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Mission "Immigration, asile et intégration"

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial

ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »

1. Un programme aux contours stables

Le programme  303 « Immigration et asile » est composé de quatre actions :

- l'action 1 « Circulation des étrangers et politique des visas », qui porte les crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ; cette action ne porte, en 2016, plus qu'un reliquat de crédits de 560 000 euros, en raison du transfert des crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas de Nantes vers le programme 216 ;

- l'action 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », qui rassemble les crédits destinés à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) et l'ensemble du financement des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation aux demandeurs d'asile) ;

- l'action 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière », qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres et lieux de rétention administrative (CRA), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière ;

- l'action 4 « Soutien », qui porte les dépenses de fonctionnement - en particulier informatiques - de la direction générale des étrangers en France, à l'exclusion des dépenses de personnel et des loyers budgétaires.

Globalement, le programme se caractérise en 2017 par une hausse importante des dotations, portée par trois principaux éléments :

· tout d'abord, une augmentation d'environ 70 millions d'euros de la dotation pour l'allocation aux demandeurs d'asile (220 millions d'euros en 2017 contre 148,5 millions d'euros dans la loi de finances pour 2016) et de 11,4 millions d'euros pour la subvention à l'Ofpra ;

· ensuite, la création de deux nouvelles enveloppes au stade du projet de loi de finances : une aide aux communes, pour 4 millions d'euros, pour les communes facilitant l'implantation de centres d'hébergement sur leur territoire, et une enveloppe spécifique de 14 millions d'euros pour la prise en charge des migrants à Calais ;

· enfin, s'agissant des autorisations d'engagement, le recours à un appel d'offres pour 5 351 places d'hébergement d'urgence pour cinq ans, qui crée un décalage entre le montant des autorisations d'engagement (dont une partie seront consommées sur cinq années) et les crédits de paiement.

Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme 303

(en millions d'euros)

Autorisations d'engagement

 

Exécution 2015

LFI 2016

PLF 2017

Variation

Immigration et asile

610,79

709,24

935,08

+ 31,84%

Action 1 - Circulation des étrangers et politique des visas

1,02

0,57

0,52

- 7,96%

Action 2 - Garantie de l'exercice du droit d'asile

496,56

597,42

815,24

+ 36,46%

Action 3 - Lutte contre l'immigration irrégulière

85,86

79,88

92,52

+ 15,82%

Action 4 - Soutien

27,35

31,38

26,81

- 14,56%

Crédits de paiement

 

Exécution 2015

LFI 2016

PLF 2017

Variation

Immigration et asile

617,89

708,66

808,22

+ 14,05 %

Action 1 - Circulation des étrangers et politique des visas

1,02

0,57

0,52

- 7,96%

Action 2 - Garantie de l'exercice du droit d'asile

495,90

597,42

687,48

+ 15,07%

Action 3 - Lutte contre l'immigration irrégulière

93,95

79,96

92,66

+ 15,89%

Action 4 - Soutien

27,03

30,72

27,57

- 10,24%

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

2. La poursuite de l'augmentation des moyens de l'Ofpra

L'Ofpra est l'office chargé, en première instance, d'accorder ou non la protection de la France aux demandeurs d'asile qui la sollicitent.

Le projet de loi de finances pour 2017 s'inscrit, s'agissant de l'Ofpra, dans la continuité des précédentes lois de finances, en cohérence avec l'objectif de réduction des délais de traitement des demandes affiché dans le cadre de la réforme de l'asile à trois mois (sans compter un éventuel appel auprès de la Cour nationale du droit d'asile [CNDA]). Ainsi, comme l'illustre le graphique ci-dessous, l'Ofpra connaît, pour 2017, une augmentation conséquente de sa subvention pour charges de service public (+ 11,4 millions d'euros) et de son plafond d'emploi (+ 140 ETPT, y compris l'extension en année pleine du schéma d'emploi supplémentaire décidé en 2016).

L'évolution des moyens accordés à l'Ofpra

Source : commission des finances

Au total, depuis 2012, la subvention à l'Ofpra a augmenté de 67 %, tandis que le plafond d'emploi a augmenté de 71 %.

