Mardi 20 octobre 1998

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. René-Georges Laurin, vice-président, de M. Pierre Fauchon, vice-président et de M. Jacques Larché, président. La commission a tout d'abordprocédé à l'audition sur le projet de loi organique n° 463 (1997-1998) et le projet de loi n° 464 (1997-1998), relatifs à la limitation ducumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice, de M. Louis de Broissia, président du conseil général de la Côte-d'Or, membre de l'Association des présidents de conseils généraux (APCG).

Elections - Limitation du cumul des mandats électoraux - Audition de M. Louis de Broissia, président du conseil général de la Côte-d'Or, membre de l'Association des présidents de conseils généraux (APCG)

En préambule, M. Jacques Larché, rapporteur, a rappelé que la disposition essentielle du texte en provenance de l'Assemblée nationale était l'incompatibilité entre un mandat national et une fonction exécutive locale, les motifs principaux avancés étant le renouvellement des élites et la lutte contre l'absentéisme.

Il a jugé paradoxale la disposition adoptée par l'Assemblée nationale rendant les élus nationaux membres de droit des commissions locales de leur département. Faisant ressortir que, dans son propre département, il existait 110 commissions, certaines dotées d'une règle de quorum, il a estimé que cette mesure était loin d'être de nature à combattre l'absentéisme parlementaire.

Il a approuvé l'incompatibilité des mandats parlementaires avec un mandat européen, tout en s'interrogeant sur la possibilité d'exercice conjoint d'un mandat local et d'un mandat européen.

M. Louis de Brossia, a indiqué que l'APCG, représentant la totalité des 102 départements français et donc les 4.224 conseillers généraux de France, avait sollicité l'avis de ses membres et constitué un groupe de travail sous la présidence de M. Eric Doligé, député et président du conseil général du Loiret. Il a déclaré que, à la suite de ces travaux, l'APCG n'avait pas pris de position officielle sur le cumul des mandats mais qu'existaient plusieurs points de convergence, réaffirmés lors du récent congrès de Rouen.

En premier lieu, il a indiqué que l'APCG craignait que l'interdiction d'exercice conjoint d'un mandat national et d'un mandat local n'entraîne un affaiblissement du dialogue nécessaire entre l'échelon national et les collectivités décentralisées et qu'elle considérait en conséquence que cet exercice conjoint devait être au contraire encouragé.

En second lieu, il a fait ressortir qu'on ne pouvait différencier, au regard des objectifs poursuivis par la loi, l'exercice d'une fonction de président de conseil général de celle de vice-président ayant reçu délégation ou même de conseiller chargé de représenter le conseil général dans divers organismes publics tels les offices publics d'HLM.

Il a donc indiqué que l'APCG était favorable à l'exercice conjoint d'un mandat national et d'un mandat local, y compris d'une fonction exécutive.

En réponse à M. Paul Girod qui a soulevé la question du cumul de deux fonctions exécutives locales ou d'une fonction ministérielle et d'une fonction exécutive locale, M. Louis de Brossia a indiqué que l'APCG n'avait pas pris de position officielle à cet égard.

M. Jacques Larché, rapporteur, a considéré que le texte en discussion pouvait apparaître comme un prolongement utile de la loi de 1985, qui avait pu être votée en termes identiques par les deux assemblées grâce au souci de conciliation du ministre de l'intérieur de l'époque. Après s'être déclaré favorable à la limitation de l'exercice conjoint des mandats à un mandat national et un mandat local, à condition que le mandat local puisse déboucher sur une fonction exécutive, il s'est interrogé sur la compatibilité de deux fonctions exécutives locales.

M. Jean-Paul Delevoye a considéré que la question du conflit d'intérêts était au coeur du débat. Il a souligné la différence entre le régime français, basé sur une décentralisation contractuelle et un système fédéral dans lequel les collectivités peuvent être déconnectées. Il a indiqué que dans d'autres pays, la question de l'exercice conjoint des mandats était souvent réglée au niveau des partis politiques.

M. Jacques Larché, rapporteur, a indiqué qu'il n'y avait pas d'exception française sur la question, les pays latins acceptant souvent un exercice conjoint des mandats et les structures politiques et administratives de l'Allemagne fédérale et de la Grande-Bretagne ne pouvant être comparées à celles de la France.

M. Jean-Paul Delevoye a approuvé l'exercice exclusif du mandat de parlementaire européen comme de la fonction de ministre, tout en soulignant qu'il faudrait étudier des solutions permettant à un ancien ministre de retrouver un mandat. Il s'est déclaré favorable au maintien de l'incompatibilité entre président de conseil général et président de conseil régional et à la possibilité d'exercer conjointement un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale.

Il a insisté sur la difficulté de définir clairement les fonctions exécutives locales, un conseiller pouvant détenir une délégation pour représenter son conseil dans divers organismes, tels des sociétés d'économie mixte ou des hôpitaux. Il a souligné l'incohérence qu'il y aurait, au regard de l'absentéisme, à interdire à un parlementaire d'exercer une fonction exécutive locale tout en l'instituant membre de droit des commissions locales. Il a considéré que l'interdiction du cumul aurait un caractère néfaste dans la mesure où elle ne pourrait manquer de générer des oppositions de personnes de nature à neutraliser le dynamisme d'une circonscription au moment où toutes les énergies étaient appelées à s'associer dans le cadre de l'intercommunalité. Il a rappelé que l'émergence de personnalités avait été la clé du développement de certaines régions.

M. Jean-Paul Delevoye, a estimé qu'il conviendrait de réfléchir au statut de l'élu. Il a jugé que l'Assemblée nationale, en souhaitant limiter l'action des groupes de pression, avait été trop loin en interdisant à un parlementaire d'être membre d'une chambre consulaire ou d'agriculture, chaque parlementaire pouvant dans cette optique être considéré comme le représentant d'un groupe de pression, ne serait-ce que de sa circonscription ou de son parti politique.

Il a considéré que le véritable débat résidait plutôt dans la démocratisation des relations des élus avec leurs partis. Il a insisté sur le fait que le rapprochement des citoyens de la chose publique ne pourrait intervenir que grâce à une véritable dynamique entre la vie parlementaire et la vie locale, dynamique qu'il serait contraire à l'intérêt public de casser.

M. Louis de Brossia a considéré que l'exercice de deux fonctions exécutives locales ne devrait pas générer de réels conflits d'intérêts à condition qu'existe un contrôle efficace des collectivités. Il a souhaité à cet égard que le contrôle de légalité exercé par l'Etat et le contrôle financier relevant de la Chambre régionale des comptes soient réellement complémentaires et transparents, leur enchevêtrement actuel rendant difficile la perception de sa mission par l'exécutif local.

M. Jacques Larché, rapporteur, approuvé par M. Patrice Gélard, a considéré que les techniques du débat parlementaire étaient archaïques et favorisaient l'absentéisme.

Soulignant que les parlementaires recherchaient naturellement un mandat local, M. Louis de Brossia a considéré en conclusion qu'il ne fallait pas éloigner les citoyens de leurs élus en allant à l'encontre de cette volonté d'enracinement local.

M. Jean-Paul Delevoye s'est interrogé sur la nécessité de prévoir dans la loi la participation des parlementaires à l'élaboration des contrats de plan alors que les conseils généraux eux-mêmes n'y étaient associés que par voie de circulaire.

M. Jacques Mahéas, prenant l'exemple de la crise actuelle des lycées, a insisté sur le nécessaire dialogue entre l'Etat, les parlementaires et les collectivités locales.

M. Jean-Claude Peyronnet, ayant indiqué que l'Assemblée nationale avait introduit la participation des parlementaires aux commissions locales pour éviter une rupture jugée non souhaitable avec l'échelon local, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné qu'elle avait par là même affaibli sa position de principe sur l'incompatibilité des mandats.

