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Mission "Outre-mer"'

MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT, rapporteurs spéciaux

DEUXIÈME PARTIE
LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA MISSION « OUTRE-MER »

1. L'atteinte de l'objectif « SMA 6 000 » : une réussite qui ne doit pas masquer la nécessité de poursuivre le développement du dispositif

Le service militaire adapté

Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer régi par l'article L. 4132-12 du code de la défense. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle.

L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle.

Les douze mois passés au SMA comprennent :

- un mois de formation militaire ;

- 800 heures de formation professionnelle dans l'une des cinquante filières existantes ;

- une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ;

- la préparation et le passage du permis de conduire ;

- la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ;

- le cas échéant, un chantier d'application.

Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi. Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

65 % des encadrants sont des militaires détachés, les volontaires, de 18 à 25 ans, ont le statut militaire, vivent en caserne et portent l'uniforme. Ils perçoivent une indemnité de 340 euros par mois (nourris, logés et blanchis), et passent gratuitement le permis de conduire.

En 2009, l'objectif « SMA 6 000 » est décidé et consiste dans le doublement des volontaires bénéficiant du Service militaire adapté. Il était initialement prévu pour 2014.

Sources : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009 et rapport de la Cour des comptes sur la « Journée défense et citoyenneté », janvier 2016

Évolution de la capacité d'accueil du SMA

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

3 000

4 100

4 850

5 300

5 500

5 700

5 800

6000

Source : réponse au questionnaire budgétaire

L'atteinte de l'objectif « SMA 6000 » constitue, selon le Gouvernement un élément majeur de l'année 2017. Ainsi, avec une dernière évolution du plafond d'emplois des volontaires à 5 505 ETPT, la masse salariale globale du SMA augmente de 4,5 millions d'euros entre 2016 et 2017, de 91 à 94 millions d'euros.

Taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat

Source : rapport annuel de performances 2015

Le SMA constitue un dispositif particulièrement efficace d'insertion des jeunes. Ainsi, tout en tenant compte de l'augmentation du nombre de volontaires, et malgré les contraintes locales auxquelles peut être exposé le SMA (élargissement des publics, concurrence d'autres dispositifs, bassins d'emplois restreints, ...), la prévision du taux d'insertion a été maintenue aux niveaux prévus en 2016, soit 77 % en 2016 et 78 % en 2017. Le SMA pourra s'appuyer sur la dynamique de son réseau entrepreneurial, le développement de l'offre de formation qualifiante en outre-mer ainsi que sur son partenariat renforcé avec LADOM pour consolider ses résultats d'insertion. S'ils sont conscients que ces chiffres agrègent des emplois précaires et des emplois stables, vos rapporteurs spéciaux insistent sur la nécessité de préserver et développer ce dispositif particulièrement efficace, notamment dans l'insertion de publics en difficulté.

À ce titre, ils regrettent le fait que, malgré une légère augmentation des ETPT consacrés à la gestion RH (+ 2 ETPT par rapport à 2016 répartis entre le personnel « administrant et gérant » et le personnel « organisant la formation »), le ratio « effectifs gérant / effectifs gérés » subisse une légère baisse (1,63 % contre 1,64 % en 2016). En effet, la révision à la hausse du plafond d'emplois des volontaires du SMA ne s'accompagne pas d'une augmentation du plafond d'emplois du personnel encadrant dans les mêmes proportions. S'il est possible de rechercher de nouvelles pistes d'efficience, il semble souhaitable, à terme, d'augmenter les ETPT consacrés à la gestion du SMA.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que ce dispositif vise une population particulièrement fragile, puisque la moitié des ultramarins âgés de 18 à 25 ans sont au chômage. À ce titre, étant donné son efficacité, l'augmentation ultérieure des effectifs concernés par le SMA pourrait être étudiée, l'atteinte de l'objectif « SMA 6000 » ne devant pas masquer la nécessaire poursuite des politiques publiques dans le domaine de l'insertion des jeunes ultramarins sur le marché de l'emploi.

2. Une poursuite du recentrage des dispositifs d'exonération de charges sociales
a) La nécessaire stabilisation du dispositif après trois années de réforme

Le dispositif des exonérations de cotisations de sécurité sociale spécifique aux outre-mer résulte des dispositions de l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale en ce qui concerne les entreprises implantées outre-mer et des articles L. 756-4 et L. 756-5 de ce même code pour les travailleurs indépendants ultramarins s'inscrit dans le cadre des politiques publiques menées par l'État en vue de réduire les handicaps structurels des départements et collectivités d'outre-mer et d'améliorer la compétitivité de leurs entreprises tout en encourageant la création d'emplois pérennes par une réduction du coût du travail. Il représente 1,032 milliard d'euros, soit plus de la moitié des crédits consommés au sein de la mission « Outre-mer » en 2015 et 80,7 % des crédits du programme 138 « Emploi outre-mer ».

Cette politique publique fait l'objet, depuis quatre ans, d'une démarche de rationalisation visant à la rendre plus efficiente. Dans le cadre de sa revue de dépenses de juin 2015 sur les exonérations et exemptions de cotisations sociales spécifiques, la mission conduite par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) a invité le Gouvernement à poursuivre la redéfinition du calibrage des exonérations en vue de limiter le maintien d'avantages sociaux jusqu'à des niveaux élevés de revenus.

