Travaux de la commission des lois
- Présidence de M. René-Georges Laurin, vice-président.
Justice - Lutte contre la corruption - Examen du rapport
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport deM. José Balarello sur le projet de loi n° 179 (1998-1999), modifiant le code pénal et le code de procédure pénale et relatif à la lutte contre la corruption.
M. José Balarello, rapporteur, a tout d'abord souligné que le projet de loi tendait à transposer en droit interne six engagements internationaux, cinq ayant été signés dans le cadre de l'Union européenne et le sixième dans le cadre de l'OCDE. Il a indiqué que l'ensemble de ces textes avaient pour objet de lutter contre la corruption d'agents publics, qu'elle intervienne au sein de la Communauté européenne ou dans un cadre plus large.
Le rapporteur a indiqué qu'au cours des dernières années, nombre d'organisations internationales avaient pris des initiatives en vue d'améliorer la lutte contre la corruption, en particulier le Conseil de l'Europe, le Fonds monétaire international, la Banque mondiale. Il a fait valoir que les actions menées dans le cadre de l'Union européenne et de l'OCDE avaient abouti à la signature d'engagements contraignants justifiant le projet de loi soumis à l'examen du Sénat.
M. José Balarello, rapporteur, a ensuite présenté les six traités internationaux faisant l'objet du projet de loi de transposition en droit interne. Il a indiqué que la convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes imposait l'incrimination par l'ensemble des législations pénales des Etats membres de l'Union des comportements constitutifs de fraudes portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. Il a précisé qu'un protocole à cette convention du 27 septembre 1996 invitait les Etats membres à incriminer la corruption active et passive de fonctionnaires communautaires ou de fonctionnaires d'un Etat membre de l'Union. Il a souligné que deux autres protocoles à cette convention concernaient respectivement l'interprétation par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention et le blanchiment des capitaux liés aux produits des comportements de fraude et de corruption active et passive.
Le rapporteur a alors exposé qu'une convention de l'Union européenne signée le 26 mai 1997 et relative à la lutte contre la corruption tendait à imposer aux Etats membres d'incriminer la corruption active ou passive de fonctionnaires communautaires et de fonctionnaires des Etats membres de l'Union, qu'elle porte atteinte ou non aux intérêts financiers des Communautés.
M. José Balarello, rapporteur, a ensuite indiqué que trente-quatre Etats avaient par ailleurs signé, dans le cadre de l'OCDE, une convention relative à la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans le commerce international. Il a souligné que cette convention invitait les Etats parties à incriminer la corruption active d'agents publics étrangers définie comme " le fait intentionnel pour toute personne d'offrir, de promettre ou d'octroyer un avantage indu, pécuniaire ou autre, directement ou par des intermédiaires, à un agent public étranger, à son profit ou au profit d'un tiers, pour que cet agent agisse ou s'abstienne d'agir dans l'exécution de fonctions officielles, en vue d'obtenir ou conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international ". Il a souligné que la convention prévoyait que l'éventail des sanctions applicables devait être comparable à celui des sanctions applicables à la corruption des agents publics de chaque partie. Il a ajouté que l'un des buts de la convention était par ailleurs l'équivalence entre les mesures que devaient prendre les parties.
Le rapporteur a indiqué que la convention de l'OCDE prévoyait la mise en place d'un système de suivi de la transposition de la convention dans le droit de chacune des parties. Il a indiqué que les conditions d'entrée en vigueur de la convention étaient particulièrement complexes et que celle-ci était entrée en vigueur le 15 février 1999, compte tenu du nombre de ratifications acquises à cette date. Il a souligné que le Parlement français avait autorisé la ratification de cette convention ainsi que des conventions de l'Union européenne en mai 1999, mais que le Gouvernement avait décidé de ne déposer des instruments de ratification qu'après l'adoption du projet de loi de transposition soumis au Sénat.
M. José Balarello, rapporteur, a observé que le projet de loi prévoyait de créer quatre infractions nouvelles dans le code pénal français, deux d'entre elles visant à punir la corruption passive et active de fonctionnaires communautaires ou de fonctionnaires d'un Etat membre de l'Union européenne, les deux autres ayant pour objet de punir la corruption active d'agents publics étrangers au sens de la convention de l'OCDE. Il a observé que le Gouvernement proposait de punir ces infractions de peines identiques à celles prévues en matière de corruption active et passive de fonctionnaires nationaux, à savoir dix ans d'emprisonnement et un million de francs d'amende. Il a souligné que les peines prévues pour les personnes morales étaient également identiques à celles prévues en droit interne.
