Mardi 24 novembre 1998

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

PJLF pour 1999 - Audition de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, sur les crédits de la décentralisation pour 1999.

M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a tout d'abord indiqué que le budget de son ministère, inclus dans les crédits du Premier ministre, ne constituait pas, à lui seul, un fascicule budgétaire et que son montant extrêmement modique ne reflétait pas l'ensemble des préoccupations en charge de son ministère.

Concernant la fonction publique, il a rappelé que l'accord salarial, signé le 10 février 1998 avec cinq organisations syndicales représentant plus de la moitié des fonctionnaires, avait permis de renouer avec le dialogue social, alors qu'aucun accord salarial n'avait été trouvé depuis 1993.

M. Emile Zuccarelli a fait état de la priorité donnée aux bas salaires, afin qu'il n'y ait plus de salaires inférieurs au SMIC dans la fonction publique, et de la préservation du pouvoir d'achat des fonctionnaires par la revalorisation des traitements de 1,3 % par an en 1998 et 1999. Il a indiqué que 9 millions de personnes relevaient de la politique salariale conduite dans la fonction publique.

Il a annoncé que l'action sociale interministérielle bénéficierait d'une enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs en 1998 et 1999. De plus, il a fait part de la reconduction du congé de fin d'activité (CFA) en 1999 et de son extension aux agents de 56 ans ayant cotisé 40 ans, et il a regretté que le Sénat ait supprimé les crédits supplémentaires du CFA, adoptés par l'Assemblée nationale en première lecture. M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a indiqué que les trois groupes de travail prévus, relatifs aux pensions d'invalidité, aux frais de déplacement et à l'articulation entre congé de fin d'activité et cessation progressive d'activité, allaient rendre leurs conclusions prochainement.

S'agissant du temps de travail, il a fait état de la mission confiée à M. Jacques Roché, qui devrait remettre son rapport avant la fin de l'année, et il a considéré que la fonction publique territoriale ne pourrait pas rester à l'écart de cette évolution, même si l'expérience du secteur privé ne pouvait être transposée, en l'état, aux collectivités locales.

M. Emile Zuccarelli a souhaité une accélération de l'application de la loi Perben du 16 décembre 1996 relative à la résorption de l'emploi précaire, estimant que l'intégration des non-titulaires de l'Etat n'avait atteint que 36 % de l'objectif. Il a jugé souhaitable l'insertion accrue des personnes handicapées dans la fonction publique, sachant que l'objectif légal était de 6 % des effectifs. Il a préconisé la mobilité à l'intérieur de la fonction publique de l'Etat et entre les trois fonctions publiques, sujet de la mission confiée à M. Jean-Wilfried Pré. Enfin, il a indiqué avoir confié à Mme Colmou un rapport qui aborderait la parité entre hommes et femmes dans la fonction publique.

Concernant la réforme de l'Etat, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, a annoncé la relance de la déconcentration dans les domaines prioritaires d'intervention de l'Etat, à partir du diagnostic établi par deux cents hauts fonctionnaires. Il a souhaité que l'organisation des services déconcentrés s'ordonne autour d'un projet local élaboré par le préfet, qui s'adapterait, sans remettre en cause l'unité de la République, aux données économiques et géographiques particulières de chaque département. Il a fait savoir que la déconcentration des décisions administratives individuelles touchait les trois quarts d'entre elles, et que la simplification de la nomenclature budgétaire favorisait la globalisation des crédits de fonctionnement.

Pour rendre l'Etat plus accessible, le ministre a rappelé le dépôt en mai 1998 à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, qui porte en particulier sur l'achèvement de la codification, la généralisation des études d'impact des projets de loi, l'établissement de normes de qualité des services, le renforcement du rôle du Médiateur de la République et la création de maisons de services publics.

Afin d'améliorer l'efficacité de l'Etat, il a souligné l'importance accordée aux programmes pluriannuels de modernisation, instaurés par la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998, qui doivent reconstituer, dans un document unique, les choix et les perspectives d'évaluation à moyen terme des missions et des moyens des ministères. Il a relevé que, dès l'an 2000, la contractualisation pluriannuelle des moyens des ministères permettrait une meilleure visibilité des moyens. Il a remarqué que le discours du Premier ministre à Hourtin, relatif à l'entrée dans la société de l'information, s'appliquait aussi à l'administration, en retard en matière d'informatique et de monétique, par exemple pour le paiement par carte de crédit dans les préfectures.

S'agissant de la décentralisation, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a réaffirmé qu'il n'y avait de la part du Gouvernement aucune arrière-pensée de recentralisation. Il a indiqué que le projet de loi sur les interventions économiques des collectivités locales reconnaissait le rôle essentiel de ces collectivités dans le développement de l'emploi, même si celles-ci ne se substituaient pas aux entreprises. Il a préconisé la sécurisation juridique des élus locaux, qui, sans les affranchir de leurs responsabilités, pouvait prendre la forme d'une clarification législative du statut des sociétés d'économie mixte locales.

Puis M. Emile Zuccarelli a indiqué que les orientations retenues par le Gouvernement à la suite du rapport Schwartz sur la fonction publique territoriale devaient permettre aux collectivités locales de recruter les personnes compétentes dont elles avaient besoin.