La loi de finances pour 2014 et la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2016 ont ainsi abaissé les niveaux de salaires concernés par les exonérations de charges patronales afin de recentrer l'application de celles-ci sur les bas et moyens salaires, compte tenu de l'importance plus grande que joue, à ce niveau, le facteur du coût du travail sur l'emploi. Les entreprises situées dans les territoires ultramarins bénéficient depuis le 1er janvier 2015 de la baisse de 1,8 point des cotisations employeurs famille pour les salaires compris entre 1 SMIC et 1,6 SMIC ainsi que de l'allègement de cotisations sociales en faveur des indépendants. Il faut néanmoins relever que :

- d'une part, l'intensité de l'aide demeure modulée selon plusieurs critères tenant à la fois à leur taille (plus ou moins de 11 salariés) et leur éligibilité ou non au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ;

- d'autre part, les entreprises relevant des secteurs dits renforcés tels qu'ils ont été identifiés par la loi pour le développement économique des outre-mer (recherche et développement, technologies de l'information et de la communication, tourisme, environnement, agronutrition et énergies renouvelables) n'ont pas été affectées par ces mesures de recentrage, les seuils de salaire dans la limite desquels elles sont totalement ou partiellement exonérées de cotisations patronales ayant été majorés.

La réforme prévue à l'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 porte, cette fois, sur le dispositif d'exonérations applicables aux cotisations dont les travailleurs indépendants sont redevables et procède de la même logique. Elle opère un recentrage de ce dispositif sur les plus faible revenus afin de limiter les effets d'aubaine.

La rationalisation en PLFSS 2017 du dispositif d'exonérations et d'abattement d'assiette des travailleurs indépendants exerçant en outre-mer

L'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 propose de limiter l'exonération totale des cotisations des 24 premiers mois ainsi que l'abattement de 50 % de l'assiette des revenus aux revenus inférieurs ou égaux à 2,5 plafonds annuels de la sécurité sociale (PASS), soit 96 500 euros en 2016. L'exonération et l'abattement d'assiette seraient dégressifs de 1,1 (42 478 euros) jusqu'à 2,5 PASS.

Ce plafonnement est accompagné de l'introduction d'une hausse du niveau de l'exonération en troisième année civile d'activité, lors de laquelle l'abattement sera porté de 50 % à 75 % de l'assiette des cotisations et contributions. Cette exonération renforcée sera également soumise aux règles de plafonnement. Pour les revenus inférieurs à 1,1 PASS, cette exonération permettrait ainsi une réduction supplémentaire des prélèvements sociaux applicables aux travailleurs indépendants en outre-mer lors des premières années d'activité.

Tous les travailleurs indépendants ayant, lors de leur troisième année d'activité, des revenus annuels inférieurs à 60 000 euros (1,55 PASS) environ bénéficieront d'un montant d'exonération plus élevé qu'actuellement. Au-delà de ce seuil, le montant d'exonération sera inférieur à la situation actuelle.

Les autres dispositions spécifiques aux travailleurs indépendants ultra-marins suivantes ne sont pas remises en cause par cette mesure :

- l'exonération de cotisation d'assurance maladie lorsque leurs revenus sont inférieurs à 13 % du PASS (supprimée depuis le 1er janvier 2015 en métropole) ;

- une exonération partielle de cotisations (les cotisations au titre de la retraite complémentaire obligatoire, la CSG, la CRDS et la contribution à la formation professionnelle restent notamment dues) pour les travailleurs indépendants ultra-marins dont le revenu est inférieur à 390 euros.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié le dispositif initial en introduisant un pallier de stabilité de l'exonération de cotisations de sécurité sociale, déterminé entre 1,1 PASS et 1,5 PASS, avant de devenir dégressive pour s'annuler, comme prévu initialement, à 2,5 PASS.

Exonération de cotisations sociales de 75 % envisagée pour la 3e année d'activité,
en fonction du revenu

Exonération de 50 % de cotisations sociales en fonction du revenu,
à compter de la 4e année d'activité

Source : fiche d'évaluation préalable de l'article 7 du PLFSS

Le plafonnement et la dégressivité des exonérations dont bénéficient les travailleurs indépendants ultramarins permettraient globalement une économie de 32 millions d'euros, tandis que le coût de l'instauration d'une exonération de 75 % au titre de la troisième année d'activité est estimé à un peu moins de 2 millions d'euros.

Ainsi, vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'économie nette de 30 millions d'euros que procurera annuellement ce recentrage. Toutefois, ils tiennent en même temps à rappeler qu'il est nécessaire que ces dispositifs soient stabilisés pour qu'ils aient leur pleine efficacité en donnant une réelle visibilité aux entreprises et aux travailleurs indépendants sur leurs charges sociales futures. Ils tiennent par ailleurs à rappeler qu'un recentrage excessif des exonérations de cotisations patronales est de nature à générer des « trappes à bas salaires », en augmentant trop fortement le coût marginal des augmentations salariales.

b) Un endettement à l'égard des organismes de sécurité sociale demeurant trop élevé

Évolution de la dette et de la dette cumulée auprès
des organismes de sécurité sociale

(en millions d'euros)