Toutefois, malgré cette évolution qui a reflété celle de la demande d'asile à laquelle l'office fait face, l'office reste confronté à d'importants délais de traitement, supérieurs aux objectifs fixés par la réforme. Ainsi, au 1er juin 2016, le stock de dossiers de plus de trois mois en attente d'une décision, qui est un bon indicateur des retards pris par l'Office, est en augmentation par rapport à 2015 (21 432, contre 15 664 en 2015). De même, même s'il est en légère baisse en 2016, le délai moyen de traitement d'un dossier s'établit à 216 jours en 2015, bien au-dessus de l'objectif de 90 jours.

Il est vrai que la forte vague de recrutements en 2015-2017 ne produit ses pleins effets en termes de traitement des dossiers qu'avec un important retard, de l'ordre de six à neuf mois, en raison des délais de recrutement puis de formation des officiers de protection.

3. Un effort consolidé sur les places de centres d'accueil des demandeurs d'asile

La loi portant réforme de l'asile3(*) a réaffirmé le rôle des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) comme solution principale d'hébergement de ces derniers. Ainsi, l'article L. 348-1 du code de l'action sociale et des familles dispose que « les personnes dont la demande d'asile a été enregistrée (...) peuvent bénéficier d'un hébergement en centre d'accueil pour demandeurs d'asile ». L'article L. 348-2 du même code précise que ces centres « ont pour mission d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif des personnes dont la demande d'asile a été enregistrée, pendant la durée d'instruction de cette demande ». Ils sont ainsi placés au coeur du dispositif de garantie du droit d'asile, non seulement en termes d'hébergement mais aussi d'accompagnement des demandeurs.

Pour être en mesure d'assurer cette mission face à l'afflux des demandeurs d'asile, le parc de CADA a connu un important accroissement au cours des dernières années, en particulier en 2015 et 2016 sous l'effet d'une succession de plans de créations de places. Ainsi, le parc de CADA est passé de 24 418 places en 2014 à 38 590 à la fin de l'année 2016, avec deux principaux appels à projet, l'un en avril 2015 dans le cadre du plan « Migrants » pour 5 000 places, et l'autre en novembre 2015, dans le cadre de l'annonce du programme de relocalisation européenne, pour 8 630 places.

Évolution du nombre de places en CADA et en hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA)

(1) 2016 : exécution prévisionnelle, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial

Source : commission des finances

Les créations de places en CADA depuis 2012

Date de lancement
de l'appel à projet

Prévision du nombre de places à créer

Nombre de places effectivement ouvertes

09/11/2012 + addendum 21/01/2013

1 000 + 1 000
= 2 000

2 057

05/04/2013

1 000

1 038

01/12/2014

1 000

948

20/04/2015

Pouvant aller jusqu'à 5 000

4 034

10/11/2015

8 630

NC au 10 octobre 2016

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La création de places en CADA depuis 2012 et, en particulier, depuis 2015, présente quatre principales caractéristiques.

· Tout d'abord, cette création s'est réalisée en partie au détriment des places d'hébergement d'urgence, qui ont été transformées en CADA. Ainsi, sur la période 2013-2015, sur 8 182 places créées, 2 215 places, soit plus du quart, l'ont été par transformation de places existantes d'hébergement d'urgence. Si cela constitue une amélioration en termes d'encadrement et d'accompagnement des demandeurs d'asile hébergés, ces places de CADA n'améliorent toutefois pas la capacité globale d'hébergement des demandeurs pour les gestionnaires départementaux.

· Ensuite, ces places ont été réalisées selon le schéma national d'accueil, qui prévoit une réallocation des capacités vers les régions sous-dotées, en particulier l'Ouest de la France, comme le montre le tableau ci-dessous. Si votre rapporteur spécial reconnaît l'intérêt de cette démarche visant à désengorger certaines régions, en premier lieu la région parisienne, la quasi-stagnation des capacités en Île-de-France aggrave également, à court terme, la situation de saturation des dispositifs parisiens et franciliens et le phénomène de campements.

Le schéma national d'accueil des demandeurs d'asile

Source : réponse au questionnaire budgétaire

· Par ailleurs, le dispositif de CADA, qu'il s'agisse des places existantes anciennes ou des places nouvelles, est relativement inadapté au nouveau profil des demandeurs. Alors que ce dispositif était prévu pour accueillir des familles ou des femmes seules avec enfants, la grande majorité des demandeurs d'asile arrivés en France en 2015 et 2016 sont des hommes jeunes isolés. Cela nécessite une évolution du parc ou, à tout le moins, la mise en oeuvre de colocations et, surtout, un accompagnement individuel plus lourd pour les associations gestionnaires, puisqu'à chaque personne accueillie correspond un dossier de demande d'asile et un récit à accompagner.