Le rapporteur a alors indiqué que le projet de loi prévoyait de réserver au ministère public l'engagement des poursuites en matière de corruption d'agents publics étrangers pour l'application de la convention de l'OCDE. Il a souligné que le projet de loi prévoyait en outre pour l'ensemble des nouvelles infractions une compétence des juridictions spécialisées en matière économique et financière dans chaque cour d'appel. Il a enfin observé que le projet de loi prévoyait explicitement que les nouvelles incriminations ne s'appliqueraient pas aux faits commis dans le cadre de contrats signés avant l'entrée en vigueur de la convention.
M. José Balarello, rapporteur, a ensuite souligné qu'il approuvait l'esprit et les motivations du projet de loi. Il a estimé que la corruption constituait une grave atteinte aux fondements de la démocratie, et que nombre de pays voyaient leur développement économique gravement entravé par ce fléau. Il a donc affirmé la nécessité d'agir afin de faire reculer des pratiques trop longtemps tolérées. Il a cependant fait part de son inquiétude concernant l'application de la convention de l'OCDE et a observé que si cette convention n'était pas appliquée de la même manière par tous les signataires, elle risquait de conduire à de graves distorsions de concurrence.
Le rapporteur a observé que certains Etats jouant un rôle important dans le commerce international n'étaient pas signataires de la convention de l'OCDE et a cité la Russie, la Chine, Israël et l'Afrique du Sud. Il a fait valoir que les transpositions de la convention déjà effectuées par certains pays permettaient de douter du respect du principe d'équivalence entre les sanctions prises par les parties. Il a ainsi indiqué que les Etats-Unis avaient prévu de punir de cinq ans d'emprisonnement la corruption d'agents publics étrangers alors même qu'ils punissaient de quinze ans d'emprisonnement la corruption de fonctionnaires nationaux. Il a ajouté que les poursuites ne pouvaient être engagées que par l'attorney général, ministre de la justice. Il a enfin précisé que les Etats-Unis connaissaient le système du " plea bargaining " permettant à une entreprise de négocier directement une peine en plaidant coupable pour éviter un procès public.
Le rapporteur a souligné que les peines d'emprisonnement prévues par tous les pays ayant transposé la convention étaient inférieures à celles envisagées par le projet de loi soumis en premier lieu au Sénat. Il a ajouté qu'étaient proposées des sanctions particulièrement lourdes pour les personnes morales alors même que certains pays signataires de la convention ne connaissaient pas le principe de la responsabilité pénale des personnes morales. Il a alors proposé de réduire de dix à cinq ans les peines d'emprisonnement prévues pour la corruption d'agents publics étrangers dans le cadre du commerce international, de limiter la liste des peines applicables aux personnes morales, ainsi que de prévoir la compétence du procureur, du juge d'instruction et du tribunal correctionnel de Paris en matière de corruption active d'agents publics étrangers dans le cadre du commerce international, afin de faire en sorte que ces affaires complexes soient traitées par des magistrats spécialisés et de garantir l'unité de la politique pénale en cette matière.
M. Patrice Gélard a souligné qu'il était nécessaire de lutter contre la corruption, mais qu'il ne fallait pas faire preuve de naïveté dans un tel domaine. Il a regretté que le Gouvernement n'ait pas transmis un état comparatif des législations mais aussi des pratiques existant dans les pays étrangers jouant un grand rôle dans le commerce international. Il s'est déclaré persuadé que l'utilisation de moyens de plus en plus sophistiqués permettrait à certains Etats de contourner les règles posées par la convention de l'OCDE et a exprimé la crainte qu'en l'absence d'incriminations de la corruption passive des agents publics, la convention et le projet de loi ne permettent pas d'apporter de véritables solutions à ce problème.
M. Patrice Gélard a estimé que les peines prévues à l'encontre des personnes morales étaient disproportionnées. Il a observé que la fermeture d'un établissement pénaliserait avant tout le personnel et non les dirigeants. Il a rappelé qu'il existait encore récemment un service au ministère des finances auprès duquel les entreprises pouvaient faire approuver les commissions qu'elles versaient dans le cadre de contrats internationaux, ces commissions étant alors déductibles.
