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Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte d'affectation spéciale "Pensions"

M. Jean-Claude BOULARD, rapporteur spécial

DEUXIÈME PARTIE
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » retrace les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite et d'invalidité des agents de l'État. Doté de 57,6 milliards d'euros13(*) en 2017, il est structuré en trois programmes, représentant chacun une section du compte spécial :

- le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » est consacré aux régimes de retraite et d'invalidité des fonctionnaires civils et militaires de l'État, gérés par le service des retraites de l'État (SRE), créé en 2009. Il représente 93,2 % des crédits du CAS ;

- le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État » retrace les opérations du fonds spécial des pensions des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et du fonds gérant les rentes d'accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), tous deux gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Ils représentent 3,3 % des crédits du CAS ;

- le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » regroupe les pensions dues au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) ainsi que des pensions financées par l'État au titre d'engagements historiques et de reconnaissance de la Nation. Programme-miroir avec les crédits correspondant ouverts dans le programme 169 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », sa part dans les crédits du CAS « Pensions » tend à diminuer (3,3 % en 2017).

Aucune modification du périmètre ou de la maquette du CAS « Pensions » n'est prévue pour l'année 2017.

La programmation des équilibres du compte est plus difficile cette année que les précédentes car des mesures importantes pour sa dynamique, en dépenses mais surtout en recettes, sont intervenues.

Il s'agit principalement de l'application du protocole portant modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (protocole « PPCR »), dont votre rapporteur spécial a entrepris une évaluation particulière des effets sur les pensions publiques, et des revalorisations indiciaires appliquées au point de la fonction publique (en ajoutant les mesures spécifiques aux anciens combattants).

En toute hypothèse, la programmation, qui ressort comme crédible, dessine une trajectoire de nette amélioration du solde d'exécution, déjà positif ces dernières années, et, avec elle, d'amplification du fonds de réserve du compte, justifiée, selon le Gouvernement, par la perspective d'une dégradation de ses équilibres financiers à un horizon de moyen terme.

Répartition des crédits du CAS « Pensions » en 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances pour 2016)

I. DES CHARGES DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES EN FAIBLE AUGMENTATION

A. DES DÉPENSES TOUJOURS EN PROGRESSION, EN DÉPIT D'UN RÉCENT RALENTISSEMENT

1. À long terme, une augmentation du volume de pensionnés et de la valeur moyenne de la pension sans effet correspondant sur le pouvoir d'achat des pensionnés

Les dépenses de pensions des fonctionnaires civils et militaires de l'État et de ses opérateurs ont très fortement augmenté au cours des vingt-cinq dernières années, sous l'effet des départs à la retraite des générations issues du baby boom mais aussi du fait de l'amélioration de la valeur de la pension moyenne.

Au total, en tenant compte des pensions de retraite des ouvriers d'État, les prestations versées sont passées de 19,1 milliards d'euros en 1990 à 52,7 milliards d'euros en 2014, soit une augmentation de 176 %.

S'agissant des seules dépenses de pensions civiles et militaires de l'État, leur taux de croissance annuel a été en moyenne de 4,3 % depuis 1990 si bien que leur poids a été multiplié par un peu plus de 2,8 au cours de la période.

Les deux tiers de l'alourdissement des dépenses ainsi constaté sont attribuables à l'augmentation de la valeur moyenne de la pension (+ 2,5 % par an). L'autre tiers provient de la croissance des effectifs de pensionnés. Ils ont progressé de 1,7 % par an si bien qu'en 2014 le nombre des pensionnés atteignait 1,5 fois le niveau de 1990.

Quant aux dépenses liées aux pensions servies aux ouvriers de l'État, leur augmentation a été inférieure avec + 2 ,3 % par an. La pension moyenne du stock a également progressé de 2,5 % mais il faut compter avec la réduction du nombre des bénéficiaires (- 0,3 % en moyenne annuelle).

Sur la longue période, les prix à la consommation ont connu une inflation moyenne de 1,5 % l'an si bien que la pension moyenne a progressé de 1 % par an en volume.

Cette dernière donnée ne traduit pas les situations concrètes vécues par les pensionnés dans la mesure où la progression de la valeur moyenne de la pension ne résulte pas tant de la revalorisation de la pension servie tout au long de sa retraite à l'un d'eux que d'un « effet de noria ».