Année

Montants liquidés par les organismes de sécurité sociale

Versements effectués

Dette annuelle

Dette cumulée

2013

1 206,8

1 208,3

-1,4

- 75,5

2014

1 192,6

1 124,7

67,8

- 143,3

2015

1080,8

1090,6

-9,8

-133,5

Source : direction générale des outre-mer

Conformément aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, ces exonérations sont compensées par l'État, à partir des crédits inscrits au programme 138 « Emploi outre-mer ». Le montant cumulé des impayés au titre de ces exonérations atteint en 2015 133,5 millions d'euros. Si l'évaluation des crédits nécessaires n'est pas aisée compte tenu de la difficulté rencontrée par les organismes de sécurité sociale pour estimer leurs besoins, il est souhaitable que le montant des crédits inscrits en loi de finances soit réellement de nature, d'une part, à assurer la compensation des exonérations de charges sociales et, d'autre part, à permettre l'apurement des dettes antérieures. Vos rapporteurs se félicitent à cet égard de la baisse de près de 10 millions d'euros de l'endettement, réalisée en 2015, même si la diminution des crédits dédiés à la compensation des exonérations baisse dans le projet de loi de finances pour 2017 et les incite donc à rester vigilant sur la poursuite de l'apurement de cette dette.

3. Une dépense en matière de logement en légère baisse, toujours insuffisante pour répondre aux besoins
a) Un nombre de constructions très insuffisant au regard des besoins

Différents éléments expliquent la crise du logement que connaissent les outre-mer, notamment la forte pression démographique, la rareté du foncier, l'urbanisation rapide et la forte proportion de ménages à bas revenus.

Ainsi, selon les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le nombre de demandeurs de logements sociaux s'élève à 62 699, et les besoins s'élèvent à 21 500 logements neufs par an (dont plus de la moitié en logements sociaux et en accession).

La construction de logements locatifs sociaux constitue l'axe majeur de la politique du logement du ministère des outre-mer, réaffirmée dans le Plan logement outre-mer signé le 26 mars 2015. Elle recouvre le logement locatif social (LLS) et très social (LLTS) ainsi que des logements spécifiques comme les établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes (EHPAD), les logements étudiants et l'hébergement d'urgence.

Cette problématique est particulièrement prégnante pour certains territoires ultramarins, comme la Guyane, qui fait face à d'importants flux migratoires, et dont l'insalubrité des logements est de plus en plus alarmante.

L'année 2015 est marquée par une légère augmentation des mises en chantier (+ 3 %), qui demeure insuffisante pour répondre à cette demande.

L'année 2015 a également été marquée par une diminution (- 23 %) des livraisons de logement qui s'explique, selon les informations recueillies par vos rapporteurs, notamment par des retards dus à des appels d'offres infructueux et des aléas météorologiques.

L'année 2015 a connu un tassement de 14 % en termes de logements locatifs sociaux et très sociaux financés (LLS et LLTS) par rapport à 2014 (4 712 en 2015 contre 5 491 en 2014). Cette baisse masque néanmoins d'importantes disparités. En effet, la Guadeloupe et la Réunion ont été plus fortement affectées par les freins à la construction évoqués plus haut et enregistrent une forte baisse du nombre de leurs logements financés, respectivement 28 % et 44 %. En revanche, la Martinique et la Guyane connaissaient la même année une hausse du nombre de logements financés respectivement de 61 % et 108 %.

Logements financés, mis en chantier et livrés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin entre 2011 et 2015

Années

2011

2012

2013

2014

2015

Type de logements

Financés

Mis en chantier

Livrés

Financés

Mis en chantier

Livrés

Financés

Mis en chantier

Livrés

Financés

Mis en chantier

Livrés

Financés

Mis en chantier

Livrés

LLS

3664

4244

2283

4018

3282

2836

3334

3210

3492

3183

2060

4304

3398

2502

2886

LLTS

2486

1850

1066

2771

2072

1640

2743

2450

1733

2308

1856

1950

1314

1518

1911

Total

6150

6094

3349

6789

5354

4476

6077

5660

5225

5491

3916

6254

4712

4020

4797

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

Réalisation de production de logements, selon le type de logement, depuis 2012

Produits

Réalisé en

2012

Réalisé en

2013

Réalisé en

2014

Réalisé en

2015

LLS

112

97

3183

3398

LLTS

49

232

2308

1314

LLS/LLTS défiscalisé

6628

5748

-

-

S/total LLS/LLTS

6789

6077

5491

4712

Logements spécifiques (étudiants, EHPAD, urgence)

242

0

84

0

S/total locatif social

7031

6077

5575

4712

Accession à la propriété (LES-LAS et LATS)

593

565

472

460

S/total Accession à la propriété

593

565

472

460

AH

2003

1424

1407

1416

SALLS

3862

2251

2894

2362

S/total Amélioration et réhabilitation

5865

3675

4301

3778

Total général

13.489

10.317

10.348

8.950

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

En 2017, la priorité continue de porter sur l'effort de construction du locatif social neuf, avec une prévision de construction de 6 141 logements locatifs sociaux et très sociaux qui tient compte de l'augmentation du coût de la construction.

b) Malgré cela, des crédits en baisse et un niveau de charges à payer important

Si le Gouvernement insiste sur le fait que les crédits de paiement affectés à la LBU sur la période 2011-2017 ont connu une hausse d'environ 20 %, passant de 195,3 millions d'euros en loi de finances initiale 2011 à 232,7 millions d'euros en CP dans le projet de loi de finances pour 2017, vos rapporteurs spéciaux regrettent néanmoins la « stagnation budgétaire » qu'elle connait depuis 2014, alors même que les coûts de construction et du foncier augmentent et que les besoins demeurent extrêmement importants. Ainsi, par rapport au projet de loi de finances pour 2016, les AE et les CP baissent respectivement de 0,2 % et 0,8 % dans le projet de loi de finances pour 2017.

