LOIS CONSTITUTIONNELLES, LEGISLATION, SUFFRAGE UNIVERSEL, REGLEMENT ET ADMINISTRATION GENERALE
Table des matières
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Nomination d'un rapporteur
La commission a procédé à la nomination de M. Guy Cabanel comme rapporteur des propositions de loi suivantes :
- proposition de loi organique n° 99 (1999-2000) deM. Nicolas About, visant à instaurer un système de remplaçants provisoires en cas de vacance de siège d'un député ou d'un sénateur, ainsi qu'une parité hommes-femmes entre les candidats et leurs remplaçants ;
- proposition de loi n° 100 (1999-2000) de M. Nicolas About, visant à instaurer un système de remplaçants provisoires en cas de vacance de siège d'un conseiller régional, d'un conseiller général ou d'un maire, ainsi qu'une parité hommes-femmes entre les candidats et leurs remplaçants ;
- proposition de loi n° 120 (1998-1999) de Mme Hélène Luc et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, assurant la parité des femmes et des hommes dans la vie publique.
Justice - Définition des délits non intentionnels - Examen des amendements
La commission a tout d'abord procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 9 rectifié (1999-2000) tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.
A l'article 1er, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1 présenté par M. Jean-Paul Delevoye tendant à modifier la première phrase du troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé qu'en 1996, le législateur avait modifié l'article 121-3 du code pénal pour imposer au juge de prendre en compte la nature des missions et des fonctions dans son appréciation de la responsabilité pour les délits non intentionnels. Il a souligné que des textes dits de déclinaison avaient été insérés dans le code général des collectivités territoriales et qu'ils avaient été rédigés de manière un peu différente. Il a fait valoir que le texte adopté par la commission des lois prévoyait une certaine harmonisation des rédactions utilisées dans le code pénal et dans le code général des collectivités territoriales. Il a indiqué que l'amendement aurait pour effet d'harmoniser totalement les rédactions, mais a observé qu'il n'était pas illogique de conserver une rédaction légèrement adaptée pour les élus locaux, dans la mesure où ils assument effectivement des missions plus difficiles que la plupart des citoyens.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 15 présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt tendant à limiter la responsabilité pénale pour des délits non intentionnels au seul cas de faute lourde.
A l'article 2, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 16 présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt tendant à limiter la responsabilité pénale pour homicide involontaire qu'au seul cas de faute lourde.
A l'article 3, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 17 présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt tendant à limiter la responsabilité pénale pour des blessures involontaires qu'au seul cas de faute lourde.
Après l'article 3, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 18 présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt tendant à insérer un article additionnel pour modifier l'article L. 232-2 du code rural, relatif à la pollution de cours d'eau, afin de prévoir l'application à ce délit des distinctions établies par l'article 121-3 du code pénal. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souligné que, dans son esprit, la proposition de loi avait vocation à s'appliquer à l'ensemble des délits non intentionnels, mais qu'il était effectivement préférable de l'inscrire clairement dans la loi.
La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 19 présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt tendant à insérer un article additionnel pour compléter l'article 331 du code rural, relatif à la propagation d'épizootie, afin de prévoir l'application à ce délit des distinctions établies par l'article 121-3 du code pénal.
Après l'article 4, la commission a examiné l'amendement n° 8 présenté par M. Michel Charasse et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à insérer un article additionnel pour modifier le code des marchés publics, afin de prévoir que les règles de mise en concurrence ne sont pas applicables aux marchés conclus en urgence en vue de faire cesser un péril éminent ou de mettre un terme à une situation de danger mettant en cause la sécurité des biens et des personnes.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souligné qu'effectivement, dans certaines situations, des décisions devaient être prises rapidement, le respect des procédures de passation des marchés s'avérant alors très difficile. Il a indiqué que d'ores et déjà, le code des marchés publics prévoyait une procédure négociée dans certaines situations d'urgence. Il a toutefois noté que l'amendement n'avait pas de rapport direct avec le contenu de la proposition de loi.
M. Jacques Larché, président, a observé qu'à la suite de la tempête de décembre 1999, les collectivités se trouvaient dans l'obligation de reconstruire certains édifices et qu'elles devaient à nouveau solliciter des permis de construire avant même d'envisager de passer des marchés. Il en a déduit qu'on ne considérerait vraisemblablement pas que ces marchés étaient passés en situation d'urgence.
M. Jean-Paul Delevoye a fait valoir qu'il était indispensable de mener une réflexion approfondie sur ce sujet en liaison avec le Gouvernement. Il a observé qu'en présence de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels, il était indispensable de disposer de dispositions législatives spécifiques. Il a cité le cas d'un maire mis en examen pour avoir entrepris des travaux sans respecter les procédures prévues et auquel le tribunal a fait observer que, s'il n'avait pas fait les travaux, il aurait pu être mis en examen pour mise en danger délibérée d'autrui.