Enfin, il a exposé les crédits de son ministère, qui atteignent 1,412 milliard de francs. Il a mis l'accent sur le maintien des crédits d'action sociale à un niveau élevé (905 MF), avec la progression du chèques vacances et l'insertion des personnes handicapées, sur les opérations interministérielles de formation déconcentrées (34 MF) et sur les fonds pour la réforme de l'Etat (115,3 MF en crédits de paiement) qui seront consacrés essentiellement aux opérations de déconcentration.

Après avoir noté, avec satisfaction, l'attachement du ministre à la décentralisation, ainsi que sa volonté de poursuivre la déconcentration, qui lui est apparue tarder à se traduire dans les faits, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis des crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation, a souhaité connaître le bilan de l'expérimentation de la déconcentration de la gestion des crédits de l'Etat en matière d'emploi.

Il a par ailleurs fait observer que l'effort d'économie opéré par l'Etat sur le fonctionnement de l'Institut de formation des administrateurs territoriaux n'avait été rendu possible que grâce aux concours financiers des collectivités locales.

Relevant que le nouveau contrat de croissance et de solidarité ne prenait pas en considération le problème essentiel de l'évolution des charges, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a souhaité savoir si le Gouvernement entendait prendre en compte la nécessaire maîtrise des charges imposées aux collectivités locales par des décisions pour lesquelles elles n'étaient pas consultées.

Prenant l'exemple du coût de l'accord salarial du 10 février 1998 pour les collectivités locales, le rapporteur pour avis s'est demandé s'il était justifié que l'Etat mène, seul, les négociations salariales dans la fonction publique sans y associer les employeurs territoriaux.

Après avoir rappelé qu'un décret du 26 décembre 1997 relatif à l'indemnité d'exercice des missions des préfectures permettait d'accorder une prime variant entre 0,8 et trois fois le taux moyen, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, s'est demandé si ces dispositions permettraient aux collectivités locales de verser des avantages correspondant au treizième mois. Il a souligné que cette question du treizième mois était sensible dans beaucoup de collectivités et que la situation actuelle se caractérisait par des discriminations, selon que ces avantages avaient été accordés ou non avant 1984. Demandant qu'une solution claire soit rendue applicable, il a souhaité savoir quelles étaient les catégories d'agents touchés par ces nouvelles dispositions et si la faculté ainsi ouverte aux collectivités locales en matière indemnitaire serait garantie sur le long terme.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a par ailleurs demandé quel était le coût, pour les trois fonctions publiques, de la reconduction du congé de fin d'activité pour 1999 et de l'abaissement de la condition d'âge à 56 ans.

Enfin, il s'est interrogé sur les intentions du Gouvernement en matière d'annualisation du temps de travail dans la fonction publique territoriale et sur la perspective de la réduction de la durée du travail à 35 heures dans cette fonction publique.

En réponse, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a tout d'abord indiqué qu'un regroupement des crédits d'intervention avait été opéré dans le projet de loi de finances pour 1999, ce regroupement des crédits permettant de renforcer le pouvoir d'appréciation des représentants de l'Etat au niveau local. Il a souligné que cette déconcentration financière devait s'accompagner d'un renforcement de l'obligation de rendre compte de l'utilisation des crédits.

M. Emile Zuccarelli a ensuite fait valoir que le nouveau contrat de croissance et de solidarité, contrairement au précédent pacte de stabilité mis en place en 1996, prévoyait l'intégration d'une partie de la croissance économique dans l'évolution du concours de l'Etat aux collectivités locales.

En ce qui concerne la maîtrise des charges des collectivités locales, le ministre a considéré qu'il conviendrait, sans remettre en cause dans leur principe les normes techniques, de mieux apprécier leurs conséquences financières au moment de leur élaboration. Il a indiqué que le Gouvernement avait souhaité associer étroitement les collectivités locales à la réflexion sur ce sujet et que le ministre de l'intérieur avait chargé l'inspection générale de l'administration de recenser les procédures conduisant à l'édiction de normes et d'examiner les améliorations qui seraient envisageables. Il a relevé que les associations d'élus devaient être consultées sur le contenu des textes réglementaires prévoyant des normes techniques et qu'en outre des études d'impact devaient permettre d'évaluer les conséquences financières de ces textes. Il a enfin précisé qu'un groupe de travail sur les normes avait été constitué au sein du comité des finances locales.

M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, tout en reconnaissant que l'accord salarial du 10 février 1998 avait été négocié par l'Etat seul et qu'il s'imposait aux collectivités locales bien que celles-ci n'y aient pas été associées, a fait valoir que cette situation n'était pas forcément au désavantage des collectivités locales et qu'il pouvait être difficile d'identifier, compte tenu de leur diversité, des employeurs locaux susceptibles de participer à de telles négociations. Le ministre a néanmoins souligné que tout au long de celles-ci, il avait tenu à informer régulièrement les associations d'élus. Il a relevé que les demandes qui lui avaient été présentées par des élus allaient toutes plutôt dans le sens d'une amélioration du régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux.

Après avoir précisé que le décret du 26 décembre 1997 avait clarifié les conditions d'attribution des compléments de rémunération des personnels des préfectures, M. Emile Zuccarelli a indiqué que ces dispositions étaient de plein droit transposables par les collectivités locales et qu'elles constitueraient une référence permanente pour les fonctionnaires territoriaux.

Soulignant que les fonctionnaires concernés par ces mesures étaient recensés dans un décret du 6 septembre 1991, le ministre a relevé qu'il s'agissait en particulier de l'ensemble de la filière administrative.