Évolution des AE et des CP de la LBU depuis 2011

(en millions d'euros)

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

Cette baisse apparaît d'autant plus préjudiciable que les charges à payer relatives à la LBU s'élevaient à 7,2 millions d'euros en 2011, à 40,4 millions d'euros en 2012, à 34,6 millions d'euros en 2013, et à 22,2 millions d'euros fin 2014. En 2015, le montant des impayés s'est établi à 33,5 millions d'euros, en hausse de 11,3 millions d'euros par rapport à 2014 et se rapprochant du niveau de 2013 (34,6 millions d'euros). Cet apurement passe nécessairement par une augmentation des CP dévolus à la LBU.

c) Une suppression de la procédure d'agrément fiscal pour les organismes de logement social bienvenue

Introduit par l'article 21 de la loi de finances pour 201411(*), l'article 244 quater X du code général des impôts, qui prévoit un crédit d'impôt de 40 %12(*) pour les organismes de logement social13(*) qui acquièrent ou construisent des logements sociaux dans les départements d'outre-mer, connaît en 2016 une évolution majeure. En effet, le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, actuellement en discussion devant le Parlement, prévoit la suppression de l'agrément.

Le bénéfice de ce crédit d'impôt est soumis au respect d'un ensemble de conditions ; les logements doivent notamment être donnés à des personnes physiques qui en font leur résidence principale et les ressources des bénéficiaires ainsi que les loyers doivent ne pas dépasser des montants fixés par décret.

La suppression de l'agrément prévue à l'article 55 bis du projet de loi « Sapin 2 ».

L'article 55 bis du projet de loi « Sapin 2 » supprime les dispositions de l'article 244 quater X selon lesquelles, lorsque le montant par programme des investissements est supérieur à deux millions d'euros, le bénéfice du crédit d'impôt est conditionné à l'obtention d'un agrément préalable

En conséquence, les dépenses éligibles seront calculées par l'organisme lui-même et seront donc susceptibles de faire l'objet d'un contrôle fiscal a posteriori, ce crédit d'impôt obéissant aux mêmes règles de gestion et de contrôle que les autres.

Il prévoit également que cette abrogation s'applique aux opérations d'acquisition et de construction dont le fait générateur intervient à compter du 31 mai 2016 et qui, à cette date, n'ont pas obtenu l'agrément.

La loi de finances pour 2016 a prorogé les dispositifs d'allègements fiscaux en matière de logement (articles 217 undecies, 244 quater X et 244 quater W du code général des impôts), à différentes dates, sauf celui de l'article 199 undecies C (réduction d'IR pour l'acquisition ou la construction de logement sociaux), dont la date d'extinction est maintenue pour 2017.

Ainsi, la baisse des recours au dispositif de l'article 199 undecies C est compensée par le recours systématique au crédit d'impôt de l'article 244 quater X, qui va devenir l'instrument privilégié du financement du logement social outre-mer (cf. graphique).

Évolution du crédit d'impôt de l'article 244 quater X par rapport à la défiscalisation prévue par l'article 199 undecies C du CGI dans les DROM
(2015-2017)

(nombre de logements financés)

Source : réponse aux questionnaires budgétaires

Cet allégement, en simplifiant et fluidifiant un des principaux instruments du financement du logement social outre-mer devrait contribuer à accélérer les décisions d'investissement des organismes de logement social.

4. La politique contractuelle de l'État en outre-mer : un outil important d'appui au développement économique et social des territoires ultramarins

L'action 02 « Aménagement du territoire » du programme 123 « Conditions de vie en outre-mer » porte essentiellement sur les crédits destinés au financement des contrats de projets et des contrats de développement passés entre l'État et les collectivités territoriales d'outre-mer.

La politique contractuelle de l'État dans les outre-mer se décline en deux formes. S'agissant des départements et collectivités uniques d'outre-mer, il s'agit de contrats de plan État-Région (CPER) pour la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion et Mayotte et de contrat de plan État-Région-Département pour la Martinique dont la nouvelle génération, d'une durée de six ans, a débuté en 2015. Pour les collectivités d'outre-mer, de contrat de projets ou de développement ; une nouvelle génération de contrats de développement pour la période 2017-2021 est en cours de négociation entre l'État et la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

Le cahier des charges pour l'élaboration des CPER dans les outre-mer a retenu les six thématiques suivantes :

- les infrastructures et services collectifs de base, la lutte contre la vulnérabilité des territoires et des populations ;

- l'aménagement urbain durable ;

- la gestion des ressources énergétiques et environnementales ;

- le développement de la recherche et de l'innovation, les filières d'excellence ;

- la cohésion sociale et l'employabilité ;

- le développement économique durable.