Puis, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Raffarin, président du conseil régional de Poitou-Charente, président par intérim de l'Association nationale des élus régionaux (ANER).

Elections - Limitation du cumul des mandats électoraux - Audition de M. Jean-Pierre Raffarin, président du conseil régional de Poitou-Charente, président par intérim de l'Association nationale des élus régionaux (ANER)

M. Jacques Larché, rapporteur, estimant que le terme de " cumul " avait trop souvent revêtu une connotation péjorative, a rappelé sa préférence pour la notion d'exercice conjoint des mandats électoraux consacrée par la loi de 1985. Il a souligné que la question de la compatibilité des fonctions ministérielles avec un mandat électif, nécessitant l'intervention d'une révision constitutionnelle, n'était pas traitée par le projet de réforme proposé. Il a considéré qu'il faudrait s'interroger sur la possibilité pour l'ancien ministre de retrouver son mandat parlementaire, ce qui est aujourd'hui impossible dans les départements où le scrutin proportionnel est applicable. Il a sollicité l'avis de l'Association nationale des élus régionaux sur la question de l'incompatibilité du mandat de député ou de sénateur avec les fonctions exécutives locales.

Après avoir souligné le pluralisme de l'Association nationale des élus régionaux, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué qu'elle n'était globalement pas favorable au principe d'une incompatibilité entre une fonction exécutive locale et un mandat parlementaire. Il a souligné l'importance d'assurer une présence des collectivités décentralisées dans le débat national dans la mesure où la ressource territoriale était de plus en plus budgétisée.

Concernant la question des incompatibilités avec la fonction de maire, il a estimé que l'ensemble des communes ne pouvait être traité de manière identique. Il a par ailleurs estimé que l'article 4 quater du projet de loi organique, prévoyant l'association des députés et sénateurs à la préparation des contrats de plan, des contrats d'agglomération, des contrats de ville et des contrats de pays concernant leur département d'élection, était source de confusion.

M. Jacques Larché, rapporteur, a estimé que l'article 4 ter du projet de loi organique faisant des députés et sénateurs des membres de droit des commissions constituées dans leur département d'élection constituait un encouragement à l'absentéisme, contraire à l'objectif poursuivi par la réforme. Il a rappelé avoir dénombré quelque cent-dix commissions en Seine-et-Marne.

M. Jean-Pierre Raffarin a qualifié d'illusoire l'abaissement à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité au mandat de sénateur alors que des propositions crédibles pouvaient être faites en ce domaine.

M. Jacques Larché, rapporteur, s'est interrogé sur le régime qui devrait être appliqué aux représentants au Parlement européen concernant la détention conjointe de mandats électifs locaux. Il a souhaité connaître le critère de seuil retenu par l'Association nationale des élus régionaux pour l'exercice d'une éventuelle seconde fonction exécutive locale.

Approuvé par M. Jacques Larché, rapporteur, M. Nicolas About a observé que le seul critère du seuil démographique n'était pas pertinent dans la mesure où le maire d'une commune de moyenne importance, ne disposant pas de services très étoffés, supportait une charge de travail équivalente à celle d'un maire de grande ville.

S'interrogeant sur la définition à donner de la fonction exécutive, M. Jean-Paul Delevoye a estimé nécessaire une revitalisation du débat démocratique local. Il a précisé que, sur les dix-huit derniers mois, avait été enregistrée une démission de maire chaque mois et qu'il y avait aujourd'hui pénurie de candidats. Il a exprimé la crainte que la limitation des possibilités de cumul à une seule fonction exécutive ne vienne encore restreindre le vivier des candidats et que le mécanisme des délégations de pouvoirs ne permette aisément de contourner l'interdiction prévue par le projet de loi organique. Il a souligné la nécessité de veiller à ce que le nouveau régime des incompatibilités ne nuise pas au développement de l'intercommunalité.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que la fixation de seuils pour l'application des règles de cumul aux fonctions exécutives locales risquait d'aboutir à l'apparition de deux parcours distincts pour accéder aux responsabilités politiques et par voie de conséquence à deux catégories d'élus. Approuvé par M. Nicolas About, il a appelé à une harmonisation des dispositions du code électoral en observant que l'article 2 quater du projet de loi interdisant l'accès au mandat de conseiller municipal des personnes ayant exercé au cours des six derniers mois des fonctions de direction au conseil général ou régional ne visait pas les mêmes fonctions exercées au sein du cabinet du maire de la commune concernée.

M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que le critère discriminant à retenir pour la définition du régime des incompatibilités applicable aux fonctions exécutives locales devait être la détention d'une délégation budgétaire. M. Jean-Paul Delevoye a estimé qu'un tel critère offrait l'avantage de gommer la notion de conflits d'intérêts.

Après avoir observé que, selon la pratique mise en oeuvre, la politique régionale pouvait avoir une incidence centralisatrice ou au contraire décentralisatrice, M. Jean-Pierre Raffarin s'est déclaré favorable à la détention par le président de conseil régional d'une fonction exécutive locale. Il a estimé que la disposition du projet de loi sur les conseils régionaux en instance au Sénat, instaurant la motion de renvoi et transposant au niveau régional la procédure de la motion de censure, risquait d'aboutir à une politisation excessive des débats des conseils régionaux en introduisant une logique purement partisane.

Il a par ailleurs reconnu la nécessité d'opérer une actualisation des dispositions du code électoral concernant les incompatibilités relatives aux diverses fonctions exercées dans une circonscription.

M. Jean-Pierre Raffarin s'étant interrogé sur la compatibilité entre les fonctions de président de conseil général ou régional et celles de proviseur de lycée implanté dans le canton ou le département d'élection, M. Jacques Larché, rapporteur, a indiqué que cette observation posait le problème plus général de la compatibilité d'un mandat ou d'une fonction élective avec le statut de la fonction publique.

M. Jacques Mahéas a estimé que cette interrogation valait également pour les patrons de grandes entreprises implantées localement. M. Jacques Larché, rapporteur, a également souligné le caractère irréaliste de la disposition du projet de loi organique interdisant à un parlementaire de se voir confier plus de deux missions au cours d'une même législature.

Concernant le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué à la commission qu'il avait déposé un amendement tendant à ce que, à l'instar de ce qui était pratiqué en Espagne, tous les scrutins n'aient pas lieu un même jour. Il a estimé qu'un étalement dans le temps du déroulement de ces élections serait de nature à éviter une " nationalisation " du débat régional. Il s'est en outre déclaré favorable au cadre départemental comme circonscription d'élection dans la mesure où les modalités du scrutin devaient permettre de préserver une cohérence régionale.

M. Jean-Paul Delevoye ayant observé que le statut indemnitaire des élus siégeant dans les comités économiques et sociaux des départements et des régions mériterait d'être clarifié. M. Jean-Pierre Raffarin a précisé que l'Association nationale des élus régionaux n'avait pas défini de position commune sur ce point.

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Claude Frécon, maire de Pouilly-les-Feurs, membre du bureau de l'Association des maires de France (AMF).

Elections - Limitation du cumul des mandats électoraux - Audition de M. Jean-Claude Frécon, maire de Pouilly-les-Feurs, membre du bureau de l'Association des maires de France (AMF)

M. Jean-Claude Frécon a tout d'abord indiqué que des sensibilités différentes s'exprimaient au sein de l'Association des maires de France mais que le bureau de cette association avait délibéré sur les deux projets de loi soumis au Parlement et avait pris position de manière très claire en faveur de quatre orientations :

- l'incompatibilité totale entre une fonction ministérielle et tout autre mandat ou fonction ;

- l'incompatibilité entre un mandat de parlementaire national et un mandat de parlementaire européen ;

- l' incompatibilité entre deux fonctions exécutives locales ;

- le maintien de la possibilité d'exercer conjointement un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale, afin de maintenir un lien entre le niveau national et le niveau local.

