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Mission "Outre-mer"'

MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT, rapporteurs spéciaux

IV. DES CRÉDITS NE REPRÉSENTANT QU'UNE PARTIE DE L'EFFORT DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES OUTRE-MER

A. LA DÉFISCALISATION, PRINCIPAL OUTIL DE LA POLITIQUE ULTRAMARINE DE L'ÉTAT

1. Une année 2017 marquée par un effort fiscal de plus de 4 milliards d'euros et une volonté de simplification des procédures

Dispositif

Base légale

Impôt concerné

Chiffrage pour 2015

Chiffrage actualisé pour 2016

Chiffrage pour 2017

Taux de TVA minoré

Art. 296 du code général des impôts (CGI)

TVA

1 300

1 300

1 300

Défiscalisation des investissements productifs

Art. 199 undecies B du CGI

IR

297

285

285

Défiscalisation des investissements en matière de logement

Art. 199 undecies A et 199 undecies D du CGI

IR

180

140

110

Défiscalisation dans le logement social

Art. 199 undecies C

IR

202

225

nc

Réduction du barème de l'impôt sur le revenu

Art. 197-I-3 du CGI

IR

384

384

384

Défiscalisation des investissements productifs

Art. 217 undecies et 217 duodecies du CGI

IS

140

100

nc

Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers

Art. 295 du CGI

TVA

158

158

158

TVA dite « non perçue récupérable »

Art. 295 A du CGI

TVA

100

100

100

Exclusion du champ d'application de la TICPE

Art. 267 du code des douanes

TICPE

940

1 050

1 160

Crédit d'impôt pour les investissements productifs

Art. 244 quater W du CGI

IR et IS

-

-

-

Crédit d'impôt pour les investissements dans le logement social

Art. 244 quater X du CGI

IS

-

-

100

Autres dépenses fiscales rattachées à la mission (hors dépenses fiscales sur impôts locaux)

152

176

491

Total (en estimant constants, en 2017 le coût des dispositifs non chiffrés)

3 853

3 918

4 088

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Le montant de la défense fiscale en faveur de l'outre-mer devrait dépasser les 4 milliards d'euros en 2017.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent tout particulièrement des assouplissements prévus par le projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer5(*), tel qu'il résulte de son adoption en première lecture par l'Assemblée nationale. Il prévoit notamment des mesures en vue de limiter le nombre de dispositifs de défiscalisation soumis à une procédure d'agrément préalable, que vos rapporteurs spéciaux avaient d'ores et déjà estimée trop lourde à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances 2016.

Les dispositions fiscales du projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer » telles qu'elles résultent de son adoption
en première lecture à l'Assemblée nationale

Le texte égalité réelle dans les outre-mer actuellement en discussion comprend de nombreuses dispositions relatives aux dispositifs de défiscalisation outre-mer:

L'article 36 bis vise ainsi à prolonger de deux ans le dispositif des zones franches outre-mer ;

L'article 37 ajoute le secteur du BTP dans la liste des secteurs prioritaires bénéficiant de l'abattement d'IS prévu à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts ;

L'article 38 inclut les départements d'outre-mer dans la réduction d'IR, prévue au titre de l'article 199 undecies A du code général des impôts, à l'occasion de travaux de réhabilitation de logements achevés depuis plus de vingt ans ;

L'article 39 supprime la notion d'« investissement initial » aux articles 199 undecies B, 217 undecies et 244 quater W du code général des impôts afin d'assouplir l'éligibilité aux dispositifs fiscaux d'aide à l'investissement outre-mer ;

L'article 40 supprime la procédure d'agrément fiscal préalable obligatoire pour bénéficier des exonérations d'IR prévues par l'article 199 undecies C du code général des impôts pour les opérations de logement social à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et dans les îles Wallis et Futuna ;

L'article 42 étend les acteurs éligibles à l'exonération d'IR et d'IS prévue à l'article 244 quater W du code général des impôts, relatif au crédit d'impôt finançant les opérations dans le logement intermédiaire outre-mer ;

L'article 43 supprime l'agrément fiscal préalable pour les exonérations d'IR et d'IS auxquels donnent droit les programmes d'accession sociale prévus à l'article 244 quater W ;

L'article 45 vise à revaloriser le montant du crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater X relatif à la construction de logements sociaux neufs, par une augmentation de son assiette (de 20 000 euros à 50 000 euros).

