Allez au contenu, Allez à la navigation

Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte d'affectation spéciale "Pensions"

M. Jean-Claude BOULARD, rapporteur spécial

II. UNE BUDGÉTISATION « PRUDENTE » DU CAS « PENSIONS » EN 2017

Le II de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances18(*) fixe une obligation d'équilibre pour tout compte d'affectation spéciale. Par conséquent, les dépenses du CAS « Pensions » doivent être strictement équilibrées par ses ressources.

Dans chaque projet de loi de finances, celles-ci sont déterminées, d'une part, par le solde disponible en fonds de roulement résultant du cumul des soldes des exercices passés auquel s'ajoute le solde prévisionnel de l'exercice en cours et celui de l'exercice prévisionnel couvert par le projet de loi de finances.

Le projet de loi de finances pour 2017 respecte amplement ce principe d'équilibre.

Le solde prévisionnel dégagerait un excédent très large du fait d'une progression des recettes sensiblement plus rapide que pour les charges du compte.

Par ailleurs, les projections à long terme du besoin de financement du système de pensions pourraient justifier un allègement des contributions destinées à financer les pensions qu'il porte. Cependant, cet allègement, s'il ramènerait le solde du CAS à un niveau plus justifiable financièrement n'aurait pas d'effet sur le solde public sauf à passer par une réduction des contributions des employés, qui romprait avec l'objectif d'un rapprochement entre les fonctionnaires et les salariés du régime général au regard de leur effort contributif.

A. UN COMPTE EN TRÈS FORT EXCÉDENT DE 2,2 MILLARDS D'EUROS, SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTIONS EMPLOYEURS

En 2017, solde prévisionnel serait excédentaire de 2 217,6 millions d'euros en fin d'exercice contre un solde excédentaire de 670 millions d'euros prévu dans le projet de loi de finances pour 2016 .

Par rapport à la dernière exécution connue, celle de l'exercice 2015, qui avait dégagé un solde positif de 779,2 millions d'euros, l'excédent prévu serait majoré de 1,4 milliard d'euros en 2017. L'amplification du solde par rapport à la programmation pour 2016 serait encore plus large (plus de 1,5 milliard d'euros).

Toutefois, l'exécution de 2016 devrait se traduire par un excédent d'exercice légèrement supérieur à la prévision du fait notamment de la mesure de revalorisation du point d'indice entrée en vigueur début juillet. Le solde de 2016 dépasserait 800 millions d'euros d'excédent.

Équilibre en recettes et en dépenses du CAS « Pensions » en 201719(*)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annuel de performances pour 2015 et du projet annuel de performances pour 2017 ; valeurs arrondies)

1. Des dépenses en faible progression (+ 0,7 %) par rapport à 2016

Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une progression modérée (+ 0,7 %) des dépenses du CAS « Pensions » par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2016.

Il s'agit d'une hausse presque équivalente à celle prévue en 2016 par rapport à 2015 (+ 0,6 %).

Les crédits demandés pour 2017 s'élèvent ainsi à 57,6 milliards d'euros contre 57,2 milliards d'euros en 2016, soit 2,5 % du produit intérieur brut (PIB) prévu en 2017.

Elles représentent aussi 4,5 % des dépenses des administrations publiques programmées l'an prochain et près de 20 % des rémunérations versées par les administrations publiques en contrepartie de l'activité des agents.

Ces transferts sociaux ont ainsi un poids élevé. Il est cependant justifié de tenir compte des « retours » qu'ils suscitent en termes de recettes publiques afin d'identifier une charge des pensions nette des prélèvements qui leur sont appliqués.

Cet exercice n'est pas entrepris couramment. À la question posée sur ce point par votre rapporteur spécial, il a été répondu qu'en conséquence, il n'était pas possible d'estimer à l'heure actuelle les produits fiscaux engendrés par les pensions servies aux fonctionnaires civils et militaires, seules les informations relatives aux contributions sociales prélevées étant disponibles. En effet, une analyse a été menée par le service des retraites de l'État (SRE) sur le paiement des pensions civiles et militaires de janvier 2016 pour établir les parts respectives des pensionnés civils et militaires, hors pensions d'invalidité, pour lesquels le taux de contribution sociale généralisée (CSG) réduit ou normal a été appliqué selon le revenu fiscal de référence.

Il apparait que la masse portée au compte « CSG » peut se répartir de la manière suivante :

- CSG Taux réduit : 2,8 % de la CSG précomptée sur les pensions servies par le SRE et reversée à l'ACOSS ;

- CSG Taux plein : 97,2 % de la CSG précomptée sur les pensions servies par le SRE et reversée à l'ACOSS.

Sur le premier semestre 2016, le montant mensuel moyen de CSG/CRDS précompté sur les pensions et reversé à l'ACOSS est de 265,6 millions d'euros soit environ 3,2 milliards d'euros sur l'année.

À cette somme il faut ajouter le produit des autres prélèvements sur les pensions ou leur utilisation.