M. Jean-Claude Frécon a ensuite souligné que l'Association des maires de France avait souhaité attiré l'attention du législateur sur quelques points précis méritant peut-être des évolutions : la définition éventuelle d'une limite d'âge pour l'exercice des mandats électifs, la mise en oeuvre d'une limite au renouvellement du même mandat, l'inégalité des citoyens devant les mandats, enfin la nécessité de définir un statut de l'élu local. A propos de l'inégalité des citoyens devant le mandat, il a précisé que certaines activités professionnelles facilitaient davantage que d'autres l'exercice de responsabilités locales et qu'il était plus ou moins aisé, selon les activités en cause, de reprendre l'exercice d'une profession à la fin d'un mandat.

Evoquant le statut de l'élu local, M. Jean-Claude Frécon a approuvé la revalorisation du montant des indemnités des maires tout en soulignant que l'Etat ne pouvait pas entièrement se décharger sur les budgets locaux en ce domaine, les petites communes en particulier n'étant pas en mesure de faire face à cette charge. Il a rappelé qu'un groupe de travail avait été constitué il y a quelques années autour de M. Marcel Debarge et que les travaux de ce groupe avaient déjà conduit à une revalorisation des indemnités tandis qu'un effort supplémentaire avait été envisagé pour l'avenir.

M. Jean-Claude Frécon a alors évoqué la dotation " élu local " introduite en 1992 pour les petites communes et a souligné que cette dotation représentait aujourd'hui environ 14.000 francs par an et par commune de moins de 1.000 habitants. Observant que la revalorisation des indemnités des maires entraînerait une augmentation des ressources de l'Etat, les indemnités étant désormais partiellement fiscalisées, il a estimé que le niveau de la dotation devrait être revu à la hausse et a souhaité qu'une réflexion soit entreprise sur la nécessité éventuelle d'en faire bénéficier d'autres communes que celles de moins de 1.000 habitants.

M. Jean-Claude Frécon a ensuite souligné que la nature juridique de l'indemnité de fonction des maires demeurait ambiguë. Il a indiqué que malgré une circulaire de 1992 précisant qu'il ne s'agissait ni d'un salaire, ni d'un traitement, ni d'une rémunération quelconque, cette indemnité était parfois considérée comme un salaire en particulier pour l'attribution de certaines prestations telles que le RMI, les allocations logement ou les allocations familiales. Il a souhaité qu'il soit plus clairement précisé, au besoin dans une loi, que ces indemnités étaient des indemnités de fonction et s'est prononcé en faveur de leur insaisissabilité partielle. M. Jean-Claude Frécon a attiré l'attention de la commission sur la situation des présidents des conseils d'administration des services d'incendie et de secours qui ne perçoivent aucune indemnité. Il a enfin noté que certaines ambiguïtés relatives au régime de protection sociale et de retraite des fonctionnaires en position de détachement pour exercice d'un mandat électif mériteraient d'être levées.

Concluant son propos, M. Jean-Claude Frécon a évoqué la situation des élus des départements et territoires d'outre-mer pour souhaiter la reconnaissance d'un statut d'adjoint de proximité dans les communes éloignées des départements d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte.

A propos des fonctions ministérielles, M. Jacques Larché, rapporteur, a rappelé que les deux projets de loi n'évoquaient pas cette question, et qu'il aurait été plus logique que le Gouvernement dépose d'abord un projet de loi constitutionnelle pour traiter de la question de la compatibilité d'une fonction ministérielle avec un mandat local, cette question étant ignorée par l'article 23 de la Constitution. Le rapporteur a indiqué que les parlementaires pouvaient envisager le dépôt d'un proposition de loi constitutionnelle, mais qu'une telle proposition, si les deux assemblées parvenaient à un accord, ne pourrait être approuvée que par référendum.

M. Maurice Ulrich a alors observé que les deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion longue et que rien n'empêchait le Sénat de marquer l'importance qu'il attache au règlement de la question de la compatibilité des fonctions ministérielles avec l'exercice de mandats locaux et de déterminer sa position finale sur les projets de loi en discussion en fonction des initiatives prises par le Gouvernement au cours des prochaines semaines.

Evoquant l'inégalité des citoyens devant les mandats, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné que les retraités et les fonctionnaires pouvaient beaucoup plus facilement que les autres citoyens prétendre exercer des mandats électifs. Il a souhaité savoir si l'AMF était favorable à la possibilité pour un parlementaire européen de détenir un mandat local.

M. Jean-Claude Frécon a alors indiqué que dans les positions qu'elle avait prises, l'AMF n'avait pas fait de distinction sur ce point entre les parlementaires nationaux et les parlementaires européens.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé utile que les maires des grandes collectivités puissent être présents au niveau européen. A propos de l'absence d'indemnités pour les présidents des conseils d'administration des services d'incendie et de secours, il a estimé que ce problème concernait l'ensemble des établissements publics.

M. Jacques Larché, rapporteur, a estimé à propos du statut de l'élu qu'il serait fâcheux que l'élu local soit entièrement payé par l'Etat. Il a en outre rappelé que la revalorisation des indemnités prévue dans le projet de loi aurait un coût d'environ 800 millions de francs qui serait en définitive supporté par le contribuable.

M. Jean-Claude Frécon a souhaité rappeler que le maire remplissait un grand nombre de fonctions en tant qu'agent de l'Etat et qu'il était normal que l'Etat participe à l'indemnisation du maire.

M. Jean-Paul Amoudry a souligné que dans le cadre de travaux sur le contrôle financier des collectivités locales, il avait pu constater les différences existant entre le contrôle de légalité et le contrôle financier. Il a indiqué que certains décelaient dans le cumul des mandats la raison des dysfonctionnements observés dans le contrôle de légalité. Soulignant qu'il était exact que le contrôle de légalité pouvait être plus approximatif lorsqu'il concernait un maire exerçant par ailleurs une fonction ministérielle, il a regretté que l'on généralise parfois cette situation en considérant que les parlementaires exerçant une fonction exécutive locale bénéficiaient d'un contrôle de légalité peu rigoureux.

M. Jean-Paul Delevoye a alors fait valoir qu'en tout état de cause le contrôle de légalité ne constituait pas pour les maires un gage de sécurité juridique. Il a souligné que les parlementaires condamnés au titre du contrôle financier subissaient beaucoup plus que les autres les conséquences de cette condamnation du fait du retentissement qu'elle pouvait avoir. Il a alors estimé que le véritable problème était celui de la qualité des services de l'Etat. Observant que les préfets ne disposaient que de faibles moyens pour la mise en oeuvre du contrôle de légalité, il a estimé qu'il devenait vital pour les maires de prévenir les risques contentieux.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 524 (1997-1998), relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

Elections - Mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et fonctionnement des conseils régionaux - Examen des amendements

A l'article premier (durée du mandat de conseiller régional), la commission a considéré comme satisfait par son amendement n° 1, l'amendement n° 45, présenté par M. Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à la suppression de cet article.

A l'article 3 (mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux), après les interventions de MM. Michel Duffour et Jacques Larché, président, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 46, présenté par les mêmes auteurs, tendant à maintenir le principe d'une circonscription départementale pour le scrutin régional et à attribuer à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés dans la région, la majorité absolue des sièges plus trois.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 40 présenté par M. Jean-Pierre Raffarin et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à prévoir l'élection des conseillers régionaux par section départementale au scrutin de liste à un tour.