L'emploi est une priorité transversale aux six thématiques.

Les crédits destinés au financement des opérations contractualisées s'élèvent à 136 millions d'euros en AE et 148 millions d'euros en CP, soit une quasi-stabilisation en AE et une baisse de 8 % en CP, ces derniers étant principalement destinés au règlement des opérations contractualisées au titre des années antérieures.

Pour 2017, 43,3 millions d'euros en AE et 54 millions d'euros en CP sont ainsi prévus pour le financement des CPER et répartis comme suit :

Répartition par territoire des crédits consacrés aux contrats de plan

(en millions d'euros)

 

2016

2017

 

AE

CP

AE

CP

Guadeloupe

5

9,1

5

10,1

Guyane

5,3

6,6

5,2

5,1

Martinique

4,5

7,7

4,4

7,4

La Réunion

14,2

13,9

14

13,4

Mayotte

13,5

20,2

14,7

18

Total

42,5

57,5

43,3

54

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Pour l'exercice 2017, 92,8 millions d'euros en AE et 94,5 millions d'euros en CP sont ainsi prévus au titre des contrats de projet et de développement en cours dans les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, répartis de la manière suivante :

- contrat de développement 2015-2018 de Saint-Pierre-et-Miquelon : 1,4 million d'euros en AE et CP ;

- contrat de développement de Saint-Martin : 7,4 millions d'euros en AE et CP sont prévus au projet de loi de finances pour 2017. Le nouveau contrat de développement 2014-2020 est décliné en deux périodes budgétaires successives : de 2014 à 2017 et de 2018 à 2020. La seconde période de l'engagement financier des partenaires sera matérialisée par voie d'avenant au contrat ;

- contrat de développement de Wallis et Futuna 2012-2016 prolongé en 2017 : 5,2 millions d'euros en AE et 5,3 millions d'euros en CP ;

- contrat de développement 2011-2015 de Nouvelle-Calédonie prolongé en 2016 est arrivé à échéance. 58,5 millions d'euros en CP, prévus en projet de loi de finances pour 2017, contribueront à poursuivre le mandatement des opérations engagées sur ces contrats. Les négociations sont en cours pour la signature des contrats 2017-2021. 56,6 millions d'euros en AE sont prévus pour engager les opérations des nouveaux contrats ;

- contrat de projets en Polynésie française 2015-2020 : 22,2 millions d'euros en AE et 21,9 en CP au titre du contrat de projet signé le 9 mars 2015. Vos rapporteurs spéciaux tiennent à renouveler les réserves qu'ils avaient exprimées l'an dernier sur ce montant, qui a baissé en 2014 et 2015. Le maintien pour une troisième année consécutive de cette sous-dotation importante est malheureusement de nature à compromettre la réalisation des projets envisagés dans le cadre de ce second contrat de projets.

5. À périmètre constant, une légère hausse des dotations aux collectivités territoriales, au bénéfice principal de la Polynésie française

L'action 06 « Collectivités territoriales » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » rassemble plusieurs dotations visant, notamment, à favoriser l'égal accès des ultramarins aux services publics, à apporter une aide d'urgence aux cataclysmes naturels et aux événements catastrophiques et à appuyer les actions en matière de sécurité et de défense civiles. Elle est dotée de 300 millions d'euros en AE et de 280 millions d'euros en CP, soit une progression de, respectivement, 50 % et 48 % par rapport à 2016.

Cette hausse importante s'explique néanmoins, comme c'était le cas en 2016, par une mesure de périmètre. Deux dotations ont en effet transférées du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation » de la mission « Enseignement scolaire » vers le programme 123. Il s'agit des deux dotations suivantes :

- la dotation en faveur des opérations de construction des lycées de Nouvelle-Calédonie, qui est dotée de 6,7 millions en AE et 26,9 millions en CP ;

- la dotation en faveur des établissements scolaires du second degré de Mayotte, dotée de 78,9 millions d'euros en CP 50 millions d'euros en CP.

Toutefois, même à périmètre constant, les dotations augmentent de 8 % en AE et en CP, en raison, principalement, de l'augmentation des dotations d'aide à la reconversion de l'économie polynésienne.

En outre, la restauration à son niveau d'origine de la Dotation globale d'autonomie revêt une valeur hautement symbolique pour la Polynésie française. Celle-ci avait connu deux baisses depuis la suppression du mécanisme d'indexation de cette dernière à la dotation globale de fonctionnement en 2015.

Les dotations visant à favoriser à la reconversion polynésienne

Le régime d'aide de l'État à la reconversion de l'économie polynésienne qui vise à stabiliser et pérenniser l'appui financier de l'État à la Polynésie française, à renforcer les moyens d'intervention des communes et à accroître l'effet de levier de l'aide de l'État sur les investissements de la collectivité se décline en trois dispositifs :

- la dotation globale d'autonomie (DGA)

Conformément aux engagements du Président de la République lors de sa visite en Polynésie Française le 22 février 2016, le montant de la dotation globale d'autonomie est restauré, à compter de 2017, à son niveau d'origine, soit 90 552 000 euros en AE et CP. Cette dotation est versée directement à la Polynésie française.

