Mardi 22 mai 2001

Table des matières

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Sécurité quotidienne - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 296 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la sécurité quotidienne, sur le rapport de M. Jean-Pierre Schosteck.

Avant l'article premier, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 137, présenté par M. Alain Hethener et les membres du groupe du rassemblement pour la République et apparentés, tendant à insérer un article additionnel pour modifier le code pénal afin de prévoir que les violences et dégradations légères constituent des délits lorsqu'elles sont commises en récidive. M. Jean-Jacques Hyest a souligné qu'il convenait d'être prudent dans la modification des dispositions du code pénal, afin d'éviter de porter atteinte à la cohérence de l'échelle des peines. M. Jacques Larché, président, a indiqué que les sanctions pénales, donc le code pénal, avaient un lien direct avec le niveau de sécurité et que des modifications devaient donc pouvoir leur être apportées. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a observé qu'il existait déjà des cas dans lesquels certaines contraventions deviennent des délits lorsqu'elles étaient commises avec une circonstance aggravante.

La commission a donné un avis favorable aux amendements n°s 75 et 76, présentés par M. Nicolas About, tendant à modifier le code pénal pour prévoir la possibilité de poursuivre des parents qui, d'une part laissent un mineur commettre une infraction par imprudence ou négligence, d'autre part sont alertés par le train de vie anormal de leur enfant et ne prennent néanmoins aucune mesure pour prévenir la commission d'infractions par ce dernier.

M. Robert Badinter s'est interrogé sur les éléments constitutifs de l'infraction consistant à laisser un mineur commettre des infractions. Il a exprimé la crainte que le texte proposé ne soit pas applicable et a observé qu'il ne servait à rien de multiplier le nombre des infractions pénales si celles-ci n'étaient pas utilisées.

M. Patrice Gélard a souhaité que l'amendement soit rectifié pour faire référence à des négligences ou manquements « graves et réitérés ».

M. Jean-Jacques Hyest a rappelé que l'article 227-17 du code pénal punissait déjà le fait, pour des parents, de se soustraire à leurs obligations morales au point de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation d'un enfant mineur. Il s'est demandé si la nouvelle infraction proposée ne faisait pas double emploi avec cet article 227-17. Il a en outre souligné que le droit pénal punissait déjà la complicité et le recel.

M. Nicolas About a alors fait valoir qu'il reviendrait au juge d'apprécier si des parents abandonnaient littéralement leur enfant à lui-même. Il a accepté de rectifier son amendement conformément à la proposition de M. Patrice Gélard. Il a souligné que des parents se rendaient coupables de négligences très graves à l'égard de jeunes enfants et qu'il convenait de responsabiliser très tôt ces parents. Il a en outre observé qu'il proposait une possibilité de sursis avec mise à l'épreuve comportant des mesures spécifiques destinées à exiger des parents un renforcement de la surveillance exercée sur leurs enfants. Il a indiqué que son amendement rendrait les parents passibles des peines encourues en cas de complicité. M. Lucien Lanier a exprimé la crainte que la mesure proposée soit d'une faible efficacité, observant que les parents concernés étaient parfois dans l'incapacité de mettre en oeuvre les obligations qu'il s'agissait de leur infliger.

M. Jacques Larché, président, a indiqué que les amendements étaient différents du droit en vigueur dès lors qu'ils impliquaient la commission préalable d'une infraction et non une atteinte à la moralité de l'enfant, concept plus flou figurant dans la loi actuelle.

Avant l'article premier, la commission a constaté qu'étaient contraires à sa position adoptée la semaine précédente les amendements présentés par MM. Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Paul Girod et les membres du groupe des républicains et indépendants et du groupe du rassemblement pour la République, tendant à :

- permettre l'information du maire par l'officier de police judiciaire plutôt que par le procureur de la République sur les crimes, délits et contraventions de cinquième classe commis sur le territoire de la commune (sous-amendement n° 127 à l'amendement n° 3 de la commission) ;

- prévoir la tenue d'une séance annuelle du conseil municipal consacrée aux questions de sécurité en présence du représentant de l'Etat ou de son représentant et des responsables des services de sécurité (amendement n° 130) ;

- créer un conseil départemental de sécurité réunissant au moins une fois par an, à l'initiative du préfet, les élus locaux du département (amendement n° 129) ;

- instaurer la possibilité de créer, à titre expérimental, une police de proximité placée sous l'autorité du maire et regroupant les fonctionnaires de la police nationale et de la police municipale (amendement n° 131).