La commission a considéré comme satisfait par son amendement n° 3 l'amendement n° 33, présenté par M. Serge Franchis, tendant à accorder une prime égale au tiers du nombre de sièges à pourvoir à la liste arrivée en tête.

La commission a donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 47 rectifié, présenté par M. Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à limiter la prime lors du premier tour à trois sièges supplémentaires au-delà de la majorité absolue ;

- à l'amendement n° 53 des mêmes auteurs, tendant à écarter de la répartition des sièges non attribués après application de la prime majoritaire, la liste ayant bénéficié de cette dernière ;

- aux amendements de conséquence n°s 37 et 34, présentés par M. Serge Franchis ;

- à l'amendement n° 48, présenté par M. Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à permettre à la liste arrivée en tête d'accéder à la majorité absolue plus trois sièges pour les listes n'ayant pas atteint d'emblée ce niveau ;

- à l'amendement n° 49 des mêmes auteurs tendant à écarter de la répartition des sièges non attribués après application de la prime majoritaire, la liste ayant bénéficié de cette dernière ;

- à l'amendement de conséquence n° 38, présenté par M. Serge Franchis ;

- à l'amendement n° 35, présenté par le même auteur, tendant à prendre en compte les suffrages obtenus au premier tour de scrutin pour la répartition des sièges opérée au second tour ;

- à l'amendement n° 36 du même auteur, tendant à accorder à la liste qui a obtenu le plus de voix, lorsqu'elle ne dispose pas de la majorité absolue des sièges, un nombre de sièges complémentaires permettant d'atteindre cette majorité.

- à l'amendement n° 50, présenté par M. Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à supprimer le seuil de 5 % ouvrant droit à la répartition des sièges.

Après un échange de vues auquel ont participé MM. René Garrec, Jean-Claude Peyronnet, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Paul Girod, rapporteur, et Jacques Larché, président, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 41 présenté par M. Jean-Pierre Raffarin et les membres du groupe républicains et indépendants tendant à n'ouvrir droit à la répartition de sièges qu'aux listes ayant recueilli 5 % des inscrits.

A l'article 4 (conditions de recevabilité des déclarations de candidatures), la commission a donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 51, présenté par M. Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à supprimer les seuils pour l'organisation du second tour des élections régionales ;

- à l'amendement n° 32, présenté par M. Guy Allouche et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à ramener de 10 à 6 % le seuil exigé pour la présence des listes au second tour ;

- à l'amendement n° 52, présenté par M. Michel Duffour et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à réduire de 10 à 5 % le seuil nécessaire pour se maintenir au second tour ;

- à l'amendement n° 42, présenté par M. Jean-Pierre Raffarin et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à limiter le maintien au second tour aux seules listes ayant recueilli 10 % des inscrits.

Après un débat auquel ont participé MM. Jean-Claude Peyronnet, Maurice Ulrich, Lucien Lanier, Pierre Fauchon, Nicolas About, Paul Girod, rapporteur et Jacques Larché, président, la commission a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 39, présenté par M. Serge Franchis ayant pour objet de prévoir qu'en cas de second tour de scrutin, seules peuvent se présenter les deux listes ayant obtenu le plus de voix au premier tour.

La commission a, enfin, donné un avis défavorable à l'amendement n° 43, présenté par M. Jean-Pierre Raffarin et les membres du groupe des républicains et indépendants, fixant à 5 % des inscrits le seuil prévu pour la fusion des listes.

A l'article 24 (entrée en vigueur de la loi), la commission a examiné l'amendement n° 44, présenté par M. Jean-Pierre Raffarin et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à prévoir que le prochain renouvellement des conseils régionaux se déroulerait de manière échelonnée tout au long de l'année 2004, chaque région disposant d'une date d'élection spécifique.

Un débat s'est ouvert sur cette proposition, auquel ont participé MM. Maurice Ulrich,  Pierre Fauchon, Jean-Claude Peyronnet, Lucien Lanier, Paul Girod, rapporteur et Jacques Larché, président.

M. Maurice Ulrich a fait valoir qu'il était souhaitable de dissocier le débat régional du débat national. Il a plaidé pour qu'une plus grande souplesse soit accordée aux exécutifs régionaux à l'intérieur de délais fixés au préalable.

M. Pierre Fauchon a estimé que si les élections régionales étaient organisées de manière échelonnée, le résultat des premières élections aurait une influence sur les suivantes.

M. Jean-Claude Peyronnet, après avoir partagé cette analyse, a fait observer que les élections locales étaient des élections de caractère politique. Il a en outre souligné que si les élections régionales étaient organisées de manière échelonnée, il y aurait un risque de désintérêt plus grand des électeurs pour ce scrutin.

M. Lucien Lanier, plaidant pour une recherche de simplification, a considéré qu'une telle formule risquait de déstabiliser profondément le cadre juridique en vigueur.

M. Paul Girod, rapporteur, s'appuyant sur le précédent des dernières élections régionales qui avaient influencé le résultat du second tour des dernières élections cantonales, a souligné que l'élection des présidents de conseil régional, échelonnée au cours de l'année, aurait une influence sur tous les scrutins se déroulant au même moment.

Tout en considérant qu'il était séduisant de chercher à garder leur caractère local aux élections régionales, M. Jacques Larché, président, a considéré que la proposition qui était faite posait un problème de délai et de rythme. Il a fait observer que sa mise en oeuvre risquait d'aboutir à des périodes de consultation électorale excessivement longues.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'amendement n° 44.

Mercredi 21 octobre 1998

- Présidence de M. René-Georges Laurin, vice-président. Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, a commission a tout d'abord procédé à la désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

Elections - Mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et fonctionnement des conseils régionaux - Désignation des candidats pour une éventuelle commission mixte paritaire

Ont été désignés comme membres titulaires : MM. Jacques Larché, Paul Girod, Patrice Gélard, Lucien Lanier, Daniel Hoeffel, Guy Allouche, Michel Duffour ; comme membres suppléants : MM. Guy Cabanel, Luc Dejoie, Mme Dinah Derycke, MM. René Garrec, Jean-Jacques Hyest, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Schosteck.

Projet de loi de finances pour 1999 - Nomination des rapporteurs pour avis

La commission a ensuite procédé à la désignation de ses rapporteurs pour avis des crédits budgétaires 1999 :

- Intérieur :

· Décentralisation : M. Daniel Hoeffel,

· Police et sécurité : M. Jean-Patrick Courtois,

· Sécurité Civile : M. René-Georges Laurin,

- Justice :

· Services Généraux : Mme Dinah Derycke,

· Administration pénitentiaire : M. Georges Othily,

· Protection judiciaire de la jeunesse : M. Patrice Gélard,

- DOM : M. José Balarello,

- TOM : M. Jean-Jacques Hyest.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Larché sur le projet de loi organique n° 463 (1997-1998) et le projet de loi n° 464 (1997-1998) relatifs à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

Elections - Limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et conditions d'exercice - Examen du rapport

M. Jacques Larché, rapporteur, a tout d'abord souligné que les deux projets de loi traitaient de nombreuses questions, mais ignoraient le problème de la compatibilité des fonctions ministérielles et des mandats locaux. Il a indiqué que le Gouvernement n'avait formulé aucune proposition en ce domaine et a rappelé que si le premier ministre avait adressé des consignes précises à ses ministres, celles-ci avaient donné lieu à des applications parfois contestables.

