Mercredi 25 octobre 2000

LOIS CONSTITUTIONNELLES, LEGISLATION, SUFFRAGE UNIVERSEL, REGLEMENT ET ADMINISTRATION GENERALE

Table des matières

- Présidence de M. Pierre Fauchon, vice-président.

Contrôle de l'application des lois (année parlementaire 1999-2000) - Communication

M. Pierre Fauchon, vice-président, a tout d'abord procédé à la communication du bilan au 30 septembre 2000 de l'application des lois examinées par la commission des lois et promulguées entre le 1er octobre 1999 et le 30 septembre 2000.

M. Pierre Fauchon, vice-président, a indiqué que parmi les 29 lois examinées par la commission des lois et promulguées au cours de la session 1999-2000, 19 étaient d'origine gouvernementale et 10 d'origine parlementaire.

Il a rappelé qu'aucune loi constitutionnelle n'avait été promulguée pendant cette période et qu'en revanche, deux lois organiques avaient été adoptées et promulguées : l'une est relative aux incompatibilités entre mandats électoraux et l'autre tend à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée de la Polynésie française et de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna.

En outre, il a indiqué que deux lois d'habilitation avaient été adoptées, l'une concernant les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer et l'autre relative à l'adoption de la partie législative de certains codes ainsi qu'une loi portant ratification d'ordonnances concernant des mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

M. Pierre Fauchon, vice-président, a indiqué que parmi ces 29 lois, 14 étaient directement applicables et que 3 étaient devenues applicables en cours de session. Il a souligné que 12 lois promulguées en 1999-2000 n'avaient encore reçu aucune mesure d'application.

Il a constaté que les propositions de loi issues du Sénat adoptées au cours de la session étaient toutes d'application directe, tout en remarquant qu'il n'en avait pas été toujours ainsi et que certaines anciennes propositions de loi issues du Sénat étaient toujours en attente de leurs mesures d'application comme la loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté, même si cette dernière était en cours d'expérimentation.

Par ailleurs, il a précisé que 55 mesures (décrets en Conseil d'Etat, décrets et arrêtés) étaient venues appliquer des lois adoptées antérieurement à la présente session.

M. Pierre Fauchon, vice-président, a enfin constaté que le Gouvernement peinait encore à faire paraître les textes d'application dans les délais qu'il avait prévus (6 mois), la proportion de mesures prises avec plus de deux ans de retard augmentant à nouveau.

Union européenne - Habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires - Examen des amendements

Puis la commission a examiné les amendements au projet de loi n°473 (1999-2000) portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.

La commission a donné un avis défavorable à la motion n° 20 présentée par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à opposer la question préalable. M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué qu'il comprenait les motivations ayant justifié le dépôt de cette motion, mais que la commission avait choisi d'accepter, à titre exceptionnel, d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances certaines mesures législatives afin de limiter le retard pris par la France dans l'application du droit communautaire.

A l'article premier (habilitation à transposer par voie d'ordonnances cinquante directives ou parties de directives), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 22 présenté par MM. Serge Franchis, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain et Philippe Nogrix, tendant à ajouter onze directives à la liste des directives que le Gouvernement serait autorisé à transposer par ordonnance. M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué qu'il ne paraissait pas nécessaire de viser l'ensemble des directives communautaires relatives aux assurances. Il a indiqué qu'il serait opportun que le Gouvernement apporte des précisions sur ce sujet.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 33 présenté par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues tendant à exclure du champ de l'habilitation une directive relative à la reconnaissance mutuelle des diplômes.

La commission a donné un avis favorable aux amendements n° 11, présenté par M. Ladislas Poniatowski au nom de la commission des affaires économiques, et n° 21, présenté par M. Xavier Pintat, Mme Janine Bardou et plusieurs de leurs collègues, tendant à exclure du champ de l'habilitation la directive de 1992 dite " Natura 2000 ".

En conséquence, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 32 présenté par M. Michel Charasse, tendant à interdire au Gouvernement de prendre par ordonnance des mesures ayant le caractère de sanctions administratives ou pénales dans le cadre de la transposition de la directive " Natura 2000 ".

La commission a ensuite examiné les amendements n° 15 présenté par M. André Jourdain au nom de la commission des affaires sociales et n° 34 présenté par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer du champ de l'habilitation une directive sur la protection des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail.

M. André Jourdain, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a indiqué que le projet d'ordonnance transmis par le Gouvernement ne procédait pas à une transposition complète de cette directive. Il a estimé nécessaire que le Gouvernement apporte des précisions à ce sujet et a précisé que l'amendement n° 15 pourrait être éventuellement retiré en fonction des réponses données par le Gouvernement.

Mme Nicole Borvo a souligné que son amendement avait le même objet mais qu'il avait été déposé pour des raisons différentes.

La commission a décidé d'entendre les explications du Gouvernement avant de formuler un avis.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 44 présenté par M. Pierre Lefebvre et plusieurs de ses collègues tendant à exclure du champ de l'habilitation une directive sur les médicaments vétérinaires.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 35 présenté par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues tendant à exclure du champ de l'habilitation une directive relative à la protection des jeunes au travail.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 36 présenté par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues tendant à exclure du champ de l'habilitation une directive relative à l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 16 présenté par M. André Jourdain au nom de la commission des affaires sociales tendant à exclure du champ de l'habilitation une directive relative à la sauvegarde des droits à pension complémentaire des travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté. M. André Jourdain, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a indiqué que le délai de transposition de cette directive n'était pas encore expiré et que la transposition pourrait être opérée dans le cadre du projet de loi de modernisation sociale devant être discuté en janvier 2001 par l'Assemblée nationale.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 37, 38, 39, 40, 41, 42, 45 et 46 présentés par M. Pierre Lefebvre et plusieurs de ses collègues tendant à exclure du champ de l'habilitation plusieurs directives relatives à la télécommunication.