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 138 et 139, présentés par M. Jean-Paul Delevoye et les membres du groupe pour le rassemblement de la République et apparentés, tendant à modifier l'article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales et à insérer un article additionnel dans ce code pour permettre à un établissement public de coopération intercommunale de recruter un ou plusieurs gardes-champêtres. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a observé que les groupements de communes pouvaient déjà recruter des gardes-champêtres.

M. Jean-Claude Peyronnet s'est demandé s'il était opportun de confier des nouvelles prérogatives aux présidents d'EPCI au détriment des maires. M. Jacques Larché, président, s'est interrogé sur l'opportunité d'insérer une telle disposition dans un texte sur la sécurité. La commission a souhaité entendre les explications des auteurs des amendements.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 128, présenté par MM. Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et les membres du groupe des républicains et indépendants et du groupe du rassemblement pour la République et apparentés et M. Paul Girod, tendant à insérer un article additionnel pour compléter l'article L. 552-6 du code de la sécurité sociale afin de permettre aux juridictions des mineurs d'ordonner le versement des prestations familiales auxquelles donne droit un mineur condamné pour crime ou délit à la victime de cette infraction.

Aux articles premier (autorisation des établissements de commerce et de détail), 3 (conditions de conservation des armes), 3 quater (sanctions pénales pour fabrication ou commerce d'armes non autorisé), 4 (sanctions pénales relatives au commerce des armes), 4 bis (sanctions pénales pour violation d'une interdiction d'acquisition d'armes) et 5 (coordinations), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 81 et 83 à 87, présentés par M. Roland du Luart, Mme Anne Heinis, MM. Jacques Oudin et Ladislas Poniatowski,

Elle a constaté que l'amendement n° 82 des mêmes auteurs, proposant la suppression de l'article 2 (interdiction de la vente au détail d'armes en dehors des locaux autorisés), était satisfait par son propre amendement de suppression et, au même article, elle s'est opposée à l'amendement n° 78, présenté par M. Ladislas Poniatowski, autorisant le commerce par correspondance des armes des 5è et 7è catégories, ainsi qu'à l'amendement rédactionnel n° 92 du Gouvernement.

Après l'article 2, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 140 de M. Alain Joyandet, prévoyant une réglementation de l'accès à la profession d'armurier.

A l'article 6 (extension de la liste des personnes susceptibles d'exercer des fonctions d'agent de police judiciaire ou d'agent de police judiciaire adjoint), la commission a donné un avis favorable aux amendements n°s 134 et 135, présentés par M. Jean-Yves Autexier, Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à conférer aux agents de surveillance de Paris la qualité d'agent de police judiciaire adjoint et à les habiliter à effectuer des relevés d'identité.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 96 rectifié, présenté par M. Bernard Seillier, tendant à conférer la qualification d'agent de police judiciaire adjoint aux gardes-champêtres. Elle a en conséquence estimé que l'amendement n° 141 présenté par M. Jean-Paul Delevoye et les membres du groupe du rassemblement pour la République et apparentés ayant le même objet était satisfait. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 143, présenté par M. Jean-Paul Delevoye et les membres du groupe du rassemblement pour la République et apparentés, tendant à permettre aux gardes-champêtres d'effectuer des relevés d'identité.

La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur tendant à supprimer une référence à l'ancien code de la route modifié par une ordonnance de septembre 2000 et à prévoir la possibilité pour les agents de surveillance de Paris et les gardes-champêtres de constater certaines infractions au code de la route. Elle a en conséquence estimé que les amendements n°s 136 et 144, présentés d'une part par M. Jean-Yves Autexier, Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, d'autre part par M. Jean-Paul Delevoye et les membres du groupe du rassemblement pour la République et apparentés, tendant à confier respectivement aux agents de surveillance de Paris et aux gardes-champêtres le pouvoir de constater certaines infractions au code de la route étaient satisfaits. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 142, présenté par M. Jean-Paul Delevoye et les membres du groupe du rassemblement pour la République et apparentés, tendant à modifier l'article L. 2213-19 du code général des collectivités territoriales pour prendre en compte l'attribution aux gardes-champêtres de la qualité d'agent de police judiciaire adjoint.

