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Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte d'affectation spéciale "Pensions"

M. Jean-Claude BOULARD, rapporteur spécial

II. DES RÉGIMES SPÉCIAUX « OUVERTS » EN VOIE DE NORMALISATION, DES PERSPECTIVES À MOYEN ET À LONG TERME QUI LAISSENT SUBSISTER DES DÉSÉQUILIBRES MAIS RÉDUITS PAR LES RÉFORMES MISES EN OEUVRE

Les régimes spéciaux ont fait l'objet de plusieurs réformes depuis 2008. Si l'impact des modifications intervenues en 2008 a suscité des estimations qui en soulignent le poids tout en faisant valoir l'incidence des mesures d'accompagnement alors décidées, pour les réformes ultérieures, leurs effets, hors ceux liés à la hausse des cotisations, sont encore à venir.

Les projections disponibles laissent présager un impact favorable des modifications paramétriques apportées aux régimes spéciaux concernés par les réformes qui devraient soulager la mission dans les exercices budgétaires à venir. Toutefois, un besoin de financement, même réduit, subsisterait, obligeant la solidarité nationale à continuer de s'exprimer en faveur des régimes spéciaux.

A. UN RAPPROCHEMENT CROISSANT AVEC LES RÈGLES DE DROIT COMMUN

Les réformes des régimes spéciaux ont tendu à les faire converger vers les règles de droit commun mais moyennant des adaptations notables.

Certains régimes ont été exclus d'une partie des réformes pour des raisons tenant à leur situation particulière. Il en est allé ainsi des régimes fermés et du régime des marins.

En outre, l'entrée en vigueur des réformes les plus récentes est progressive si bien qu'elles ne feront sentir leurs effets que dans le temps.

On a pu relever que, de ce point de vue, l'année 2017 présente une particularité notable puisqu'elle est la première année d'application de la réforme de 2010 marquée par le relèvement progressif de l'âge de départ en retraite 2 ans (selon un rythme de quatre mois par génération). Ses effets sont difficilement perceptibles dans le présent projet de loi mais ils monteront en puissance à moyen terme à mesure que les relèvements annuels des bornes d'âge se cumuleront. À l'horizon 2024, l'âge de départ à la retraite aura été relevé de deux ans dans tous les régimes spéciaux.

Quant à la réforme de 2014, si ses dispositions financières ont été appliquées immédiatement, l'autre volet important, concernant la durée de cotisations nécessaires pour disposer d'une retraite à taux plein, ne sera appliquée qu'à partir de 2019.

En bref, pour les deux réformes de 2010 et de 2014, les mesures entrées en vigueur à ce jour porte essentiellement sur les variables financières des régimes que ce soit du côté des recettes avec le relèvement des taux de cotisation ou, du côté des dépenses, avec des modifications apportées au mécanisme d'indexation tandis que leur dimension paramétrique (âge de la retraite, durée de cotisation) entrent en viguer successivement en 2017 et 2019.

Enfin, il faut rappeler ce qui a déjà été indiqué sur le maintien pour certaines situations de conditions préférentielles généralement liées à l'âge de départ à la retraite.

1. La réforme de 2008 a conduit à une prolongation de la durée d'activité

La réforme de 2008 des régimes spéciaux a été inspirée par le principe d'une harmonisation progressive de leur réglementation avec celle de la fonction publique d'État (les principes de la décote et la surcote, l'allongement de la durée de cotisation, l'indexation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires, la suppression de la mise à la retraite d'office, la possibilité de rachat d'années d'études, de départ pour les agents handicapés, etc.), tout en maintenant pour chacun le principe d'un régime spécifique.

Les contreparties salariales négociées accompagnant la réforme de 2008 des régimes spéciaux de retraite se sont concrétisées à la SNCF et à la RATP par les mesures suivantes : création d'un échelon supplémentaire pour les agents prolongeant leur activité, élargissement de l'assiette du salaire brut liquidable, majorations de traitement liées à la prolongation d'activité, diverses mesures d'accompagnement de fin de carrière et prise en compte de la pénibilité.

Les principaux droits des assurés avant et après la réforme des régimes spéciaux de retraite de la SNCF et de la RATP de 2008 figurent ci-après.

Principaux effets de la réforme des régimes spéciaux de 2008

La durée de cotisation

La durée de cotisation nécessaire pour atteindre un taux plein de liquidation a été augmentée si bien que le rendement des cotisations a, toutes choses égales par ailleurs, été réduit. Cette mesure est appelée à entrer en vigueur progressivement.