La commission a donné un avis favorable aux amendements n° 12 présenté par M. Ladislas Poniatowski au nom de la commission des affaires économiques, et n° 43 présenté par M. Pierre Lefebvre et plusieurs de ses collègues tendant à exclure du champ de l'habilitation une directive de 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la communauté.

A l'article 2 (habilitation à prendre par ordonnances les mesures requises pour permettre l'application de certaines dispositions de droit communautaire), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 13, présenté par M. Ladislas Poniatowski au nom de la commission des affaires économiques, tendant à remplacer la référence à un règlement de 1994 sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone par une référence à un règlement de juin 2000 qui a modifié celui de 1994.

A l'article 3 (habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance à la refonte du code de la mutualité), la commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par M. Denis Badré au nom de la commission des finances.

M. Denis Badré, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a indiqué que celle-ci avait eu un long débat sur cet article, dont l'adoption permettrait au Gouvernement de procéder par ordonnance à la refonte du code de la mutualité. Il a observé que la commission des finances acceptait que les directives de 1992 sur les assurances soient transposées en droit français par ordonnance. Il a toutefois noté que le projet d'ordonnance que le Gouvernement envisageait de prendre, ne se contentait pas de transposer les directives, ni même de mettre en place des mesures d'accompagnement, mais qu'il procédait à un bouleversement complet du code de la mutualité en introduisant des éléments novateurs justifiant un débat devant le Parlement. Il a ainsi expliqué que le renforcement du rôle de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance ou la création d'un fonds paritaire de garantie des institutions de prévoyance ne peuvent être décidés par le Gouvernement sans discussion avec les représentants du peuple.

Le rapporteur pour avis a fait valoir qu'un projet de loi était prêt et que le Gouvernement pouvait parfaitement l'inscrire à l'ordre du jour des assemblées dans des délais très brefs. Il a rappelé que la commission des finances avait formulé de nombreuses propositions dans le cadre d'un groupe de travail sur les assurances et qu'il serait utile que ces propositions puissent éventuellement venir améliorer le projet de loi. Il a estimé qu'une refonte par ordonnance du code de la mutualité n'était pas dans l'intérêt des mutuelles.

M. André Jourdain, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a souligné qu'il serait difficile de procéder à la transposition des directives sur les assurances sans opérer simultanément la refonte du code de la mutualité. Il a précisé que le mouvement mutualiste considérait qu'il était extrêmement urgent pour les mutuelles de disposer d'un code modifié. Il a enfin rappelé que la France risquait d'être condamnée au versement d'astreintes si elle ne transposait pas très rapidement les directives communautaires sur les assurances.

Le rapporteur pour avis a souligné que le Gouvernement s'était engagé à faire en sorte que l'examen du projet de loi de ratification de l'ordonnance permette un débat approfondi sur la refonte du code de la mutualité. Il a en outre indiqué que la commission des affaires sociales proposerait que le délai de six mois donné au Gouvernement pour prendre l'ordonnance soit ramené à trois mois afin que le Parlement puisse examiner rapidement un projet de loi de ratification. Il a enfin noté que si le Gouvernement ne réformait pas le code de la mutualité par ordonnance, il devrait déposer un projet de loi et le faire examiner au préalable par le conseil des ministres, ce qui impliquerait une perte de temps.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que la commission des lois avait pris pour ligne de conduite de suivre les avis des commissions saisies pour avis. Constatant que deux commissions saisies pour avis défendaient des positions divergentes à propos de l'article 3, il a proposé que la commission des lois s'en remette à la sagesse du Sénat. La commission a adopté cette proposition.

M. Simon Sutour a indiqué que le groupe socialiste s'opposerait à l'ensemble des propositions tendant à limiter le champ de l'habilitation, mais qu'il s'abstiendrait sur la proposition d'exclure de ce champ la directive " Natura 2000 ".

Après avoir entendu les commentaires sur ces amendements de M. André Jourdain, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 23 à 31 présentés par MM. Marcel Lesbros, Serge Franchis, Jean-Louis Lorrain et Philippe Nogrix, tendant à apporter des précisions au sein de l'article 3.

A l'article 4 (habilitation du Gouvernement à prendre certaines mesures législatives concernant les autoroutes et les péages), la commission a donné un avis favorable aux amendements n° 14 présenté par M. Ladislas Poniatowski, au nom de la commission des affaires économiques, n° 19 présenté par M. Denis Badré au nom de la commission des finances, et n° 47 présenté par M. Pierre Lefebvre et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer l'article.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a indiqué que la plupart des mesures que le Gouvernement envisageait de prendre par ordonnance dans le cadre de cet article, n'avaient pas pour objet de transposer des directives. Il a indiqué que l'introduction générale du principe de non-discrimination en matière de péage ou la suppression du principe de gratuité des autoroutes étaient des mesures importantes justifiant pleinement un débat devant la représentation nationale. Il a estimé que l'argument consistant à dire que le refus d'habiliter le Gouvernement à modifier par ordonnance le système de financement des autoroutes aurait pour effet de retarder certains projets était sans fondement. Il a rappelé que la construction de l'autoroute A28 faisait actuellement l'objet d'une procédure d'appel d'offres dans le respect des règles européennes sans que le Gouvernement ait eu besoin de prendre au préalable une ordonnance. Il a indiqué que l'évolution des nouveaux projets autoroutiers était totalement indépendante de la question de savoir si les mesures relatives aux péages et à la réforme du financement des autoroutes étaient prises par ordonnances ou au cours d'un débat législatif normal.