· Enfin, cet effort de construction de places en CADA, pour important qu'il soit, ne saurait suffire à répondre à l'ampleur de l'afflux migratoire. Au 31 décembre 2015, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, seuls 36,9 % des demandeurs d'asile en cours de procédure étaient hébergés en CADA, soit 22 524 sur un total de 61 018. En effet, au nombre limité de places s'ajoute leur occupation indue par les personnes déboutées du droit d'asile, soit 7,4 % du parc - auxquels il convient d'ajouter 2 % des places occupées par des réfugiés.

Ainsi, sur les CADA comme sur d'autres dispositifs, le Gouvernement court après l'afflux migratoire, sans avoir pris les devants par un véritable plan d'urgence massif. La création en trois ans d'environ 15 000 places en CADA ne saurait être une réponse suffisante et durable quand le dispositif affichait déjà, en 2014, un besoin d'environ 20 000 places et que le nombre de demandes d'asile déposées chaque année a augmenté, sur la période, d'environ 30 000.

En 2017, le dispositif CADA devrait comporter un peu plus de 40 000 places, compte tenu d'un appel à projet de 1 800 places devant avoir lieu en cours d'année. Sur la base d'un coût fixé de façon forfaitaire à 19,5 euros par jour et par place, l'enveloppe budgétaire s'établit à 280 millions d'euros en 2017, en augmentation de 7 millions d'euros par rapport à 2016. Il convient de souligner que, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la dotation 2016 ne sera pas entièrement consommée car elle a été calculée sur la base d'un total de 38 000 places dès le 1er janvier, alors que certaines ne sont livrées qu'à la fin 2016. D'après les informations de votre rapporteur spécial, ces crédits sont toutefois utilisés pour subvenir aux besoins constatés sur l'ADA (cf. infra).

4. Le financement insuffisant de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile

Les demandeurs d'asile qui ne peuvent être orientés vers une place de CADA sont hébergés dans le dispositif d'hébergement. Le parc d'hébergement d'urgence pour les demandeurs d'asile (HUDA) est composé de deux dispositifs : un parc national dit « Accueil Temporaire - Service de l'asile » (AT-SA), soit 6 000 places bénéficiant d'un accompagnement renforcé ; et un parc déconcentré, géré par les préfets de département, soit environ 15 000 places prévues en 2017.

Au sein de ces 15 000 places du parc déconcentré, 5 351 places sont des places nouvelles qui seront créées en 2017 dans le cadre d'un appel d'offres national, pour une durée de cinq ans. Cette démarche de commande publique est novatrice dans le domaine de l'hébergement d'urgence, soumis habituellement à un conventionnement annuel. Elle pourrait être pourvue par le projet, développé par Adoma et par la SNI, de transformation de bâtiments hôteliers premier prix en centre d'hébergement, pour 10 000 places, dont 5 000 pour les demandeurs d'asile (programme 303) et 5 000 pour les sans-abris (programme 177).

En tout état de cause, cette démarche explique que la dotation en autorisations d'engagement soit plus importante que les crédits de paiement (245,7 millions d'euros en AE contre 118 millions d'euros en CP).

Au total, la dotation est fixée à 118 millions d'euros en crédits de paiement, sur la base d'un coût journalier de 16 euros par place. Il convient de souligner que le parc déconcentré est composé à la fois de centres d'hébergement collectifs, d'appartements pris à bail et de nuitées d'hôtels, ces dernières étant la formule la plus coûteuse en termes de coût journalier.

La dotation est ainsi en légère augmentation par rapport à 2016, où elle était fixée à 115 millions d'euros. Elle reste toutefois significativement inférieure à la consommation prévisionnelle pour 2016, qui s'établit à 144,5 millions d'euros, confirmant les analyses de votre rapporteur spécial qui avait estimé, dans son précédent rapport budgétaire, que la dotation initiale « devra probablement faire l'objet d'un abondement de l'ordre de 30 millions à 40 millions d'euros en cours d'année ».