Avant réforme : 37 ans et demi

Après réforme : augmentation progressive de la durée de cotisation pour une pension à taux plein (75 % du salaire de référence) depuis le 1er juillet 2008 pour passer de 150 à 166 trimestres en 2018 (suppression des bonifications). Le nombre de trimestres varie selon la date de naissance et la nature de l'emploi, sédentaire ou agent de conduite. La bonification de 5 ans d'annuités maximum est supprimée pour les agents d'exploitation et de maintenance recrutés après le 1er janvier 2009.

Le choix de l'âge de départ en retraite

Avant réforme : à l'initiative de l'agent ou de l'entreprise.

Après réforme : à l'initiative de l'agent seulement (la clause «couperet » autorisant l'employeur à recourir à la mise à la retraite d'office a été supprimée).

L'instauration d'une décote et d'une surcote

Avant réforme : ni décote si surcote.

Après réforme : décote à partir du 1er juillet 2010 et surcote à partir du 1er juillet 2008 ; les assurés qui cotiseront au-delà de la durée nécessaire pour obtenir le taux plein de 75 % verront leur pension majorée et, à l'inverse, ceux qui cesseront leurs fonctions avant de remplir ces conditions verront leur pension minorée.

L'indexation des pensions

Avant réforme : les pensions évoluent comme les salaires.

Après réforme : les pensions évoluent comme l'indice des prix à la consommation hors tabac à compter du 1er janvier 2009.

La montée en charge de la réforme a conduit à une augmentation progressive de l'âge moyen de départ à la retraite.

Cependant, le relèvement est resté limité de sorte que l'âge de départ à la retraite observé dans les régimes spéciaux demeure significativement inférieur à celui observé dans le régime général (63 ans en moyenne en 2014, hors départs anticipé ; 62,3 ans tous départs) et dans la fonction publique de l'État (61,3 ans en moyenne en 2015 ; 62,1 ans pour les personnels sédentaires de la fonction publique de l'État).

Il faut relever néanmoins qu'il apparaît proche de l'âge de liquidation observé chez les fonctionnaires appartenant aux catégories dites « actives » de la fonction publique d'État ou relevant de la CNRACL (par exemple, les policiers, les surveillants de l'administration pénitentiaire, des douanes ou encore les infirmiers n'ayant pas opté pour la catégorie A), qui en raison de leurs conditions spécifiques de travail bénéficient de règles d'âge plus favorables. Ces derniers ont liquidé en moyenne leur pension de retraite à 58 ans dans la fonction publique civile d'État en 2014.

Sous l'effet probable des mesures de la réforme de 2008 alignant progressivement la durée d'assurance applicable dans les régimes spéciaux sur celle de la fonction publique d'État et introduisant un mécanisme de décote et surcote identique, un relèvement des âges de départ s'est produit.

Ainsi, les agents de la SNCF, tous personnels confondus, sont partis en moyenne à 56 ans et 4 mois en 2014, soit environ trois mois plus tard qu'en 2013. Cet âge a encore reculé en 2015, année où il s'est établi à 56,9 ans.

Il existe toutefois un écart entre le personnel roulant, dont l'âge de départ moyen se situait à 52 ans et 4 mois, et les autres agents, partis en moyenne à 56 ans et 7 mois. Le premier verra ses bornes d'âge de départ progressivement relevé comme pour les seconds de deux ans entre 2017 et 2021.

Les assurés de l'ENIM ont quant à eux liquidé leur pension de retraite en moyenne à 58 ans en 2014 et à 58,3 ans en 2015 ; ce régime n'a pas été concerné par la réforme de 2010 si bien que les perspectives d'âge de retrait d'activité paraissent assez stables.

Le régime de retraite de la RATP demeure celui dans lequel l'âge de départ à la retraite est le plus précoce puisqu'il était de 54 ans et 6 mois en 2014. Celui-ci avait même régressé de cinq mois par rapport à 2013. Pour 2015, un léger relèvement de l'âge de départ a pu être relevé.

Il faut toutefois relever que, selon le Conseil d'orientation des retraites, la réforme de 2008, par l'entrée en vigueur progressive des mécanismes de décote et de surcote qu'elle comportait n'aurait exercé d'effet notable sur l'âge de la retraite qu'à raison des mesures d'accompagnement alors mises en oeuvre, qui, de fait, pour les agents de la SNCF, comportaient une forte incitation à demeurer en activité.10(*)

2. Les réformes de 2010 et 2014 devraient encore modifier les paramètres des régimes spéciaux concernés
a) L'application à compter de 2017 du relèvement de l'âge de départ à la retraite prévu par la réforme de 2010

Les régimes de retraite des mines, de la SEITA ainsi que les autres régimes de retraite « fermés » ont été exclus des récentes réformes des retraites dans la mesure où la réforme des droits des affiliés cotisants aurait eu un impact très faible voire nul. Le régime de retraite des marins est également resté à l'écart de cette réforme, compte tenu de la forte pénibilité d'une large part des professions affiliées et des difficultés économiques touchant particulièrement le secteur de la pêche.