M. Denis Badré, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a estimé qu'un débat au Parlement sur ce sujet était tout à fait nécessaire. Il a rappelé qu'une commission d'enquête sénatoriale sur les infrastructures avait consacré de longs développements à la question du financement des autoroutes et qu'un groupe de travail présidé par M. Jacques Oudin avait lui aussi formulé des réflexions importantes sur ce sujet. Il a indiqué que le Parlement ne pouvait être dessaisi d'une question aussi essentielle que le choix entre différentes infrastructures.

A l'article 5 (délais pour prendre les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification), la commission a examiné l'amendement n° 17, présenté par M. André Jourdain au nom de la commission des affaires sociales, tendant à ramener de six à trois mois le délai donné au Gouvernement pour prendre une ordonnance portant refonte du code de la mutualité.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a rappelé que la commission des lois avait déjà prévu que toutes les ordonnances que le Gouvernement souhaitait prendre dans un délai de six mois devraient être prises dans un délai de quatre mois. Il s'est demandé s'il était opportun de prévoir un délai spécifique pour le code de la mutualité.

M. André Jourdain, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a observé qu'un projet d'ordonnance était déjà prêt et qu'il préférerait qu'un délai très court soit prévu pour prendre l'ordonnance relative au code de la mutualité.

La commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Après que M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a observé qu'il s'agissait d'une injonction au Gouvernement, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 48 présenté par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues tendant à prévoir que les projets de loi de ratification devraient être débattus dans un délai d'un an suivant leurs dépôts.

Elections - Election du Président de la République au suffrage universel - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Christian Bonnet sur le projet de loi organique n° 16 (2000-2001) adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, modifiant la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a exposé que le projet de loi organique avait pour objet essentiel de donner suite aux observations formulées par le Conseil constitutionnel après l'élection de 1995 et dans la perspective de l'échéance de 2002, rappelant que conformément à l'article 58 de la Constitution, la Haute juridiction avait pour mission de veiller à la régularité de l'élection du président de la République.

Abordant en premier lieu les dispositions du projet de loi organique portant sur les recommandations du Conseil constitutionnel, M. Christian Bonnet, rapporteur, a indiqué que le texte prévoyait, pour l'application des dispositions sur le parrainage des candidats, le rattachement des conseillers régionaux, désormais élus dans une circonscription régionale, au département dans lequel ils participeront à l'élection des sénateurs.

Il a ajouté que le projet de loi organique interdisait les prêts des personnes physiques aux candidats afin d'éviter tout risque de don déguisé, prolongeait la durée de fonctions des mandataires financiers afin de faciliter les conditions d'examen des comptes de campagne par le Conseil constitutionnel et intégrait dans ceux-ci les frais d'expertise comptable afin d'en permettre la prise en charge par l'Etat.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a indiqué que le texte initial levait le secret professionnel des agents des impôts à l'égard du Conseil constitutionnel et convertissait en euros les montants des plafonds de dépenses électorales et de l'avance sur remboursement prévus par la loi organique du 6 novembre 1962 sur l'élection présidentielle.

Il a ajouté que le texte accordait, à certaines conditions, un pouvoir d'appréciation au Conseil constitutionnel sur les conséquences financières de la méconnaissance par un candidat de la législation sur les comptes de campagne.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a exposé que le Gouvernement avait en outre pris l'initiative d'insérer dans le projet de loi organique des dispositions destinées à actualiser la liste des articles du code électoral applicables à l'élection présidentielle, en particulier pour tenir compte de la loi du 10 novembre 1997 concernant l'inscription d'office des jeunes majeurs sur les listes électorales, précisant toutefois que l'âge d'éligibilité du président de la République était, dans le texte initial du Gouvernement, maintenu à 23 ans.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a précisé que le Gouvernement avait aussi proposé l'alignement du taux de remboursement des dépenses électorales des candidats à la présidence de la République ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés sur celui applicable aux autres scrutins, à savoir 50 % du plafond de ces dépenses.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a indiqué que, pour l'essentiel, l'Assemblée nationale avait retenu ces dispositions, sauf celles relatives au pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel sur les conséquences de la méconnaissance par un candidat de la législation sur le financement des campagnes, qu'elle avait supprimées, et celles concernant l'âge d'éligibilité, que les députés ont abaissé à 18 ans.