Une approximation pourrait consister à appliquer à la masse des pensions des taux implicites d'imposition. Sur la base d'un taux moyen d'imposition sur le revenu de 6,8% (pour le seul IR, hors CSG) et avec une hypothèse de consommation de 85 % des pensions imposée sur la base du taux implicite d'imposition de la consommation (19,8 %), les recettes induites s'élèveraient à 13,5 milliards d'euros. Au total, le « retour fiscal » lié aux pensions s'élèverait à 16,7 milliards d'euros, laissant apparaître une charge nette des pensions de 31,8 milliards d'euros pour le budget de l'État (en comptant les contributions des opérateurs).

La prévision pour 2017 repose sur les hypothèses résumées dans l'encadré ci-après.

Principales hypothèses retenues pour la prévision de la dépense du CAS Pensions
dans le PLF 2017

Taux de revalorisation au 1er avril 2017 des pensions d'invalidité (art. L. 161-23-1 CSS)

+ 0,2 %

Taux de revalorisation au 1er octobre 2017 des pensions hors invalidité (art. L. 341-6 CSS)

+ 0,6 %

Revalorisation du point fonction publique au 1er février 2017

+ 0,6 %

Nombre de liquidants civils (droit direct)

54 800

Nombre de liquidants militaires (droit direct)

12 000

Nombre de sortants civils (droit direct et droit dérivé)

53 000

Nombre de sortants militaires (droit direct et droit dérivé)

18 900

Les principaux déterminants des dépenses de pensions en 2017 seraient ainsi les suivants.

· Une revalorisation des pensions de 0,6 % pour les pensions de retraite au 1er octobre 2017 et de 0,2 % des pensions d'invalidité au 1er avril 2017 serait appliquée compte tenu de l'hypothèse d'inflation de 1 % retenue par le Gouvernement en 2016 (+ 0,1 % en 2015). On rappelle qu'une réforme des modalités de revalorisation des prestations sociales a été adoptée dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2016. Depuis 2016, le coefficient de revalorisation des pensions de retraite ne se fonde plus sur l'inflation prévisionnelle, éventuellement corrigée de l'écart entre la prévision et la réalisation de l'année précédente, mais sur la moyenne annuelle de l'évolution des prix à la consommation hors tabac ressortant des indices de prix publiés par l'INSEE sur les douze mois20(*) précédents (cf. encadré supra). La date de revalorisation demeure fixée au 1er octobre pour les pensions de retraite et au 1er avril pour les pensions d'invalidité et l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Le passage d'un mode de revalorisation à un autre peut occasionner des économies ou des charges supplémentaires dans la période où le changement intervient. Ainsi, selon l'évaluation préalable de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2016, il aurait, en 2016, un impact à la baisse, de 50 millions d'euros, sur les dépenses du CAS « Pensions ». Cependant, au-delà, l'effet de la mesure adoptée l'an dernier tend à se dissiper. Dans ces conditions, la prévision budgétaire est sensible à l'exactitude des prévisions d'inflation. Celles-ci sont en partie hypothétiques. Au cours des dernières années, le rythme de l'inflation a été particulièrement faible au point de faire craindre les risques associés aux situations de déflation. L'atonie de la croissance économique et le repli des prix des matières premières ont favorisé ces évolutions. L'hypothèse d'une reprise de l'activité économique justifie des prévisions plus élevées. La question du quantum reste posée. Un supplément d'inflation conduisant à une revalorisation de 0,5 point de plus des pensions conduirait à un surcroît de dépenses de 278 millions d'euros (programmes 741 et 742) ;

· Le nombre des départs à la retraite serait un peu plus élevé que celui observé en 2016 mais les flux nets du volume des pensions seraient en progression très modérée.

Au total, 54 800 nouvelles pensions civiles de droit direct sont attendues en 2017, soit + 1,1 % par rapport aux 54 200 pensions nouvelles estimées en 2016 et 51 100 pensions observées en 2015.

Pour les militaires, 12 000 nouvelles pensions de droit direct devraient entrer en paiement en 2017, après 11 700 départs estimés en 2016 et 11 200 entrées observées en 2015. En 2017, l'impact du relèvement de l'âge légal sur la limitation des départs à la retraite serait plus limité qu'en 2016. À titre d'illustration, les fonctionnaires civils de catégorie sédentaire nés en 1955 pourront partir à la retraite en 2017 de février à décembre (selon leur mois de naissance), alors que ceux nés en 1954 ne pouvaient partir en 2016 qu'entre janvier et août. Les départs à la retraite devraient donc continuer à augmenter en 2017 par rapport à 2016 dans l'ensemble des ministères, à l'exception du ministère de l'Éducation nationale soumis à la règle particulière de maintien en activité jusqu'à la fin de l'année scolaire pour les enseignants du premier degré.