2. Un gel bienvenu des ZFA en projet de loi de finances 2017

Le dispositif des zones franches d'activités dans les départements d'outre-mer a été mis en place en 2009 par la loi pour le développement économique des outre-mer6(*), et est aujourd'hui codifié aux articles 44 quaterdecies, 1388 quinquies, 1395 H et 1466 F du code général des impôts.

Il est composé d'abattements sur les bénéfices des petites et moyennes entreprises soumises à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés, sur leur base d'imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE), à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et d'une exonération partielle sur la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB). Il s'applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et en partie à Mayotte7(*).

Plusieurs conditions cumulatives sont prévues qu'un établissement puisse bénéficier du dispositif :

- employer moins de 250 salariés et avoir un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros, ce qui vise à exclure les grandes entreprises ;

- être soumis de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition ;

- exercer une activité relevant d'un des secteurs éligibles au dispositif de défiscalisation des investissements productifs prévu par l'article 199 undecies B8(*) du code général ou à l'une des activités suivantes : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises. En pratique, la grande majorité des secteurs économiques sont éligibles à la défiscalisation des investissements productifs et le sont donc également au dispositif des zones franches d'activités.

La réforme proposée par l'article 12 du présent projet de loi de finances entraîne un gel de la dégressivité des taux des abattements entre 2016 et 2017.

Le tableau suivant en synthétise l'effet.

 

 

Droit actuel (taux en %)

Réforme proposée (taux en %)

 

 

2016

2017

2018

2016

2017

2018

44 quaterdecies9(*)

Normal

35

30

 

35

35

 

Préférentiel

60

50

 

60

60

 

1388 quinquies

Normal

40

35

30

40

40

30

Préférentiel

70

60

50

70

70

50

1395 H

Normal

70

60

50

70

70

50

1466 F

Normal

70

65

60

70

70

60

Préférentiel

90

80

70

90

90

70

Source : commission des finances du Sénat

Une récente revue de dépenses portant sur les abattements sur les bénéfices imposables a mis en évidence leur impact positif sur l'activité et sur l'emploi. Ainsi, sur la période 2009-2014 et pour les quatre départements d'outre-mer concernés par ce dispositif, l'emploi a augmenté de 12,7 % pour les entreprises bénéficiant du dispositif contre 1,3 % pour les entreprises éligibles n'ayant pas bénéficié du dispositif. De même, leur chiffre d'affaire a augmenté de respectivement 20 % et 8,3 %, soit de près de 12 points de plus pour les entreprises ayant bénéficié du dispositif ZFA. Cette étude relève en outre que ce dispositif est particulièrement utile en tant qu'aide « ciblée pour le développement économique des petites et moyennes entreprises de moins de 250 salariés »10(*).

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette mesure qui, combinée à la prolongation de deux ans du dispositif prévue par l'article 36 bis du projet de loi « égalité réelle outre-mer », est également de nature à favoriser la confiance de ses bénéficiaires.

Il convient, enfin, de relever que l'article 51 du projet de loi relatif à l'égalité réelle outre-mer prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement dressant un bilan des zones franches d'activité et présentant également « les conditions de mise en oeuvre d'une zone franche globale à compter du 1er janvier 2019 pour une durée de dix ans renouvelable ».

B. UN EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER GLOBAL DE L'ÉTAT DÉPASSANT LES 20 MILLIARDS D'EUROS

La politique transversale de l'État outre-mer est portée par 88 programmes, auxquels s'ajoutent les prélèvements sur recettes.

Elle se décline en six axes :

- développer l'emploi, la production et l'investissement outre-mer ;

- offrir une véritable égalité des chances à la jeunesse outre-mer ;

- garantir la sécurité des citoyens outre-mer ;

- améliorer les conditions de vie des citoyens outre-mer ;

- favoriser le développement durable des territoires en partenariat avec les collectivités ;

- valoriser les atouts des outre-mer.