En réponse à M. Charles Ceccaldi-Raynaud, il a précisé qu'elles ne concernaient pas les agents de police municipale.

Le ministre a fait observer que le congé de fin d'activité avait concerné en 1997 12.500 agents de la fonction publique de l'Etat, 5.500 agents de la fonction publique territoriale et 1.700 agents de la fonction publique hospitalière. Il a relevé que les prévisions pour 1998 mettaient en évidence qu'un peu moins de 4.000 agents de la fonction publique territoriale seraient intéressés par cette mesure et qu'en 1999 celle-ci concernerait 17.000 agents de la fonction publique de l'Etat, 5.000 agents de la fonction publique territoriale et 2.000 agents de la fonction publique hospitalière.

Il a indiqué que le coût de la reconduction du congé de fin d'activité s'élevait à 390 millions de francs pour l'Etat et à 250 millions de francs pour les collectivités locales. Il a relevé que l'abaissement de la condition d'âge à 56 ans représentait un coût de 380 millions de francs pour l'Etat et a regretté que le Sénat, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, ait rejeté le dispositif financier qui avait été présenté par le Gouvernement.

Puis, concernant la réduction à 35 heures de la durée du travail, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a fait valoir que rien ne s'opposait, dans le cadre de leur libre administration, à ce que les collectivités locales prennent des décisions d'organisation et de réduction du temps de travail.

Il a précisé qu'un état des lieux actuellement en cours serait disponible avant la fin de l'année et qu'il permettrait de recenser la diversité de situations observées, tant pour mesurer la durée du travail qu'en ce qui concerne la durée hebdomadaire du travail ou encore le nombre d'heures supplémentaires.

M. Jacques Larché, président, a alors fait observer que la réduction à 35 heures de la durée du travail aurait un impact très lourd sur les budgets locaux et s'est interrogé sur la part des actifs dans les 9 millions de personnes concernées par la politique salariale dans la fonction publique.

M. Emile Zuccarelli a précisé que l'on comptait 5,1 millions d'actifs et 4 millions de retraités. Il a noté qu'à échéance de 2010, des difficultés pourraient survenir sur l'équilibre des régimes de retraite. Il a indiqué que le commissariat général du plan avait engagé une réflexion sur cette question.

M. Guy Allouche a souhaité savoir si l'enveloppe de 230 millions de francs prévue pour l'action sociale interministérielle reconduite en 1999 serait pérennisée par la suite.

Faisant observer que l'objectif d'attribution de 6 % des postes de la fonction publique à des personnes handicapées était loin d'être atteint, M. Guy Allouche s'est interrogé sur les moyens de renforcer les actions dans ce domaine et sur l'opportunité qu'il y aurait de créer une ligne budgétaire spécifique.

En réponse, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a indiqué que l'enveloppe spécifique de 230 millions de francs avait été conçue pour relancer l'action sociale au niveau interministériel sur une période de deux ans et que rien n'était encore décidé pour les années ultérieures.

En ce qui concerne la situation des personnes handicapées dans la fonction publique, le ministre a précisé qu'un montant de 15 millions de francs en leur faveur devrait être pérennisé et qu'un groupe de travail devrait proposer des solutions pour parvenir à régler les problèmes d'emploi les concernant.

Il a relevé que le taux de 3,5 % d'emplois dans la fonction publique effectivement occupés par des personnes handicapées était vraisemblablement inférieur à la réalité, beaucoup d'entre elles ne souhaitant pas être recensées en tant que telles.

M. Jean-Claude Peyronnet, après avoir fait observer qu'une durée hebdomadaire de travail de 35 heures était d'ores et déjà appliquée dans certaines collectivités, a regretté le flou juridique actuel sur les règles applicables dans les collectivités locales. Soulignant le coût très élevé qui résulterait pour ces dernières d'une telle mesure, il a relevé que le prélèvement ainsi opéré sur les budgets locaux porterait préjudice à l'augmentation de l'investissement.

En réponse, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a fait valoir qu'aucune disposition légale n'était nécessaire pour que les collectivités locales puissent adopter des dispositions sur la durée du travail. Il a souligné que pas plus que les précédentes lois sur la durée du travail n'étaient applicables à la fonction publique, la loi du 13 juin 1998 ne concernait les collectivités locales.

Après avoir fait observer la très grande diversité de situations quant à la durée du travail, le ministre a précisé qu'il ne serait pas possible de transposer à la fonction publique les dispositions de la loi du 13 juin 1998. Il a en particulier souligné que les modalités applicables dans le secteur privé ne pouvaient être étendus à la fonction publique.

En réponse à M. Nicolas About, il a indiqué que tout en écartant une transposition mécanique de ces dispositions, il conviendrait en revanche de prévoir des mesures homothétiques afin de remédier aux inégalités actuelles.

Le ministre a en revanche confirmé que certains organismes placés sous la tutelle des collectivités locales étaient soumis aux dispositions de la loi du 13 juin 1998.

Puis, répondant à M. Jacques Larché, président, qui faisait valoir que la réduction de la durée du travail pourrait induire des recrutements de personnels supplémentaires, et à M. Nicolas About qui s'inquiétait des conséquences financières de cette mesure, M. Emile Zuccarelli a fait valoir qu'un réaménagement de la durée du travail pouvait permettre de dégager des nouvelles marges de productivité.