- la dotation territoriale d'investissement des communes (DTIC)

D'un montant de 9 055 200 euros en AE et CP, cette dotation, versée aux communes, est affectée au financement des projets des communes et de leurs établissements en matière de traitement des déchets, d'adduction d'eau, d'assainissement des eaux usées, d'adaptation ou d'atténuation face aux effets du changement climatique et des projets de constructions scolaires préélémentaires et élémentaires.

la contractualisation sur les projets d'investissement prioritaires (appelée 3ème instrument financier - 3IF)

Sur la base d'une convention pluriannuelle (2014/2016) conclue entre l'État et la Polynésie française et renouvelée par tacite reconduction, 51 312 800 euros en AE et 42 796 807 euros en CP sont prévus pour les opérations qui seront engagées en 2017 et le mandatement des opérations engagées les années précédentes. Les priorités concernent le désenclavement et la prévention des risques en ciblant quatre secteurs éligibles : les infrastructures routières, portuaires, aéroportuaires, et de défense contre les eaux. Les opérations (études et travaux) sont retenues par un comité de pilotage réunissant les représentants de l'État (haut-commissariat et trésorerie générale) et de la Polynésie française.

Source : projet annuel de performances pour 2017

6. Le FEI : un outil efficace à préserver

Créé par l'article 31 de la loi LODEOM, le FEI a pour objet d'apporter une aide financière aux personnes publiques qui réalisent dans les départements et collectivités d'outre-mer des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces investissements participent de manière déterminante au développement économique, social, environnemental et énergétique local en complément des opérations arrêtées dans le cadre des contrats de projets et de développement.

Les domaines couverts sont : l'eau potable, l'assainissement, le traitement et la gestion des déchets, le désenclavement du territoire (sauf modernisation et entretien des réseaux routiers), les infrastructures numériques, le développement durable et énergies renouvelables, la prévention des risques majeurs, les équipements de proximité en matière sanitaire et sociale, les infrastructures d'accueil des entreprises et les constructions scolaires.

Alors que le président de la République avait formulé le souhait de doter ce fonds de 500 millions d'euros d'ici 2017, cet objectif apparaît clairement inatteignable. En 2017, le FEI aura cumulé 230 millions d'euros en AE et 214 millions d'euros en CP. Vos rapporteurs spéciaux prennent toutefois acte de la volonté de maintenir les crédits de ce fonds à un niveau suffisant puisse continuer à remplir ses missions. Ainsi, les AE restent, comme l'an dernier, à leur niveau de 2015, tandis que les CP connaissent une hausse de 27,6 %.

Crédits alloués au fonds exceptionnel d'investissement

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

AE

40

10

17

50

50

40

40

40

CP

17

21,5

19

25,9

25,9

26,2

27,9

34,8

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Vos rapporteurs spéciaux ont eu l'occasion d'affirmer, dans le cadre du contrôle budgétaire qu'ils ont réalisé cette année, leur volonté de voir ce dispositif particulièrement utile préservé et amélioré.

Le FEI : un instrument précieux à perfectionner

Plus de sept ans après sa création, le FEI apparaît comme un instrument utile, qui a permis de soutenir de nombreux investissements portés par les collectivités territoriales ultramarines dans des domaines structurants tels que l'adduction et l'assainissement de l'eau, l'éducation ou encore le développement économique. Malgré un niveau de crédits fluctuant et un objectif fixé par le président de la République de doter ce fonds de 500 millions d'euros d'ici 2017 qui ne sera pas atteint, entre 2009 et 2014, 191 millions d'euros d'aides ont été versés au titre du FEI en 2015, permettant un montant d'investissement de 432 millions d'euros, soit un effet de levier de près de 2,3.

Si vos rapporteurs spéciaux considèrent que cet outil, qui a fait la preuve de son utilité, doit être maintenu au-delà de 2017, des pistes d'amélioration pourraient cependant être envisagées, s'agissant notamment du risque de dispersion des aides du fonds, ou encore de l'absence d'évaluation de l'impact économique et social des opérations ayant bénéficié d'une subvention.

Les dix recommandations formulées par vos rapporteurs spéciaux visent à répondre à ces difficultés et s'articulent autour de trois axes principaux :

- mieux cibler l'action du FEI sur les projets pour lesquels l'effet de levier est le plus important ;

- clarifier certains aspects de la procédure de sélection afin de la rendre plus transparente et plus prévisible pour les collectivités territoriales ;

- développer l'évaluation de l'impact socio-économique des projets financés.

Source : Le fonds exceptionnel d'investissement : un instrument au service du rattrapage des outre-mer, Rapport d'information de MM. Nuihau Laurey et Georges Patient, fait au nom de la commission des finances

7. Un renforcement bienvenu de l'appui au financement bancaire, en faveur, notamment, des énergies renouvelables et de la lutte contre le changement climatique

L'objet du dispositif porté par l'action 09 « Appui à l'accès aux financements bancaires » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » est de favoriser les investissements des acteurs publics en réduisant les coûts des ressources empruntées, et d'assurer une meilleure couverture des risques. Cette action est mise en oeuvre par l'intermédiaire de l'Agence française de développement (AFD), dans le cadre de son intervention financière et technique d'accompagnement des collectivités ultramarines.