Il a précisé que l'Assemblée nationale avait également élargi la liste des élus habilités à présenter un candidat aux ressortissants français membres du Parlement européen, aux maires d'arrondissement de Lyon et de Marseille, aux maires délégués des communes associées et aux présidents des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des communautés de communes.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a ajouté que la procédure de réexamen des comptes de campagne déjà approuvés par le Conseil constitutionnel, dont l'Assemblée nationale avait pris l'initiative, apparaissait contraire à l'article 62 de la Constitution selon lequel les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours et s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

Enfin, M. Christian Bonnet, rapporteur, a indiqué qu'il proposerait à la commission de rétablir un pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel afin d'éviter, selon le souhait exprimé par la Haute juridiction, des décisions dont les effets seraient disproportionnés, contraires à l'équité, faisant valoir que les règles concernant le contrôle du financement des campagnes sur l'ensemble du territoire ne pouvaient pas être en tous points alignées sur celles relatives aux scrutins se déroulant dans une circonscription locale.

M. Guy Allouche a considéré que, depuis 1995, le Conseil constitutionnel ne remplissait plus ses fonctions de manière satisfaisante, ajoutant qu'il avait été choqué par certaines de ses décisions, citant en particulier celle sur la conformité à la Constitution de la loi du 10 juillet 2000 relative à l'élection des sénateurs qu'il analysait comme une décision d'opportunité.

Il a estimé que, dans sa décision du 22 janvier 1999 concernant la compatibilité avec la Constitution du traité créant la Cour pénale internationale, le Conseil constitutionnel, en statuant sur la question du statut pénal du président de la République, s'était autosaisi et s'est étonné que le Conseil constitutionnel ait jugé utile récemment de préciser la portée de cette décision, au moyen d'un communiqué de presse.

M. Robert Bret, approuvant les dispositions du projet de loi organique revêtant un caractère technique, a exprimé des réserves sur la dévolution au Conseil constitutionnel d'une marge d'appréciation sur les conséquences d'une méconnaissance de la législation sur le financement des campagnes en s'interrogeant sur la légitimité de cette appréciation eu égard au mode de désignation non électif des membres du Conseil.

Enfin, il a confirmé son souhait de l'engagement d'une réforme plus vaste des institutions.

M. Robert Badinter, en réponse à M. Guy Allouche, a fait valoir que les décisions du Conseil constitutionnel ne pouvaient pas dans tous les cas satisfaire chacun mais que la liberté d'appréciation de ces décisions, qui appartenait à chacun, ne devait pas conduire à une mise en cause de l'institution elle-même ou de son autorité.

Il a considéré que le montant excessif du plafond des dépenses électorales, à savoir 95 millions de francs pour un candidat ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, et 126 millions de francs pour chaque candidat en présence au second tour, conduisait à des dérives préoccupantes.

M. Robert Badinter a observé que, dans une campagne présidentielle, la décision des électeurs était pour l'essentiel déterminée par les interventions des candidats à la télévision et à la radio, dont le coût était relativement modéré, et éventuellement par quelques réunions publiques organisées au niveau national.

Il a fait valoir que des plafonds de dépenses électorales aussi élevés permettaient à des conseils en communication d'établir des budgets de campagne excessifs, comportant des dépenses parfois inutiles, citant en exemple des campagnes d'affichage de la photo de candidats déjà connus.

M. Robert Badinter a souligné que la fixation du montant maximum du financement public des campagnes à 50 % du plafond de dépenses électorales conduirait à une augmentation substantielle de la participation des contribuables à ces dépenses et permettrait, par exemple, à certains de financer une campagne xénophobe de grande ampleur.

Se référant à la campagne électorale se déroulant actuellement aux Etats-Unis, il a considéré que des dépenses électorales ostentatoires ne permettraient pas nécessairement la véritable information des électeurs.

M. Robert Badinter s'est en revanche réjoui de l'interdiction par la législation française de l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale ainsi que des dons des personnes morales aux candidats et a rejoint le rapporteur en considérant que la proposition d'abaissement à 18 ans de l'âge d'éligibilité du président de la République n'était pas sérieuse.

L'attribution d'un pouvoir d'appréciation au Conseil constitutionnel lui est apparu susceptible de susciter des commentaires suspicieux à l'égard de décisions qui seraient prises dans ce cadre par la Haute juridiction et il s'est interrogé sur la signification exacte d'une méconnaissance de la législation sur les comptes de campagne qui serait non intentionnelle ou de portée très réduite.

M. Robert Badinter, se référant à l'article L. 118-3 du code électoral applicable aux élections locales et permettant au juge électoral de ne pas prononcer la sanction d'inéligibilité prévue pour ces scrutins à l'encontre des candidats ayant enfreint de bonne foi certaines dispositions sur les comptes de campagne, s'est demandé s'il ne serait pas préférable de recourir à cette notion de bonne foi dans le présent texte.

Il a également fait valoir qu'il appartenait aux candidats et à leur équipe de campagne de s'assurer une marge de sécurité pour éviter tout risque de dépassement du plafond des dépenses.

Enfin, M. Robert Badinter, confirmant l'analyse de M. Christian Bonnet, rapporteur, a estimé que le législateur organique n'avait pas compétence pour ouvrir un nouveau cas de saisine du Conseil constitutionnel, l'instauration d'une telle procédure ne pouvant être effectuée que par une révision de la Constitution.

M. Patrice Gélard, en réponse à M. Guy Allouche, a considéré que l'autorité du Conseil constitutionnel était nécessaire au maintien de l'Etat de droit.

Tout en précisant qu'il n'était pas systématiquement en accord avec les décisions du Conseil constitutionnel, il a estimé que celui-ci accomplissait ses fonctions d'une manière satisfaisante.