Compte tenu de la prévision du nombre de « sortants » du régime (53 000 parmi les civils et 18 900 parmi les militaires), principalement pour cause de décès, les effectifs de retraités progresseraient très faiblement dans le champ civil (+ 1 800 à comparer avec un total toutes pensions civiles pour la fonction publique d'État de 1,514 million de pensions en 2014) et reculerait sensiblement dans le champ militaire (- 1,8 %).

Dans le régime des pensions civiles et militaires comme dans le régime général, les flux de départs à la retraite sont heurtés et difficiles à anticiper. Les évolutions réglementaires, comme la montée en charge du relèvement de l'âge légal, ainsi que les perspectives d'amélioration des fins de carrière, en particulier, celles offertes par l'accord sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (accord dit « PPCR ») conduisent à des changements de comportement. Ces dernières années, des reports importants de départ à la retraite d'une année sur l'autre ont pu être observés. Il faut également tenir compte du climat économique général. La croissance lente de ces dernières années et la montée du taux de chômage des jeunes qui l'a accompagnée constituent des incitations à demeurer plus longuement dans l'emploi public.

De fait, malgré certaines fluctuations, l'âge moyen de départ à la retraite tend à augmenter : en 2014, les fonctionnaires civils ont été radiés des cadres à 61,1 ans en moyenne, soit deux mois plus tard qu'en 2013. En 2015, l'âge de radiation a encore gagné un trimestre. Pour 2017, il est prévu, en hypothèse, qu'il soit encore retardé, devant intervenir à 61,6 ans contre une prévision actualisée de 61,4 ans en 2016. Pour les personnels militaires, l'âge moyen de départ s'était établi à 47 et 6 mois en 2014. Il devrait passer à 48,4 ans en 2016 et à 48,7 ans en 2017, soit une progression de plus d'un an entre 2014 et 2017.

Les deux facteurs présentés ci-dessous - faible revalorisation et flux de départs modéré - expliquent l'évolution très faible des dépenses du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité ».

Ils jouent également pour le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État ». La baisse des dépenses du programme atteint 1,4 % (- 27,8 millions d'euros). La réduction de la subvention versée au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) s'élève à 11,8 millions d'euros.

Elle peut être considérée comme un peu artificielle en ce sens qu'elle se trouve déterminée par une surestimation des besoins en 2016. Ceux-ci ont été calculés en tenant compte d'une revalorisation des pensions de 0,6 % alors que, du fait d'une révision à la baisse des perspectives d'inflation, les pensions versées par le fonds ne devraient pas connaître de revalorisation en 2016. Dans ces conditions, le solde cumulé du fonds devrait s'établir à 81 millions d'euros. Le Gouvernement considère ce solde comme excessif. Dans ces conditions, il lui apparaît justifié d'ajuster à la baisse la subvention que le programme lui verse. Cette orientation aboutit à une situation peu fréquente où le solde prévisionnel de l'exercice ressortirait comme déficitaire (voir infra).

S'agissant du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »21(*), ses dépenses diminueraient de 2,5 % en 2017 pour s'élever à environ à 1,9 milliard d'euros. Les pensions des anciens combattants, qui représentent la presque totalité des dépenses du programme, tendent à diminuer en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires. Cependant, cette année, d'importantes revalorisations doivent être prises en considération. Certaines d'entre elles, joueront à plein en 2018 (l'attribution en deux temps de 4 points à la retraite du combattant) tandis que d'autres épuiseront (presque) leurs effets en 2017, la revalorisation en deux fois 0,6 % de la valeur du point d'indice de la fonction publique.

2. Des recettes soutenues par la hausse des taux de cotisations salariales et les mesures de revalorisation et de restructuration des rémunérations

Le présent projet de loi de finances prévoit une hausse des recettes du CAS « Pensions » de 3,4 % en 2017 par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 ; les recettes s'élèveraient ainsi à 59,9 milliards d'euros contre 57,9 milliards d'euros pour l'année en cours (+ 2 milliards d'euros).

Cette prévision est réalisée par la direction du budget, compte tenu de l'évolution des assiettes de cotisation, auxquelles les taux de contributions employeurs et de cotisations salariales sont appliqués.

Depuis le début des années 2000, la masse salariale progresse peu sous l'effet du gel du point de la fonction publique et de la baisse des effectifs de cotisants.

La revalorisation du point d'indice de la fonction publique en deux fois (0,6 % au 1er juillet 2016 ; 0,6 % au 1er février 2017) constitue un premier élément de rupture par rapport à cette tendance.

Ces augmentations induisent une augmentation de la valeur annualisée du point d'indice de 0,3 % en 2016, de 1,15 % en 2017 et de 1,2 % en 2018 et 2019.