Son appui se traduit par une bonification d'intérêt aux prêts accordés aux collectivités territoriales et aux personnes publiques, et pour la première fois en 2017 par l'octroi de prêts à taux zéro en faveur de projets liés au développement des énergies renouvelables et à la lutte contre les effets du changement climatique.

Les crédits dévolus à cette action augmentent de manière significative pour atteindre un montant de 47,1 millions d'euros en AE (+ 77 %) et 13,2 millions d'euros (+ 12 %) en CP.

En plus du renforcement de la mission traditionnelle de l'appui au financement bancaire (l'appui au secteur public en favorisant la réalisation de projets structurants pour le développement, notamment économique, des territoires ultramarins), cette hausse permettra la mise en place d'un prêt à taux zéro au profit de projets en faveur du développement des énergies renouvelables et de la lutte contre les effets du changement climatique dans les collectivités d'outre-mer.

En 2015, l'AFD a octroyé 91 prêts bonifiés (contre 84 en 2014) en faveur du secteur public ultramarin pour un montant de 621,1 millions d'euros, représentant une progression des volumes engagés de 24 % par rapport à 2014. Les engagements effectués en prêts bonifiés en 2015 ont contribué à un montant total d'investissement d'environ 3 milliards d'euros.

Nombre et montants des bonifications autorisées et
montant des engagements effectués par territoire

(en euros)

 

Engagements

Nombre de projets financés

Dotation

Guadeloupe

 105 628 386

10

4 717 133

Guyane

9 300 000

4

488 630

Martinique

114 869 926

19

5 053 975

Réunion

150 298 856

26

4 019 747

Mayotte

11 250 000

4

474 975

Terres Australes

50 000 000

1

595 000

Nouvelle-Calédonie

114 328 000

19

3 990 303

Polynésie française

43 884 140

7

1 236 863

Wallis et Futuna

21 576 000

1

450 938

 

621 135 308

91

21 027 564

Source : réponse aux questionnaires budgétaires

Nombre et montants des bonifications autorisées et
montant des engagements effectués par secteur

(en euros)

 Tableau 6

Engagements

Nombre de projets financés

Bonification autorisée

Aménagement et équipement

317 038 326

48

8 753 630

Cohésion sociale

164 494 856

19

5 837 957

Environnement

139 602 126

24

6 435 977

 

621 135 308

91

21 027 564

Source : réponse aux questionnaires budgétaires

La forte augmentation des AE et la nouvelle orientation donnée à cette action, qui s'inscrit dans la continuité de la conférence de Paris sur le climat devrait entrainer une augmentation des engagements, du nombre de projet et une plus grande part de projets dédiés à l'environnement.

8. L'aide à la continuité territoriale : des dispositifs stabilisés après plusieurs réformes en 2015 et 2016

Les crédits de l'action 03 « Continuité territoriale » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » s'élèvent à 41,7 millions en AE et en CP, enregistrant une baisse de 0,5 % en AE et de 2,3 en CP. Ces crédits sont principalement attribués au fonds de continuité territoriale (FCT), créé par la loi LODEOM14(*) et codifiés aux articles L. 1803-1 à L. 1803-9 du code des transports.

Il a vocation à financer, sous conditions de ressources, les aides au transport suivantes :

- l'aide à la continuité territoriale (ACT), destinée à financer une partie des titres de transport des personnes résidant outre-mer entre leur collectivité de résidence et le territoire métropolitain. Cette aide présente deux niveaux d'intensité (aide simple et aide majorée) selon les ressources du foyer. L'aide à la continuité territoriale, qui est octroyée sans motif de déplacement particulier, a été réformé en 2015 par décret n° 2015-166 du 13 février 2015 afin d'assurer sa soutenabilité budgétaire tout en préservant à l'identique les aides pour les étudiants et les stagiaires en formation professionnelle. Vos rapporteurs spéciaux avaient alors regretté le manque d'information du Parlement, alors même que cette réforme faisait l'objet d'une forte contestation de la part des parlementaires ultramarins. Cette réforme de l'ACT s'est traduite par l'instauration d'un droit comportant un délai de trois années de carence entre deux aides, d'une diminution de 50 % des montants de l'aide à taux simple et du maintien des montants de l'aide majorée. Cependant, les plafonds de ressources rendant éligibles à l'aide n'ont pas été modifiés.

- le passeport pour la mobilité des études (PME), attribué aux étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur situé dans l'Espace économique européen et en dehors de leur collectivité de résidence, lorsque l'inscription dans cet établissement est justifiée par l'impossibilité de suivre localement un cursus universitaire dans la filière d'étude choisie ;

- le passeport pour la mobilité de la formation professionnelle (PMFP), destiné aux bénéficiaires d'une mesure de formation professionnelle en mobilité faute de disposer dans leur collectivité de résidence de la filière de formation correspondant à leur projet professionnel.

La gestion des dispositifs de continuité territoriale est assurée par le seul opérateur du ministère des outre-mer, l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), en ce qui concerne les départements d'outre-mer, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. S'agissant des territoires de Saint-Pierre-et-Miquelon, de la Polynésie française, de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna, la gestion de ces aides relève des services déconcentrés de l'État.