Mme Dinah Derycke a indiqué que M. Michel Charasse avait souhaité déposer cet amendement parce que, dans son département, il avait fallu procéder en extrême urgence à des travaux aussitôt après la tempête de décembre et que le trésorier payeur avait refusé de régler les factures présentées par les entreprises.
M. Robert Badinter a souligné l'importance de cette question, observant qu'aucune disposition juridique ne tenait dans les situations d'urgence. Il a indiqué que le premier paragraphe de l'amendement prévoyant de manière générale le cas des situations d'urgence mériterait d'être inséré dans le code des marchés publics, mais que le second paragraphe, spécifiquement consacré aux catastrophes de décembre 1999, aurait davantage sa place dans une éventuelle loi d'indemnisation que dans le code des marchés publics.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors souhaité qu'un débat complet s'engage sur cette question et que le Gouvernement apporte des précisions sur ses intentions en la matière. La commission a donné un avis favorable à l'amendement.
Après l'article 5, la commission a examiné l'amendement n° 2 présenté par M. Jean-Paul Delevoye, tendant à insérer un article additionnel pour modifier l'article 121-2 du code pénal, afin de prévoir que la responsabilité des personnes morales peut être engagée non seulement pour les infractions commises par leurs organes ou représentants, mais également pour les infractions commises par leurs agents. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a observé qu'en pratique, une telle évolution ne modifierait guère le droit actuel. Il a indiqué que ces agents pouvaient être considérés comme un organe de la personne morale, dès lors qu'ils agissaient pour son compte. M. Jean-Paul Delevoye a fait valoir que certains tribunaux avaient effectivement cette interprétation, mais qu'il ne s'agissait pas d'un cas général. M. Jacques Larché, président, a proposé d'attendre les explications du ministre et un examen plus approfondi de la jurisprudence pour déterminer si l'évolution proposée était indispensable.
A l'article 6, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 3 présenté par M. Jean-Paul Delevoye tendant à prévoir que la responsabilité des collectivités territoriales pourrait être engagée pour tous les délits non intentionnels, même en cas de manquement délibéré à une obligation de sécurité. Le rapporteur a souligné que cet amendement était contraire à la position adoptée par la commission.
Après l'article 6, la commission a examiné l'amendement n° 7 présenté par M. Jacques Larché, tendant à insérer un article additionnel pour compléter l'article 3 du code de procédure pénale, afin de rappeler que les tribunaux de l'ordre judiciaire ne sont pas compétents pour statuer sur la responsabilité pécuniaire encourue par les agents publics ou par les personnes investies d'un mandat électif public à raison de fautes qui ne sont pas détachables de l'exercice de leurs fonctions. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord observé que cet amendement pourrait effectivement concourir à l'objectif de dépénalisation poursuivi par la proposition de loi. Il s'est toutefois demandé s'il était réellement opportun de confirmer la compétence exclusive de la juridiction administrative dans ce domaine, notant que, malgré des progrès, la juridiction administrative continuait à être pour les victimes une voie d'indemnisation beaucoup plus difficile que la juridiction civile. Il s'est demandé s'il ne conviendrait pas un jour d'unifier entièrement le contentieux de la responsabilité en le confiant dans sa totalité aux juridictions judiciaires.
M. Jacques Larché, président, a alors souligné qu'il n'était pas hostile à une extension du régime actuellement applicable pour les instituteurs, mais qu'en tout état de cause, il convenait de rechercher les moyens d'éviter le recours systématique au juge pénal pour obtenir des réparations pécuniaires. Il a exprimé la crainte que la proposition de loi soit insuffisante dans la mesure où elle n'empêcherait pas les plaintes et les procès. Il a fait valoir que son amendement visait simplement à rappeler que le procès pénal ne permettait pas d'obtenir réparation pour les fautes de service commises par des agents publics ou des élus.
M. Robert Badinter s'est déclaré opposé à l'amendement, soulignant qu'il était dramatique pour les victimes de devoir enchaîner deux procès. Il a estimé qu'on ne pouvait que prendre acte du mauvais fonctionnement de la juridiction administrative, rappelant que le référé en matière civile était une procédure extrêmement efficace. Il en a déduit que l'amendement ne pourrait devenir acceptable que si les juridictions administratives devenaient aussi efficaces, notamment en matière de référé, que les juridictions civiles.
M. Jacques Larché, président, a observé que le référé avait sauvé les tribunaux français. Il a fait valoir qu'un projet de loi sur le référé administratif était actuellement en cours de discussion et qu'il pourrait être amélioré en deuxième lecture. Il a en particulier estimé nécessaire qu'il soit possible de demander un référé à date fixe.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a fait valoir qu'il comprenait parfaitement la démarche de l'amendement, mais qu'à long terme il conviendrait de réfléchir à une unification complète du contentieux de la responsabilité, observant que la dualité d'ordres de juridiction conduisait à des solutions très complexes, notamment en matière de droit de la construction et de droit médical.