Saluant la présentation du rapporteur, Mme Dinah Derycke a déclaré ne pas partager les appréciations de M. Patrice Gélard. Elle a estimé que si l'on croyait vraiment que la corruption était une fatalité, alors il était préférable de ne pas ratifier la convention, plutôt que de chercher à en atténuer les effets pour nos entreprises. Elle a fait valoir qu'il était possible de lutter contre les pratiques de corruption et que le projet de loi soumis au Sénat constituait un pas en ce sens. Elle a considéré qu'il n'y avait aucune raison de punir différemment la corruption de fonctionnaires nationaux ou de fonctionnaires communautaires d'une part, la corruption d'agents publics étrangers d'autre part. A propos des personnes morales, elle a estimé que les juges ne prenaient pas à la légère des décisions de fermeture d'établissements. Elle s'est déclarée favorable à l'adoption d'un amendement permettant de centraliser, à Paris, la poursuite et le jugement des affaires de corruption d'agents publics étrangers dans le commerce international.
M. José Balarello, rapporteur, a alors observé qu'il aurait été préférable que la convention de l'OCDE définisse elle-même les peines applicables, plutôt que de renvoyer au droit de chaque Etat partie.
M. Patrice Gélard a exprimé la crainte que la convention ne soit détournée, notamment par la création d'entreprises de droit local. Il a souligné que le projet de loi tendait à créer de nouveaux délits et qu'il était parfaitement possible de prévoir des peines différentes de celles prévues pour des délits déjà existants. A propos de la responsabilité des personnes morales, il a estimé que le législateur ne pouvait prendre le risque qu'un juge décide de la fermeture d'une entreprise.
M. Pierre Fauchon a tout d'abord mis en valeur l'entrée dans une ère de la mondialisation et a jugé indispensable de mondialiser également certaines règles notamment en matière de commerce international. Il s'est déclaré réservé sur la rédaction des nouvelles incriminations, observant qu'il n'était pas habituel, dans le code pénal, de faire explicitement référence à des conventions internationales. Il a souhaité savoir si le texte ne serait applicable qu'à la corruption commise dans un Etat signataire de la convention ou s'il aurait un champ d'application plus large. Il a approuvé les propositions du rapporteur tendant à adapter le système de sanctions prévu par le projet de loi.
M. José Balarello, rapporteur, a précisé que la corruption active d'agents publics étrangers serait punissable, que le pays de cet agent soit ou non signataire de la convention, à condition que sa législation punisse la corruption de fonctionnaires.
M. Jean-Jacques Hyest a tout d'abord estimé que le commerce international pouvait et devait être moralisé. Il a rappelé que, par le passé, certaines pratiques de corruption avaient eu un grand retentissement international. Il a estimé normal que la corruption de fonctionnaires communautaires soit punie de la même manière que la corruption de fonctionnaires nationaux. Evoquant la proposition du rapporteur, visant à centraliser les poursuites, M. Jean-Jacques Hyest l'a approuvée en observant que ce projet de loi permettait de mesurer les risques entraînés par le projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale. Il a souligné que, d'une manière générale, le droit pénal français était marqué par une augmentation constante de l'échelle des peines qui devenait problématique.
La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.
A l'article premier (incrimination de la corruption d'agents publics étrangers, de fonctionnaires communautaires ou appartenant aux autres Etats membres de l'Union européenne), la commission a adopté trois amendements tendant à supprimer des nouveaux articles du code pénal créés par le projet de loi les dispositions prévoyant que les nouvelles incriminations entreront en vigueur en même temps que les conventions auxquelles elles font référence. Le rapporteur a estimé qu'il n'était pas souhaitable d'introduire des dispositions transitoires dans des articles du code pénal et a proposé de rétablir ces dispositions à l'article 2 du projet de loi.
La commission a adopté un amendement tendant à modifier le texte prévu pour l'article 435-3 nouveau du code pénal relatif à la corruption active d'agents publics étrangers afin de ramener la peine d'emprisonnement prévue de dix à cinq ans.
Elle a adopté un amendement contenant une nouvelle rédaction du texte proposé pour l'article 435-4 nouveau du code pénal relatif à la corruption de magistrats ou de jurés dans le cadre du commerce international et ramenant les peines prévues de dix ans à cinq ans d'emprisonnement.
La commission a enfin adopté un amendement tendant à limiter les peines applicables aux personnes morales à l'amende, au placement sous surveillance judiciaire, à la confiscation de la chose ayant servi ou étant destinée à commettre l'infraction, enfin à l'affichage de la décision.