Sous une hypothèse de stabilité des taux de contribution des employeurs au CAS « Pensions » sur la période 2016-2019 (à 74,28 % pour les civils hors allocations temporaires d'invalidité (ATI), 126,07 % pour les militaires et 0,32 % pour les ATI, et sur la base des prévisions de dépenses du service des retraites de l'État (réalisées avec l'outil de projection Paco), l'impact de la revalorisation du point sur les recettes et les dépenses du CAS « Pensions » serait le suivant :

Effets de la revalorisation du point d'indice
sur les recettes et les dépenses du CAS « Pensions »

Source : direction du budget

L'effet de la revalorisation du point d'indice sur les dépenses du compte est négligeable la première année. Il ne monte en puissance que progressivement à mesure que le stock des pensions nouvelles, liquidées sur l'assiette ainsi élargie, prend davantage de place dans le stock des pensions. En revanche, l'impact en recettes est immédiat dans la mesure où l'assiette des cotisations se trouve rehaussée de 1,2 % en année pleine. Si l'impact sur les recettes est un peu moins fort, c'est que le nombre des cotisants se réduit en cours de prévision.

Au cours de la période 2016-2019, le supplément de recettes apporté au système des pensions publiques par la mesure de revalorisation indiciaire s'élève en cumulé à 1,7 milliard d'euros pour un supplément de dépenses limité à 108 millions d'euros.

En 2017, la contribution de cette mesure au supplément total de recettes de 2 milliards d'euros qui est programmé représenterait 507 millions d'euros (le quart de l'augmentation des recettes).

Le supplément de recettes prévu pour 2017 résulte ainsi de facteurs complémentaires.

Une partie de ce reliquat est attribuable à l'impact de l'accord « PPCR ». Votre rapporteur spécial en a demandé une estimation financière. Les données du tableau ci-dessous les présentent toutes fonctions publiques confondues.

Tableau présentant l'ordre de grandeur des impacts « recettes »
de l'accord PPCR

(en millions d'euros)

Source : calculs de la direction du budget

Le supplément de recettes résultant de l'accord pour les systèmes de pensions des trois fonctions publiques s'élèveraient à 667 millions d'euros en 2017. Par la suite, il augmenterait régulièrement pour se situer à 1,3 milliard d'euros en 2020.

L'impact du protocole sur le compte est limité à son effet sur les cotisations de la fonction publique d'État. Celui-ci pourrait atteindre 500 millions d'euros en 2017 et s'élever jusqu'à 1 milliard d'euros en 2020 selon des estimations fournies par les services sous toutes réserves.22(*)

On relève que la contribution des cotisations patronales est cinq fois plus forte que celle des cotisations salariales, ce qui correspond à la structure des contributions des fonctionnaires et de leurs employeurs.

Les taux de cotisation patronale devraient rester inchangés. Ils ont nettement augmenté sur longue période même si depuis 2014 la stabilité l'emporte. Entre 2011 et 2014, leur progression a été de 8,89 points pour les pensions civiles (+ 13,6 %) et de 11,67 points pour les pensions militaires (+ 10,2 %). Le taux nécessaire aux ATI est resté stable. Malgré cette stabilité, leur progression serait forte (+ 3,4 %) faisant ressortir outre l'impact des revalorisations indiciaires un effet de volume.

Quant aux cotisations salariales, retenues sur le traitement indiciaire brut des fonctionnaires civils, militaires et des ouvriers de l'État23(*), elles suivent une trajectoire d'augmentation consécutive aux différentes réformes des régimes de retraite.

La hausse des taux de cotisations salariales, amorcée en 201024(*) afin de converger vers les taux de droit commun des cotisants du régime général (CNAV et régime complémentaire de l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés - Arrco), doit se poursuivre jusqu'en 2020. En revanche, le décret du 2 juillet 2012 élargissant les droits au départ anticipé pour carrière longue25(*) qui a conduit à un relèvement supplémentaire de 0,25 point entre 2012 et 2016 a épuisé son calendrier. Enfin, une hausse de 0,3 point entre 2014 et 2017 est mise en oeuvre dans le cadre de la réforme des retraites de 201426(*).

Il faut faire ressortir les progrès de la convergence des taux nominaux appliqués pour déterminer les cotisations salariales dans la fonction publique avec le taux moyen des régimes de droit commun.

En 2010, l'écart entre le taux de cotisation salariale dans les régimes de droit commun et dans le régime des fonctionnaires et ouvriers de l'État s'élevait à 2,70 points de cotisations (environ un cinquième du taux de cotisation des régimes de droit commun).

En 2017, il ne serait plus que de 0,9 point, le taux de cotisation de droit commun n'étant plus supérieur que de 8,8 % au taux des cotisations salariales dans la fonction publique. Ces données ne sont fournies que pour illustrer les efforts de rattrapage entrepris dans la fonction publique pour converger avec les régimes ordinaires. Les différences entre régimes sont trop considérables pour que des comparaisons réduites à une composante de la situation salariale soient réellement pertinentes.27(*)

Au total, les cotisations salariales des fonctionnaires civils et militaires augmenteront de 0,35 point en 2017, soit une hausse de 3,5 % correspondant à environ 200 millions d'euros de recettes supplémentaires pour le seul programme 741.