M. Patrice Gélard a fait valoir que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la compatibilité avec la Constitution du traité instituant une Cour pénale internationale, avait, à juste titre, été amené à en apprécier toutes les incidences au regard du droit français.

Enfin, exprimant son accord avec M. Robert Badinter sur l'essentiel de son propos, M. Patrice Gélard s'est interrogé sur l'opportunité de permettre aux présidents de certaines structures intercommunales de parrainer des candidatures à la présidence de la République.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a considéré que les propos de M. Guy Allouche concernant l'objectivité du Conseil constitutionnel dépassaient l'objet du projet de loi.

Il a ajouté qu'il partageait l'analyse de M. Robert Badinter sur l'inflation des dépenses électorales et sur le fait que les électeurs se décidaient essentiellement lors des débats télévisés, citant en exemple, à propos de la campagne présidentielle de 1969, le soutien de Jean Lecanuet à la candidature de Georges Pompidou et, au cours de la campagne de 1974, le propos de M. Valéry Giscard d'Estaing indiquant à son adversaire qu'il n'avait pas le monopole du coeur.

Il lui est apparu indispensable de ménager un pouvoir d'appréciation au Conseil constitutionnel, compte tenu des caractéristiques particulières de l'élection présidentielle.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a présenté un amendement de réécriture de l'article premier (élus habilités à présenter un candidat à la présidence de la République) précisant que la rédaction proposée intègre les évolutions statutaires récentes ou prévisibles des collectivités outre-mer et prévoit le parrainage par les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des communautés de communes, ainsi que des maires des communes associées.

Il a ajouté qu'il acceptait aussi la possibilité de parrainage par les ressortissants français membres du Parlement européen, en précisant toutefois qu'ils devront être élus en France, ainsi que les dispositions initiales concernant le rattachement départemental des conseillers régionaux.

En réponse à M. Patrice Gélard, M. Christian Bonnet, rapporteur, a affirmé l'utilité de prévoir la possibilité de parrainage par les présidents de certaines structures intercommunales, dans la perspective vraisemblable de leur prochaine élection au suffrage universel direct.

En réponse à M. Jean-Pierre Schosteck, il a précisé que l'amendement permettrait aussi le parrainage des candidats par les maires d'arrondissement de Lyon et de Marseille, confirmant que les maires d'arrondissement de Paris étaient déjà habilités à cet effet en leur qualité de conseillers de Paris.

La commission a adopté cet amendement, puis un amendement de M. Christian Bonnet, rapporteur, sur l'article 2 (âge d'éligibilité - financement des campagnes) afin de maintenir à 23 ans l'âge d'éligibilité du président de la République après que M. Christian Bonnet, rapporteur, eut rappelé que les députés étaient éligibles à 23 ans et que Mme Dinah Derycke eut précisé que l'Assemblée nationale souhaitait fixer à 18 ans l'âge d'éligibilité à tous les mandats.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a ensuite présenté un autre amendement à cet article afin de rétablir la disposition initiale, supprimée par l'Assemblée nationale, selon laquelle en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de fixer, dans la limite du montant du dépassement constaté, la somme que le candidat serait tenu de verser au Trésor public.

Il a précisé qu'actuellement, dans une telle hypothèse, le candidat était tenu de verser le montant total du dépassement, sans que le Conseil constitutionnel puisse porter une quelconque appréciation à cet égard.

M. Pierre Fauchon, vice-président, a fait valoir qu'il serait paradoxal de ne pas accorder au Conseil constitutionnel une marge d'appréciation largement reconnue à d'autres juridictions, la légitimité de la magistrature, bien que non élue, ne pouvant être mise en cause. M. Robert Badinter a estimé que l'élection des juges aux Etats-Unis ne semblait pas au demeurant leur conférer l'indépendance nécessaire.

La commission a adopté cet amendement puis un amendement de M. Christian Bonnet, rapporteur, tendant à supprimer l'article 3 bis introduit par l'Assemblée nationale, et instituant une procédure de réexamen des comptes de campagne déjà approuvés par le Conseil constitutionnel, après que M. Robert Badinter eut confirmé que l'institution d'une telle procédure, qui ne relevait pas de la loi organique, nécessiterait une révision de la Constitution.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a rappelé que l'Assemblée nationale avait supprimé les dispositions de l'article 4 (remboursement forfaitaire des dépenses électorales) tendant à conférer un pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel, au regard des conséquences sur le droit au remboursement forfaitaire des dépenses électorales, d'une méconnaissance par un candidat de la législation sur les comptes de campagne.

Il a rappelé qu'en l'état actuel de la législation, le candidat dont le compte de campagne n'avait pas été déposé dans les conditions et délais requis, dont le compte avait été rejeté ou qui avait dépassé le plafond des dépenses électorales, était privé en totalité de ce financement public, précisant que celui-ci pouvait atteindre jusqu'à 47 millions de francs pour un candidat ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour et jusqu'à 63 millions de francs pour chaque candidat en présence au second tour.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a considéré nécessaire d'accorder un pouvoir d'appréciation au Conseil constitutionnel, mais dans un cadre plus strict que celui prévu par le projet de loi organique initial, selon lequel les conséquences d'une méconnaissance de la législation sur le financement des comptes de campagne seraient appréciées par le Conseil constitutionnel, à la condition que celles-ci aient été non intentionnelles ou de portée très réduite.