M. Robert Badinter a exprimé la crainte que l'amendement soit perçu comme défavorable aux victimes.
M. Jacques Larché, président, précisant que telle n'était pas son intention, a indiqué qu'il retirait son amendement.
Après l'article 7, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 4 présenté par M. Jean-Paul Delevoye, tendant à insérer un article additionnel pour modifier l'article 80-1 du code de procédure pénale afin de prévoir une audition préalable par le juge d'instruction avant toute mise en examen. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué que cette modification était déjà prévue dans le projet de loi sur la présomption d'innocence et qu'il n'était pas de bonne méthode législative de modifier le même article du code dans deux textes différents en cours de discussion.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 5 présenté par M. Jean-Paul Delevoye, tendant à insérer un article additionnel pour prévoir que les personnes physiques ne pourront être mises en examen pour des délits non intentionnels commis dans leur fonction de représentants ou de membres d'un organe d'une personne morale que si la personne morale a été au préalable mise en examen.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a exprimé la crainte qu'un tel amendement ait peu d'effet pratique, soulignant que le juge d'instruction pourrait mettre en examen la personne physique une heure après avoir mis en examen la personne morale. Il a ajouté que ces mises en examen successives risquaient d'être davantage médiatisées.
M. Robert Badinter a fait valoir que l'amendement n'aurait aucun effet sur la pratique du juge d'instruction. Il a estimé que sa constitutionnalité était incertaine et a indiqué qu'il convenait de revoir de manière globale les conditions de la mise en examen conformément aux propositions formulées par la commission des lois du Sénat dans le cadre du projet de loi sur la présomption d'innocence.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 6 présenté par M. Jean-Paul Delevoye, tendant à insérer un article additionnel pour modifier l'article 80-1 du code de procédure pénale, afin de prévoir, avant toute mise en examen d'un agent public ou d'un élu local, une consultation de la juridiction administrative sur le degré de gravité de la faute et le caractère personnel ou non de celle-ci. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a observé qu'il paraissait impossible de statuer sur le degré de gravité de la faute avant toute instruction. Il a en outre estimé paradoxal qu'on demande à une juridiction de donner un avis ne liant pas l'autre juridiction concernée.
M. Jacques Larché, président, a observé que cette procédure consultative s'apparentait à une forme de dérogation au profit des agents publics et des élus locaux.
La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 9 et 10 présentés par M. Alain Vasselle, tendant à insérer des articles additionnels pour modifier l'article 665 du code de procédure pénale, afin de modifier les règles prévues en matière de renvoi d'une juridiction à une autre dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a observé que ces amendements avaient notamment pour objet de prévoir que le renvoi pouvait être demandé par l'une des parties. Il a indiqué que tel était déjà le cas, et qu'il n'était pas nécessaire que la demande soit formulée par l'ensemble des parties. Il a ajouté que l'article 665 du code de procédure pénale était en cours de modification dans le cadre du projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence.
La commission a examiné les amendements n°s 11, 12 et 13 présentés par M. Alain Vasselle, tendant à insérer des articles additionnels pour compléter les articles L. 2123-34, L 3123-28 et L 4135-28 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir l'obligation pour les communes, les départements ou les régions d'assurer la protection des élus locaux faisant l'objet de poursuites pénales pour des faits n'ayant pas le caractère de faute détachable. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a estimé que cette question était très importante, mais qu'il n'était pas sûr que la rédaction proposée permette d'arriver au résultat recherché. Il a observé que, dans bien des cas, on ne savait pas au début d'une procédure si la faute était détachable des fonctions ou pas. Il a ajouté que les règles prévues pour les fonctionnaires étaient beaucoup plus détaillées que le texte proposé dans les amendements, et qu'il était peut-être nécessaire qu'une réflexion plus approfondie soit conduite sur ce sujet. Il a rappelé que le Sénat avait fait un premier pas dans cette direction en prévoyant, dans le projet de loi sur la présomption d'innocence, que les élus municipaux bénéficieraient de la même protection que les fonctionnaires lorsqu'ils agissent en tant qu'agents de l'Etat.
M. Jean-Paul Delevoye a estimé nécessaire que les collectivités puissent prendre en charge la défense des élus pour des fautes commises dans l'exercice des fonctions. Il a indiqué que cette évolution devrait également être étudiée pour les associations.
M. Jacques Larché, président, a observé que les amendements prévoyaient l'obligation pour les collectivités de contracter une assurance, le non-respect de cette obligation étant puni d'une amende. Il a estimé qu'il ne servait à rien de défendre la dépénalisation en créant de nouvelles sanctions applicables aux collectivités territoriales. Il a rappelé que les élus étaient obligés de prendre une assurance dont le coût n'était pas exorbitant.