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, transposée par voie réglementaire aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF et de la RATP11(*), met en oeuvre un processus de convergence avec le régime de la fonction publique. À partir de 2017, l'âge légal de départ à la retraite est progressivement relevé de quatre mois par an.

Pour la RATP, il sera de 57 ans pour le personnel roulant et de 62 ans pour les autres catégories de personnel à l'horizon 2024. Pour la SNCF, le relèvement des bornes d'âge laissera subsister un écart avec le droit commun (52 ans pour les personnels roulants et 57 ans pour les sédentaires).

b) L'augmentation de la durée d'assurance conditionnant le « taux plein » à partir de 2019

Les principales mesures de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système des retraites ont également été transposées par décret aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF et de la RATP12(*). Outre les mesures déjà mises en oeuvre, en particulier le relèvement des taux de cotisation et le décalage de la date de revalorisation des retraites, restent ainsi à entrer en application:

- l'augmentation progressive de la durée d'assurance requise pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein ne rentrera en vigueur qu'à compter du 1er juillet 2019. Elle passera de 167 trimestres (soit 41 ans et trois trimestres) pour les agents de la SNCF nés entre 1964 et 1965 et pour ceux de la RATP nés entre 1959 et 1960, à 172 trimestres (43 ans) pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1978 à la SNCF et à partir du 1er janvier 1973 à la RATP. La durée d'assurance sera ainsi identique à celle en vigueur dans le régime général, même si son application sera plus tardive dans le régime de la SNCF ;

- la poursuite de l'alignement des cotisations sur le régime général, dont les conditions pour 2017 ont été exposées, mais qui devrait conduire à des augmentations futures. Le taux de cotisation salariale à la SNCF passerait ainsi progressivement de 8,52 % en 2017 à 10,95 % en janvier 2026.

L'application des dispositions relatives à la durée de cotisation devrait se traduire par une élévation de l'âge de départ en retraite. Le graphique ci-dessous en illustre l'ampleur pour la SNCF.

Déjà relevé en projection du fait des mesures adoptées en 2008, l'âge moyen de départ des agents sédentaires de la SNCF devrait être augmenté à partir de 2021 de près d'un an à l'horizon 2035.

Observation n° 3 : si l'âge de départ à la retraite dans les régimes spéciaux (56 ans et 9 mois à la SNCF et 54 ans et 8 mois à la RATP en moyenne en 2015) demeure significativement inférieur à celui observé dans le régime général, les mesures de convergence, en particulier l'application à compter de 2017 de la réforme des retraites de 2010, devraient permettre de réduire un écart qui s'est déjà réduit, mais diversement, ces dernières années.

B. LA BAISSE GRADUELLE DU BESOIN DE FINANCEMENT DES RÉGIMES SPÉCIAUX

Les différentes réformes touchant les régimes spéciaux ont fait l'objet d'évaluations. Elles attribuent aux réformes un résultat positif en termes de contribution à une meilleure soutenabilité des régimes concernés tout en laissant subsister un besoin d'expression de la solidarité nationale, les régimes n'arrivant pas à l'équilibre.

1. L'impact des réformes sur le régime de la SNCF
a) Un impact important des réformes qui réduiraient le besoin de financement de la caisse

Pour la SNCF, le graphique suivant permet de visualiser les projections jusqu'en 2050 des soldes du régime avant et après les différentes réformes (obtenus par la différence entre la masse des pensions et celle des cotisations hors frais de gestion administrative et de compensations démographiques).

On observe que, tendanciellement, en dehors de toute réforme du régime, son déséquilibre se serait réduit, conduisant à une détente progressive du besoin d'ajustement financé par la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

De l'ordre de 4,1 milliards d'euros en 2016, il aurait rejoint 3,5 milliards d'euros en 2023 puis, à partir de 2040, 2,5 milliards d'euros.

La réforme de 2008 se traduirait par une amélioration supplémentaire du solde proche de 750 millions d'euros qui suivrait un profil temporel singulier. Les économies s'amplifieraient au milieu des années 2020 pour se réduire dans les années 2034-2045 et reprendre un peu de volume au-delà. Pour 2017, dans ces projections, le déficit serait de l'ordre de 3,25 milliards d'euros, montant vérifié en pratique contre un déficit sans réforme de l'ordre de 3,9 milliards d'euros.