Observant qu'une proposition de loi constitutionnelle avait été déposée sur ce sujet par M. Nicolas About, le rapporteur a précisé qu'une telle proposition, si les assemblées parvenaient à un accord sur son contenu, ne pourrait être approuvée que par référendum. Il a par ailleurs constaté qu'une autre proposition de loi organique déposée sur le même thème par M. Bernard Plasait et plusieurs de ses collègues ne pouvait être retenue faute de respecter la hiérarchie des normes. Il a alors fait valoir que l'absence de toute proposition gouvernementale à propos des fonctions ministérielles aurait pu justifier le dépôt d'une question préalable sur les deux projets de loi soumis au Sénat mais qu'il lui paraissait préférable que le Sénat prenne position sur ces textes.

Soulignant que le premier texte était un projet de loi organique relatif au Sénat dont l'adoption définitive requérait l'accord des deux assemblées, le rapporteur a réfuté l'idée d'établir des régimes d'incompatibilité différents pour les députés et les sénateurs.

Il a ensuite estimé que les projets de loi initiaux du Gouvernement avaient le mérite d'être simples et cohérents contrairement aux textes issus des travaux de l'Assemblée nationale. Il a regretté que celle-ci ait ajouté un grand nombre de dispositions sans lien avec les textes présentés, parfois inutiles souvent démagogiques. Il a en particulier noté qu'il était paradoxal de vouloir interdire le cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale tout en prévoyant la participation des parlementaires dans une centaine de commissions locales.

M. Jacques Larché, rapporteur a alors évoqué les motivations avancées par le Gouvernement pour justifier l'interdiction du cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale.

Il a observé que parmi ces motivations figurait l'absentéisme parlementaire qu'il a estimé très largement imputable à l'archaïsme des débats en séance publique. Il a considéré qu'il conviendrait de réfléchir à une nouvelle organisation des travaux et a regretté que le passage à la session unique ait conduit à une augmentation du nombre de textes soumis au Parlement.

M. Jacques Larché, rapporteur a ensuite observé que le Gouvernement pensait répondre à une attente de l'opinion publique. Il a souligné que quel que soit l'écho qui était donné à la thèse favorable à l'interdiction de tout cumul surtout défendue par quelques spécialistes éminents du droit constitutionnel, à l'échelon local on ne percevait aucune hostilité des citoyens à l'égard des sénateurs-maires ou des députés-présidents de conseil général.

Le rapporteur a souligné que parmi les arguments du Gouvernement figurait également la volonté de favoriser une circulation plus rapide des élites politiques. A cet égard, il a rappelé que la loi de 1985 relative au cumul des mandats avait été adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat et que ce dernier ne s'était pas montré défavorable à une certaine accélération du renouvellement des élus.

A propos de la compatibilité entre mandat parlementaire et fonction exécutive locale, M. Jacques Larché, rapporteur a souligné que le député-maire ou le sénateur-président de conseil général était une figure consubstantielle à la structure territoriale française. Il a estimé que la déconcentration donnant davantage de pouvoir au préfet, il était nécessaire de maintenir en face de l'autorité de l'Etat un élu incarnant un pouvoir à la fois local et national. Il a fait valoir que la suppression de la possibilité d'exercer à la fois un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale tendrait à faire disparaître l'une des modalités d'accès au mandat national. Il a observé que cette situation aboutirait à la multiplication de rivalités locales difficiles à surmonter et à l'accroissement du rôle des partis dans la sélection des candidats.

Le rapporteur a alors remarqué qu'à terme, cette incompatibilité pourrait avoir pour conséquence la disparition du scrutin majoritaire, les partis ayant besoin, pour asseoir leur influence, de la mise en oeuvre de la représentation proportionnelle. Il en a conclu que les députés et les sénateurs seraient fragilisés à l'égard de personnalités locales et pourraient plus difficilement constituer un contre-poids. Il a estimé que cette évolution affaiblirait le Parlement dans l'exercice de sa fonction de contrôle et qu'à long terme ces transformations conduiraient à l'adoption du quinquennat pour le mandat du Président de la République et à la concomitance entre l'élection du président et celle de l'Assemblée nationale.

M. Jacques Larché, rapporteur a alors proposé que l'élu puisse exercer deux mandats, l'un d'entre eux pouvant conduire à l'exercice d'une fonction exécutive. Il a souligné que cette solution répondrait au souci de faciliter une certaine circulation des responsabilités politiques. Il a par ailleurs jugé nécessaire un " toilettage " des textes afin de supprimer des dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale mais sans lien avec ces textes.

Concluant son propos, il a fait valoir qu'il fallait garder à l'esprit que les personnes exerçant un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale ne se trouvaient dans cette situation que parce que les citoyens avaient voté en ce sens.

M. Charles Jolibois approuvant le rapporteur, a estimé que derrière une loi tendant à organiser le cumul des mandats, se cachait en fait une modification profonde du fonctionnement de notre démocratie.

Il a jugé nécessaire que de nombreux citoyens puissent être élus dans leur commune, sans adhérer à un parti, et puissent accéder à des fonctions plus importantes. C'est pourquoi il s'est déclaré favorable à une exception pour les petites communes, faisant valoir que la charge de travail du maire d'une grande ville n'était pas comparable à celle de maire d'une commune de moins de 3.500 habitants.

En réponse à M. Jacques Larché, rapporteur, qui lui faisait observer qu'il était à certains égards plus facile de gérer une grande ville pourvue de services nombreux qu'une petite commune, M. Charles Jolibois a réaffirmé son attachement à l'idée de seuil.

M. Patrice Gélard a marqué son adhésion complète aux propositions du rapporteur, en particulier sur la possibilité d'exercer un mandat national et un mandat local dont, le cas échéant, une seule fonction exécutive. Il a approuvé la suppression des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, dont il a estimé qu'elles relevaient du règlement des assemblées et comportaient quelques inconstitutionnalités. Il a ensuite interrogé le rapporteur sur le sort des établissements publics intercommunaux à fiscalité propre.

M. Robert Bret s'est déclaré favorable aux projets de loi, bien qu'ils ne lui apparaissent pas régler la crise du politique et le problème des relations entre élus et citoyens. Il a estimé essentielle la question du rôle du Parlement, regrettant que celui-ci soit devenu, du fait d'une dérive présidentialiste des institutions, une chambre d'enregistrement. Il a souligné les divergences de fond qui l'opposaient au rapporteur et considéré qu'il fallait accompagner le non-cumul d'une avancée de la représentation proportionnelle.

Il a souhaité que le débat porte aussi sur le statut des élus, les moyens leur permettant d'assumer leur rôle de proximité, le rajeunissement de la classe politique et la parité hommes - femmes, puis il a suggéré l'élargissement des incompatibilités au domaine économique ainsi qu'à l'intercommunalité.

En réponse, M. Jacques Larché, rapporteur, après avoir constaté que cette réforme pouvait aboutir à terme à la représentation proportionnelle, a estimé que celle-ci ne pouvait se justifier que dans le cadre d'un strict régime présidentiel.

M. Guy Allouche a regretté qu'on accrédite l'idée selon laquelle le législateur devrait être exécutif local. Il s'est demandé si les 35.000 maires qui n'étaient pas parlementaires étaient de mauvais maires et si les parlementaires qui n'étaient pas maires étaient de mauvais parlementaires. Il a rappelé que le projet de loi organique permettait le cumul entre mandat parlementaire et mandat local et il a relevé qu'en tant que membre d'une assemblée locale, le parlementaire était parfaitement au contact du terrain sans exercer pour autant une responsabilité exécutive.

Il a souhaité que le Parlement entre dans le XXIème siècle en tenant compte des nouvelles réalités, donc en se différenciant du parlementarisme rationalisé issu de 1958.

M. Guy Allouche a ensuite déploré la critique adressée aux partis politiques, rappelant que l'existence des partis était inscrite dans la Constitution et que la plupart des parlementaires étaient élus grâce à l'infrastructure électorale offerte par les partis politiques.