En réponse à M. Robert Bret, qui s'interrogeait sur les crédits permettant de financer les maisons de service public dans les zones urbaines, le ministre a précisé que le fonds pour la réforme de l'Etat contribuait au financement de ces maisons. Il a en outre indiqué que le projet de loi sur les droits des citoyens et les relations entre l'administration et les usagers apporterait une clarification juridique utile en prévoyant que le responsable coordonnateur au sein de ces structures serait nécessairement un agent public.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la sécurité civile

Puis la commission a procédé, sur le rapport pour avis de M. René-Georges Laurin, à l'examen des crédits de la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits de la sécurité civile progresseraient de 9,59 % par rapport à 1998. Il a observé que cette évolution résultait, d'une part, de la professionnalisation des armées, le personnel militaire devant au cours des trois prochaines années être remplacé par des engagés et des volontaires du service national et, d'autre part, de la conclusion du marché de renouvellement de la flotte d'hélicoptères de la sécurité civile qui concernerait 32 appareils au cours des cinq prochaines années.

Il a précisé que le plan de remotorisation des bombardiers de type Tracker serait, après son interruption en 1998, repris en 1999 avec le traitement d'un appareil. Il a souligné que les services de sécurité civile continuaient à faire preuve d'une grande efficacité, citant en exemple la réduction de moitié des superficies moyennes de forêt détruites par des incendies de forêt au cours des dix dernières années. Il a aussi relevé que l'unité de déminage était intervenue sur 2.991 objets suspects en 1997, dont 181 contenaient réellement de l'explosif.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a souligné que la mise en oeuvre des lois du 3 mai 1996 sur les services d'incendie et de secours et sur les sapeurs-pompiers volontaires entraînerait un transfert de charges aux collectivités territoriales, sans attribution de ressources nouvelles en compensation.

Il a relevé que le ministre de l'intérieur par intérim avait lui-même admis que la départementalisation entraînerait un effort financier important dans certains départements. Il a ajouté que le nouveau régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels entraînerait une progression de 5 % de la masse salariale.

Il a précisé que la généralisation de l'allocation de vétérance pour les sapeurs-pompiers volontaires avait été évaluée à 38 millions de francs, somme à laquelle devraient s'ajouter 36 millions de francs, si la proposition de loi que le Sénat devait prochainement examiner était adoptée.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a exposé que, devant les difficultés rencontrées pour définir le régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels, le ministre de l'intérieur avait préféré laisser les collectivités territoriales et établissements publics concernés prendre les décisions, observant cependant que, selon la loi du 3 mai 1996, celles-ci auraient dû être prises par l'Etat.

Rappelant que le ministre de l'intérieur par intérim avait laissé entendre qu'il engagerait une réflexion sur la recherche de moyens financiers supplémentaires pour la sécurité civile, il a ajouté qu'il demanderait en conséquence au ministre de préciser ses axes de pensée et d'indiquer s'il avait fixé un calendrier prévisionnel.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a souligné que la commission attirait chaque année l'attention du Gouvernement sur le financement des opérations de secours aux victimes d'accidents liés à la pratique d'activités sportives " à risques ", souvent provoqués par des imprudences.

Rappelant que la charge de ce financement incombait aux communes qui ne pouvaient en demander le remboursement aux victimes ou à leurs ayants-droit que si l'accident était consécutif à la pratique du ski alpin ou du ski de fond, il a indiqué qu'il interrogerait le ministre sur l'opportunité d'accorder aux communes un droit d'initiative plus large.

M. Jacques Larché, président, a évoqué la question de la prise en charge financière des transports de secours selon qu'ils sont effectués par les sapeurs-pompiers ou par un autre service d'urgence.

Il a considéré qu'au moins une part du prix des interventions devrait être assumée par les victimes.

M. Jean-Jacques Hyest a déploré une déviation de la notion de secours d'urgence, citant l'exemple de sapeurs-pompiers appelés pour une simple entorse. Il a considéré qu'il en résultait une mobilisation injustifiée des sapeurs-pompiers, dont le coût était supporté par les collectivités territoriales.

Il a évoqué la possibilité de l'intervention des services de secours sur réquisition de l'établissement d'une facturation. Il a affirmé la nécessité de mieux coordonner l'action des services de secours.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a souligné que la grande confiance accordée par la population aux sapeurs-pompiers volontaires suscitait en effet une multiplication de leurs sollicitations et donc un accroissement de charges pour les collectivités territoriales.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la sécurité civile, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

Sécurité civile - Développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers - Examen du rapport

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. René-Georges Laurin sur la proposition de loi n° 19 (1998-1999) de M. Claude Estier et des membres du groupe socialiste et apparentés, portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

Après avoir rappelé que les 205.000 sapeurs-pompiers volontaires constituaient plus de 85 % des sauveteurs, M. René-Georges Laurin, rapporteur, a exposé que la loi n° 96-370 du 3 mai 1996, adoptée avec l'accord du Sénat, comportait diverses mesures de protection sociale en faveur des sapeurs-pompiers volontaires.

Il a précisé que la loi du 3 mai 1996 avait, en particulier, généralisé l'allocation de vétérance destinée à marquer la reconnaissance de la collectivité pour les services rendus au public et que la proposition de loi portait uniquement sur cette allocation.

M. René-Georges Laurin, rapporteur, a exposé que l'allocation de vétérance était soumise à deux conditions cumulatives : d'une part, avoir accompli 20 années de services, d'autre part, avoir cessé son engagement à la limite d'âge de son grade.