En 2023, il pourrait être de 2,8 milliards d'euros pour atteindre un premier creux en 2034 (autour de 2,2 milliards d'euros) et, après un léger ressaut jusqu'en 2042, s'infléchir à nouveau pour se situer sous le seuil des 2 milliards d'euros en fin de période de projection.

La réforme de 2010 exerce des effets plus modérés à l'inverse de la dernière réforme en date, celle de 2014, qui, peu économe en début de période, fait gagner au régime de 200 à 300 millions d'euros à partir des années 2030.

Au total, sous l'effet cumulé de la réduction spontanée du déséquilibre du régime et des différentes réformes, le besoin de financement du régime de la SNCF, et par conséquent de subventionnement du régime par la mission, se réduirait pour atteindre un niveau inférieur de l'ordre d'un milliard d'euros en 2020, de 1,9 milliard d'euros en 2030, de 2 milliards d'euros en 2040 et de 2,5 milliards d'euros en 2050.

Il est intéressant d'observer que ce redressement interviendrait en dépit d'un renversement des effets sur la caisse des retraites des mesures accompagnant la réforme de 2008 qui ont exercé un effet prépondérant dans les années immédiatement postérieures à la réforme sur le maintien en activité des agents.

Le bilan de ces mesures pour le régime est illustré par les graphiques ci-après. Le gain en cotisations a été fort et immédiat, le niveau des cotisations étant relevé de près de 75 millions d'euros à l'horizon 2015.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

En revanche, l'impact sur les dépenses a été plus progressif en raison de l'extension séquencée des mesures de revalorisation aux différentes générations partant en retraite.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Dans ces conditions, les mesures d'accompagnement alors mises en oeuvre qui avaient soulagé le besoin de financement du régime jusqu'en 2015 commenceraient à le dégrader au-delà.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

À l'horizon 2020, le déficit résultant de ces mesures atteindrait 50 millions d'euros. Il serait porté à 200 millions d'euros en 2040.

b) Une projection tributaire d'hypothèses lourdes

Néanmoins, outre que ces projections sont tributaires d'hypothèses fortes sur les variables déterminant l'équilibre du régime, il faut relever le maintien tout au long de la projection d'un déficit. Si sa réduction conduirait à une amélioration du solde budgétaire, sa persistance traduirait la pérennité d'une charge budgétaire assumée par la collectivité nationale pour financer le régime de retraite des entreprises du rail.

Parmi les variables majeures commandant l'évolution prévisible du besoin de financement de la caisse figure la masse salariale. Les hypothèses posées en ce domaine sont les suivantes. L'évolution annuelle du salaire moyen par tête est fonction de l'âge des individus.

Les hypothèses suivantes ont été retenues.

Avant réforme

Réformes de 2008, 2010 et 2014

On relève que les réformes se traduiraient par une progression plus forte des salaires par tête que dans une situation sans réforme, du fait des mesures d'accompagnement prises alors.

Par ailleurs, le salaire par tête suivrait une tendance assez dynamique, favorable à l'équilibre du régime. Cette particularité serait quelque peu contrebalancée par une réduction du nombre des cotisants qui évoluerait comme suit.

On remarque que les gains de productivité associés à la réduction des effectifs seraient modérés, tout dépendant alors de la génération de revenus par l'entreprise. Dans ces conditions, la vérification des hypothèses selon lesquelles les équilibres de la caisse, et par conséquent, la sollicitation de l'État sont calculées, est suspendue à la capacité de SNCF Mobilités de générer un chiffre d'affaires suffisant. Or, à l'évidence, la perspective d'une ouverture à la concurrence du transport de voyageurs constitue un défi de ce point de vue. À cet égard, l'année 2016 a été marquée par des étapes importantes qu'il convient de mentionner. S'agissant des services intérieurs sur le réseau ferré national, si SNCF Mobilités dispose toujours d'un monopole légal pour le transport de voyageurs, à terme, ce marché sera également ouvert à la concurrence sous l'impulsion européenne. En effet, le pilier politique du quatrième paquet ferroviaire, qui a fait l'objet d'un accord informel le 28 avril 2016 et devrait être adopté, en principe, à la fin de l'année 2016, prévoit l'ouverture à la concurrence des services commerciaux d'ici décembre 2020 et des services conventionnés d'ici fin 2023.