En outre, ce montant prévisionnel ne tient pas compte de la prise en charge massive d'une partie du public de demandeurs d'asile par le programme 177, dans le cadre de l'hébergement d'urgence de droit commun. Bien que lui-même sous-doté, ce programme est en effet utilisé comme une « soupape » pour l'hébergement des demandeurs d'asile par les gestionnaires départementaux qui disposent des deux enveloppes, en particulier dans le cadre de la mise à l'abri des migrants des campements parisiens et du Calaisis.

Ainsi, au regard de l'évolution de la demande d'asile et des besoins manifestes de mise à l'abri des demandeurs d'asile, la dotation pour 2017 est manifestement insuffisante et nécessitera soit une ouverture de crédits en cours d'année, soit un déversement massif du public pris en charge vers le programme 177, en contradiction avec les règles régissant l'une et l'autre de ces enveloppes.

5. L'allocation pour demandeurs d'asile : une budgétisation insincère

Depuis le 1er novembre 2015, les demandeurs d'asile bénéficient d'une allocation unique pour demandeurs d'asile (ADA), versée par l'OFII et dont le montant est fonction de la composition familiale. Le montant individuel est de 6,8 euros mais peut aller jusqu'à 37,40 euros, si le ménage est composé de dix membres. Le montant moyen journalier estimé par le Gouvernement pour 2017 est de 8,5 euros.

La consommation 2016 de l'ADA se caractérise par un dépassement considérable de la dotation initiale : alors que la loi de finances, après les amendements du Gouvernement en prévision de la répartition européenne des réfugiés, prévoyait une ligne de 148,5 millions d'euros, la dépense prévisionnelle s'établit, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, à 315 millions d'euros. En d'autres termes et comme l'illustre le graphique ci-dessous, la dotation initiale d'allocation avait déjà été quasi-intégralement consommée, en termes de versement par l'État à l'opérateur chargé du paiement de la prestation, dès le mois de mars 2016.

Exécution de la dépense d'ADA pour l'État au cours de l'année 2016

* Prévisions sur la base des données du ministère de l'Intérieur

Source : commission des finances, d'après le suivi mensuel des dépenses (direction du budget)

Cette situation s'explique par deux principaux éléments.

Le premier est que la gestion de l'ADA par l'OFII dans le cadre du guichet unique d'accueil des demandeurs d'asile a en pratique mis fin au non-recours à la prestation. Ainsi, une partie des demandeurs d'asile qui auraient renoncé à solliciter l'ancienne allocation temporaire d'attente car elle nécessitait un dossier distinct auprès de Pôle emploi, est désormais facilement prise en charge par l'OFII.

La seconde raison de ce dépassement tient au fait que les exercices antérieurs, en particulier 2014 et 2015, avaient été marqués par l'accumulation d'une dette importante de l'État auprès de Pôle Emploi qui avait permis de masquer les sous-dotations massives dont souffrait l'allocation. Au 1er octobre 2016, la dette de l'État vis-à-vis de Pôle Emploi au titre de l'ancienne allocation temporaire d'attente s'établit ainsi à 193 millions d'euros ; ce montant doit être régularisé en 2016 et devrait faire l'objet d'un abondement dans le cadre du collectif budgétaire de fin d'année 2016. Or, un tel report de charges n'est plus envisageable depuis que l'OFII est gestionnaire de l'allocation.

Avec une dotation fixée à 220 millions d'euros, l'enveloppe pour 2017, inférieure d'un tiers à la consommation prévisionnelle pour 2016, est une fois de plus manifestement insincère dans un contexte d'augmentation continue des flux de demandes d'asile. La réduction des délais de traitement par l'Ofpra et la CNDA, pour avérée qu'elle soit, est encore trop limitée pour permettre une telle réduction du champ des bénéficiaires en 2017.

Évolution de la dépense d'allocation aux demandeurs d'asile

(1) Exécution prévisionnelle, d'après le ministère de l'intérieur

Source : commission des finances

En tout état de cause, votre rapporteur spécial se félicite de la reprise de la gestion de l'allocation par l'OFII, conformément aux recommandations de son rapport d'information sur l'ATA en 20134(*). Elle a permis de mieux maîtriser les indus et les fins de droit, tout en augmentant le taux de recours. Toutefois, on peut regretter l'absence de données sur les suspensions de droits. En effet, il est impossible d'évaluer l'efficacité de la possibilité, offerte par l'article L. 744-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, de réserver le bénéfice des conditions matérielles d'accueil, dont l'ADA fait partie, aux demandeurs d'asile qui acceptent l'offre de prise en charge proposée par l'Office français de l'immigration et de l'intégration et de la suspendre pour les demandeurs d'asile qui fraudent ou qui abandonnent leur lieu de résidence.