On notera que cette hausse se traduit par un supplément de prélèvement sensiblement supérieur aux revenus supplémentaires résultant des mesures de revalorisation du point d'indice dans la fonction publique (1,2 % en année pleine) dont les effets s'étageront sur les années 2016 à 2018.

Au cours de la même période, il est d'ailleurs prévu que le taux des cotisations salariales aura été augmenté de 10,6 %.

Évolution du taux de cotisation salariale dans la fonction publique d'État

 

2012

2013

2014

2015

2016

2020

Taux de cotisation salariale

8,39 %

8,76 %

9,14 %

9,54 %

9,94 %

11,10 %

Dont effet réforme 2010

0,27 %

0,27 %

0,27 %

0,27 %

0,27 %

0,27 %

Dont effet décret de juillet 2012

 

0,10 %

0,05 %

0,05 %

0,05 %

 

Dont effet réforme 2014

   

0,06 %

0,08 %

0,08 %

 

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2017

Le reliquat de l'augmentation des cotisations et contributions versées au compte proviendrait, d'une part, de mesures catégorielles et, d'autre part, d'évolution du volume des emplois.

Il faut noter que si la progression de la masse salariale programmée dans le cadre du budget de l'État est supérieure à 4 %, malgré leur dynamisme, les recettes du compte ne suivraient pas ce rythme de progression.

Cette discordance est due à la structure de la masse salariale de l'État, dont seule une partie entre dans l'assiette des cotisations.

Hormis les versements de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL)28(*), les contributions employeurs acquittées par les différentes entités employant des fonctionnaires civils et militaires (État, établissements publics, La Poste, Orange) constituent près de 90 % des recettes du CAS « Pensions ». Afin de maintenir le CAS « Pensions » à l'équilibre, les contributions à la charge de l'État sont en principe calculées chaque année de façon à ajuster les recettes du compte au besoin de financement du régime. Le rôle d' « équilibrage » des contributions employeurs explique leurs taux élevés, compte tenu de la situation démographique et des règles spécifiques du régime.

Il existe trois taux de contributions employeurs de l'État : un taux pour les pensions civiles, un pour les pensions militaires et un autre pour les allocations temporaires d'invalidité (ATI). Depuis 2013, ces taux sont stabilisés à un niveau élevé - une mesure exceptionnelle de baisse du taux de la contribution au titre des pensions civiles de 74,28 % à 40,28 % doit toutefois être signalée en décembre 2013. En raison de la faible progression des dépenses, les taux de contributions pour 2017 seraient identiques à ceux des années précédentes, soit 74,28 % du traitement indiciaire brut et des primes ouvrant droit à pension pour les civils et 126,06 % pour les militaires.

Évolution des taux des contributions employeurs de l'État

 

2006

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Au titre des pensions civiles

49,90 %

62,14 %

65,39 %

68,59 %

71,78 %(1)

74,28 %

74,28 %

74,28 %

Au titre des pensions militaires

100,00 %

108,63 %

114,14 %

121,55 %

126,07 %

126,07 %

126,07 %

126,07 %

Au titre des ATI

0,30 %

0,33 %

0,33 %

0,33 %

0,32 %

0,32 %

0,32 %

0,32 %

(1) Le taux pour 2013 est présenté en moyenne annuelle (74,28 % sur les onze premiers mois et 40,28 % en décembre).

Source : projet annuel de performances pour 2016

Ces taux de contributions employeurs sont ensuite appliqués à la masse salariale de chaque ministère et imputés sur les programmes des ministères employeurs en tant que dépenses de titre 2.

Le tableau ci-après indique les montants des contributions employeurs versées par chaque ministère au service des retraites de l'État (SRE) en 2015 et prévus en 2016 et 2017.

Contributions employeurs versées au CAS « Pensions »

(en millions d'euros)

 

Exécution 2015

LFI 2016

Prévision 2017

Affaires étrangères

166

166

170

Travail, emploi, santé

392

397

401

Agriculture

539

533

543

Culture

200

202

212

Défense

7 790

7 861

8 154

Écologie et logement

883

884

913

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

18 702

19 038

19 933

Finances et comptes publics

2 968

2 962

3 013

Intérieur et outre-mer

6 695

6 835

7 076

Justice

1 548

1 621

1 692

Services du Premier ministre

200

243

249

Total

40 086

40 742

42 355

Source : service des retraites de l'État (direction générale des finances publiques) et direction du budget

Observation n° 4 : La programmation du solde d'exercice pour 2016 serait dépassée, avec un excédent de 810 millions d'euros supérieur de 140 millions d'euros à celui initialement envisagé. Les hypothèses de la projection de dépenses avec une revalorisation de 0,6 % au 1er octobre, une évolution des effectifs, certes très faible mais crédible, ainsi, surtout, que celles portant sur les ressources du compte dans le contexte de revalorisation sensible des assiettes des cotisations et de progression des taux des cotisations salariales (+ 0,35 point) dessinent une trajectoire réaliste d'augmentation du solde positif d'exécution du compte et la perspective d'un gonflement très important du solde cumulé, destiné à offrir une réserve de financement pour l'avenir (voir infra). Ces équilibres se déploieraient sans changement des taux des contributions employeurs de l'État alors même qu'une réduction de ces taux pourrait alléger les dépenses publiques, sans toutefois aucun effet sur le solde budgétaire.