Conditions d'octroi des aides à la continuité territoriale depuis la réforme de 2015

 

ACT

PME

PMFP

Public

Tout public

Étudiants de moins de 26 ans

Lycéens de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy

Personnes ayant un projet de formation de d'insertion professionnelle en mobilité

Conditions

 

Formation indisponible sur place

Projet de formation ou d'insertion professionnelle en mobilité

Droit quadriennal (droit annuel auparavant)

Droit annuel

Droit annuel

Conditions de ressources

11 991 euros /an

6 000 euros /an pour l'aide majorée

26 631 euros /an

Destinations possibles

Métropole

Métropole, outre-mer français, UE

Non limité

Montant de l'aide

Varie selon la collectivité de résidence

100 % du coût du transport aérien pour les étudiants boursiers et pour les lycées

50 % pour les étudiants non titulaires d'une bourse d'État sur critères sociaux

100 % du coût du transport aérien

+ 4 aides formation :

- frais pédagogiques

- allocation d'installation

- allocation mensuelle

- accompagnement vers l'emploi

Particularités

Peut être mis en oeuvre pour la continuité territoriale intérieure à la Guyane (aide de 27 euros), en complément de l'aide du conseil régional

 

Peut être mis en oeuvre pour passer l'oral d'un concours administratif ou d'entrée dans une école d'enseignement supérieur

Source : Projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances.

Conditions d'octroi des aides à la continuité territoriale
depuis la réforme de 2015

(en millions d'euros)

 

PLF 2016 (AE/CP)

PLF 2017

Aide à la continuité territoriale

9,8

7,2

Passeport-mobilité études

16

18

Passeport-mobilité formation professionnelle (aide au transport)

7

7

Aide à la mobilité en direction des familles endeuillées

0,8

0,8

TOTAL

33,6

33,0

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les crédits attribués au FCT restent stables par rapport à 2017. Le reste des crédits de l'action 03 « Continuité territoriale » est affecté à d'autres dispositifs visant à financer les moyens d'accès à Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis et Futuna (respectivement, desserte maritime et aérienne), ainsi qu'au Fonds d'échanges éducatifs, culturels et sportif des DOM, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna.

ARTICLE 58
(L. 6500 du code général des collectivités territoriales)

Fixation du montant de la dotation globale d'autonomie
de la Polynésie française pour 2017

Commentaire : le présent article prévoit la fixation du montant de la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française pour 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DOTATION GLOBALE D'AUTONOMIE : COMPENSATION DE L' « APRÈS NUCLÉAIRE »

La fin des essais nucléaires et la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique se sont traduites par une perte de ressources importante pour les collectivités de la Polynésie française. Afin de compenser cette diminution, un fonds de reconversion de la Polynésie française (FREPF) a été mis en place, conformément aux engagements pris par l'État au titre de la convention du 25 juillet 1996 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française. Le FREPF a été pérennisé par la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française du 4 octobre 2002 sous la forme d'une dotation globale de développement économique (DGDE).

L'article 168 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a créé une dotation globale d'autonomie au profit de la Polynésie française, en remplacement de la DGDE, inscrite à l'article L. 6500 du code général des collectivités territoriales. Son montant avait été fixé à 90 552 000 euros pour l'année 2011. L'article L. 6500 précité prévoyait en outre son indexation sur la dotation globale de fonctionnement à compter de 2012.

L'article 104 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a acté l'abandon de ce mécanisme d'indexation au profit de l'inscription à l'article L. 6500 du montant annuel de la DGA et a procédé à une baisse du montant de la DGA à 84 547 668 euros au titre de l'année 2015.

Enfin, une dernière modification a été portée par l'article 149 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 afin de fixer le montant de la DGA au titre de l'année 2016 à 80 547 668 euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier l'article L. 6500 précité afin de fixer le montant de la dotation globale d'autonomie à 90,552 millions d'euros à compter de 2017.

II. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur spécial Nuihau Laurey rappelle qu'au-delà de son importance financière pour les collectivités de Polynésie française, la dotation globale d'autonomie revêt une très haute importance symbolique.

Il relève également que le président de la République s'est engagé le 22 février 2016 à sanctuariser la DGA à son niveau de 2011, ce que cet article prévoit.

La collectivité de Polynésie française a entrepris depuis 2010 un important effort de rationalisation de ses dépenses dans un contexte économique difficile, et cela afin de retrouver des marges budgétaires lui permettant de maintenir puis d'accroître ses investissements. En effet, l'investissement public global a connu une baisse très significative entre 2008 et 2014, ce qui a pesé négativement sur la croissance du territoire. Vos rapporteurs spéciaux estiment que la hausse de cette dotation est de nature à favoriser la reconversion de l'économie polynésienne en stimulant l'investissement.

Vos rapporteurs spéciaux sont donc favorables à cet article.

Proposition de vos rapporteurs spéciaux : vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.


* 11 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013.

* 12 Ce crédit d'impôt sur les sociétés s'applique à des personnes morales qui en sont largement exonérées et s'apparente donc, d'un point de vue économique, à une subvention.

* 13 Ce mécanisme est ouvert aux offices publics de l'habitat, aux sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, aux fondations d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte exerçant une activité immobilière outre-mer.

* 14 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.