Sur la proposition de M. Robert Badinter et en accord avec M. Christian Bonnet, rapporteur, la commission a adopté un amendement pour prévoir, en cas de méconnaissance de la législation sur le financement des campagnes, que le remboursement forfaitaire ne serait pas dû, sauf décision contraire du Conseil constitutionnel dans les cas où la méconnaissance des dispositions applicables serait non intentionnelle et de portée très réduite, ces conditions devenant donc cumulatives.

Après l'article 4, la commission a adopté un amendement pour prévoir la conversion en euros d'un montant exprimé en francs à l'article 16 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1996 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du président de la République.

Après avoir adopté un amendement de coordination à l'article 5, la commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

Outre-mer - Loi d'orientation pour l'outre-mer - Examen du rapport en nouvelle lecture

Enfin, la commission a procédé, sur le rapport de M. José Balarello, à l'examen, en nouvelle lecture, du projet de loi n° 28 (2000-2001) adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, d'orientation pour l'outre-mer.

M. José Balarello, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la commission mixte paritaire réunie au Sénat le 3 octobre dernier n'avait pu parvenir à un accord en raison de l'impossibilité d'aboutir à un texte commun sur deux dispositions majeures du projet de loi approuvées par l'Assemblée nationale, mais supprimées par le Sénat en première lecture, qui prévoyaient, d'une part, la création d'un second département à la Réunion et, d'autre part, l'institution dans les autres départements d'outre-mer d'un congrès réunissant le conseil général et le conseil régional et ayant vocation à formuler des propositions d'évolution institutionnelle.

Le rapporteur a ensuite expliqué que l'Assemblée nationale, saisie en nouvelle lecture à la suite de l'échec de la commission mixte paritaire, était revenue sur la plupart des modifications de fond apportées par le Sénat en première lecture, dont il a brièvement présenté l'économie.

M. José Balarello, rapporteur, a ainsi précisé que suivant les propositions de la commission des affaires sociales, saisie pour avis, le Sénat avait substantiellement renforcé la portée des mesures économiques et sociales destinées à favoriser l'emploi, en étendant le bénéfice des exonérations de cotisations sociales prévues par l'article 2 aux dix premières rémunérations des entreprises comptant jusqu'à vingt salariés, en élargissant le champ des secteurs d'activités bénéficiant de ces exonérations quel que soit l'effectif des entreprises concernées, et en ciblant l'effort sur les entreprises exportatrices. Le rapporteur a ajouté que le Sénat avait également adopté des amendements tendant à favoriser la formation et l'insertion professionnelle des jeunes, à inciter au retour à l'activité les allocataires du RMI, à compenser la charge supplémentaire résultant pour les départements du financement des dépenses d'insertion liées à l'alignement du RMI, à supprimer la possibilité d'un abandon des créances sociales et fiscales à l'égard des entreprises des départements d'outre-mer, et enfin à instituer un dispositif analogue à la préretraite en faveur des chômeurs de plus de 50 ans allocataires du RMI.

D'autre part, M. José Balarello, rapporteur, a souligné qu'en matière institutionnelle, la commission des lois, lors de la première lecture, avait jugé insuffisantes les dispositions prévues par le projet de loi eu égard à la situation constatée dans les départements d'outre-mer au cours de deux récentes missions et à la nécessité d'envisager désormais des évolutions institutionnelles " cousues main " pour mieux prendre en compte les spécificités des différents départements.

Le rapporteur a rappelé que, suivant les propositions de la commission des lois, le Sénat avait supprimé en première lecture l'article 38 qui prévoyait la bidépartementalisation de la Réunion, compte tenu notamment de l'avis défavorable des assemblées territoriales et de l'opposition de la population réunionnaise consultée par sondages, ainsi que l'article 39 qui prévoyait la création d'un congrès dans les autres départements d'outre-mer. Il a néanmoins relevé l'approbation par le Sénat, sous réserve de certaines améliorations, des dispositions du projet de loi allant dans le sens d'un élargissement des compétences exercées au niveau local, notamment dans le domaine de la coopération régionale décentralisée, de même que des dispositions destinées à mieux prendre en compte certaines spécificités des îles de Saint-Barthélémy et Saint-Martin.

Par ailleurs, le rapporteur a noté que, suivant sa proposition, le Sénat avait consacré l'existence d'une commission de suivi de l'utilisation des fonds structurels européens, qu'à l'initiative des commissions des affaires économiques et des affaires culturelles saisies pour avis, il avait apporté divers aménagements aux dispositions du projet de loi concernant le logement et le domaine culturel, et que, sur la proposition de M. Georges Othily, il avait adopté un amendement prévoyant la possibilité de transférer les forêts domaniales de l'Etat dans le patrimoine des collectivités territoriales guyanaises dans un but de développement économique.

Le rapporteur a en outre indiqué qu'il avait l'intention d'appeler l'attention du Gouvernement, en séance publique, sur la nécessité de prévoir des mesures transitoires adaptées pour l'application de l'article 12 bis prévoyant la suppression de la prime d'éloignement bénéficiant aux fonctionnaires affectés dans les départements d'outre-mer, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées en première lecture.