M. Jean-Jacques Hyest a indiqué que le texte sur la protection d'un fonctionnaire avait pour objet premier d'obliger l'Etat ou les collectivités à accorder leur protection aux fonctionnaires menacés dans l'exercice de leurs fonctions. Il a fait valoir qu'on ne pouvait en aucun cas s'assurer contre les conséquences pénales de sa responsabilité. Il a noté que les élus devaient s'assurer personnellement en ce qui concerne leur défense.
M. Jean-Pierre Schosteck a fait valoir que le terme de protection employé dans les amendements était ambigu et qu'il conviendrait sans doute de faire référence à la défense plutôt qu'à la protection.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est demandé s'il ne risquait pas d'y avoir conflit d'intérêts dans l'hypothèse où une commune assurerait la défense du maire. Il a souligné que l'avocat, rémunéré par la commune, pourrait être tenté d'exonérer le maire de sa responsabilité en mettant en cause la responsabilité de la commune.
M. Jacques Larché, président, a souligné que les maires souscrivaient déjà des contrats d'assistance judiciaire. Il a souhaité que le débat sur cette question puisse avoir lieu afin que le Sénat recueille l'avis du Gouvernement. Il a toutefois indiqué qu'en tout état de cause, les amendements ne pouvaient être adoptés en conservant les sanctions prévues à l'encontre des collectivités territoriales.
La commission a examiné l'amendement n° 14 présenté par M. Alain Vasselle, tendant à insérer un article additionnel pour insérer, après l'article 4 du code de procédure pénale, un article prévoyant la possibilité pour le préfet d'élever le conflit au cours de l'instruction en cas de plainte à raison des actes d'un élu ou d'un agent public.M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé que cette modification avait été proposée par le groupe d'étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics, et a estimé utile que les parties puissent être informées très tôt du caractère personnel ou non d'une faute.
M. Robert Badinter s'est demandé si cet amendement était pleinement cohérent avec les travaux du Sénat sur la présomption d'innocence. Il a indiqué que l'appréciation du tribunal des conflits, s'il décidait que la faute était personnelle, risquait de peser lourd dans la suite de la procédure.
M. Maurice Ulrich a alors fait observer qu'à ce stade, le Sénat n'était pas certain que ses propositions formulées dans le cadre du projet de loi sur la présomption d'innocence seraient reprises par l'Assemblée nationale.
M. Jean-Paul Delevoye a fait valoir que la répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire était au coeur du problème de la pénalisation que connaissent les élus locaux.
M. Jacques Larché, président, a alors souligné que la procédure d'élévation du conflit était une survivance, et que l'amendement qu'il avait retiré aurait apporté une solution plus efficace que celui présenté par M. Alain Vasselle. Il a indiqué que le rappel de la compétence exclusive des juridictions administratives pour l'attribution des dommages et intérêts, lorsque des agents publics ou élus sont poursuivis pour des fautes de service, n'aurait aucune conséquence préjudiciable pour les victimes dès lors que les procédures de référé administratif seraient améliorées.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 14.
Collectivités locales - Accueil et habitat des gens du voyage - Examen du rapport
Puis, elle a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Paul Delevoye sur le projet de loi n° 460 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et sur la proposition de loi n° 78 (1998-1999), de M. Nicolas About, visant à renforcer les moyens d'expulsion du préfet et du maire, en cas d'occupation illégale de locaux industriels, commerciaux ou professionnels par les gens du voyage.
M. Jacques Larché, président, a regretté que le Gouvernement ait choisi de ne pas inscrire à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale la proposition de loi adoptée par le Sénat en 1997 qui apportait des réponses adaptées aux difficultés rencontrées par les communes pour l'accueil des gens du voyage.
Partageant ce point de vue, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait observer qu'en conséquence de ce choix gouvernemental, deux ans avaient été perdus pour la modification du dispositif en vigueur.
Puis, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a relevé que le dénombrement des gens du voyage constituait une entreprise difficile et que leur statut apparaissait très complexe. Il a estimé que celui-ci devrait être modernisé.
Rappelant que les conditions d'accueil spécifique des gens du voyage étaient régies par les dispositions de l'article 28 de la loi du 31 mai 1990, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a relevé que ces dispositions prévoyaient l'élaboration d'un schéma départemental, imposaient une obligation particulière aux communes de plus de 5.000 habitants de réaliser des aires d'accueil et permettaient, sous la condition de réalisation de ces aires, l'interdiction du stationnement sur le reste du territoire communal. Il a estimé que ce cadre juridique s'était révélé insuffisant.
Tout en soulignant que l'élaboration des schémas départementaux avait connu une accélération dans la période récente, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a indiqué que l'obligation de réaliser des aires d'accueil avait été mise en oeuvre de manière limitée, environ 12.000 places ayant été réalisées alors que les besoins pouvaient être estimés autour de 30.000 places. Il a en outre souligné que les moyens mis à la disposition du maire pour faire cesser le stationnement illicite apparaissaient insuffisants.