Il est intéressant d'observer que ces montants correspondent à des taux implicites de cotisation sur la totalité des rémunérations versées par les ministères largement différenciés. Dans leur dispersion, ils reflètent des structures de rémunération marquées par d'importants particularismes qui justifient les tentatives d'harmonisation. Dans le passé, elles se sont heurtées à des contraintes financières et ont été limitées par l'invocation de principes de gestion des rémunérations inspirés par la performance.

Cette année, votre rapporteur spécial a consacré une étude aux effets du protocole sur l'amélioration des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations dit « PPCR ». Ce protocole ne devrait pas modifier substantiellement la part respective des éléments indemnitaires et indiciaires dans le total des rémunérations publiques. Néanmoins, il constitue un premier pas vers un possible rééquilibrage.

S'agissant de la problématique des taux de remplacement offerts par les pensions, la revalorisation de la composante indiciaire de la rémunération programmée par le protocole mérite d'être considérée au regard de l'amélioration des taux de remplacement offerts par les retraites qui a continument rétrogradé sous l'effet de l'augmentation de la part de rémunérations indemnitaires.

Par ailleurs, le protocole PPCR peut aussi être envisagé comme un pas vers un élargissement du champ d'application du régime de retraite de droit commun susceptible d'atténuer certains problèmes d'équité, aujourd'hui insuffisamment analysés.

La structure des rémunérations très disparates en fonction du ministère d'exercice de l'activité et du revenu perçu par les agents se prolongent dans une forte dispersion des taux de contribution considérés sous ces deux angles.

Pour un taux moyen de cotisations salariales rapportées à l'ensemble des rémunérations de 7,4 %, on relève que ce taux atteint 8,1 % dans l'éducation mais seulement 5,6 % au ministère des affaires étrangères ou encore 5,5 % dans les services du Premier ministre et 5,8 % pour l'écologie et le développement durable. Cette hiérarchie se vérifie également pour les cotisations employeurs. La moyenne de la contribution implicite s'élève à 57,6 % (à comparer avec un taux de contribution patronale de 74,8 %) mais elle dépasse largement ce niveau dans le champ couvert par le ministère de l'éducation et atteint un point bas dans les services du Premier ministre et au ministère des affaires étrangères.

Ces données reflètent le partage très variable entre rémunérations indiciaires et primes des rémunérations versées par les différents ministères.

Estimations, pour l'année 2015, des cotisations et contributions versées au CAS Pensions rapportées à la rémunération brute totale, par ministère

Estimations pour l'année 2015

Ministère

Cotisations salariales au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

Contributions employeurs au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

Affaires étrangères

5,6%

43,7%

Culture et communication

7,4%

57,9%

Agriculture

7,0%

54,8%

Justice

6,6%

51,6%

Intérieur et outre-mer

6,3%

49,2%

Services du Premier ministre

5,5%

42,8%

Redressement productif

5,8%

45,4%

Économie et finances

6,2%

48,5%

Ecologie, développement durable et énergie

5,8%

44,9%

Travail

6,8%

52,7%

Enseignement Supérieur

7,4%

57,4%

Education

8,1%

63,4%

Affaire sociales et Santé

6,7%

52,4%

Défense

6,8%

53,2%

Ensemble

7,4%

57,6%

Source : calculs DGFiP-SRE ; données : DGAFP-DESSI à partir de SIASP, Insee 2013.

Champ : fonctionnaires civils des ministères (i.e. hors EPA sous tutelle).

 

La diversité des contributions au financement du régime de pensions des fonctionnaires (civils) est également très forte quand on considère les différents niveaux de rémunérations qui leur sont versés. Pour un taux moyen de 7,4 % pour les cotisations salariales, on relève que les sept déciles de rémunération les plus bas cotisent au-delà, le taux maximum (8,1 %) étant appliqué au deuxième décile de la distribution des rémunérations. Pour le décile supérieur le taux décroche et se situe 1 point plus bas que la moyenne. Des remarques analogues s'appliquent pour les cotisations des employeurs.

Plus la rémunération est élevée, moins elle est « cotisée ». Cette situation est liée à la composition des rémunérations. Plus on monte dans l'échelle des rémunérations, plus les indemnités, auxquelles les cotisations ne sont pas appliquées, prennent de place dans le total des rémunérations.

Les cotisations salariales prélevées sur les rémunérations des fonctionnaires, qui sont censées être proportionnelles, ressortent comme contre-redistributives.