En réponse, M. Jacques Larché, rapporteur, a constaté qu'il existait d'ores et déjà des moyens techniques considérables facilitant l'exercice d'un mandat local par le parlementaire.

Concernant le débat parlementaire, il a noté que les règles suivies actuellement, issues de la IIIème ou de la IVème République étaient profondément inadaptées.

M. Pierre Fauchon a salué la capacité de certaines personnalités d'exercer simultanément plusieurs fonctions apportant ainsi une impulsion décisive aux affaires publiques.

Il a jugé essentiel que le cumul des mandats crée des pôles de résistance à la centralisation. Il a estimé que l'élu national était beaucoup mieux enraciné dans la réalité locale en exerçant une fonction exécutive locale plutôt qu'un simple mandat. Cependant, il a fait observer que l'action quotidienne à plein temps d'un chef d'exécutif local pouvait être aussi efficace que l'action d'un parlementaire qui exercerait simultanément une fonction exécutive locale.

Abordant la question des seuils, M. Pierre Fauchon a considéré que les fonctions de maire de grande ville ou de président de conseil général ou régional étaient des emplois à temps complet.

Défavorable aux délégations trop nombreuses, il a estimé que le responsable d'un exécutif local ne pouvait se contenter de donner des impulsions et des directives, mais devait entrer dans le détail des affaires et être présent sur le terrain.

Il a ensuite déploré qu'il faille légiférer en la matière, préférant que les électeurs tranchent par leur vote.

S'interrogeant sur la possibilité d'admettre le cumul du mandat national avec la seule fonction de maire, à l'exclusion de celle de président de conseil général ou régional, M. Pierre Fauchon a proposé de limiter le cumul dans le temps.

M. Daniel Hoeffel a estimé que le fait pour un parlementaire d'être titulaire d'un exécutif local important permettait de nourrir les débats législatifs.

Partisan d'une décentralisation accrue, il a jugé nécessaire d'intégrer dans le débat l'évolution souhaitable des exécutifs locaux vers des responsabilités élargies. Il s'est interrogé sur la possibilité d'assumer dans leur plénitude des exécutifs importants et un mandat parlementaire, soulevant à nouveau la question des seuils applicables aux maires.

Analysant la situation de la France et celle des autres Etats européens, il a constaté que les structures fédérales ou régionalistes ne pouvaient être comparées à l'organisation de l'Etat en France, et que les partis politiques français et étrangers avaient des missions, une implantation et une capacité de sélection des candidats différentes. Il a relevé que les étrangers étaient à la fois admiratifs et dubitatifs quant à la capacité des élus français d'assumer plusieurs charges électives.

M. Daniel Hoeffel a jugé peu souhaitable d'introduire des différences entre le régime applicable aux députés et celui applicable aux sénateurs. Il a souhaité que le Sénat émette des propositions constructives qui tiennent compte des évolutions de fait intervenues depuis la loi de 1985.

Enfin, il a estimé que le débat sur le cumul des mandats était lié à d'autres préalables, en particulier le statut des élus et l'intercommunalité. Il a remarqué que l'organisation des travaux parlementaires avait eu une influence sur l'exercice des mandats locaux, indiquant qu'il était plus aisé d'exercer un mandat parlementaire et un exécutif local important lorsque la session ordinaire durait six mois plutôt que neuf mois. Enfin il a constaté que l'évolution du rôle du Parlement conditionnerait la réponse au problème du cumul.

En réponse, M. Jacques Larché, rapporteur, a observé que la concentration des séances publiques sur trois jours par semaine devait être le corollaire de la session de neuf mois, mais n'était pas respectée à l'Assemblée nationale. S'agissant des comparaisons européennes, il a relevé que le cumul était possible en Espagne, en Italie, en Grèce et au Portugal et que les structures administratives et politiques de l'Allemagne et de la Grande-Bretagne n'étaient pas comparables avec celles de la France.

M. Jacques Larché, rapporteur, s'est prononcé contre un régime différencié pour les députés et les sénateurs.

Après avoir regretté que lors du débat à l'Assemblée nationale des dispositions visant à abaisser à dix-huit ans l'âge d'éligibilité aient été adoptées et que l'impossibilité pour les parlementaires d'exercer certaines professions ait été envisagée, M. Jacques Peyrat a estimé que les maires de communes importantes disposaient des moyens leur permettant d'exercer également un mandat parlementaire et qu'il n'était donc pas nécessaire de distinguer entre grandes et petites communes pour l'application du régime des incompatibilités à l'exercice des fonctions de maire. Il a en outre observé que lors de débats récents à l'Assemblée nationale où l'absentéisme avait eu des conséquences, les députés présents en séance étaient pour la plupart également maires. En réponse à M. Guy Allouche, il a indiqué que de son point de vue la légitimité d'un mandat n'émanait pas d'un parti politique mais du suffrage des citoyens. Il a enfin précisé que les responsables locaux ne devaient pas être exclus du débat parlementaire relatif à l'aménagement du territoire.

M. Paul Girod a constaté que la complémentarité des différentes missions exercées justifiait la possibilité d'un cumul entre un mandat de parlementaire et une fonction exécutive locale. Il a en revanche estimé que des conflits d'intérêts pouvaient naître de l'exercice conjoint de deux fonctions exécutives locales situées dans un même espace territorial, situation qu'il convenait de prévenir.

M. Christian Bonnet a souligné que le mandat de parlementaire était exercé de façon collégiale tandis qu'une fonction exécutive faisait l'objet d'un exercice personnel. Il a approuvé les propositions du rapporteur tendant à la fois à limiter les abus qui avaient pu être constatés en matière de cumul de fonctions et de mandats électifs et à conserver la possibilité d'un ancrage local pour les parlementaires. Il a enfin rejeté l'argument selon lequel l'interdiction de détenir un mandat local serait de nature à réduire l'absentéisme parlementaire en estimant que dans pareille hypothèse le parlementaire éprouverait la nécessité de faire davantage acte de présence dans sa circonscription d'élection.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé inopportun de fixer un seuil tendant à établir une distinction entre petites et grandes communes.

M. Robert Badinter a précisé que la décision du Conseil constitutionnel de 1984 relative au statut des professeurs d'université avait principalement eu pour objet de conférer une valeur constitutionnelle au principe de leur indépendance. Il a estimé que la réflexion menée sur l'adaptation du régime applicable au cumul des mandats devait prendre en considération le sentiment dominant exprimé par l'opinion publique sur l'insuffisance du renouvellement de la classe politique.

En réponse à M. Robert Badinter qui, se référant à une analyse du professeur Jacques Robert, affirmait que le taux de renouvellement de la classe politique était inférieur à celui des académiciens, M. Jacques Larché, rapporteur, a objecté que ce taux avait été de 38% pour les maires élus en 1995, de 33% pour les présidents de conseils généraux en 1998 et de 62% pour les présidents de conseils régionaux la même année. Il a précisé que le taux de renouvellement sénatorial lors du renouvellement triennal du mois de septembre s'était élevé à 50% comme celui des députés en 1997.

Contestant que le phénomène du cumul puisse être favorablement perçu par les citoyens, M. Robert Badinter a observé que les législations en vigueur dans les démocraties de l'Europe du nord l'interdisaient. Il a estimé que l'exercice de la fonction de maire d'une grande ville nécessitait une présence quotidienne dans sa commune. Considérant que le débat en cours sur le régime du cumul des mandats électifs était soit insuffisant soit prématuré, il a observé que la question du statut de l'élu devrait être examiné ecorrélativement.

Contestant l'interprétation de M. Robert Badinter sur le sentiment de l'opinion publique en matière de cumul des mandats, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné que ce sujet avait surtout préoccupé quelques constitutionnalistes.