Rappelant l'économie de la proposition de loi sénatoriale, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a indiqué qu'elle avait pris en compte les problèmes particuliers posés par les grands rassemblements traditionnels en prévoyant l'élaboration d'un schéma national dont la responsabilité incombait à l'Etat. Il a précisé que la proposition de loi, privilégiant les prescriptions du schéma départemental, supprimait le seuil de 5.000 habitants, qui était apparu sans lien avec les réalités locales, et généralisait un cadre conventionnel pour la réalisation des aires d'accueil. Il a relevé qu'elle instituait des commissions départementales consultatives chargées de donner un avis sur les schémas départementaux et d'exercer une mission de médiation au plan local. Il a également souligné que la proposition de loi accroissait les pouvoirs du maire pour faire cesser le stationnement illicite.
Présentant ensuite les principales dispositions du projet de loi, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a indiqué qu'il proposait une nouvelle définition du schéma départemental, lequel devrait notamment préciser les modalités d'intervention de l'Etat en ce qui concerne les grands rassemblements traditionnels. Après avoir relevé que le schéma départemental devrait se fonder sur une évaluation préalable des besoins, il a indiqué qu'il serait approuvé conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, mais que, passé un délai de 18 mois, le premier pourrait l'approuver seul.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a notamment fait observer que le projet de loi introduisait une nouvelle notion juridique de résidence mobile dont il ne donnait pas de définition, et qu'il maintenait le seuil de 5.000 habitants pour l'obligation des communes de réaliser des aires d'accueil. Il a en particulier souligné le pouvoir de substitution qui était reconnu au représentant de l'Etat dans le département en cas de carence des communes, cette disposition lui paraissant témoigner d'une volonté de recentralisation.
Le rapporteur a fait état des dispositions financières qui lui ont paru correspondre aux demandes exprimées par le Sénat, notamment la participation de l'Etat à hauteur de 70 % des investissements réalisés dans la limite d'un plafond de 100.000 F, ainsi qu'une aide forfaitaire à la gestion des aires d'accueil.
Il a enfin estimé que le renforcement des pouvoirs du maire envisagé par le projet de loi répondait à l'esprit des dispositions qui figuraient dans la proposition de loi sénatoriale.
Présentant l'économie de la proposition de loi déposée par M. Nicolas About, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait valoir que son objet pouvait être satisfait par les dispositions prévues par le projet de loi telles qu'améliorées par les amendements qu'il soumettait à la commission.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a ensuite considéré que le projet de loi devait être amendé afin de promouvoir un véritable partenariat entre l'Etat et les collectivités locales, rompant l'isolement trop fréquent des communes principalement concernées par l'accueil des gens du voyage. Il a en outre plaidé pour une modernisation des titres de circulation, s'interrogeant notamment sur la mise en place d'un titre européen, ainsi que sur une adaptation du régime fiscal applicable aux gens du voyage. Il a enfin souligné que l'accélération de la sédentarisation sous l'effet d'une remise en cause des activités traditionnelles justifiait une mobilisation des fonds de solidarité sociale.
Présentant ses propositions, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a en particulier jugé nécessaire l'élaboration d'un schéma national pour les grands rassemblements traditionnels, une prise en compte des terrains familiaux dans le schéma départemental, une pleine association des commissions départementales à l'élaboration et à l'application des schémas départementaux ainsi qu'à la prise en compte des situations d'urgence. Il a en outre estimé qu'une meilleure évaluation de la solidarité financière devait être recherchée, et qu'une définition juridique de la notion de résidence mobile était nécessaire. Il a proposé de supprimer le seuil de 5.000 habitants, tout en maintenant un délai de deux ans pour la réalisation des aires. Il s'est déclaré opposé au pouvoir de substitution reconnu au représentant de l'Etat. Enfin, il a suggéré la mise en place d'une procédure accélérée de référé.
Après avoir fait part de son accord avec les vues exprimées par le rapporteur, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a jugé souhaitable de préciser la notion de " résidence principale mobile ", afin de distinguer les résidences destinées aux gens du voyage des caravanes utilisées à des fins de tourisme et de loisir.
Evoquant la nécessité de confier à l'Etat la gestion des " grands rassemblements ", le rapporteur pour avis a souligné que le schéma national mentionné par le rapporteur devait avoir pour objet de résoudre ce problème spécifique. Puis il s'est déclaré attaché à une prise en compte intercommunale de l'accueil des gens du voyage dans les communes de moins de 5.000 habitants. Il a observé que la population de certaines communautés de communes dépassera ce seuil, et jugé utile que ce sujet figure parmi les compétences optionnelles de ces entités, avant d'ajouter que de petites communes rurales, disposant d'un vaste territoire, subissaient le contrecoup du manque de moyens patent des services de l'Etat, en se trouvant souvent confrontées au problème irrésolu de l'occupation illicite.
