Mission "Sécurités" - Programmes "Gendarmerie nationale" et "Police nationale"

M. Philippe DOMINATI, rapporteur spécial

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UN BUDGET EN HAUSSE, DANS UN CONTEXTE SÉCURITAIRE EXCEPTIONNEL

A. UN CONTEXTE SÉCURITAIRE EXCEPTIONNEL

1. Un contexte sécuritaire d'une exceptionnelle gravité qui pèse sur les forces de sécurité intérieure

Depuis deux ans, la France est confrontée à un contexte sécuritaire d'une exceptionnelle gravité , marqué par une hausse sans précédent de la menace terroriste et une crise migratoire de grande ampleur.

S'agissant de la menace terroriste , alors qu'une seule attaque liée au terrorisme djihadiste avait été dénombrée dans l'ensemble de l'Union européenne en 2014, l'agence européenne Europol en compte 17 en 2015 ^{1 ( * )} .

Nombre d'attaques liées au terrorisme djihadiste dans l'Union européenne

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données Europol)

La France a malheureusement été particulièrement touchée , les 148 victimes françaises représentant 98 % du total des décès liés à des actes de terrorisme dans l'Union européenne l'an passé.

La crise actuelle trouve notamment son origine dans le nombre important de citoyens européens partis sur les théâtres d'opérations en Syrie et en Irak. Au total, le nombre de « combattants étrangers » européens serait compris entre 3 922 et 4 294, dont 14 % sont morts et 30 % sont retournés dans leur pays d'origine ^{2 ( * )} .

Les départs depuis la France représentent un tiers du total européen , 1 300 individus ayant quitté le territoire national pour rejoindre la Syrie ou l'Irak depuis le début de la crise. Plus généralement, le nombre de personnes signalées pour radicalisation s'élève désormais à 12 000 dans notre pays ^{3 ( * )} .

Cette menace se traduit naturellement par un surcroît d'activité important qui pèse de manière asymétrique sur les forces de sécurité intérieure françaises . À titre d'illustration, la France représente 55 % du total des arrestations liées au terrorisme djihadiste enregistrées dans l'Union européenne en 2015.

Nombre d'arrestations liées au terrorisme djihadiste dans l'Union européenne

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données Europol)

Il doit être souligné que la croissance de l'activité opérationnelle liée à la menace terroriste concerne l'ensemble des policiers et gendarmes , et non les seuls services spécialisés, en raison notamment du maintien de l'état d'urgence et du plan Vigipirate.

S'agissant de la crise migratoire, la forte hausse du nombre de candidats à l'asile observée au niveau européen depuis 2014 se poursuit . Il peut être noté que les deux crises sont intimement liées, la Syrie restant depuis 2013 le principal pays d'origine des demandeurs.

Évolution du nombre de demandes d'asile dans l'Union européenne

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données Eurostat)

Si la France est comparativement moins concernée par la crise migratoire que certains pays plus attractifs (ex : l'Allemagne) ou qui constituent un point d'entrée (ex : Grèce et Italie), il n'en demeure pas moins que le nombre de demandes d'asile a augmenté de 152 % dans notre pays depuis 2007 ^{4 ( * )} .

Surtout, certains points de passage situés en France mobilisent fortement les forces de l'ordre, dans un double objectif de sécurisation des zones concernées et de démantèlement des filières. À titre d'illustration, le nombre de migrants sur le campement de la Lande de Calais s'élevait à 6 901 le 17 août dernier, contre 800 en 2014 ^{5 ( * )} .

2. Les enjeux sécuritaires sont désormais en tête des préoccupations des Français

Dans ce contexte, il n'est pas surprenant que les préoccupations des Français évoluent vers les thématiques liées à la sécurité intérieure.

Au lendemain des attentats de Nice, les enjeux sécuritaires ont même remplacé les thématiques économiques au sommet de la hiérarchie des préoccupations des Français. Parmi les cinq sujets les plus souvent mentionnés fin juillet comme allant « beaucoup » compter dans le vote à l'élection présidentielle de 2017, trois relevaient ainsi de la compétence du ministère de l'intérieur .

Les cinq principaux déterminants du vote à l'élection présidentielle de 2017

Note de lecture : il s'agit pour chaque thématique du pourcentage de Français estimant que le sujet comptera « beaucoup » dans leur vote.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les résultats du sondage Ifop réalisé du 21 au 25 juillet 2016)

Face à cette situation exceptionnelle, le Gouvernement propose dans le cadre du présent projet de loi de finances d'augmenter significativement les moyens alloués aux programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ».

B. UN BUDGET EN HAUSSE DE 3,4 %

Par rapport aux crédits ouverts en 2016, les crédits demandés dans le cadre du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sont ainsi en hausse de 3,4 % , tandis que l'augmentation des autorisations d'engagement atteint 4,4 %.

Comparaison des crédits ouverts en 2016 et demandés en 2017

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Votre rapporteur spécial approuve cette évolution, qui témoigne du « changement de rythme » tardivement décidé par le Gouvernement à la suite des attentats du 13 novembre. À titre de rappel, le budget transmis par l'Assemblée nationale l'an passé en première lecture n'était en hausse que de 0,9 %. Compte tenu des engagements pris par le Président de la République devant le Parlement réuni en congrès à Versailles, un amendement du Gouvernement adopté en séance publique au Sénat avait finalement permis d'abonder les deux programmes à hauteur de 340 millions d'euros, portant ainsi la hausse du budget à 2,8 %.

Par rapport aux crédits consommés en 2012, la hausse du budget demandé pour 2017 atteint 10,7 % en crédits de paiement.

Comparaison des crédits consommés en 2012 et demandés en 2017

(en millions d'euros, en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

L'essentiel de cette hausse des crédits doit permettre de mettre en oeuvre les trois principaux plans annoncés en 2015 par le Gouvernement :

- le plan de lutte anti-terroriste (PLAT), plan triennal (2015-2017) annoncé en janvier 2015 : ciblé sur les services de renseignement, il doit permettre de dégager 233 millions d'euros supplémentaires pour les dépenses d'investissement et de fonctionnement et de créer 1 400 emplois, pour un montant total de 340 millions d'euros ;

- le plan de lutte contre l'immigration clandestine (PLIC) annoncé par le Premier ministre le 16 septembre 2015 : ciblé sur les services concourant à la lutte contre l'immigration irrégulière, il doit se traduire par la création de 900 emplois supplémentaires en 2016 au sein des deux programmes ;

- le pacte de sécurité , plan biennal (2016-2017) annoncé après les attentats du 13 novembre 2015 : moins ciblé que les deux précédents, il doit permettre la création de 8 500 nouveaux postes et un renforcement significatif des moyens de la sécurité et la justice.

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* ¹ Europol, « European Union terrorism situation and trend report 2016 », juillet 2016, p. 44

* ² International centre for counter-terrorism, « The foreign fighters phenomenon in the European Union », avril 2016, p. 4

* ³ Manuel Valls, « Pour un partenariat, État, collectivités, secteur associatif, fort contre la radicalisation », discours prononcé le 24 octobre 2016.

* ⁴ D'après les données de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

* ⁵ Préfecture du Pas-de-Calais, « Campement de la lande de Calais : bilan du nouveau comptage effectué par les services de l'État », communiqué de presse, 19 août 2016.