Celui-ci conduit, par entrées de nouveaux pensionnés disposant de pensions supérieures à celles des générations précédentes, à élever la valeur de la pension moyenne. Au demeurant, malgré la valeur plus élevée des pensions servies, le taux de remplacement (rapport de leur valeur à la rémunération d'activité perçue avant le départ en retraite) n'est pas supérieur pour les nouveaux pensionnés à ce qu'il était dans les générations qui les ont précédés. Au contraire, du fait de l'alourdissement des éléments indemnitaires dans la structure des rémunérations payées aux fonctionnaires, une baisse du taux de remplacement s'est produite.

2. Une décélération ces dernières années confirmée en 2017

Après avoir été très pentue, la courbe d'ascension des dépenses de pensions tend à se réduire depuis quelques années. L'année 2017 devrait confirmer cette décélération.

Le graphique ci-dessous fait ressortir le ralentissement de la progression des dépenses de pensions de retraite des fonctionnaires (hors anciens combattants) observable depuis quelques années, dans un contexte de faible inflation.

Après avoir enregistré une croissance de 16 % entre 2005 et 2008 et de 12 % entre 2009 et 2012 les dépenses ne devraient progresser que de 3,7 % entre 2013 et 2016.

Évolution des dépenses de pensions de retraite civiles et militaires
et des ouvriers d'État depuis 1990

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2015 et du projet annuel de performances pour 2016)

Cet aplatissement de la courbe des pensions se poursuivrait l'an prochain.

Selon les prévisions du projet de loi de finances pour 2017, les dépenses liées aux pensions civiles et militaires et aux ouvriers de l'État atteindraient, au total, 55,713 milliards d'euros, en progression de 1 % par rapport à 2016.

Quant aux dépenses totales du CAS qui comprennent les pensions des anciens combattants, avec 57,6 milliards d'euros l'an prochain, elles marqueraient une progression de l'ordre de 0,8 %.

Au total, la décélération de l'augmentation des retraites financées par le CAS se confirmerait en 2017.

Évolution des crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions »
par programme et par action

(en millions d'euros)

Intitulé du programme ou de l'action

Crédits de paiement

Exécution 2015

Ouverts en LFI pour 2016

Demandés pour 2017

Variation 2017/2016

Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »

52 536,7

53 297,3

53 824,7

1,0%

Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires »

42 586,6

43 181,7

43 699,4

1,2%

Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »

9 809,2

9 972,5

9 986,5

1,4 %

Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »

140,9

143,10

138,8

-3,0 %

Programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État »

1 902,8

1 916,2

1 888,4

-1,5%

Action 1 « Prestation vieillesse et invalidité »

1 837,2

1 850,9

1 821,0

-1,6 %

Action 3 « Autres dépenses spécifiques »

0,97

1,25

2,46

96,8 %

Action 4 « Gestion du régime »

7,21

7,9

7,7

-2,5%

Action 5 « Rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires »

57,43

56,1

57,3

2,1 %

Programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

2 094,6

1 991,2

1 940,9

-2,5%

Action 1 « Reconnaissance de la Nation »

772,2

757,4

749,3

-1,1%

Action 2 « Réparation »

1 278,4

1 189,7

1 147,3

-3,6%

Action 3 « Pensions d'Alsace-Lorraine »

15,34

16,00

16,00

0,0%

Action 4 « Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs »

14,92

15,3

15,1

-1,3%

Action 5 « Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien »

0,07

0,06

0,05

- 16,7 %

Action 6 « Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents »

13,34

12,44

12,87

+3,5%

Action 7 « Pensions de l'ORTF »

0,31

0,28

0,25

-10,7%

Total du CAS « Pensions »

56 534,1

57 204,7

57 654,1

0,8%

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annuel de performances pour 2014 et du projet annuel de performances pour 2016)

Les dépenses du programme 741 sont les seules à progresser (+ 1 %), les autres programmes couverts par le CAS voyant leurs dépenses se replier.

Avec des crédits de 1,888 milliard d'euros en 2017, la charge des soutiens apportés au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État baisserait de 1,5 %, cette réduction ne traduisant pas tant une baisse structurelle des dotations nécessitées par l'équilibrage du régime que des facteurs transitoires (voir ci-dessous).