Le rapporteur pour avis s'est déclaré favorable à l'accroissement du nombre moyen d'habitants par caravane pris en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement. S'étant félicité de l'accroissement des aides, il a regretté que les gens du voyage ne fassent pour l'essentiel pas l'objet d'une " reconnaissance fiscale " de la part des services compétents de l'Etat.
Il a enfin constaté que ce texte permettrait de faciliter la sédentarisation des gens du voyage, et souhaité que ceux-ci jouissent des mêmes droits et soient soumis aux mêmes devoirs que les autres citoyens.
M. Jean-Pierre Schosteck a fait valoir que la proposition de loi de M. Nicolas About prévoyait des mesures d'exécution forcée qui permettaient de mettre fin à l'occupation illicite de locaux à caractère industriel. Il s'est demandé si le dispositif prévu par le projet de loi aurait une efficacité comparable.
En réponse, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait observer que si les contrevenants n'étaient pas des gens du voyage, les procédures de droit commun pouvaient s'appliquer. Il a considéré que dans le cas contraire, la nouvelle procédure instituée par le projet de loi pourrait être mise en oeuvre.
M. Luc Dejoie s'est inquiété des cas d'installation provisoire des gens du voyage qui se traduisaient à terme par une véritable sédentarisation en violation des règles fixées par le plan d'occupation des sols.
M. Lucien Lanier a souligné les difficultés très graves rencontrées par certaines communes du littoral confrontées à la mise en place de formes illégales d'habitat.
Faisant part de ses réserves sur l'économie du projet de loi, M. Bernard Murat a fait observer que les maires demandaient moins un nouveau dispositif légal qu'un " mode d'emploi " pour l'accueil des gens du voyage. Il a regretté que des procédures d'évacuation forcée trop longues ne permettent pas de remédier rapidement à des situations se traduisant par des dégradations, des incivilités multiples, voire par de la délinquance.
Après avoir relevé les limites du dispositif en vigueur et les difficultés rencontrées par les communes, M. Robert Bret a fait valoir que, même s'il était perfectible, le projet de loi comportait des dispositions intéressantes permettant de couvrir très largement la question de l'accueil des gens du voyage.
Il a fait observer qu'il pouvait être difficile de prendre en compte les particularités des modes de vie des gens du voyage dans un contexte de crise économique.
Tout en se déclarant attaché au partenariat entre l'Etat et les collectivités locales, M. Robert Bret a considéré que des dispositions devaient être prévues pour les cas où une commune refuserait de s'inscrire dans cette démarche partenariale. Il a souligné que la réalisation rapide d'aires d'accueil constituait un préalable à la suppression du stationnement illicite.
Enfin, jugeant nécessaire que les décrets d'application prennent en compte l'ensemble des problèmes soulevés, M. Robert Bret a souhaité que la participation financière de l'Etat ne soit pas plafonnée.
Faisant valoir que le coût de fonctionnement d'une aire d'accueil pouvait atteindre 80.000 francs par an, compte tenu notamment des frais de gardiennage, M. Jacques Larché, président, a estimé que l'aide de 10.000 francs prévue par le projet de loi était insuffisante.
Après avoir souligné que la modification de la population prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement permettrait d'améliorer la situation, M. Jean-Claude Peyronnet a fait observer que le projet de loi constituait un ensemble cohérent. Il a souligné l'objectif de réaliser rapidement un nombre d'aires d'accueil suffisantes, ce qui impliquait de lever les réticences actuelles de certains élus.
Tout en jugeant nécessaire une véritable concertation, M. Jean-Claude Peyronnet a considéré que le représentant de l'Etat devait pouvoir se substituer aux communes défaillantes. Enfin, il a relevé que les mesures financières prévues par le projet de loi constituaient des progrès significatifs.
Après avoir fait part de son plus grand scepticisme sur la portée du projet de loi, M. Christian Bonnet a souligné les difficultés rencontrées par les maires pour obtenir les décisions en référé, notamment le week-end. Il a noté que la défaillance des services fiscaux dans le contrôle des gens du voyage contribuait à l'exaspération des populations. Enfin, il a estimé que le concours de la force publique était difficilement envisageable face à des regroupements massifs de caravanes.
M. Bernard Murat a déploré le laxisme de l'Etat face au comportement de gens du voyage organisant leur insolvabilité.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, au nom de la commission des affaires économiques, a fait état de la réaction de beaucoup de maires souhaitant que les gens du voyage respectent leurs obligations de citoyens.
Il a estimé que le projet de loi donnait un mode d'emploi aux maires sur la conduite à tenir face à l'accueil des gens du voyage. Il a relevé les mesures permettant d'interdire le stationnement et d'accélérer les procédures d'évacuation forcée.
M. Lucien Lanier a souligné les faiblesses du droit en vigueur face aux personnes qui, sans appartenir au monde du voyage, se déplaçaient sur le territoire et stationnaient dans certaines communes au mépris des règles applicables.