Il a ajouté que l'allocation de vétérance était composée d'une part forfaitaire, identique pour tous, fixée en 1998 à 1.927 francs par an, entièrement à la charge des collectivités et établissements autorités d'emplois et d'une part variable financée au moins pour la moitié par les mêmes autorités et, pour le surplus, par les contributions des volontaires prélevées sur leurs vacations horaires.

M. René-Georges Laurin, rapporteur, a ajouté que faute d'accord entre les parties concernées sur la nature des services à prendre en considération pour le calcul de la part variable de l'allocation de vétérance, le décret d'application n'avait pas été publié et que, de ce fait, seule la part forfaitaire de cette allocation était versée.

Présentant ensuite les dispositions de la proposition de loi, il a indiqué que son article 1er tendait à supprimer la condition de la poursuite de l'engagement jusqu'à la limite d'âge, tout en maintenant les autres conditions et notamment celles de la justification de 20 années de services.

Il a exposé que les dispositions en vigueur comportaient une iniquité à l'encontre des sapeurs-pompiers volontaires qui s'étaient engagés à un jeune âge et qui, pour diverses raisons, ne pouvaient poursuivre leur activité jusqu'à la limite d'âge.

Il a indiqué que selon les indications communiquées par le ministère de l'intérieur, le coût de l'extension du champ de cette allocation s'élèverait à 8.100.000 francs pour 3.000 nouveaux bénéficiaires d'une allocation évaluée en moyenne à 2.700 francs au total.

Rappelant que, lors de l'examen de la loi du 3 mai 1996, un amendement comparable aux dispositions de l'article premier de la proposition de loi avait été écarté pour des raisons strictement financières, il a cependant considéré que le dispositif proposé pouvait être accepté compte tenu de la nécessité d'encourager le volontariat des sapeurs-pompiers.

Après avoir précisé que le texte de la proposition de loi devraitcomporter un article 2 de coordination, M. René-Georges Laurin, rapporteur, a ensuite indiqué que son article 3 transférerait aux collectivités et établissements publics concernés la totalité de la charge de l'allocation de vétérance dont une partie devait cependant, selon la loi du 3 mai 1996, être financée par les contributions des sapeurs-pompiers volontaires.

Il a estimé que, sur le principe, l'absence de contribution des intéressés ne serait pas choquante, s'agissant du financement d'une prestation destinée à marquer la reconnaissance de la collectivité.

S'interrogeant sur l'accroissement des charges qui en résulterait pourles collectivités territoriales, M. René-Georges Laurin, rapporteur, a considéré cependant que le transfert, évalué à 28 millions de francs par le ministère del'intérieur, pourrait être accepté afin de rendre effective la généralisation de l'allocation de vétérance, déjà approuvée par le Sénat.

Rappelant que la loi de 1996 conférait aux collectivités la faculté d'attribuer une allocation différentielle aux volontaires bénéficiant dans le régime antérieur d'une allocation supérieure à celle résultant du nouveau dispositif, M. René-Georges Laurin, rapporteur, a indiqué que le texte reporterait, du 1er janvier 1995 au 1er janvier 1998, la date à laquelle le montant de l'ancienne prestation serait apprécié pour l'application de cette disposition transitoire, précisant que cette disposition n'entraînerait pas d'augmentation de charges pour les collectivités.

M. Jean-Jacques Hyest a souligné l'intérêt financier, pour les collectivités, de bénéficier du concours de sapeurs-pompiers volontaires, compte tenu du coût plus élevé du recours aux sapeurs-pompiers professionnels.

Approuvant l'assouplissement proposé des conditions d'ouverture du droit à l'allocation de vétérance, MM. Jean-Jacques Hyest et Jacques Larché, président, se sont interrogés sur les motifs de la suppression de la contribution des sapeurs-pompiers volontaires.

M. Pierre Jarlier a regretté que les collectivités territoriales, notamment dans les zones rurales, ne puissent pas bénéficier du concours de militaires engagés.

M. Jean-Jacques Hyest a considéré que le recours aux sapeurs-pompiers auxiliaires avait posé des difficultés d'encadrement et qu'il s'était avéré parfois plus coûteux que celui des sapeurs-pompiers professionnels.

M. Robert Bret a souligné que la professionnalisation des armées entraînerait un coût supplémentaire de 21 millions de francs pour le bataillon des marins-pompiers de Marseille, dont la charge revient à la ville de Marseille.

La commission a alors adopté la proposition de loi dans la rédaction proposée par le rapporteur.

Mercredi 25 novembre 1998

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la décentralisation

La commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, à l'examen pour avis des crédits de l'intérieur relatifs à la décentralisation, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

Après avoir rendu hommage à M. André Bohl, qui avait été rapporteur pour avis de ces crédits au cours des années précédentes, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a tout d'abord présenté les crédits relatifs à l'administration territoriale de l'Etat.

