Projet de loi de finances pour 2018 - notes de présentation

M. Alain JOYANDET, rapporteur spécial

II. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS RÉSULTANT D'UNE DÉMARCHE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

1. Une augmentation des crédits de la mission à périmètre constant...

Le montant global des crédits de la mission « Santé » s'élève à 1 416 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 1 417 millions d'euros en crédits de paiement (CP) pour l'exercice 2018 .

L'analyse des crédits demandés doit distinguer la part imputable aux modifications de périmètre présentées précédemment :

- à périmètre courant , c'est-à-dire sans tenir compte de leur effet, les crédits de paiement seraient en augmentation, en hausse de 12 % par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2017 ;

- à périmètre constant , c'est-à-dire corrigé des deux transferts de dépenses, les crédits de paiements augmenteraient de 10 % entre les deux exercices.

Il s'agit ainsi d'une augmentation importante des crédits de la mission : en 2017, les crédits de paiement augmentaient à périmètre constant de 4,5 % par rapport à 2016, d'une proportion analogue à la hausse enregistrée entre 2015 et 2016 (+ 4,6 %).

Cette augmentation découle en partie de la budgétisation d'une dotation de 78 millions d'euros sur l'action 11 : « Pilotage de la politique de santé publique », dédiée au financement du dispositif d'indemnisation des victimes du valproate de sodium et ses dérivés (Dépakine), géré pour le compte de l'État par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), contre 10 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2017.

Observation n° 1 : Des mesures de périmètre conduisent à un transfert net de dépenses de la mission « Santé » vers l'assurance maladie de 23 millions d'euros en 2018.

Les crédits de paiement demandés pour 2018 s'élèvent à 1 417 millions d'euros. À périmètre constant, ce montant correspond à une augmentation de 10 % par rapport à 2017.

Évolution des crédits de la mission « Santé »
à périmètre courant en 2018

(en euros)

	LFI 2017	PLF 2018	Évolution 2018/2017
Programme 204 : Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins	442 719 625	486 142 584	9,8 %
Action 11 : Pilotage de la politique de santé publique	196 394 306	251 786 677	28,2 %
Action 12 : Santé des populations	1 817 015	945 000	- 48,0 %
Action 14 : Prévention des maladies chroniques et qualité de vie des malades	56 640 048	52 723 547	- 6,9 %
Action 15 : Prévention des risques liés à l'environnement, au travail et à l'alimentation	19 466 889	18 308 000	- 6,0 %
Action 16 : Veille et sécurité sanitaire	1 365 674	1 142 401	- 16,3 %
Action 17 : Politique des produits de santé et de la qualité des pratiques et des soins	130 373 889	121 743 155	- 6,6 %
Action 18 : Projets régionaux de santé	35 000		-
Action 19 : Modernisation de l'offre de soins	36 626 804	39 493 804	7,8 %
Programme 183 : Protection maladie	823 213 193	931 703 824	13,2 %
Action 02 : Aide médicale de l'État	815 213 193	923 703 824	13,3 %
Action 03 : Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante	8 000 0000	8 000 0000	0,0 %
Total	1 265 932 818	1 417 846 408	12,0 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses du ministère des affaires sociales et de la santé au questionnaire de votre rapporteur spécial)

2. ... qui procède d'une démarche de sincérité budgétaire

Les plafonds de crédits fixés pour la mission « Santé » par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 ont été dépassés de façon systématique entre 2015 et 2017.

Plafonds des crédits de la mission « Santé »
dans le cadre du budget triennal 2015-2017 ⁽¹⁾

(en millions d'euros)

	2015	2016	2017
Plafonds inscrits en LPFP ⁽¹⁾	1 203	1 220	1 228
Montants inscrits en LFI ou PLF	1 203	1 251	1 256
Montant inscrit en PLF 2017 corrigé des transferts			1 307

(1) Les plafonds de la mission « Santé » sont présentés hors contribution directe de l'État au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Source : questionnaire budgétaire et projet annuel de performances pour 2017

Récapitulatif des mesures de transfert intervenues depuis 2012

(en millions d'euros)

Exercice	Transfert	Impact financier
2013	Recentralisation de compétences sanitaires Transfert du financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna du programme 123 « Conditions de vie Outre-mer » vers le programme 204	+ 29,2
2014	Recentralisation de compétences sanitaires Budgétisation de taxes précédemment affectées à la HAS	+ 10,9
2015	Recentralisation de compétences sanitaires Transfert vers l'assurance maladie des dépenses liées à la formation médicale, au financement du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG), de la HAS et de l'ATIH Transfert des crédits d'intervention destinés à la prise en charge des frais de jury des diplômes sanitaires du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » vers le programme 204	- 133,7
2016	Transfert des personnels des Cellules de l'institut de veille sanitaire en région (CIRE) des ARS	+ 1,1
2017	Suppression du cofinancement de l'ANSP et du FIR	- 51
2018	Suppression du cofinancement de l'EHESP et de l'ABM	- 23

Source : commission des finances du Sénat, à partir du questionnaire budgétaire

Les évolutions répétées du champ de la mission n'ont ainsi pas suffi à contenir une progression non maîtrisée de la dépense . Votre rapporteur spécial relève en ce sens la faiblesse du pilotage depuis 2012 de l'ensemble composite que constitue la mission « Santé ». La concentration des efforts sur le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », conjuguée à de multiples transferts de dépenses, n'ont pas permis de compenser le dynamisme non maîtrisé des dépenses du programme 183 « Protection maladie ».

L'augmentation des plafonds des crédits de la mission prévue dans le cadre du budget triennal 2018-2020 témoigne d'une démarche de sincérité budgétaire bienvenue.

Évolution des crédits prévue par l'article 12 du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022

Observation n° 2 : alors que les plafonds de crédits fixés pour la mission par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2014-2019 ont été dépassés entre 2015 et 2017, la trajectoire haussière des plafonds de crédits prévus pour la mission « Santé » par le budget triennal 2018-2020 traduit une démarche de sincérité budgétaire bienvenue.