En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a souligné que l'efficacité du dispositif proposé posait le problème de la capacité de l'Etat à assumer sa propre autorité. Il a fait valoir que laisser en l'état le droit en vigueur reviendrait à admettre le rapport de force qui, au plan local, s'établissait au détriment des communes.
Jugeant nécessaire de prévoir un nombre d'aires d'accueil en nombre suffisant, le rapporteur a souligné la responsabilité de l'Etat dans la prise en charge des grandes migrations ainsi que pour la mise en oeuvre des schémas départementaux.
S'agissant des terrains privés, il a indiqué que ces terrains pouvaient, soit être acquis par certaines associations pour l'organisation ponctuelle de grandes migrations traditionnelles, soit revêtir le caractère de terrains familiaux, dont il fallait assurer la conformité avec les documents d'urbanisme. Il a en outre souligné les problèmes posés par l'évolution d'installations précaires, en principe provisoires, et qui ne respectaient pas les documents d'urbanisme.
Evoquant les difficultés spécifiques rencontrées par les communes du littoral, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a jugé nécessaire que l'évacuation forcée puisse être obtenue dans des délais rapides grâce à une procédure de référé accélérée.
Le rapporteur a en outre plaidé pour un véritable partenariat, ce qui excluait le recours à la contrainte. Il a fait valoir que la menace de mesures contraignantes aurait pour effet de dissuader les élus de s'engager dans la réalisation des aires. Il a relevé qu'au contraire la faculté d'interdire le stationnement sur le reste du territoire inciterait les communes à réaliser ces aires.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a estimé que si le projet de loi prévoyait un effort financier significatif sur les dépenses d'investissement, en revanche l'aide au fonctionnement paraissait insuffisante, le coût du fonctionnement d'une aire, certes très disparate, pouvant s'élever en moyenne de 30.000 à 50.000 F par an.
Enfin, répondant à M. Bernard Murat qui faisait valoir que la prise en compte des contraintes scolaires rendait plus difficile le choix de la localisation des aires d'accueil, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a précisé que le projet de loi prévoyait en outre la mise en oeuvre d'actions à caractère social.
Puis, la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.
A l'article premier (schéma départemental d'accueil des gens du voyage), après un échange de vues auxquels ont participé MM. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, Yves Fréville, Patrice Gélard, Jean-Claude Peyronnet, Jacques Larché, président, et Jean-Paul Delevoye, rapporteur, la commission a adopté un amendement tendant à définir la notion de résidence mobile au sens du projet de loi comme visant les caravanes affectées à l'habitat permanent de leurs occupants ainsi que tout autre abri mobile ayant la même destination.
Après une intervention de M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, approuvant cet ajout, la commission a adopté un amendement prévoyant l'élaboration d'un schéma national pour l'accueil des gens du voyage dans le cadre de rassemblements traditionnels ou occasionnels.
Puis, outre trois amendements d'ordre formel ou rédactionnel, la commission a adopté un amendement prévoyant le recensement dans le cadre du schéma départemental, des autorisations délivrées pour l'aménagement de terrains familiaux.
Après les interventions de MM. Jacques Larché, président, Jean-Paul Delevoye, rapporteur, et Jean-Claude Peyronnet, la commission a adopté un amendement supprimant la faculté pour le représentant de l'Etat d'approuver seul le schéma départemental.
Outre un amendement de précision, la commission a ensuite adopté trois amendements :
- supprimant la mention selon laquelle le schéma départemental serait opposable ;
- précisant la composition de la commission consultative départementale ;
- confiant, en Ile-de-France, à une commission régionale la mission de coordonner les schémas départementaux et permettant une coordination interdépartementale dans les autres régions.
Après l'article premier, la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel ayant pour objet d'affirmer le rôle du représentant de l'Etat, au titre de ses pouvoirs de police, pour veiller à la mise en oeuvre des orientations fixées par le schéma national.
A l'article 2 (obligations des communes), après un échange de vues auquel ont participé MM. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, Jean-Claude Peyronnet, Jacques Larché, président, Gérard Dériot et Jean-Paul Delevoye, rapporteur, la commission a adopté un amendement établissant un lien entre le schéma départemental et l'obligation faite aux communes de participer à sa mise en oeuvre et supprimant le seuil de 5.000 habitants.
La commission a également adopté un amendement permettant une prolongation du délai légal de deux ans pour la réalisation d'une aire d'accueil, sur la demande de la commune concernée, lorsque celle-ci devra faire face à des difficultés imprévues, d'ordre technique ou procédural.
A l'article 3 (pouvoir de substitution du représentant de l'Etat), après les interventions de MM. Jacques Larché, président, et de Christian Bonnet, la commission a adopté un amendement supprimant le pouvoir de substitution du représentant de l'Etat en cas de carence des communes. Elle a en outre adopté un amendement de coordination.