Présentant ensuite les travaux de l'Assemblée nationale en première lecture, M. José Balarello, rapporteur, a regretté que l'Assemblée nationale soit revenue sur la plupart des amendements adoptés par le Sénat en matière économique et sociale, sans doute pour des raisons budgétaires. Il a en effet souligné la nécessité, compte tenu de la situation économique et sociale des départements d'outre-mer, de donner une priorité absolue aux mesures en faveur de l'emploi et de l'amélioration de la compétitivité de ces départements par rapport aux pays environnants.

D'autre part, il a constaté qu'en matière institutionnelle, l'Assemblée nationale avait rétabli l'article 38 prévoyant la bidépartementalisation de la Réunion, tout en avançant au 1er janvier prochain la date de sa mise en oeuvre, ainsi que l'article 39 prévoyant l'institution dans les autres départements d'outre-mer d'un congrès qu'elle avait désormais baptisé " congrès des élus départementaux et régionaux ".

Le rapporteur s'est néanmoins félicité que l'Assemblée nationale, prenant en compte les observations qu'il avait formulées en première lecture, ait ainsi modifié la dénomination du congrès, ce qui permettrait d'éviter toute confusion avec le Congrès du Parlement réuni à Versailles ou avec le Congrès américain, et qu'elle ait par ailleurs approuvé un certain nombre d'amendements du Sénat concernant notamment la coopération régionale, la commission de suivi de l'utilisation des fonds structurels européens, le logement et le domaine culturel.

Puis M. José Balarello, rapporteur, a annoncé qu'il proposerait à la commission de reprendre les amendements adoptés par le Sénat en première lecture afin de renforcer la portée des mesures en faveur de l'emploi et de l'insertion, ainsi que de supprimer à nouveau les articles 38 et 39 de manière à réaffirmer l'opposition du Sénat à la bidépartementalisation de la Réunion et à la création du congrès.

Il a conclu en abordant les perspectives d'avenir et en appelant de ses voeux une évolution du statut de département d'outre-mer vers une autonomie accrue et, le cas échéant, différenciée, conformément aux aspirations des populations intéressées.

A l'issue de cet exposé, Mme Dinah Derycke a indiqué que le groupe socialiste du Sénat défendrait en nouvelle lecture les mêmes positions qu'en première lecture. Après avoir réaffirmé qu'elle souhaitait le maintien des dispositions prévoyant la bidépartementalisation de la Réunion et la création du congrès, elle a remercié le rapporteur de proposer la reprise d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture à l'initiative de M. Claude Lise afin de permettre aux départements d'outre-mer de participer aux travaux des organisations internationales de coopération régionale en qualité de membres associés.

M. Robert Bret a fait part de son opposition aux amendements présentés par le rapporteur en vue de supprimer une partie des dispositions introduites par l'Assemblée nationale à l'article 1er à l'initiative du Gouvernement. Il a en effet estimé que ces dispositions faisant référence à la " rénovation du pacte qui unit l'outre-mer à la République ", tout en marquant la possibilité offerte aux assemblées locales des départements français d'Amérique de proposer des évolutions statutaires et à leurs populations d'être consultées sur ces évolutions, répondaient à une attente forte et permettraient d'apaiser les inquiétudes suscitées par le caractère limité des dispositions prévues par le projet de loi en matière institutionnelle.

Après avoir indiqué qu'il était pour sa part favorable à la suppression de la disposition faisant référence au " pacte " unissant l'outre-mer à la République qu'il a jugée insultante en tant que Français de la Réunion se sentant en tout état de cause dans la République, M. Edmond Lauret a rappelé que les résultats de sondages récents mettaient en évidence une réaction de rejet de la part de la population réunionnaise devant le projet de bidépartementalisation et a souhaité que les habitants de l'île soient consultés préalablement à cette réforme.

Avant l'examen des articles, M. Pierre Fauchon, vice-président, a rappelé qu'en lecture définitive, l'Assemblée nationale n'aurait d'autre possibilité que de reprendre son dernier texte, le cas échéant modifié par des amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture.

La commission a alors examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (préambule), la commission a adopté un amendement visant à supprimer la référence à la rénovation du pacte unissant l'outre-mer à la République, qui lui est apparue dépourvue de signification juridique. Elle a en revanche adopté un amendement tendant à ouvrir la possibilité d'une évolution du statut de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion vers des organisations institutionnelles qui leur soient propres. Elle a ensuite adopté un amendement tendant à supprimer la mention de la capacité accordée aux assemblées locales des départements français d'Amérique de proposer des évolutions statutaires et de la consultation des populations intéressées sur les évolutions envisagées, par coordination avec la suppression des dispositions prévoyant la création du congrès.

A l'article 2 (exonération de cotisations sociales patronales), la commission a adopté trois amendements tendant respectivement à porter la limite de l'exonération de 1,3 SMIC à 1,5 SMIC, à étendre le bénéfice de ces exonérations aux dix premières rémunérations des entreprises de vingt salariés au plus, et à compléter la liste des secteurs d'activité concernés par l'exonération des charges sociales indépendamment de l'effectif des entreprises.

A l'article 5 (plan d'apurement des dettes sociales), la commission a adopté un amendement visant, d'une part, à rétablir la possibilité et non l'obligation pour les caisses de sécurité sociale de conclure un plan d'apurement avec les entreprises et, d'autre part, à supprimer la possibilité d'un abandon partiel de créances. Elle a également adopté un amendement permettant à toute entreprise pouvant se prévaloir d'un préjudice matériel dû à un aléa climatique de suspendre le plan d'apurement des dettes sociales pour une durée de trois à six mois et de le proroger d'autant. Enfin, elle a adopté, outre un amendement précisant la notion de fraude fiscale, un amendement de cohérence concernant les cotisations anciennes d'assurance vieillesse dues par les artisans, commerçants et professions libérales.

