Participation de la France au budget de l'Union européenne (article 27)

M. François MARC, rapporteur spécial

II. LES CONSÉQUENCES DE LA SOUS-EXÉCUTION DU BUDGET DE L'UE SUR LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES POUR 2017

Le montant du prélèvement sur recettes versé au budget de l'UE est évalué à 19,1 milliards d'euros pour l'exercice 2017 (-1,1 milliard d'euros par rapport à 2016), ce qui en fait un poste de dépense quasiment équivalent aux crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » du budget de l'État ^{13 ( * )} . Cette évaluation se fonde sur les variables suivantes :

- en dépenses, une hypothèse relative au besoin de financement de l'UE , estimée à partir des crédits de paiements prévus dans le projet de budget de l'UE pour 2017, des éventuels budgets rectificatifs et du solde du budget 2016 reporté en 2017 ^{14 ( * )} ;

- en recettes, les données prévisionnelles relatives aux ressources assises sur la TVA et le RNB et à la correction britannique , issues du comité consultatif des ressources propres de mai 2016.

Décomposition des hypothèses de construction du prélèvement sur recettes
au profit de l'UE

(en millions d'euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »

1. Un projet de budget de l'UE pour 2017 tirant les conséquences du lent démarrage des programmes de la politique de cohésion

Le montant des crédits de paiement inscrits dans le budget annuel de l'UE constituant l'une des principales variables du prélèvement sur recettes, une attention particulière est portée chaque année au projet de budget proposé par la Commission européenne et adopté par le Conseil de l'UE et le Parlement européen durant l'automne.

Le projet de budget présenté par la Commission européenne le 30 juin 2016 ^{15 ( * )} se caractérise par un faible niveau de crédits de paiement - 134,9 milliards d'euros ^{16 ( * )} - soit une baisse de 6,2 % par rapport au montant inscrit dans le budget 2016 ^{17 ( * )} . Cette proposition laisse ainsi une marge de 9,6 milliards d'euros sous le plafond des paiements pour 2017 ^{18 ( * )} . Selon la Commission européenne, « cette situation reflète l'achèvement de la plupart des programmes de la période 2007-2013 ainsi qu' un recours plus lent aux fonds structurels et d'investissement (rubrique 1b) pendant la période de programmation actuelle » ^{19 ( * )} . Il est en effet proposé de diminuer les crédits de paiement de la rubrique 1.b, relative au fonds de cohésion et aux fonds européens structurels et d'investissement (FESI) de 23 % par rapport au budget voté en 2016. Ainsi le « reste-à-liquider » (RAL) , correspondant aux engagements budgétaires de l'UE qui n'ont pas encore été couverts par des paiements, devrait continuer de croître pour atteindre 251,6 milliards d'euros fin 2017 (soit une hausse de 22,8 milliards d'euros par rapport à fin 2016 et de 33,8 milliards d'euros par rapport à fin 2015).

Après avoir rencontré une pénurie de crédits de paiements en 2013 et en 2014, l'UE connaît désormais une sous-exécution des programmes relatifs à la politique de cohésion, qui concerne la quasi-totalité des États membres (voir encadré infra ). Cette situation est d'autant plus déplorable que l'Union souffre d'un déficit d'investissement, qui n'a pas été totalement comblé depuis la crise économique et financière de 2008. À l'inverse, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) a connu un démarrage rapide et ses résultats semblent prometteurs, en particulier son volet d'aide au financement des petites et moyennes entreprises (PME) comme a pu le constater votre rapporteur spécial dans un récent rapport d'information ^{20 ( * )} , et ce malgré les défauts, à corriger, concernant la répartition des investissements au sein de l'Union.

En définitive, le faible montant de crédits de paiement inscrits dans le projet de budget pour 2017 explique, pour l'essentiel, l'écart de près de 1,4 milliard d'euros entre le montant de prélèvement sur recettes inscrit dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2020 et le montant proposé dans le projet de loi de finances pour 2017 .

Compte tenu des positions respectives du Conseil de l'UE et du Parlement européen, il est très probable que les montants globaux de crédits d'engagement et de paiement retenus dans le budget définitif soient proches de la proposition initiale de la Commission européenne. La position du Conseil , adoptée le 12 septembre 2016, retient en effet des niveaux de crédits de paiement et d'engagement inférieurs de 0,8 % aux montants proposés par la Commission européenne. En dépit des marges sous plafonds, déjà conséquentes, prévues dans le projet de budget de la Commission, « le Conseil a souhaité accroître encore ces marges afin de faire face à de possibles imprévus en cours de gestion et de garantir la soutenabilité du cadre financier » ^{22 ( * )} . À l'inverse, le Parlement européen demande une hausse de 3,9 % des crédits d'engagement et de 2,1 % des crédits de paiement.

