6 point du PIB, soit 9 milliards d'euros, mais n'a eu aucun impact sur le déficit maastrichtien ^{16 ( * )} .

À l'inverse, Eurostat a considéré que la recapitalisation du groupe Dexia en 2012 par la France et la Belgique ne pouvait être considérée comme une opération financière ^{17 ( * )} , compte tenu de l'absence de perspective de rentabilité - et ce contrairement à la première recapitalisation effectuée en 2008. L'opération a ainsi dégradé le déficit maastrichtien de la France et de la Belgique à hauteur respectivement de 0,1 point de PIB et de 0,7 point de PIB ^{18 ( * )} .

Pour se prononcer, Eurostat indique qu'il importe surtout de déterminer si l'administration anticipe « un retour sur investissement , sous la forme d'un flux futur de dividendes et/ou sous la forme d'une augmentation de la valeur de l'actif financier qui représente son droit sur l'entreprise » ^{19 ( * )} .

À cet égard, si la recapitalisation d'EDF devrait sans problème être qualifiée d'opération financière, la situation est moins évidente pour Areva, qui a accumulé des pertes importantes et ne distribue plus de dividendes depuis 2010.

La 19 juillet dernier, la Commission européenne a d'ailleurs ouvert une enquête approfondie afin d'évaluer la compatibilité du financement de la restructuration d'Areva par l'État français avec les règles de l'Union européenne sur les aides d'État, les lignes directrices exigeant notamment que les bénéficiaires « élaborent un plan de restructuration solide qui leur permette de devenir viables à long terme sur la base d'hypothèses réalistes » ^{20 ( * )} .

En pratique, lorsque l'entreprise a accumulé des pertes , Eurostat fait la distinction entre deux cas de figure , comme l'indique la décision de 2003 sur « les apports de capitaux par les administrations publiques dans des entreprises publiques » ^{21 ( * )} .

Le premier cas concerne les entreprises publiques qui affichent des pertes mais pour lesquelles « des investisseurs privés (en incluant des nouveaux investisseurs) participent de façon substantielle à l'apport de fonds » . Sous réserve que « certaines conditions relatives aux investisseurs privés sont satisfaites (notamment pour ce qui concerne leurs droits et risques, similaires à ceux qui incombent à l'administration publique) », l'apport de fonds peut alors être traité en opération financière dans sa totalité.

Le deuxième cas concerne les opérations pour lesquelles l'administration publique intervient seule . Dans une telle situation, l'apport de fonds est en principe traité en opération non financière dans la limite du montant des pertes à couvrir et en opération financière pour sa partie excédentaire. Une exception est toutefois prévue en cas de « restructuration fondamentale » de l'entreprise : l'apport de fonds peut alors être traité en opération financière dans sa totalité « s'il existe un large consensus quant à la forte probabilité que l'entreprise redevienne bénéficiaire dans un avenir proche ». À l'inverse, s'il apparaît « une incertitude sur les futurs effets de la restructuration », l'apport est traité en opération non financière dans la limite du montant des pertes.

Au regard de cette grille d'analyse, une partie de la recapitalisation d'Areva pourrait poser problème.

En effet, Areva a d'ores et déjà été annoncé que l'augmentation de capital d'un montant global de 5 milliards d'euros devrait être répartie à hauteur de 2 milliards d'euros au niveau d'Areva SA et de 3 milliards d'euros au niveau de NewCo ^{22 ( * )} .

Or, Areva SA constitue une structure de défaisance : il est donc peu probable qu'un investisseur privé participe à l'opération. La presse spécialisée a ainsi indiqué que si des investisseurs privés pourraient participer à hauteur d'un tiers à la recapitalisation de NewCo, la recapitalisation d'Areva SA devrait être « assumée en totalité par l'État français » ^{23 ( * )} , ce que tendent à confirmer les déclarations d'Emmanuel Macron devant votre commission des finances en mai dernier ^{24 ( * )} .

En l'absence de perspective de rentabilité, il existe donc un risque que cette partie de l'opération soit qualifiée d'opération non financière par Eurostat.