Après s'être félicité que quatre-vingts constitutions dans le monde garantissent le principe de l'indépendance des professeurs d'université, M. Patrice Gélard a estimé que l'accumulation des réformes parcellaires concernant l'organisation des élections et des pouvoirs publics risquait d'aboutir à l'effondrement de l'équilibre démocratique. Il a affirmé la nécessité de conduire une réflexion d'ensemble sur le statut de l'élu, sur la décentralisation et le rôle du Parlement tout en relativisant la pertinence des comparaisons avec les autres pays européens.

Après avoir exprimé son accord sur le principe de l'exercice d'une seule fonction exécutive locale, M. Charles Jolibois a confirmé son souhait d'introduire un seuil pour permettre la détention d'un mandat électif dans une petite commune en sus des deux mandats électifs autorisés par le projet de loi.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur sur le projet de loi organique.

La commission a adopté un amendement donnant une nouvelle rédaction à l'intitulé du projet de loi organique afin de viser les " incompatibilités " entre mandats électoraux et non plus la limitation du " cumul " entre ces mandats.

A l'article premier, (incompatibilité entre le mandat de parlementaire et le mandat de représentant au Parlement européen), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir une disposition supprimée par l'Assemblée nationale interdisant à un représentant au Parlement européen de participer aux travaux du Parlement français pendant la durée d'un contentieux électoral éventuel. M. Jacques Larché, rapporteur, a rappelé que cet article instaurait une incompatibilité entre le mandat de parlementaire et celui de représentant au Parlement européen en précisant que cette situation ne concernait actuellement que deux députés. En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, il a confirmé la compatibilité du mandat de représentant au Parlement européen et d'un mandat local.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article premier bis (incompatibilité du mandat parlementaire avec la fonction de membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France), M. Jacques Larché, rapporteur, ayant indiqué que la disposition interdisant aux membres du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France d'exercer des mandats électifs figurait déjà à l'article 10 de la loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article premier ter (incompatibilité du mandat de parlementaire avec les fonctions de juge des tribunaux de commerce). M. Jacques Larché, rapporteur, a observé qu'une telle disposition, limitée aux fonctions de juge des tribunaux de commerce, créerait une rupture d'égalité entre les fonctions juridictionnelles électives susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel. M. Robert Badinter a estimé, au contraire, que l'article premier ter était conforme au principe de la séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir juridictionnel.

A l'article 2 (incompatibilité d'un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale ou avec plus d'un mandat local), la commission a admis que le mandat de parlementaire serait incompatible avec l'exercice de plus d'un mandat local sans toutefois interdire l'exercice d'une fonction exécutive. Elle a néanmoins, à l'initiative de M. Charles Jolibois soutenue par MM. Paul Girod et Jean-Paul Delevoye, fixé, par référence au seuil de population communale déclenchant l'application du scrutin proportionnel, un seuil de 3.500 habitants pour l'application de l'incompatibilité concernant les conseillers municipaux.

Après un large débat, le rapporteur a rectifié sa proposition initiale afin de ne pas étendre l'incompatibilité au mandat de membre d'un organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-Paul Delevoye, Patrice Gélard, Daniel Hoeffel et Pierre Jarlier ayant fait ressortir l'imbrication étroite qui existait dans les faits entre les organes communaux et intercommunaux et ayant souligné que le projet de loi sur l'intercommunalité devant venir prochainement en discussion exigeait que les membres des organismes intercommunaux soient conseillers municipaux.

La commission a ensuite adopté des amendements de suppression aux articles 2 bis à 2 decies introduits par l'Assemblée nationale et relatifs à diverses incompatibilités avec le mandat parlementaire :

- Article 2 bis (Fonctions de membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet ministériel) ;

- Article 2 ter (Fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne et de membre de la Commission européenne) ,

- Article 2 quater (Interdiction de confier plus de deux missions par législature à un parlementaire) ;

- Article 2 quinquies (Fonctions de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture) ;

- Article 2 sexies (Fonctions de direction de société ayant un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne) ;

- Article 2 septies (Exercice des droits attachés à la propriété de tout ou partie d'une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral) ;

- Article 2 octies (Exercice d'une fonction de direction ou de conseil dans une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral) ;

- Article 2 nonies (Exercice de fonctions non rémunérées au sein du conseil d'administration d'une société d'économie mixte locale) ;

- Article 2 decies (Limitations à l'exercice de la profession d'avocat).

A l'article 3 (harmonisation des délais de règlement des incompatibilités, publication au journal officiel des déclarations d'activités professionnelles et d'intérêt général), elle a accepté, sous réserve d'un amendement de coordination, l'harmonisation à 30 jours des délais de règlement des incompatibilités mais a supprimé la publication au journal officiel des déclarations d'activité professionnelle et d'intérêt général.

Puis, après que le rapporteur eut souligné qu'il était nécessaire de préserver la liberté de choix, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 4 (règlement des incompatibilités survenant postérieurement à l'élection du parlementaire) qui contraignait le parlementaire se trouvant en situation d'incompatibilité à démissionner d'un mandat qu'il détenait antérieurement.

Après les observations de MM. Pierre Fauchon, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Jacques Hyest, Jacques Mahéas et Jean-Paul Delevoye, elle a également adopté des amendements de suppression aux articles 4 bis à 4 quinquies introduits par l'Assemblée nationale :

- Article 4 bis (Eligibilité à 18 ans des sénateurs) ;

- Article 4 ter (Participation des parlementaires aux commissions constituées dans leur département d'élection) ;

- Article 4 quater (Association des parlementaires à la préparation et à l'exécution des contrats locaux) ;

- Article 4 quinquies (Communication pour avis aux commissions des finances des deux assemblées avant leur publication des décrets d'ouverture et arrêtés d'annulation de crédits).

Elle a modifié les articles 5 à 8 relatifs à l'application outre-mer de la loi et introduit deux articles additionnels après l'article 8, pour prévoir spécifiquement l'adaptation de la loi en Polynésie française, en Nouvelle Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte, ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon.

A l'article 10 (dispositions transitoires), elle a prévu que les parlementaires se trouvant, à la date de publication de la loi, dans un cas d'incompatibilité instituée par celle-ci, devraient faire cesser cette incompatibilité au plus tard lors du renouvellement de leur mandat parlementaire, les parlementaires représentants au Parlement européen devant faire cesser cette incompatibilité au plus tard lors du renouvellement de leur mandat européen.

La commission a enfin procédé à l'examen des articles du projet de loi n° 464 (1997-1998) relatif à la limitation du cumul desmandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

Par coordination avec la décision prise pour l'intitulé du projet de loi organique, elle a adopté un amendement modifiant l'intitulé du projet de loi.

A l'article premier A (fixation à 18 ans de l'âge d'éligibilité), elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article premier (généralisation de la limitation à deux du nombre des mandats locaux exercés simultanément), la commission a adopté un amendement précisant que nul ne pouvait exercer simultanément plus de deux des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune de plus de 3.500 habitants. Elle a en outre décidé de maintenir la possibilité pour un élu en situation d'incompatibilité de choisir celui de ses mandats ou fonctions qu'il désirait abandonner.

La commission a ensuite décidé de supprimer les articles 2 bis (incompatibilité entre un mandat local et la fonction de membre du bureau d'une chambre consulaire et d'une chambre d'agriculture), 2 ter (fixation à 18 ans de l'âge d'éligibilité des conseillers généraux), 2 quater (inéligibilité aux élections municipales des membres du cabinet du président du conseil général, du conseil régional ou du conseil exécutif de Corse), 2 quinquiès (éligibilité des conseillers régionaux à 18 ans).