Il a indiqué que les moyens des préfectures seraient stabilisés en 1999 bien que les tâches de ces dernières aient sensiblement augmenté, notamment avec l'opération de régularisation des étrangers en situation irrégulière, la délivrance des pastilles vertes ou encore celle des nouveaux passeports. Il a relevé que les effectifs réels du cadre national des préfectures seraient néanmoins augmentés de 200 emplois, notamment par le recrutement d'agents contractuels d'assistance technique chargés de gérer les programmes européens. Il a fait observer que le régime indemnitaire serait légèrement augmenté, la priorité étant donnée à la requalification des emplois. Il a relevé que la création de 34 postes de sous-préfets hors classe devrait répondre aux difficultés rencontrées pour assurer un déroulement de carrière normal, un sous-préfet n'accédant à la hors-classe en moyenne qu'après 14 ans de fonction contre 9 ans pour un administrateur civil.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a par ailleurs indiqué que les moyens réservés à l'investissement immobilier des préfectures seraient maintenus à hauteur de 250 millions de francs en autorisations de programmes.

Le rapporteur pour avis a enfin fait observer que l'effort de modernisation des préfectures, pour lequel un fonds spécifique avait été créé, se poursuivait notamment pour les adapter aux nouvelles technologies de communication. Il a relevé que le programme d'investissement immobilier devait notamment permettre d'achever la séparation des locaux des préfectures et de ceux des départements.

Puis, soulignant que l'effort de déconcentration devait être approfondi, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a rappelé que, sous la précédente législature, une circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 avait traduit une volonté dans ce sens et qu'en particulier la déconcentration de la gestion des crédits de l'Etat en matière d'emploi avait été expérimentée. Il a indiqué qu'une circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 avait demandé aux ministres de préparer un programme pluriannuel de modernisation de leurs administrations et que le Gouvernement avait par ailleurs mis à l'étude des mesures destinées à améliorer l'organisation et le fonctionnement des services déconcentrés. Il a estimé que cette démarche devait être approuvée.

Abordant ensuite la question des finances locales et de l'évolution des concours de l'Etat, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a fait observer que le nouveau " contrat de croissance et de solidarité " reprenait un certain nombre de caractéristiques du précédent pacte de stabilité, en dépit des critiques qui avaient été exprimées à l'encontre de ce dernier. Il a ainsi relevé que le principe d'une programmation pluriannuelle de l'évolution des concours de l'Etat était maintenu, ce qui permettait une certaine stabilité des ressources locales dans un contexte économique difficile, et que la dotation de compensation de la taxe professionnelle demeurait la variable d'ajustement de l'enveloppe normée, solution qui lui est apparue comme présentant de nombreux inconvénients.

Exposant les innovations contenues dans le nouveau dispositif proposé par le Gouvernement, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a notamment indiqué que l'enveloppe normée des concours de l'Etat serait désormais indexée sur une partie de la croissance économique et que la dotation de solidarité urbaine bénéficierait d'un abondement spécifique de 500 millions de francs.

Mais le rapporteur pour avis a fait valoir que pas plus que le précédent pacte de stabilité, le nouveau contrat de croissance et de solidarité ne prenait en compte le problème de l'évolution des charges imposées aux collectivités locales. Il a fait observer que les décisions prises unilatéralement par l'Etat sur l'évolution des rémunérations dans la fonction publique se répercuteraient automatiquement sur les collectivités locales. Il a également noté les effets sur les rémunérations des fonctionnaires territoriaux de la réduction à 35 heures de la durée hebdomadaire de travail et souligné le coût financier des normes de sécurité toujours plus nombreuses imposées soit directement par l'Etat soit par les instances européennes.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a en outre considéré que la part très limitée de la croissance économique prise en compte dans l'évolution de l'enveloppe normée des concours de l'Etat ne rendait pas compte de la contribution considérable que lui apportaient les collectivités locales, lesquelles réalisaient près des trois quarts de l'investissement public. Il a rappelé le souhait de l'association des maires de France que cette enveloppe puisse être indexée sur 50 % de la croissance économique.

Puis, s'intéressant à la réforme fiscale voulue par le Gouvernement, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a tout d'abord relevé les incertitudes persistantes sur la mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives de la taxe foncière et de la taxe d'habitation. Il a considéré que des simulations étaient nécessaires préalablement à l'application des nouvelles valeurs locatives.

Le rapporteur pour avis a estimé qu'il y avait une incompatibilité entre la réforme de la taxe professionnelle et les principes mêmes de la décentralisation. Il a relevé que la suppression de la part " salaires " donnerait à l'Etat un rôle accru dans la détermination des ressources locales à travers les dotations versées aux collectivités locales en compensation. Il a souligné que le dispositif proposé s'éloignait du principe de libre administration.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, s'est par ailleurs interrogé sur la compatibilité de cette réforme de la taxe professionnelle avec les modifications envisagées du régime de l'intercommunalité. Rappelant que les nouvelles communautés d'agglomération seraient financées par la taxe professionnelle unique, il a considéré que cette solution paraissait aléatoire dès lors que le produit qui pourrait être tiré des ressources de la taxe professionnelle semblait lui-même très incertain.

S'intéressant enfin aux aspects institutionnels de la décentralisation, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a tout d'abord fait valoir que face aux difficultés croissantes des conditions d'exercice des mandats locaux, le statut de l'élu devait être adapté aux nouvelles missions issues de la décentralisation, missions qui elles-mêmes étaient évolutives. Il a également souligné que les élus devaient bénéficier d'une plus grande sécurité juridique.

Le rapporteur pour avis a par ailleurs estimé que la codification des textes applicables aux collectivités locales devait être poursuivie notamment avec l'achèvement de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales. Il a souligné que cet effort de rassemblement et de simplification des textes devrait être accompagné d'une plus grande stabilité des règles juridiques à laquelle les élus locaux aspiraient légitimement.