Quant aux dépenses de reconnaissance de la Nation envers ses anciens combattants, leur poids se réduirait malgré les mesures de revalorisation analysées par le rapporteur spécial de la commission des finances dans son rapport sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». La forte diminution du nombre des bénéficiaires continuerait à exercer un effet à la baisse sur ces prestations.

En 2017, les dépenses de pensions civiles et militaires ralentiraient encore (+ 1 %) tandis que celles des ouvriers des établissements publics industriels de l'État seraient en baisse (- 1,4 %) tout comme les pensions portées par le programme 743 (essentiellement les pensions des anciens combattants et invalides) à moins 2,6 %, en dépit des revalorisations spécifiques accordées à leurs bénéficiaires et retracées dans le rapport de notre collègue en charge de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

Par comparaison, selon les données présentées à la commission des comptes de la sécurité sociale en septembre dernier, les prestations servies14(*) par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) s'élèveraient à 113,5 milliards d'euros en 2016, soit une hausse de près de 7,5 % par rapport à 2013.

Observation n° 1 : après une augmentation de 176 % entre 1990 et 2013, les dépenses de pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État tendent à ralentir. Conformément aux observations formulées l'année passée, ces dernières progresseraient seulement de 3,7 % entre 2013 et 2016, pour s'établir à 53,9 milliards d'euros (hors pensions d'invalidité et prestations ne donnant pas lieu à cotisation). En 2017, leur croissance serait ramenée à 1 %

B. UNE CONTRIBUTION DE 48,9 MILLIARDS D'EUROS DE L'ÉTAT (42,3 MILLIARDS D'EUROS) ET DE SES OPÉRATEURS EN 201715(*)

En tant qu'employeurs, l'État et ses opérateurs participent pour une large part au financement des dépenses de pensions des fonctionnaires. Cette contribution a cru plus vite que les dépenses publiques et le PIB au cours des années écoulées.

Ainsi, en 2015, l'État avait consacré 13,3 % du budget général16(*), soit environ 40,2 milliards d'euros, au CAS quand le financement des dépenses de pensions civiles et militaires ne représentait que 8 % du budget de l'État en 1990.

À la contribution de l'État, s'ajoutent les contributions des opérateurs, au titre des fonctionnaires qu'ils emploient. Depuis 2013, ces contributions sont isolées au sein de la subvention pour charges de service public qui leur est versée par l'État, ce qui permet un meilleur suivi. En 2015, elles se sont élevées à 5,3 milliards d'euros, soit 1,8 % du budget général.

Au total, les contributions de l'État et des opérateurs au CAS « Pensions » se sont élevées à 45,3 milliards d'euros en 2015 (dont 40,1 milliards d'euros pour les ministères).

En 2016, les contributions des employeurs atteindraient 47,2 milliards d'euros (40,7 milliards d'euros pour les ministères) et s'élèveraient jusqu'à 48,9 milliards d'euros en 2017 (42,3 milliards d'euros pour les ministères) pour une augmentation de 3,4 % très conséquente par rapport aux évolutions récentes d'autant qu'elle se ferait à taux de contribution des ministères inchangée. Les cotisations des seuls ministères progresseraient même de 3,9 %.

Le montant de contributions au CAS « Pensions » inscrit dans le projet de loi de finances pour 2016 (46,1 milliards d'euros) respectait le plafond du triennal 2015-2017, fixé à 46,2 milliards d'euros par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019.

En 2017, en comprenant les contributions des opérateurs de l'État, il serait supérieur à ce plafond de l'ordre de 400 millions d'euros.

On soulignera que cette dernière situation n'aboutit pas à dégrader le solde public dans la mesure où l'augmentation des contributions des employeurs excède le supplément de dépenses du compte.

Observation n° 2 : les contributions totales de l'État et de ses opérateurs au CAS « Pensions » s'élèvent à 48,9 milliards d'euros en 2017 (+ 3,4 % par rapport à 2016), et excèdent ainsi plafond fixé dans le cadre du triennal pour 2015-2017. Une contribution nette des prélèvements opérés par l'État sur les pensions versées et leur consommation devrait être calculée. Sur la base d'éléments simplifiés de calcul, elle ressort comme largement inférieure aux contributions brutes de l'État.