Estimations, pour l'année 2015, des cotisations et contributions versées au CAS Pensions rapportées à la rémunération brute totale, par décile de rémunération brute

Estimations pour l'année 2015

Décile de rémunération brute

Cotisations salariales au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

Contributions employeurs au CAS Pensions ramenées à la rémunération brute totale

1er

8,0%

62,2%

2e

8,1%

63,1%

3e

7,9%

61,5%

4e

7,8%

60,8%

5e

7,7%

60,0%

6e

7,7%

59,6%

7e

7,5%

58,4%

8e

7,3%

57,0%

9e

7,2%

55,8%

10e

6,4%

49,7%

Source : calculs DGFiP-SRE ; données : DGAFP-DESSI à partir de SIASP, Insee 2013.

Champ : fonctionnaires civils des ministères (i.e. hors EPA sous tutelle).

Il faut certes considérer que l'inégalité des taux de cotisation a des prolongements dans les taux de remplacement qui, eux-mêmes, diffèrent sensiblement en fonction de l'appartenance à telle ou telle administration et à raison du revenu total.

Plus les taux de prélèvement sont bas, plus les taux de remplacement le sont également d'après les rares données publiées sur ce point. Certaines d'entre elle montrent, pour certains cas considérés, des différences considérables de taux de remplacement, nettement supérieures à celles des taux de contribution.

Cette situation paraît traduire l'existence d'une propriété redistributive du régime de retraite de la fonction publique d'État.

Cependant, force est de constater que la redistributivité du système de pensions des fonctionnaires demeure un sujet peu documenté. En particulier, l'appréciation de l'équité au regard du taux de remplacement atteint suppose des données très fines que les tranches de revenu utilisées dans les quelques études disponibles, trop épaisses, n'offrent pas.

Ainsi, d'éventuelles gestions de fins de carrière un peu ad hoc et susceptibles d'affecter l'équité du système ne sont pas vérifiables en l'état de l'information ni appréciées dans les quelques études disponibles. Cette lacune mériterait d'être comblée afin de disposer d'un meilleur diagnostic sur une composante importante de tout système de transferts sociaux.

Il conviendrait de disposer d'une vision claire des taux de rendement implicite des cotisations salariales, objectif, qui, de toute évidence, supposerait plus de transparence et d'analyse sur l'ensemble des critères nécessaires à l'appréciation de l'équité du régime des retraites publiques (durée de service des pensions, cotisations horaires des agents, impact du système de financement des retraites sur les taux effectifs de prélèvements obligatoires...).

B. UN SOLDE CUMULÉ RECORD DE 5,4 MILLIARDS D'EUROS FIN 2017

Lors de sa création par la loi de finances initiale pour 2006, le CAS « Pensions » a été doté d'un fonds de roulement de 1 milliard d'euros.

En raison des aléas de dépenses et de recettes (évolution des comportements de départ à la retraite, variation de l'inflation, évolution des assiettes des contributions et cotisations), le compte a besoin d'une trésorerie suffisante pour couvrir les éventuels écarts par rapport à la programmation initiale, en plus de la réserve minimale pour faire face au décalage temporel entre les décaissements et les encaissements. Par ailleurs, le solde est évidemment sensible aux aléas sur les recettes et les dépenses, qu'il faut cumuler, si bien qu'il existe systématiquement un écart entre les prévisions et les réalisations.

La tendance qui se dégage est celle d'une augmentation des disponibilités. Ainsi, entre 2014 et 2017, le fonds de roulement du compte passerait de 1,6 milliard d'euros à 5,4 milliards d'euros.

Cette prévision est toutefois entachée d'incertitudes qu'illustre la prévision sur le solde de l'exercice en cours.

Le solde prévu en loi de finances pour l'exercice 2016 s'élevait à 670 millions d'euros devant porter le solde cumulé du compte à 2,9 milliards d'euros fin 2016. Les dernières estimations font plutôt état d'un solde de 810 millions d'euros avec en fin d'exercice un fonds de réserve de 3,2 milliards d'euros.

Hormis des incertitudes sur des composantes déterminantes pour la prévision des éléments de solde, il faut tenir compte de facteurs de calendrier. Ils peuvent en particulier influer sur le niveau des reports de crédits d'une année sur l'autre qui varient dans leur ampleur.

Ils ajoutent généralement aux crédits ouverts au titre de la loi de finances de l'année N+1 de sorte que les dotations présentées dans le projet de loi minorent les crédits finalement disponibles. En revanche, il n'y a évidemment pas de reports de recettes.

Ainsi, pour l'exercice 2016, le programme 741 a enregistré un report de crédits de 2015 pour un montant de 1,159 milliard d'euros, soit un supplément de 2,2 % par rapport aux crédits de la loi de finances pour 2016. Aucun mouvement de crédits n'est prévu d'ici la fin d'année 2016.

Concernant le programme 742, le report a été de 51 millions d'euros soit un supplément de 2,7 % par rapport aux crédits initiaux. Aucun mouvement de crédits n'est prévu d'ici la fin d'année 2016.

En ce qui concerne le programme 743, le report des crédits de 2015 a porté sur 62 millions d'euros soit un supplément de 3,1 % par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2016. Aucun mouvement de crédits n'est prévu d'ici la fin d'année 2016 pour le programme 743.