Evoquant les réformes proposées par le Gouvernement en matière d'intercommunalité et d'aménagement du territoire, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a souligné qu'il faudrait veiller à ce que ces réformes ne mettent pas en cause les nécessaires solidarités entre la ville et le milieu rural. Il a relevé que la promotion des agglomérations risquait d'avoir pour conséquence fâcheuse d'établir des cloisons entre ces agglomérations et les zones rurales.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a plaidé pour une simplification des règles applicables aux groupements de communes, non seulement grâce à la fusion de certaines catégories de groupements comme le prévoyait le projet de loi gouvernemental mais aussi par une définition souple des seuils de population requis pour la création de ces groupements. Faisant par ailleurs observer que le succès de l'intercommunalité avait pour conséquence un prélèvement croissant opéré sur la DGF des communes, il a jugé nécessaire d'éviter que le développement de la coopération intercommunale ne se fasse au détriment de cette dernière.

Enfin, notant que le projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire s'éloignait de la philosophie qui avait inspiré la loi d'orientation du 4 février 1995, le rapporteur pour avis s'est inquiété de la complexité accrue qui résulterait d'une institutionnalisation des pays.

En conclusion, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation, sous le bénéfice de l'ensemble de ses observations.

M. Guy Allouche s'est interrogé sur la nature des difficultés qui retardaient l'intégration de la révision des valeurs locatives dans les bases fiscales.

Il s'est inquiété de la multiplication des structures nouvelles telles que les pays ou les agglomérations qui, traduisant le refus de s'attaquer au problème de l'émiettement communal, viendraient se greffer sur l'organisation territoriale existante.

M. Yves Fréville a fait valoir que la faible évolution des concours de l'Etat au cours des années récentes pouvait s'expliquer par la très forte augmentation des dégrèvements législatifs compensés par l'Etat, en particulier en ce qui concerne la taxe professionnelle. Il a souligné que la stagnation de l'investissement local mettait en évidence les difficultés posées par la faible évolution des ressources locales.

S'agissant de la révision des valeurs locatives, M. Yves Fréville a estimé qu'une baisse de la tarification des HLM entraînerait un transfert de charges sur les autres habitations.

Enfin, soulignant la difficulté de faire fonctionner deux systèmes fiscaux différents en matière de taxe professionnelle intercommunale, M. Yves Fréville a fait valoir qu'avec ces deux systèmes la péréquation ne pouvait pas être appliquée de manière satisfaisante. Il a relevé que, dans un tel cadre, l'Etat ne pouvait pas prendre en compte les solidarités qui s'exprimaient au niveau intercommunal.

M. Jean-Claude Peyronnet a fait observer que la stagnation de l'investissement local pouvait s'expliquer non seulement par l'endettement des collectivités locales au cours des années précédentes mais aussi par des conditions financières plus difficiles qui étaient exigées par leurs cocontractants dans un contexte économique meilleur.

M. Jacques Larché, président, s'est interrogé sur le mécanisme de compensation mis en place dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, qui pourrait difficilement se concilier avec la fixation des taux par les communes.

Il a par ailleurs fait observer que le statut de l'élu devait avoir pour objet non seulement de faciliter l'exercice des mandats mais surtout de permettre aux élus de retrouver un emploi au terme de leur mandat. Il a relevé que, paradoxalement, le premier objectif pouvait avoir pour effet de rendre plus difficile le retour à l'emploi à l'issue du mandat. Il a redouté la limitation des candidats potentiels à l'élection aux catégories des retraités, des fonctionnaires et des agriculteurs.

Soulignant que les mandats locaux, en particulier celui de maire, étaient de plus en plus prenants, M. Simon Sutour a souligné qu'il convenait de définir un cadre juridique qui en facilite l'exercice.

Approuvant la recherche d'une simplification institutionnelle, M. Robert Bret a fait observer que si les 36.500 communes constituaient un réseau appréciable pour les populations, les collectivités locales devaient également pouvoir disposer d'outils leur permettant de prendre en compte des besoins nouveaux.

Après avoir constaté que les projets portés par les pays pouvaient chevaucher plusieurs départements, M. Robert Bret a jugé nécessaire la recherche de formes de coopération nouvelle entre les collectivités locales. Il s'est également interrogé sur la pertinence de l'adoption de la réforme de la taxe professionnelle préalablement à celle de la coopération intercommunale.

En ce qui concerne le statut de l'élu, M. Robert Bret a fait valoir qu'un élu pouvait apporter l'expérience tirée de son mandat dans le cadre du fonctionnement de l'entreprise qui l'employait. Il a en outre souligné que les élus locaux devraient pouvoir bénéficier d'une plus grande sécurité juridique.

Souhaitant savoir si la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle serait figée sur une année donnée, M. Charles Jolibois s'est inquiété de la situation des communes qui feraient varier leur taux de taxe professionnelle au cours de la mise en oeuvre de la réforme. Faisant référence au précédent fâcheux de la contribution demandée aux collectivités locales pour la construction de routes nationales, il a estimé que si la compensation n'était pas évolutive, les collectivités subiraient des pertes de ressources considérables.

En ce qui concerne le statut de l'élu, M. Charles Jolibois a estimé qu'il existait une difficulté insoluble pour les élus exerçant une profession avec clientèle. Il s'est inquiété d'une situation dans laquelle les élus locaux seraient exclusivement des fonctionnaires ou des retraités.