Au total, sur l'hébergement d'urgence comme sur l'allocation, le Gouvernement entretient, par des sous-dotations manifestement inférieures aux besoins, une tension budgétaire qui s'ajoute aux difficultés locales de gestion et qui n'a d'autre but que de masquer, sinon de maquiller, la réalité des dépenses liées aux demandeurs d'asile. Du point de vue des dotations budgétaires accordées, année après année, le Gouvernement court après la vague migratoire et se laisse délibérément distancer.

6. Une aide aux communes insuffisamment sollicitée

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, le Parlement avait adopté un amendement du Gouvernement visant à abonder les crédits de la présente mission dans le cadre du programme de relocalisation européenne des réfugiés. Cet amendement prévoyait notamment une enveloppe de 15 millions d'euros pour une aide aux communes sur le territoire desquelles se créent des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile.

Le projet de loi de finances pour 2017 reconduit cette enveloppe, en la fixant à 4 millions d'euros, sur la base d'une aide de 1 000 euros par place d'hébergement créée en CADA, en AT-SA ou pour un réfugié (centre provisoire d'hébergement, cf. infra).

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'enveloppe 2016 ne serait pas entièrement consommée, compte tenu d'une faible sollicitation de la part des communes qui connaissent mal ce dispositif nouveau et exceptionnel.

7. Une dotation pour la lutte contre l'immigration irrégulière en hausse en raison d'une enveloppe ponctuelle pour Calais

L'action 3 du programme 303 relative à la lutte contre l'immigration irrégulière finance trois principaux postes :

- les dépenses de fonctionnement des centres et locaux de rétention administrative et zones d'attente ;

- les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière ;

- diverses subventions aux associations chargées du suivi sanitaire, social et juridique des étrangers retenus.

Après une hausse en 2016, les crédits prévus pour le fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative (CRA) sont en baisse et s'établissent à 19 millions d'euros. Par ailleurs, si l'assignation à résidence continue d'être financée à hauteur de 1,5 million d'euros (+0,2 million d'euros), le projet de loi de finances pour 2017 ne reconduit pas une enveloppe spécifique pour l'assignation à résidence d'accompagnement vers le retour, qui était budgétée à 1,9 million d'euros pour 200 places en 2016.

Les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière continuent leur progression. Alors qu'ils s'établissaient à 20,4 millions d'euros en 2012, la dotation est prévue à 33,3 millions d'euros en 2017 (+ 63 %). Dans le même temps, le nombre de mesures de reconduites à la frontière exécutées a plutôt baissé, passant de 27 081 en 2013 à 18 873 en 2015. Cette double évolution contradictoire s'explique principalement par l'augmentation des frais de billetterie, les étrangers étant reconduits vers des destinations plus lointaines, en particulier hors continent européen. Par ailleurs, la police recourt également à l'utilisation d'un aéronef de type Beechcraft 1900-D de 19 places, affrété dans le cadre d'un marché passé avec le loueur TWIN JET, pour une dépense en forte hausse en 2017 (3,7 millions d'euros, contre 2,63 millions d'euros en 2015). L'augmentation du nombre d'éloignements opérés par ce moyen et la hausse corrélative de son coût rendent plus urgents que jamais la renégociation de ce marché, la location de cet avion présentant un coût horaire moyen particulier élevé de 421 euros par reconduit en 2015.

Évolution du nombre et du coût des reconduites à la frontière

(1) Pour 2012, le nombre de reconduites à frontière comprend également les retours volontaires, qui ne sont plus comptabilisés à compter de 2013

Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances

Par ailleurs, l'action 03 comporte également, pour la première fois, une enveloppe de 14 millions d'euros dédiée à l'accompagnement et à la prise en charge des migrants à Calais et à Dunkerque afin de financer le fonctionnement des camps Jules Ferry et Grande Synthe. Compte tenu du démantèlement en cours de la jungle de Calais, cette enveloppe sera utilisée pour accompagner la reconversion des associations sur place et son reliquat sera affecté à d'autres actions au sein du programme.


* 3 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* 4 Rapport d'information n° 105 (2013-2014) « L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile », 30 octobre 2013.