C. DES ENGAGEMENTS DE RETRAITE ESTIMÉS À ENVIRON 1 535 MILLIARDS D'EUROS FIN 2015 CONTRE 1 560 MILLIARDS D'EUROS FIN 2014

Au-delà de l'appréciation de la charge annuelle que représentent des pensions civiles et militaires de retraite dans le budget général, l'évaluation des engagements en matière de retraite permet de se représenter l'effort financier que devra consentir l'État pour honorer les droits à retraite déjà constitués. Publiée chaque année dans le « hors bilan » du compte général de l'État, cette évaluation consiste à estimer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents dans le régime à la date d'évaluation17(*). Les pensions futures des actifs sont prises en compte au prorata des années de service effectuées à la date de l'évaluation, sans préjuger des recrutements futurs.

L'estimation des engagements de retraite à un moment t dépend fortement du taux d'actualisation retenu, en plus des facteurs relatifs à la démographie et aux règles du régime de retraite, et ne constitue donc qu'un ordre de grandeur. Le taux d'actualisation est choisi par référence au taux des emprunts de l'État. La présentation des résultats avec des variantes de taux d'actualisation permet d'apprécier leur sensibilité à l'hypothèse de taux d'actualisation.

Avec un taux d'actualisation de 0,18 % net d'inflation, retenu comme hypothèse centrale dans le compte général de l'État 2015, le montant total des engagements directs de l'État est estimé à 1 535 milliards d'euros au 31 décembre 2015.

Il baisse par rapport à l'estimation réalisée fin 2014 en raison d'une modification du taux d'actualisation retenu qui est rehaussé de 5,8 %.

Les changements apportés à la valeur unitaire des pensions du fait des revalorisations indiciaires intervenues en 2016 pourraient modifier sensiblement les engagements de retraite de l'État à long terme dans le sens d'une augmentation de sa dette implicite. Les évolutions imprimées aux paramètres du système prennent souvent du temps à se traduire sur sa trajectoire dans la mesure où elles ne s'appliquent qu'aux flux entrants.

Cet effet n'est pas capté par le calcul des engagements de l'État en raison de conventions de méthode. Ces engagements sont évalués sur la base des seuls retraités et actifs présents.

À titre d'illustration, environ 64 % des engagements de l'État en matière de retraite concernent des agents déjà à la retraite au 31 décembre 2014 si bien que les mesures nouvelles, par exemple celles adoptées dans le cadre des réformes de 2010 et 2014, ont un impact sur l'évaluation des engagements de l'État uniquement sur les 36 % d'engagements restants.

La valeur de cet indicateur est par conséquent très relative d'autant qu'elle est sensible au choix du taux d'actualisation, ce qui ressort assez du tableau ci-dessous.

Montant des engagements de retraite de l'État au 31 décembre 2014

(en milliards d'euros 2014)

 

Taux d'actualisation

0,17 %

0,50 %

1,00 %

1,50 %

Retraités

1 004

952

882

820

Actifs

557

507

442

388

Total

1 561

1 459

1 325

1 208

Source : compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2014

Enfin, les engagements ainsi exprimés ne disent rien de l'évolution prévisible des besoins de financement dans la mesure où les recettes correspondantes ne sont pas considérées.

Observation n° 3 : les engagements financiers portés par l'État au titre des retraites de ses agents sont estimés à environ 1 535 milliards d'euros fin 2015 contre 1 560 milliards d'euros fin 2014. Ces chiffres illustrent mal l'ampleur réelle des engagements portés par l'État en raison des conventions utilisées et ne recouvrent pas les conditions prévisibles d'équilibre du système de retraite qui ressortent, en revanche, de la projection des besoins de financement (voir infra).


* 13 En autorisations d'engagement (AE) = crédits de paiement (CP).

* 14 Ensemble des prestations légales nettes « vieillesse » (droits propres et droits dérivés), y compris le minimum vieillesse.

* 15 Hors versements divers dont celui de la CNRACL

* 16 Dépenses du budget général nettes des remboursements et dégrèvements, hors prélèvements sur recettes.

* 17 Plus précisément, la méthode dite des unités de crédits projetés est utilisée pour évaluer les engagements de retraite de l'État. Cette méthode, validée par le comité des normes, est préconisée par la norme comptable IAS 19 pour estimer les avantages de personnel et en particulier les avantages de retraite à prestations définies.