A l'article 2 (non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère), la commission a adopté un amendement prévoyant que les nouvelles incriminations entreront en vigueur sur le territoire de la République en même temps que les conventions auxquelles elles font référence. Elle a également adopté un amendement prévoyant que la clause de non-rétroactivité s'applique aux contrats signés antérieurement à l'entrée en vigueur de la convention sur le territoire de la République.
A l'article 3 (compétence universelle des juridictions françaises), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une disposition transitoire prévue dans le texte proposé pour l'article 689-8 du code de procédure pénale, le rapporteur ayant fait valoir que cette disposition avait davantage sa place dans l'article 2 du projet de loi.
Après l'article 3, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel, afin de prévoir la compétence du procureur, du juge d'instruction et du tribunal correctionnel de Paris pour la poursuite, l'instruction et le jugement des actes de corruption active d'agents publics étrangers tels qu'ils sont définis dans les nouveaux articles 435-3 et 435-4 du code pénal.
A l'article 4 (compétence des tribunaux correctionnels en matière économique et financière), la commission a adopté un amendement de conséquence avec l'amendement adopté après l'article 3.
A l'article 5 (applicabilité en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte), la commission a adopté un amendement remplaçant la référence aux territoires d'outre-mer par une référence à la Polynésie française et aux îles Wallis-et-Futuna afin de tenir compte du fait que la Polynésie française ne sera plus un territoire d'outre-mer après l'adoption, par le Congrès, du projet de loi constitutionnelle la concernant.
La commission a alors adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
Médiateur - Médiateur des enfants et inéligibilité du Médiateur des enfants - Examen du rapport
Puis, elle a procédé à l'examen du rapport de M. Christian Bonnet sur la proposition de loi n° 76 (1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, instituant un Médiateur des enfants, et sur la proposition de loi organique n° 77 (1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'inéligibilité du Médiateur des enfants.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a rappelé le contexte dans lequel s'inscrivait l'examen de ces deux propositions de loi, citant en particulier la recommandation du Conseil de l'Europe de février 1990, les propos tenus par M. Jacques Larché, président, lors des auditions organisées par la commission à l'occasion de la première journée des droits de l'enfant au Sénat, et les travaux de la commission d'enquête sur les droits de l'enfant présidée par M. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a proposé de placer le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la République, afin d'en hâter la mise en oeuvre et d'en accroître l'efficacité. Il a indiqué que ses propositions s'inscrivaient formellement dans la loi de référence du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.
Plutôt que de créer une nouvelle autorité indépendante, il a estimé que le Médiateur des enfants bénéficierait de l'autorité incontestée du Médiateur de la République et de son administration expérimentée, tout en ayant une autorité propre conférée par la nomination solennelle en Conseil des ministres. Le rapporteur a fait valoir que cette solution permettait de régler les risques éventuels de confusion de compétences entre les deux Médiateurs et permettait de doter immédiatement le Médiateur des enfants des moyens de fonctionnement nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
Dans un contexte de multiplication et de lourdeur croissante des textes, le rapporteur a jugé utile de procéder à une simplification, sans altérer l'intention des auteurs des propositions de loi.
La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.
A l'article premier (statut du Médiateur des enfants - champ de compétences - saisine directe - autosaisine), la commission a adopté un amendement tendant à placer le Médiateur des enfants auprès du Médiateur de la République, afin de hâter la mise en place du nouveau Médiateur et de conforter l'unité de la médiation institutionnelle, les deux Médiateurs ayant un champ de compétences identique. Le rapporteur a souligné que les mineurs devaient être directement intéressés par les dysfonctionnements administratifs objets de leur réclamation.
M. Guy Cabanel a déclaré comprendre la démarche du rapporteur, et son souci d'efficacité immédiate, mais il a indiqué qu'il s'abstiendrait au nom de son groupe. Il a ensuite interrogé le rapporteur sur la dénomination envisagée par certains de " défenseur des enfants ". M. Christian Bonnet, rapporteur, a estimé que la notion de " Médiateur " répondait au souci de renforcer la médiation institutionnelle.
Mme Dinah Derycke a indiqué que son groupe examinerait l'alternative proposée par la proposition et les amendements du rapporteur et ne participerait pas dans l'immédiat au vote. M. Robert Bret a fait savoir que son groupe s'abstiendrait.
M. José Balarello a demandé dans quels cas concrets le Médiateur des enfants serait susceptible d'intervenir et s'il pourrait être saisi alors qu'une juridiction connaîtrait déjà de l'affaire, puis a souligné les deux différences majeures avec le Médiateur de la République, à savoir l'absence de filtre parlementaire et l'absence d'obligation de démarche préalable auprès des autorités administratives.