Le montant total des AE (dépenses de personnel, de fonctionnement, d'investissement et d'intervention) consacré par l'État (toutes missions confondues) aux territoires d'outre-mer s'élève à 16,6 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017. Ce montant est en hausse de 4,96 % par rapport à la loi de finances initiale 2016. Cette hausse provient notamment de la prise en compte de deux nouveaux programmes, les programmes 345 « Service public de l'énergie » et 764 « Soutien à la transition énergétique » (respectivement 1,15 milliard d'euros et 230,2 milliards d'euros).

Évolution des AE de la politique transversale « Outre-mer » par territoire

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Évolution

Tous les départements et territoires d'outre-mer

2015

2016

2017

2016/2015

2017/2016

Mission Action extérieure de l'État

3 776 486

3 929 819

3 905 021

4,10%

- 0,60 %

Mission Administration générale et territoriale de l'État

194 957 553

169 301 609

182 631 215

- 13,20 %

7,90 %

Mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

195 962 295

184 915 188

218 998 105

- 5,60 %

18,40 %

Mission Développement agricole et rural

1 914 605

1 597 168

2 055 124

- 16,60 %

28,70 %

Mission Aide publique au développement

1 380 000

17 874 878

1 500 000

1 195,30 %

- 91,60 %

Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

3 526 782

3 406 550

3 439 794

- 3,40 %

1,00 %

Mission Conseil et contrôle de l'État

25 378 976

26 661 907

25 905 931

5,10 %

- 2,80 %

Budget annexe Contrôle et exploitation aériens

132 681 812

130 948 587

133 833 665

- 1,30 %

2,20 %

Mission Culture

34 115 039

35 125 267

34 315 666

3,00 %

- 2,30 %

Mission Médias, livre et industries culturelles

709 426

834 036

904 036

17,60 %

8,40 %

Mission Défense

807 575 677

749 319 137

881 240 355

- 7,20 %

17,60 %

Mission Écologie, développement et mobilité durables

199 704 515

1 330 908 256

1 589 190 350

566,40 %

19,40 %

Mission Économie

46 264 214

41 670 062

42 938 761

- 9,90 %

3,00 %

Mission Enseignement scolaire

4 804 766 074

4 769 853 008

4 970 094 561

- 0,70 %

4,20 %

Mission Gestion des finances publiques et des ressources

380 825 760

371 013 426

378 014 746

- 2,60 %

1,90 %

Mission Immigration, asile et intégration

7 839 913

9 593 827

8 785 577

22,40 %

- 8,40 %

Mission Justice

524 855 898

506 524 835

557 244 956

- 3,50 %

10,00 %

Mission Outre-mer

2 016 068 386

2 077 744 075

2 136 653 331

3,10 %

2,80 %

Mission Politique des territoires

24 295 857

22 303 099

31 057 942

- 8,20 %

39,30 %

Mission Recherche et enseignement supérieur

561 739 102

564 645 192

575 809 013

0,50 %

2,00 %

Mission Relations avec les Collectivités territoriales

2 026 310 076

1 928 928 149

1 894 109 239

- 4,80 %

- 1,80 %

Mission Santé

146 871 128

115 633 797

122 992 851

- 21,30 %

6,40 %

Mission Sécurités

1 030 162 794

1 027 915 858

1 046 049 898

- 0,20 %

1,80 %

Mission Solidarité, insertion et égalité des chances

631 145 688

488 769 709

488 769 709

- 22,60 %

0,00 %

Mission Sport, jeunesse et vie associative

10 172 340

8 798 188

8 984 639

- 13,50 %

2,10 %

Mission Travail et emploi

511 349 251

424 923 904

451 224 161

- 16,90 %

6,20 %

Mission Égalité des territoires, logement et ville

249 604 116

783 968 075

789 641 457

214,10 %

0,70 %

Mission Engagement financier de l'État

1 285 550

1 070 000

783 000

- 16,80 %

- 26,80 %

Totaux (ensemble des programmes)

14 575 239 312

15 798 177 605

16 581 073 103

8,40 %

5,00 %

Source : document de politique transversale 2017, annexé au projet de loi de finances pour 2017

Les missions « Enseignement scolaire » (30 %), « Outre-mer » (12,9 %), « Relations avec les collectivités territoriales » (11,4 %), « Écologie, développement et mobilités durables » (9,6 %) et « Sécurités » (6,3 %) représentent à elles seules plus des deux tiers de l'effort de l'État en outre-mer.