---

* ¹ Présidence de la République, communiqué de presse du 3 juin 2015.

* ² Rapport d'information n° 3952 de l'Assemblée nationale sur la situation du groupe Électricité de France et de la filière nucléaire, déposé le 13 juillet 2016 par Marc Goua et Hervé Mariton ; Rapport particulier de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion du groupe Areva pour les exercices 2006 et 2012, 30 juin 2013.

* ³ Une augmentation de capital de 900 millions d'euros a néanmoins été décidée en 2010.

* ⁴ Les Échos, « Les principaux extraits du pré-rapport de la Cour des comptes sur Areva », 12 mai 2014.

* ⁵ Rapport d'information n° 3952 de l'Assemblée nationale sur la situation du groupe Électricité de France et de la filière nucléaire, précité, p. 30.

* ⁶ François Roussely, « Avenir de la filière française du nucléaire civil », synthèse du rapport remis le 16 juin 2010, p. 13.

* ⁷ EDF, « Mise à jour du partenariat stratégique entre EDF et AREVA », communiqué de presse du 28 juillet 2016.

* ⁸ Compte rendu de l'audition le 25 mai 2016 d'Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, devant la commission des finances du Sénat.

* ⁹ EDF, « Convocation d'une Assemblée générale extraordinaire », communiqué de presse du 3 juin 2016.

* ¹⁰ Areva, « Deux étapes clefs du refinancement d'AREVA enclenchées », communiqué de presse du 27 janvier 2016.

* ¹¹ Areva, « Résultats annuels 2015 », communiqué de presse du 26 février 2016.

* ¹² Les Échos, « EDF s'accorde avec Areva sur la valeur de sa division réacteurs », 13 janvier 2016.

* ¹³ APE, « Face aux défis du secteur de l'énergie, l'État accompagne EDF dans sa stratégie de développement », communiqué de presse du 22 avril 2016.

* ¹⁴ Les Échos , « Martin Vial : "Nous prévoyons de nouvelles cessions sur le portefeuille coté" », 17 mai 2016.

* ¹⁵ Commission européenne, Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique, édition 2002, p. 61.

* ¹⁶ Rapport n° 23 (2008-2009) de Philippe Marini relatif au projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie, fait au nom de la commission des finances et déposé le 15 octobre 2008, p. 51.

* ¹⁷ Eurostat, « Recapitalisation of Dexia Group », Lettre de M. François Lequiller adressée à M. Jean-Marc Delporte, 19 mars 2013, p. 2.

* ¹⁸ Alexandre Garabedian, « Le sauvetage de Dexia vient gonfler les déficits belge et français », L'AGEFI Quotidien, 20 mars 2013.

* ¹⁹ Eurostat, « Apports de capitaux par les administrations publiques dans des entreprises publiques », 21 août 2003, p. 1.

* ²⁰ Commission européenne, « Aides d'État: la Commission ouvre une enquête approfondie sur le financement de la restructuration d'Areva par l'État français », communiqué de presse, 19 juillet 2016.

* ²¹ Eurostat, « Apports de capitaux par les administrations publiques dans des entreprises publiques », 21 août 2003, p. 2

* ²² AREVA, « Lancement du transfert des activités du cycle du combustible nucléaire vers NewCo », communiqué de presse du 30 août 2016.

* ²³ Les Échos , « La restructuration d'Areva sur le fil du rasoir », 16 juin 2016.

* ²⁴ « Nous avons décidé de recapitaliser le nouvel Areva en deux fois : d'abord avec une structure de défaisance, entité juridique propre qui gérera le risque et qui devra être recapitalisée - cela relèvera du droit des aides d'État ; ensuite avec une recapitalisation du nouvel Areva avec l'entrée d'actionnaires minoritaires chinois et japonais - l'État intervient alors en tant qu'investisseur avisé, même si tout cela sera bien entendu ratifié à la Commission européenne. » (cf. compte rendu de l'audition le 25 mai 2016 d'Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, devant la commission des finances du Sénat).