M. René-Georges Laurin, président, a indiqué que le Médiateur n'était ni un conseiller juridique ni un conciliateur. M. Jean-Jacques Hyest a rappelé l'interdiction de principe pour le Médiateur d'intervenir dans une affaire en cours devant une juridiction, ce principe ne lui interdisant pas de faire des recommandations à l'organisme mis en cause. Il a ajouté que le terme de " défenseur des enfants ", s'il se justifiait dans le cadre de la lutte contre la maltraitance des enfants, menée par les conseils généraux, la justice ou encore le service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée, ne correspondait pas aux missions que le rapporteur proposait d'assigner au Médiateur des enfants.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a indiqué que jusqu'à présent peu d'enfants avaient saisi le Médiateur de la République ; il a cité en exemple le partage amiable d'une succession. M. Patrice Gélard a craint que les réclamations des enfants concernent essentiellement l'école, le Médiateur des enfants faisant alors double emploi avec le Médiateur de l'éducation nationale.
M. Charles Jolibois a mis en avant la novation importante que constituerait la saisine directe du Médiateur des enfants. M. Lucien Lanier a approuvé les propositions du rapporteur, permettant aux deux Médiateurs de régler souplement la question de leurs compétences respectives.
M. Jean-Pierre Schosteck ayant demandé si un mineur placé en famille d'accueil sur décision juridictionnelle pourrait saisir le Médiateur des enfants, M. Christian Bonnet, rapporteur, a souligné que l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973 s'appliquerait au Médiateur des enfants, lui interdisant de contester le bien-fondé d'une décision juridictionnelle.
A l'article 2 (nomination et mandat du Médiateur des enfants), la commission a adopté un amendement tendant à ce que le Médiateur des enfants soit nommé après avis du Médiateur de la République, en Conseil des ministres.
A l'article 3 (recommandations du Médiateur des enfants), la commission a adopté quatre amendements formels, tendant à insérer cet article dans la loi du 3 janvier 1973, à tenir compte du fait que le mineur n'est pas forcément l'auteur de la réclamation dont est saisi le Médiateur, et à transférer les dispositions du troisième alinéa, qu'elle a estimé sans lien avec le reste de l'article.
En conséquence, la commission a adopté un amendement tendant à créer un article additionnel après l'article 3 reproduisant ces dernières dispositions, tout en transformant en obligation la faculté pour le Médiateur des enfants de saisir l'autorité judiciaire lorsqu'un mineur est en danger.
A l'article 4 (promotion des droits de l'enfant - rapport annuel du Médiateur des enfants), la commission a adopté un amendement de coordination et un amendement formel tendant à transférer le second alinéa. En conséquence, elle a adopté un amendement tendant à créer un article additionnel après l'article 4, afin que le bilan d'activité du Médiateur des enfants s'inscrive dans le cadre du rapport annuel du Médiateur de la République.
La commission a ensuite adopté deux amendements supprimant les articles 5 (transmission, par le Médiateur des enfants, de réclamations au Médiateur de la République) et 6 (transmission, par le Médiateur de la République, de réclamations au Médiateur des enfants), M. Christian Bonnet, rapporteur, ayant indiqué que les deux Médiateurs formeraient une institution unique, et que la pratique permettrait de régler avec souplesse la question de la répartition des tâches entre eux. M. Patrice Gélard a estimé que cet article 5 créait un nouveau cas de saisine du Médiateur de la République, s'ajoutant à la saisine parlementaire.
A l'article 8 (computation des délais de recours contentieux), la commission a adopté un amendement de coordination.
A l'article 12 (application au Médiateur des enfants de certaines dispositions relatives au Médiateur de la République), la commission a adopté un amendement tendant à ce que le Médiateur de la République puisse exercer certains des pouvoirs qui lui sont reconnus au bénéfice et à la demande du Médiateur des enfants.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 13 (évaluation de la loi). Elle a considéré que la saisine de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation répondait à une initiative du bureau ou d'une commission spéciale ou permanente d'une des assemblées, et ne pouvait être imposée par la loi, au risque de constituer une injonction adressée au législateur par lui-même.
La commission a enfin adopté l'ensemble de la proposition de loi instituant un Médiateur des enfants ainsi modifiée. Puis, elle a adopté à l'unanimité la proposition de loi organique relative à son inéligibilité.