Les principaux points de désaccord entre le Conseil de l'UE et le Parlement européen sur le projet de budget 2017 concernent l'Initiative pour l'emploi des jeunes ^{23 ( * )} , au bénéfice de laquelle le Parlement européen souhaite une augmentation de 1,5 milliard d'euros en crédits d'engagement dès 2017, le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe et le programme Horizon 2020, le Parlement européen proposant de réabonder ces programmes à la suite des « coupes subies » pour financer le FEIS.

Un autre point de désaccord concerne le calendrier d'adoption de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (voir infra ). Le Parlement européen désire en effet négocier, d'ici la fin de l'année 2016, un « paquet » comprenant la révision du cadre financier pluriannuel et le budget 2017 afin d'intégrer les modifications proposées dans cette révision dès le budget 2017, en particulier celles relatives à la mobilisation des instruments de flexibilité. La proposition de la Commission européenne d'augmenter de 1,8 milliard d'euros les dépenses relatives à la gestion des flux migratoires (voir infra ), grâce à la mobilisation de marges non allouées et d'instruments spéciaux, ne suscite pas, en tant que telle, de désaccord de fond entre les deux branches de l'autorité budgétaire européenne.

Par ailleurs, le texte adopté par le Parlement européen le 26 octobre 2016 prévoit de placer 20 % des rémunérations des anciens commissaires européens en réserve jusqu'à ce que la Commission européenne adopte un code de conduite plus strict permettant d'éviter les conflits d'intérêt. S'agissant des dépenses administratives , le Conseil a quant à lui réaffirmé l'objectif de réduction des effectifs de l'ensemble des institutions, organismes et agences de 5 % entre 2013 et 2017.

Comparaison du budget 2016, du projet de budget 2017 et des positions du Conseil de l'UE et du Parlement européen

(en millions d'euros)

PB : projet de budget.

Source : projet de budget de la Commission européenne, position du Conseil du 19 juillet 2016 et résolution du Parlement européen du 26 octobre 2016

2. Une contribution au financement de la correction britannique représentant 7,5 % du prélèvement sur recettes en 2017

La participation de la France au financement de la correction britannique est fixée à 1,38 milliard d'euros pour 2017, ce qui représente près de 7,5 % du prélèvement sur recettes pour 2017 . Ce montant correspond en réalité à la correction due au titre de l'année 2016, payée durant l'année n+1 . Il est néanmoins susceptible d'être révisé en cours d'année en fonction de l'évolution de la part des dépenses effectuées au Royaume-Uni dans le total des dépenses de l'UE et du montant des dépenses réparties dans les « nouveaux » États membres, ayant intégré l'UE à partir de 2004.

Si la contribution de la France au mécanisme de correction britannique diminue, en valeur absolue, par rapport à 2016 (- 7,5 %), la France demeure le premier financeur du « chèque » britannique, sa contribution représentant 26 % de son montant total en 2017 . Au cours de la période 2010-2017, la France devrait ainsi financer la compensation en faveur du Royaume-Uni à hauteur de 27 % en moyenne. Le Royaume-Uni occupe quant à lui, selon le mode de calcul retenu, le deuxième ou le troisième rang des contributeurs nets (voir infra) ; son solde net varie néanmoins fortement d'une année sur l'autre en fonction du montant de la correction.

Montant de la correction britannique et coût pour la France depuis 1986

(en milliards d'euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »

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* ¹³ Dont les crédits de paiement s'établissent à 18,1 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017.

* ¹⁴ Ce solde ne sera connu qu'au printemps de l'année n + 1 .

* ¹⁵ Cette présentation tardive - la Commission européenne présentant habituellement le projet de budget au mois de mars - s'explique principalement par la volonté d'attendre l'issue du référendum britannique, qui s'est tenu le 23 juin 2016.

* ¹⁶ Y compris instruments spéciaux.

* ¹⁷ Après prise en compte des budgets rectificatifs n° 1 et n° 2.

* ¹⁸ Cette marge est néanmoins estimée à 8 milliards d'euros par le Conseil de l'UE.

* ¹⁹ Commission européenne, projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2017 (COM (2016) 300).

* ²⁰ Voir rapport d'information n° 768 (2015-2016) de François Marc, fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur les instruments financiers en faveur des petites et moyennes entreprises gérés par le Fonds européen d'investissement.

* ²¹ Y compris lorsque l'autorité de gestion n'a pas encore été formellement désignée.

* ²² Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne », p. 43.

* ²³ L' Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ) est une aide financière apportée aux jeunes de moins de 25 ans sans emploi, ne suivant ni enseignement ni formation (NEET), le contenu précis et les conditions