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Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines", "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'État"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

DEUXIÈME PARTIE :
LA MISSION « CRÉDITS NON RÉPARTIS »

I. UNE MISSION DONT LE PÉRIMÈTRE DOIT RESTER CIRCONSCRIT À DES SITUATIONS EXCEPTIONNELLES

A. UNE MISSION COMPOSÉE DE DEUX DOTATIONS AUX PROCÉDURES PARTICULIÈRES

1. Deux programmes (P 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » et P 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles ») prévus à l'article 7 de la LOLF

L'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit l'existence de deux dotations73(*) :

- « 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles » (programme 552).

Cette dotation comprend les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et urgentes (par exemple des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger) qui n'ont pu être répartis par programme lors de la prévision budgétaire initiale. Les crédits du programme 552 relèvent du titre 3 (dépenses de fonctionnement).

- « 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits » (programme 551).

Cette dotation permet le financement des mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition, par programme, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. Elle comprend uniquement des crédits de titre 2 (dépenses de personnel), sans toutefois de plafond d'autorisation d'emplois.

Chaque dotation constitue un programme, directement piloté par la direction du budget du ministère de l'économie et des finances. Ces crédits sont répartis, par programme, par décret ou arrêté pris sur le rapport du ministre chargé des finances, conformément à l'article 11 de la LOLF.

2. Une mission dénuée de stratégie de performance et spécifique sur le plan de l'exécution budgétaire

La présente mission, comme celle relative aux « Pouvoirs publics », est dénuée de stratégie de performance. Aucun objectif, ni indicateur ne mesurent son activité. Par ailleurs, cette mission regroupant des crédits indicatifs, ces derniers n'ont pas vocation à être entièrement consommés et leur niveau d'exécution peut fortement varier d'un exercice sur l'autre.

B. UNE UTILISATION DES CRÉDITS PARFOIS CONTESTABLE

Certains recours à la mission « Crédits non répartis» sont parfois contestables, comme lors des exercices 2010 et 2012, durant lesquels le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » avait été utilisé pour répondre aux besoins de crédits de personnels constatés en fin de gestion dans plusieurs ministères (en raison des dysfonctionnements de l'application « Chorus » en 2010, ou des problèmes rencontrés avec le logiciel « Louvois » en 2012).

Le recours à la mission « Crédits non répartis » depuis 2008

S'agissant du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » :

financement des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l'État prévues par la loi n° 2007-1223 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (exercices 2008 et 2009) ;

- prise en charge des effets de prix et de change sur les rémunérations à l'étranger (exercice 2009) ;

- couverture des besoins de ministères faisant état d'insuffisance de crédits de titre 2 en fin de gestion (exercices 2008 et 2009) ;

- accompagnement indemnitaire lié à la nouvelle organisation territoriale de l'Etat (exercice 2015).

S'agissant du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » :

- mise en place de la réserve « de budgétisation » prévue par la loi n° 2009-135 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et destinée à abonder exceptionnellement les crédits des missions du budget général au-delà des plafonds pour faire face aux risques et incertitudes de programmation (loi de finances pour 2010) ;

- utilisation dans le cadre des fonds spéciaux (récurrent depuis l'exercice 2008) ;

- financement de la campagne de vaccination contre le virus de la grippe A (H1N1) (exercice 2009) ;

- financement du dispositif de consultation des habitants de l'Île-de-France sur le projet du Grand Paris (exercice 2009) ;

réponse aux besoins de crédits de personnels constatés en fin de gestion dans plusieurs ministères (en raison des dysfonctionnements de l'application « Chorus » en 2010, ou des problèmes rencontrés avec le logiciel « Louvois » en 2012) ;

- financement des dégâts causés par des intempéries et des catastrophes naturelles (exercices 2008, 2009, et 2010) ;

-financement d'un plan de réponse humanitaire aux crises syriennes et irakiennes (exercice 2014) ;

acquisition d'un immeuble dans le 15e arrondissement de Paris occupé par la Préfecture de la région Île-de-France (exercice 2012) et signatures de baux en faveur du relogement d'administrations centrales (exercices 2012, 2014, 2016).

La Cour des comptes, dans sa note d'analyse d'exécution budgétaire de la mission pour 2014, relevait, en effet, une utilisation des crédits de la mission s'éloignant de l'exigence d'imprévisibilité prévue par la LOLF, plaidant ainsi « pour une clarification d'emploi de la mission » et notamment du programme 552. Cette recommandation désormais abandonnée par la Cour des comptes, car faisant l'objet d'un refus de mise en oeuvre par le ministère du budget, vos rapporteurs réitèrent néanmoins leur proposition de circonscrire les crédits du programme 552 au seul critère accidentel.

Cette mission n'est pas destinée à pallier des aléas de gestion, pour lesquels les techniques budgétaires de droit commun doivent être utilisées. Ainsi, les décrets d'avance devraient être préférés aux décrets et arrêtés de répartition des dotations de la mission, qui ne sont pas soumis à la même procédure que les premiers, ne requérant notamment pas l'avis des commissions des finances des assemblées. De même, la logique d'auto-assurance devrait pouvoir fonctionner, majoritairement, afin de couvrir les dépenses imprévisibles.

Par ailleurs, une budgétisation plus juste de certains programmes permettrait également de rester dans le droit commun et de ne pas recourir à la mission « Crédits non répartis », comme le note justement la Cour des comptes dans sa note d'analyse d'exécution budgétaire pour 2015. C'est le cas du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement » s'agissant de l'utilisation des crédits pour les fonds spéciaux. Depuis 2011, on observe, en effet, sur la mission « Crédits non répartis », une ouverture de crédits récurrente et d'un montant assez stable. C'est pourquoi, à l'instar de la recommandation de la Cour des comptes, dans sa note sur l'analyse de l'exécution budgétaire précitée, vos rapporteurs souhaiteraient une budgétisation plus exacte du programme « Coordination du travail gouvernemental » afin de réduire le recours à la présente mission « Crédits non répartis ». Toutefois, il convient de noter que les crédits prévus pour les fonds spéciaux, dans le projet de loi de finances pour 2017, augmentent de près de 20 millions par rapport à 2016.


* 73 Ces deux dotations sont les seules enveloppes budgétaires ayant le statut de « dotations », avec les dotations regroupées par la mission « Pouvoirs publics ».