Au total, les effets sur les soldes d'exécution annuels des reports de crédits d'un exercice à l'autre pourraient se neutraliser dans la mesure où le supplément de dépenses résultant des reports de l'année N-1 serait compensé par les économies de dépenses effectuées sur les crédits ouverts pour l'année couverte par la loi de finances de l'année (permettant, à leur tour, des reports sur l'année suivante). Mais cette équation n'est pas stable dans le temps, ce qui ajoute une incertitude supplémentaire à la prévision de solde.

Dans ces conditions, le niveau du solde cumulé en fin d'exercice 2017 pourrait être légèrement différent de celui anticipé.

En toute hypothèse, le solde cumulé du compte ressort comme de plus en plus éloigné des préconisations de la Cour des comptes qui, déjà, le jugeait trop élevé quand il atteignait 1,6 milliard d'euros.

Évolution du solde cumulé du CAS « Pensions » en fin d'année

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 (p)

2016 (p)

2017 (p)

Solde cumulé du CAS « Pensions »

0,80

1,15

1,25

1,01

0,78

0,99

1,6

2,2

3,2

5,4

Source : projet annuel de performances pour 2016

En principe, au regard du niveau élevé du solde cumulé prévu fin 2017, les taux des contributions employeurs pourraient être baissés, soit ponctuellement en fin d'année comme cela a été fait en décembre 2013, soit pour toute l'année 2017. Une telle opération permettrait au Gouvernement d'alléger temporairement les dépenses de personnel des ministères et des opérateurs.

Le projet annuel de performances indique toutefois qu'« il n'apparaît pas souhaitable de modifier, par à-coups, le niveau des taux de contribution au CAS Pensions en budgétisation ou en cours d'année, dans la mesure où la dynamique spontanée des dépenses de pension ramènera mécaniquement le niveau du solde cumulé du CAS Pensions autour de 1 milliard d'euros. Une stabilisation des taux est donc privilégiée, de manière à atteindre ce niveau à moyen terme sachant que le solde d'exercice du CAS « Pensions » repassera en négatif à compter de 2020, en l'état actuel des dernières prévisions, sous l'effet de la croissance tendancielle de la dépense de pensions ».

On relève que le programme annuel de performances pour 2017 introduit une nuance par rapport au précédent dans la mesure où celui-ci mentionnait « les alentours de 2018 » comme échéance prévisible d'un retour du solde vers un excédent réduit à un milliard d'euros.

Par ailleurs, il comporte une précision sur les équilibres annuels du compte dans l'avenir proche, celui-ci devant extérioriser un déficit à compter de 2020.

Cette perspective n'est pas confirmée par les projections à long terme réalisées pour tester la soutenabilité du système de retraites non plus que par les projections publiées par le conseil d'orientation des retraites - COR (voir infra).

Observation n° 5 : le solde cumulé du CAS « Pensions » devrait atteindre 3,2 milliards d'euros fin 2016 et 5,4 milliards d'euros fin 2017, soit un niveau plus de cinq fois supérieur à celui nécessaire pour assurer l'équilibre du compte en cours d'exercice. Cette situation reflète le choix du Gouvernement de privilégier la stabilisation des taux des contributions employeurs à moyen terme, le solde d'exercice du compte devant, selon lui, passer dans le rouge à compter de 2020. Cette perspective n'apparaît pas confirmée par les travaux de projection publiés récemment (voir infra).


* 18 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 19 Aux arrondis près

* 20 En partant de l'avant dernier mois qui précède la date de revalorisation des prestations concernées.

* 21 Pour mémoire, il s'agit d'un « programme miroir » : à chacune de ses actions correspond une dépense inscrite sur un « programme support » du budget général.

* 22 De fait, il semble difficile d'imaginer que l'impact du protocole soit à ce point concentré sur les recettes du CAS.

* 23 Hors cotisations salariales des agents d'Orange société anonyme (SA) et de La Poste.

* 24 Article 42 de la loi n° 210-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et décret d'application n° 2010-1749 du 30 décembre 2010.

* 25 Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* 26 Décret n° 2013-1290 du 27 décembre 2013 modifiant les taux des cotisations d'assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale et des cotisations d'allocations familiales.

* 27 Parmi d'autres éléments majeurs, les différences dans les assiettes des cotisations sont à considérer. À titre d'illustration, le taux de 10,29 % prévu pour 2017 dans la fonction publique correspond à un taux de 7,4 % une fois les cotisations salariales rapportées à l'ensemble des rémunérations.

* 28 La CNRACL reverse chaque année, au régime des pensions civiles et militaires, les cotisations et contributions perçues au titre des fonctionnaires de l'État ayant intégré la fonction publique territoriale. Ce versement tend à diminuer en raison de la baisse du nombre de cotisations. Il s'élèverait à 554,8 millions d'euros en 2016 contre 581,3 millions d'euros en 2014.