A l'article 4 (participation financière de l'Etat à l'aménagement des aires d'accueil), outre un amendement de précision, la commission a adopté un amendement permettant le versement de subventions exceptionnelles à des communes subissant des charges financières particulières en raison du stationnement de résidences mobiles sur des sites classés ou inscrits.
A l'article 5 (aides des organismes de sécurité sociale aux personnes gestionnaires d'aires d'accueil), la commission a adopté un amendement donnant la qualification juridique de redevance au droit d'usage perçu par le gestionnaire de l'aire d'accueil.
A l'article 6 (organisation des interventions sociales relatives aux gens du voyage), la commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle et de précision.
A l'article 7 (majoration de la population prise en compte au titre du calcul de la dotation globale de fonctionnement), après les interventions de MM. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, et Yves Fréville, la commission a adopté un amendement de suppression.
A l'article 8 (dispositions modifiant le code de l'urbanisme), la commission a adopté un amendement faisant réserve du respect des prescriptions du plan d'occupation des sols ou, en l'absence de celui-ci, des règles générales d'urbanisme, en ce qui concerne l'autorisation d'aménagement de terrains familiaux.
A l'article 9 (pouvoirs de police du maire - procédure d'expulsion), la commission a adopté deux amendements ayant pour objet :
- de codifier dans le code général des collectivités territoriales les dispositions précisant les pouvoirs de police du maire et reconnaissant à ce dernier la faculté de mettre en oeuvre une procédure juridictionnelle d'évacuation forcée ;
- de subordonner la faculté pour le maire d'interdire le stationnement sur le reste du territoire communal à la réalisation d'une aire d'accueil prévue par le schéma départemental et non pas de l'ensemble des obligations prévues par ce dernier ;
- de rétablir une procédure spécifique devant le juge administratif en ce qui concerne l'occupation du domaine public ;
- de prévoir une procédure de référé dite d'heure à heure devant le juge judiciaire afin d'accélérer la délivrance de l'ordonnance de référé.
Au même article, la commission a également adopté un amendement de conséquence.
A l'article 9 bis (hébergement des gens du voyage dans le cadre d'emplois saisonniers), la commission a adopté un amendement de suppression.
La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
Médiateur - Défense des enfants - Examen du rapport en deuxième lecture
Puis, elle a procédé à l'examen du rapport de M. Christian Bonnet sur la proposition de loi n° 97 (1999-2000), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, instituant un Défenseur des enfants.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a rappelé l'initiative de M. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, puis il a noté que les modifications apportées par les députés en deuxième lecture étaient largement inspirées des propositions de M. Jacques Pelletier, sénateur et ancien Médiateur de la République, et notamment la substitution du terme de " Défenseur " à celui de " Médiateur " des enfants.
Il a souligné que M. Bernard Stasi, Médiateur de la République, avait souhaité éviter toute confusion, redondance, voire concurrence entre ses attributions et celles dévolues au Médiateur des enfants.
Il a présenté les modifications apportées par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, insistant sur le renvoi pour attribution au Médiateur de la République des réclamations, adressées au Défenseur des enfants, relevant de la " sphère publique ". Il a remarqué que le champ de compétence propre du Défenseur des enfants se limiterait aux litiges d'ordre privé.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a relevé que l'Assemblée nationale, souhaitant affirmer l'indépendance du Défenseur des enfants, avait supprimé toute référence à la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, mais en avait reproduit plusieurs dispositions. Il a regretté l'inflation législative ainsi créée.
Alors que rien n'avait été initialement prévu en matière de fonctionnement de la nouvelle institution, il a constaté que le Gouvernement avait proposé d'inscrire la dotation budgétaire du Défenseur des enfants sur les crédits du Premier ministre, répondant ainsi aux observations formulées par le Sénat. Il s'est demandé si la création d'un Défenseur des personnes âgées maltraitées ou d'un Défenseur des femmes battues ne devrait pas être étudiée. Soulignant que le Sénat avait rempli son devoir en faisant part en première lecture de ses réserves sur ce texte, il a souhaité éviter une " guerre de tranchées " et a proposé l'adoption sans modification du texte de l'Assemblée nationale.
Enfin, il a rappelé que la proposition de loi organique relative à l'inéligibilité du Médiateur des enfants avait été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, lequel avait jugé que le législateur n'avait pu se prononcer en connaissance de cause, la proposition de loi ordinaire étant encore susceptible de modifications substantielles au moment de la décision.
M. Jacques Larché, président, a approuvé le rapporteur et a souhaité savoir si les relations entre le Défenseur des enfants et l'autorité judiciaire s'inspireraient des dispositions applicables au Médiateur de la République.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a répondu que l'article 12 de la proposition de loi, reprenant exactement les termes de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973 précitée, interdisait au Défenseur des enfants d'intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction.
La commission a suivi la proposition du rapporteur et adopté sans modification la proposition de loi soumise à son examen.