La mission qui a enregistré la plus forte variation dans le projet de loi de finances pour 2017 (en variation et en absolu) est la mission « Politique des territoires » (+ 39,3 %).

En CP, l'effort financier s'établit à 16,4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017 (contre respectivement 15,8 milliards en AE/CP en loi de finances initiale 2015 et 14,4 milliards en exécution 2014).

Les dépenses fiscales étant estimées à 4,1 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017, l'effort total de l'État devrait s'élever à 20,7 milliards d'euros en AE et 20,5 milliards d'euros en CP en 2017, contre 18,4 milliards d'euros en AE et 1,6 milliard d'euros en CP. Néanmoins, les différents changements de périmètres opérés d'année en année rendent difficile la réalisation d'une évaluation fine de l'ensemble des dépenses publiques réellement destinée aux outre-mer.

Dans le cadre des travaux parlementaires relatifs à l'examen du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 11 octobre 2016, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'une analyse plus approfondie de ces dépenses publiques semble nécessaire.

Évolution des AE de la politique transversale « Outre-mer » par territoire

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Évolution

par territoire

2015

2016

2017

2016/2015

2017/2016

Guadeloupe

2 357 067 214

2 728 108 368

2 717 434 183

15,70 %

- 0,40 %

Guyane

1 676 721 940

1 849 901 504

1 977 514 204

10,30 %

6,90 %

Martinique

2 168 833 486

2 420 897 805

2 559 042 744

11,60 %

5,70 %

Saint-Martin

54 790 891

65 271 164

66 962 044

19,10 %

2,60 %

Saint-Barthélemy

2 507 190

2 457 682

2 475 818

- 2,00 %

0,70 %

Total Antilles Guyane

6 259 920 721

7 066 636 523

7 323 428 992

12,90 %

3,60 %

La Réunion

4 525 477 450

4 937 468 864

5 128 489 253

9,10 %

3,90 %

Mayotte

849 534 583

923 521 892

1 038 752 080

8,70 %

12,50 %

Nouvelle Calédonie

1 237 441 856

1 196 254 963

1 280 965 566

- 3,30 %

7,10 %

Polynésie Française

1 291 708 821

1 235 680 776

1 356 433 777

- 4,30 %

9,80 %

Wallis et Futuna

140 782 060

110 192 827

126 907 185

- 21,70 %

15,20 %

Saint-Pierre-et-Miquelon

80 149 839

111 822 642

121 372 185

39,50 %

8,50 %

TAAF

21 978 147

26 028 379

21 717 062

18,40 %

- 16,60 %

Non réparti

166 695 102

173 012 001

181 345 188

3,80 %

4,80 %

Total (ensemble des territoires)

14 573 688 579

15 780 618 868

16 579 411 288

8,30 %

5,10 %

Source : document de politique transversale, annexé au projet de loi de finances pour 2017

La répartition des AE de la politique transversale outre-mer par territoires met en évidence des taux d'évolution variables. Le total des crédits d'un territoire résulte de l'agrégation des crédits de différents programmes qui mettent en oeuvre des actions récurrentes mais aussi des programmes d'investissement avec une périodicité moins régulière, ce qui explique les fortes variations et leurs écarts entre territoires (+ 9,80 % en Guyane, contre - 0,40 % en Guadeloupe entre 2017 et 2016). La combinaison de ces opérations réalisées par les différents programmes, sans concertation suffisante entre les ministères, peut entraîner des variations brutales et des inégalités entre les territoires. Vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient à cet égard que la concertation, aussi bien entre les ministères qu'entre ces derniers et les différentes collectivités concernées soit améliorée et surtout, qu'une équité de traitement budgétaire prévale entre toutes les collectivités.


* 5 Projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, adopté en 1ère lecture par l'Assemblée nationale le 11 octobre 2016.

* 6 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 7 Cette dernière collectivité ne bénéficie pas du dispositif prévu à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts.

* 8 Cet article se contente de fixer les secteurs non-éligibles (activités associatives, activités postales, etc.) à la défiscalisation, assortie de certaines exceptions, de telle sorte que le principe général est donc l'éligibilité.

* 9 Ce dispositif arrive à expiration en 2017, ce qui explique l'absence de taux en 2018.

* 10 Contrôle général économique et financier, revue des dépenses sur les zones franches d'activité outre-mer, juin 2016.