Interrogé sur les perspectives ouvertes par ces évolutions, le Gouvernement a reconnu que l'ouverture prochaine à la concurrence ... modifiera profondément le contexte dans lequel SNCF Mobilités réalise ses activités de transport de voyageurs et a indiqué que ,d'ores et déjà, face à l'exacerbation de la concurrence intermodale, SNCF Mobilités est incitée à améliorer son efficacité industrielle et, par conséquent, met en oeuvre différents plans de performance visant à augmenter sa compétitivité et son efficience : réduction des frais de structure, accroissement de la productivité, meilleure allocation de ses ressources... C'est également dans cette perspective de concurrence intermodale accrue que SNCF Mobilités développe de nouveaux services low cost, tels que Ouigo, qui lui permettent de proposer à ses clients une offre plus attractive en matière de prix. L'ensemble de ces efforts devraient lui permettre, à terme, d'être préparée pour faire face à l'ouverture à la concurrence intra-modale.

Votre rapporteur spécial ne peut que souligner la cohérence de la réponse ministérielle dont la mise en oeuvre pratique conditionnera la validité des projections de besoin de financement de la CPRP-SNCF.

2. L'impact des réformes sur le régime de la RATP

Quant à la RATP, le tableau ci-dessous montre que les effets de la réforme de 2010 du régime de retraite spécial de la RATP applicable à partir du 1er janvier 2017 ne commenceraient à se produire qu'à partir de 2019, date à laquelle le montant des prestations serait inférieur à son niveau sans réforme.

Simulation des réformes de 2008 et 2010
sur les prestations versées par CRP-RATP

(en millions d'euros constants 2011)

Année

Avant réforme des droits 2008 (1)

Après réforme des droits 2008 (2)

Écart
(2) - (1)

Après réforme des droits 2010 (3)

Écart
(3) - (2)

Écart
(3) - (1)

2016

1 094

1 089

-5

1 089

0

-5

2017

1 124

1 110

-14

1 109

-1

-14

2018

1 150

1 125

-24

1 125

-1

-25

2019

1 167

1 137

-30

1 136

0

-30

2020

1 179

1 144

-35

1 135

-10

-45

2021

1 191

1 147

-44

1 134

-12

-56

2022

1 205

1 155

-50

1 133

-22

-73

2023

1 214

1 161

-53

1 133

-28

-81

2024

1 221

1 165

-56

1 133

-32

-88

2025

1 229

1 171

-58

1 133

-38

-96

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

3. La confirmation par le compte général de l'État

Dans le cadre de l'évaluation du « hors bilan » du compte général de l'État, des simulations du besoin de financement actualisé des régimes spéciaux subventionnés (SNCF, RATP, mines, marins et SEITA) sont réalisées chaque année. Ces simulations intègrent les effets conjugués des réformes de 2008, 2010 et 2014, y compris l'augmentation de la durée d'assurance requise pour un départ à taux plein.

Le graphique ci-dessous présente l'évolution des cotisations salariales et patronales à droit constant et le besoin de financement supplémentaire annuel, compte tenu de l'évolution des prestations.

On observe une diminution de plus de 2 milliards d'euros du besoin de financement des régimes spéciaux à l'horizon 2030. Le besoin de financement continuerait à se réduire jusqu'en 2070 pour ensuite se stabiliser. Ces perspectives dessinent une réduction progressive des crédits de la mission.

Source : compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2015

En dépit de la diminution progressive du besoin de financement annuel, les engagements implicites de l'État au titre de ces régimes spéciaux de retraite demeurent importants puisque ces régimes n'atteignent pas l'équilibre sur la période de projection.

Le besoin de financement actualisé - qui correspond aux ressources qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face aux déficits anticipés - est estimé à 148 milliards d'euros à l'horizon 2050 et à 270 milliards d'euros en 2115 (avec un taux d'actualisation de 0,18 %).

Cette dernière estimation est très sensible au choix du taux d'actualisation. Un taux d'actualisation de 1,5 % soulagerait le besoin de financement actualisé qui ne ressortirait plus qu'à 176 milliards d'euros en 2115 et 122 milliards d'euros en 2050.

Observation n° 6 : compte tenu de la diminution tendancielle du montant des subventions nécessaires pour équilibrer les régimes spéciaux, le besoin de financement des régimes financés par la mission est estimé à 148 milliards d'euros à l'horizon 2050.


* 10 Document de travail n° 9 examiné lors de la séance plénière du conseil du 25 mai 2016.

* 11 Décrets n° 2011-292 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la RATP et n° 2011-291 du 18 mars 2011 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF.

* 12 Décret n° 2014-712 du 27 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF et décret n° 2014-668 du 23 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la RATP.