A l'article 3 (éligibilité du maire à 18 ans - fonctions incompatibles avec celles de maire), elle a adopté un amendement précisant que les fonctions de maire d'une commune d'au moins 3.500 habitants étaient incompatibles avec celles de président d'un conseil général ou de président d'un conseil régional et supprimant les incompatibilités entre une fonction de maire et les fonctions de membre de la Commission européenne, de membre du directoire de la Banque centrale européenne, de membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France, de juge des tribunaux de commerce.

Aux articles 3 bis (interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller municipal ayant démissionné de ses fonctions de maire afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités), 3 ter (bénéfice d'un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes de plus de 3.500 habitants), 3 quater (barème du crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes de moins de 100.000 habitants), 3 quinquies (suspension du contrat de travail des élus municipaux), 3 sexies (revalorisation de l'indemnité maximale de fonction des maires), la commission a adopté des amendements de suppression de ces articles.

A propos de l'article 3 ter, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné que le problème du statut de l'élu était abordé de manière beaucoup trop partielle dans ce texte et que les choix opérés par l'Assemblée nationale ouvraient des perspectives inquiétantes pour les finances locales. M. Jean-Paul Delevoye a alors souligné que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale donnait l'impression que la revalorisation des indemnités accordées au maire constituait la contrepartie des nouvelles incompatibilités. Il a estimé que le statut de l'élu devait être revu pour des raisons d'efficacité et non parce qu'on limitait les possibilités de cumul des mandats. Il a souhaité que dans l'avenir une réflexion soit entreprise sur le problème de l'inégalité devant les mandats et de la professionnalisation plus grande de l'exercice de ces mandats, certaines personnes pouvant actuellement exercer beaucoup plus facilement que d'autres des fonctions électives.

M. Jacques Larché, rapporteur, a alors observé qu'il conviendrait de réfléchir à la limitation dans le temps des possibilités pour des fonctionnaires choisissant d'entreprendre une carrière politique d'être par la suite automatiquement réintégrés dans leur corps d'origine.

M. Pierre Jarlier a indiqué que son expérience personnelle lui avait permis de mesurer les insuffisances actuelles du statut de l'élu et a rappelé qu'un ancien maire d'une commune de moins de 10.000 habitants, issu d'une profession libérale ne bénéficiait d'aucune garantie sociale.

A l'article 4 (fonctions incompatibles avec celles de président de conseil général), la commission a adopté un amendement précisant que les fonctions de président de conseil général étaient incompatibles avec celles de président d'un conseil régional et de maire d'une commune comportant au moins 3.500 habitants, et supprimant les incompatibilités entre une fonction de président de conseil général et les fonctions de membre de la Commission européenne, de membre du directoire de la Banque centrale européenne, de membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France, de juge des tribunaux de commerce.

A l'article 4 bis (interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller général ayant démissionné de ses fonctions de président du conseil général afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités), elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 5 (fonctions incompatibles avec celles de président du conseil régional), elle a adopté un amendement étendant à la fonction de maire d'une commune d'au moins 3.500 habitants l'incompatibilité existante entre les fonctions de président de conseil général et celles de président de conseil régional, et supprimant les incompatibilités ajoutées par l'Assemblée nationale (membre de la Commission européenne, membre du directoire de la Banque centrale européenne, du conseil de la politique monétaire de la Banque de France, juge des tribunaux de commerce).

A l'article 5 bis (interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller régional ayant démissionné de ses fonctions de président du conseil régional afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités), elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 6 (incompatibilités applicables au président du conseil exécutif de Corse), la commission a adopté un amendement de coordination.

A l'article 8 (incompatibilité du mandat de représentant au Parlement européen avec des mandats et fonctions électives), la commission a adopté un amendement supprimant le texte proposé par cet article pour l'article 6-2 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen. Elle a adopté un amendement modifiant le texte proposé pour l'article 6-3 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen, afin de prévoir l'incompatibilité de l'exercice du mandat de représentant au Parlement européen avec l'exercice de plus d'un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune comportant au moins 3.500 habitants. Elle a en outre décidé de maintenir la possibilité pour l'élu en situation d'incompatibilité de choisir le mandat qu'il souhaitait abandonner. Elle a adopté deux amendements supprimant le texte proposé par cet article pour les articles 6-3-1 et 6-3-2 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen. Elle a enfin adopté un amendement de coordination.

A l'article 9 (incompatibilités applicables au remplaçant du parlementaire européen), la commission a adopté un amendement de coordination.

Par coordination avec ses décisions précédentes, la commission a adopté un amendement supprimant le titre III bis et son intitulé. Aux articles 9 bis (information des parlementaires par les commissions permanentes des assemblées), 9 ter (communication au Parlement de documents relatifs à la préparation et à l'exécution des lois - pouvoir d'entendre tout fonctionnaire), 9 quater (communication des décrets d'application avant leur publication), 9 quinquies (moyens d'information du Parlement), la commission a adopté des amendements de suppression de ces articles.

Aux articles 10 (principe de l'application de la loi dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte) et 11 (modalités d'application de la loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Mayotte), la commission a adopté deux amendements de coordination avec ses décisions précédentes pour l'application du texte aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.

Après l'article 11, elle a adopté un amendement insérant un article additionnel afin de prévoir l'application des dispositions de l'article 3 du projet de loi en Nouvelle-Calédonie, le code général des collectivités territoriales n'étant pas applicable dans cette collectivité.

Aux articles 12 (modalités d'application de la loi à Saint-Pierre-et-Miquelon) et 13 (modalités d'application de la loi à Mayotte), la commission a adopté deux amendements de coordination pour l'application du texte à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et à la collectivité territoriale de Mayotte.

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a examiné une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi n° 524 (1997-1998) relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

Elections - Mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et fonctionnement des conseils régionaux - Examen d'une motion tendant à opposer la question préalable

M. Paul Girod, rapporteur, a indiqué que lors de l'examen du texte par la commission, il s'était élevé contre la méthode suivie par le Gouvernement consistant, d'une part, à mélanger dans un même texte, ce qui ne s'était jamais fait auparavant, des dispositions électorales avec des dispositions d'ordre budgétaire et, d'autre part, à demander l'urgence sur des dispositions électorales qui ne devraient pas s'appliquer avant six ans. Il a rappelé qu'il avait alors évoqué le dépôt d'une question préalable. Il a estimé que le Gouvernement n'avait donné aucune explication satisfaisante sur les motifs de la déclaration d'urgence.

M. Pierre Fauchon s'est prononcé en faveur de la motion pour protester contre la discussion selon la procédure d'urgence d'un texte d'une telle importance ne présentant aucun caractère d'urgence, les dispositions budgétaires elles-mêmes ne devant pas s'appliquer avant le vote des budgets de 1999.

M. Guy Allouche a insisté, au contraire, sur l'urgence incontestable des dispositions de ce texte, les budgets 1999 devant être votés avant le 20 mars et la nouvelle loi électorale ayant vocation à s'appliquer dans le cas d'une éventuelle dissolution d'un conseil régional dont le fonctionnement se révélerait impossible.

M. Paul Girod, rapporteur, a alors relevé que c'était la première fois que la perspective d'une dissolution d'un conseil régional était évoquée.

M. René-Georges Laurin a fait valoir que le Gouvernement n'ayant pas répondu aux préoccupations légitimement exprimées lors de la discussion générale, l'adoption de cette motion était justifiée.

M. Michel Duffour, après avoir rappelé que son groupe était réservé sur certains points du projet de loi adopté par de l'Assemblée nationale, s'est élevé contre le vote d'une motion qui priverait le Sénat de toute possibilité d'améliorer le texte.

M. Daniel Hoeffel s'est déclaré favorable à l'adoption de cette motion.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à la motion tendant à opposer la question préalable.

Partager cette page