Répondant aux différents intervenants qu'il a remercié de leur contribution, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a tout d'abord fait observer que l'application de la révision des valeurs locatives posait un problème politique. Après avoir rappelé le précédent de l'instauration de la taxe professionnelle, il a estimé que l'intégration des nouvelles bases fiscales serait d'autant plus difficile qu'elles entreraient en vigueur plus de neuf ans après la réalisation des travaux de révision.

Le rapporteur pour avis a par ailleurs souligné que les pays avaient été conçus pour être des outils de cohésion socio-économique par la loi d'orientation du 4 février 1995. Relevant qu'ils avaient été considérés comme susceptibles de se substituer aux arrondissements, il a estimé qu'ils pouvaient, le cas échéant, dépasser les limites départementales voire régionales. Il a fait observer que tel était d'ailleurs déjà le cas de certains groupements de communes à fiscalité propre et noté que, de même, certaines coopérations transfrontalières pouvaient être souhaitables entre collectivités locales.

En ce qui concerne la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a précisé que le calcul de cette compensation s'effectuerait en tenant compte des bases de 1999 et des taux applicables en 1998. Il a indiqué que cette suppression étant étalée sur cinq ans, les collectivités locales pourraient continuer à bénéficier pendant cette période du produit de la taxe professionnelle correspondant au montant de la part salariale supérieur à l'abattement qui sera appliqué chaque année.

Pour ce qui est du statut de l'élu, , M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a fait observer que les professions libérales étaient désormais beaucoup moins représentées dans les structures locales. Il a fait valoir qu'il serait regrettable que la composition socioprofessionnelle des élus locaux ne soit plus représentative du tissu social. Il a néanmoins estimé qu'il était difficile d'envisager des mesures permettant de remédier à cette situation.

Sur la proposition du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

Sécurité civile - Transports - Infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public : examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Christian Bonnet, à l'examen de sa proposition de loi n° 24 (1998-1999), tendant à sanctionner de peines aggravées les infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a tout d'abord souligné que la proposition de loi répondait à une attente très profonde. Il a indiqué que 2.394 actes délictueux avaient été signalés en 1997 sur le réseau de la RATP, dont 925 agressions contre les agents, tandis que 720 atteintes contre les agents de la SNCF avaient été recensées. Il a estimé que l'adoption d'une proposition de loi aggravant les peines encourues en cas d'agression des agents des transports publics manifesterait la solidarité des élus de la Nation pour ces personnes qui accomplissent leurs missions dans des conditions parfois très difficiles.

Le rapporteur a alors rappelé que certaines infractions, en particulier le meurtre et les violences, donnaient lieu à des circonstances aggravantes lorsqu'elles étaient commises contre des personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public. Il a observé que la proposition de loi visait à interpréter la notion de " personne chargée d'une mission de service public " inscrite dans le code pénal, afin que les conducteurs des compagnies de transport collectif de voyageurs et les agents de ces compagnies en contact avec le public soient considérés comme chargés d'une telle mission quand ils sont dans l'exercice de leurs fonctions.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a estimé qu'une telle proposition était notamment justifiée par le fait qu'un arrêt de 1996 avait refusé de reconnaître à un agent de la RATP la qualité de personne chargée d'une mission de service public.

Le rapporteur a ensuite proposé de modifier la proposition de loi, afin de mentionner explicitement les agents des transports publics dans les articles du code pénal concernés, plutôt que d'adopter une disposition interprétative qui ne figurerait pas dans ledit code. Il a en outre suggéré de remplacer l'expression " compagnies de transport collectif de voyageurs " par celle " d'exploitant d'un réseau de transport public de voyageurs ", plus proche des termes d'ores et déjà employés dans le code de procédure pénale. Il a enfin souhaité ne pas limiter l'application du texte aux seuls agents en contact avec le public, une telle restriction n'existant pas pour les autres personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public mentionnées dans le code pénal.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a déclaré s'être interrogé sur l'opportunité d'appliquer des peines aggravées en cas d'outrages contre les agents des transports, mais a observé que de telles peines aggravées étaient prévues lorsque les outrages étaient commis en réunion, c'est-à-dire à plusieurs, et que ce cas de figure était le plus fréquent. Concluant son propos, il a souligné que ce texte était consensuel et mériterait d'être rapidement inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale après son adoption par le Sénat, afin qu'un signal fort soit adressé aux agents des transports publics.

M. Jacques Larché, président, a demandé si l'application de peines aggravées en cas d'outrage n'aurait pas été souhaitable, les outrages participant de ces comportements qualifiés par certains d'incivilités qui se développent fortement. Il a souhaité savoir si le texte s'appliquerait aux personnes chargées du ramassage scolaire.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a confirmé que le texte avait vocation à s'appliquer aux personnes chargées d'effectuer le ramassage scolaire.

M. Robert Badinter a estimé qu'il convenait de ne pas multiplier les infractions, par exemple pour réprimer de simples incivilités, la justice étant d'ores et déjà hors d'état de sanctionner l'ensemble des infractions commises.

M. Robert Bret a observé que confier à la justice le soin de punir les incivilités pourrait conduire à une certaine déresponsabilisation des parents et, au-delà, de l'ensemble des citoyens qui ont tous un rôle à jouer dans ce domaine.

La commission a alors adopté, à l'unanimité, la proposition de loi dans la rédaction proposée par le rapporteur.

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