A l'article 6 (plan d'apurement des dettes fiscales), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la possibilité de remise totale ou partielle de créances fiscales ainsi qu'un amendement rédactionnel et deux amendements de coordination précisant la notion de fraude fiscale.

A l'article 7 (institution d'une prime à la création d'emplois pour les entreprises exportatrices), la commission a adopté un amendement tendant à relever l'exonération de cotisations sociales de 1,3 SMIC au plafond de la sécurité sociale pour les entreprises bénéficiant de la " prime à l'exportation ".

A l'article 9 bis A (emplois-jeunes dans les départements d'outre-mer), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 9 bis B (accès des jeunes au contrat d'accès à l'emploi -CAE), la commission a adopté un amendement tendant à recentrer les CAE sur les jeunes les plus en difficulté.

A l'article 9 quater (création du congé emploi-solidarité), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'obligation pour les entreprises d'avoir réduit la durée du travail à 35 heures hebdomadaires pour bénéficier du congé solidarité.

A l'article 9 quinquies A (possibilité de transfert des forêts guyanaises dans le patrimoine des collectivités territoriales guyanaises), la commission a adopté un amendement de rétablissement de cet article tendant à permettre le transfert des forêts domaniales de l'Etat dans le patrimoine des collectivités territoriales guyanaises dans un but de développement économique.

A l'article 10 (institution du titre de travail simplifié - TTS), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que les salariés bénéficiant du TTS ne seraient pas pris en compte pour le calcul de l'effectif de l'entreprise.

A l'article 11 bis (dotation spéciale permettant d'assurer le financement des actions d'insertion), la commission a adopté un amendement de rétablissement de cet article tendant à prévoir la compensation par l'Etat de la charge supplémentaire résultant pour les départements du financement des actions d'insertion liées aux conséquences de l'alignement du RMI.

A l'article 13 bis (convention de retour à l'activité), la commission a adopté un amendement de rétablissement de cet article visant à mettre en place des conventions de retour à l'activité permettant aux bénéficiaires du RMI depuis plus d'un an de reprendre une activité professionnelle à mi-temps dans le cadre du CAE tout en continuant à percevoir l'allocation de RMI pendant la durée de la convention.

A l'article 16 (fonds régional d'aménagement foncier et urbain), la commission a adopté un amendement de coordination avec la suppression de la bidépartementalisation de la Réunion.

A l'article 18 bis (adaptation des programmes scolaires), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 22 (action internationale des départements d'outre-mer), la commission a adopté un amendement de coordination avec la suppression de la bidépartementalisation de la Réunion ainsi qu'un amendement tendant à permettre aux départements d'outre-mer de devenir membres associés des organisations internationales régionales, M. Daniel Hoeffel ayant à ce propos souligné la forte implication budgétaire des départements s'agissant de la coopération décentralisée.

A l'article 24 ter (rapport bisannuel du Gouvernement sur les échanges aériens, maritimes et les télécommunications dans les départements d'outre-mer), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 31 (programmation des aides de l'Etat au logement), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir une saisine obligatoire du conseil régional sur les orientations générales de la programmation des aides au logement, un amendement de conséquence ainsi qu'un amendement rétablissant, dans les départements d'outre-mer, le transfert au département du bloc de compétence relatif à l'amélioration de l'habitat privé.

A l'article 33 (majoration de la dotation forfaitaire des communes), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer le prélèvement de 40 millions de francs sur la dotation d'aménagement prévu par le projet de loi pour financer la majoration de la dotation forfaitaire des communes des départements d'outre-mer.

Avant l'article 38, la commission a adopté un amendement de suppression du chapitre IV du titre VI, relatif à la création de deux départements à la Réunion.

A l'article 38 (création de deux départements à la Réunion), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer cet article prévoyant la bidépartementalisation de la Réunion. A ce sujet, M. Jean-Jacques Hyest a souligné l'avis défavorable des deux assemblées territoriales de la Réunion, tandis que M. Edmond Lauret rappelait les résultats de trois sondages, par lesquels la population réunionnaise avait exprimé son opposition à un tel projet et plus encore à l'avancement de sa mise en oeuvre au 1er janvier 2001. M. José Balarello, rapporteur, a regretté qu'un tel changement de calendrier intervienne à moins de six mois des prochaines échéances électorales.

A l'article 38 bis (modalités de la bidépartementalisation de la Réunion), la commission a adopté un amendement de coordination tendant à supprimer cet article.

Avant l'article 39, la commission a adopté un amendement de suppression du titre VII, par coordination avec la suppression de l'article 39 relatif au congrès qui constitue l'article unique de ce titre.

A l'article 39 (création d'un congrès dans les régions monodépartementales d'outre-mer), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer cet article prévoyant l'institution, dans les régions d'outre-mer monodépartementales, d'un " congrès des élus départementaux et régionaux ".

A l'article 40 ter (extension de l'allocation temporaire d'invalidité aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers de Saint-Pierre-et-Miquelon), la commission a adopté un amendement d'harmonisation rédactionnelle.

La commission a alors adopté le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer ainsi modifié.

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