Après l'article 6, elle s'est déclarée favorable à l'amendement n° 80, présenté par MM. Claude Huriet, Serge Mathieu et François Autain, tendant à conférer aux surveillants du jardin du Luxembourg le droit de constater les infractions au règlement du jardin et de procéder à des relevés d'identité.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 77, présenté par M. Nicolas About, tendant à insérer un article additionnel pour prévoir dans le code de la route la possibilité pour le maire de confier par délégation au chef de la police municipale le droit de procéder à la mise en fourrière des véhicules en stationnement gênant sur le territoire de sa commune.

Avant l'article 6 bis, la commission s'est déclarée favorable à l'amendement n° 88 rectifié du Gouvernement, tendant à accorder des garanties aux adjoints de sécurité et aux gendarmes auxiliaires, blessés mortellement ou grièvement dans l'exercice de leurs fonctions.

A l'article 6 bis (immatriculation de tous les véhicules à moteur à deux roues), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 94, présenté par le Gouvernement, tendant à prévoir l'immatriculation de tous les véhicules à moteur à deux roues, tout en confiant les formalités de première immatriculation au constructeur ou au vendeur. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a observé que le Gouvernement s'était opposé à l'insertion de cette mesure dans le projet de loi au motif qu'elle était réglementaire. Il s'est étonné que le Gouvernement ne semble plus attacher d'importance aux domaines respectifs de la loi et du règlement.

A l'article 6 ter (dépistage des stupéfiants sur tout conducteur impliqué dans un accident), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 89, présenté par le Gouvernement, tendant à compléter l'article L. 235-1 du code de la route pour permettre aux officiers de police judiciaire de faire procéder à un dépistage des stupéfiants sur les conducteurs impliqués dans un accident corporel de la circulation. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que la commission avait adopté un amendement plus complet permettant de sanctionner la conduite sous l'empire de stupéfiants.

A l'article 7 (opposition au paiement par carte), la commission s'est opposée aux amendements identiques n°s 107, présenté par M. Robert Bret, Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et 115 de M. Gérard Delfau, tendant à supprimer la mention d'utilisation frauduleuse des numéros de carte. Elle a constaté que l'amendement n° 97 de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, tendant à remplacer la notion de « numéro de carte » par celle de « données liées à l'utilisation de la carte » était identique à son propre amendement n° 45. Elle s'est déclarée défavorable à l'amendement n° 116, présenté par M. Gérard Delfau, opérant une confusion entre le titulaire d'une carte et le bénéficiaire du paiement.

A l'article 7 bis (introduction d'une nouvelle division dans le code de la consommation), elle a constaté que l'amendement de suppression n° 98 de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, rejoignait son propre amendement de suppression n° 46.

A l'article 7 ter (responsabilité en cas de perte ou de vol d'une carte de paiement), elle a constaté que l'amendement de codification n° 99 de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, était identique à son propre amendement n° 47. Elle s'est déclarée défavorable aux amendements n°s 117 et 118 de M. Gérard Delfau et n°s 145 et 146 de M. Dominique Leclerc, tendant à prévoir la fixation par décret du plafond de franchise de responsabilité du titulaire. Elle s'est déclarée défavorable aux amendements n°s 108 et 109 de M. Robert Bret, Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, abaissant de 400 à 150 euros le montant de la franchise. Elle a constaté que l'amendement n° 100 de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, se référant à la négligence fautive ou à une opposition tardive comme condition d'inopposabilité du plafond de responsabilité aux titulaires, était identique à son propre amendement n° 48.

A l'article 7 quater (responsabilité en cas de fraude sans dépossession d'une carte de paiement), elle a constaté que l'amendement n° 101 de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, était identique à son propre amendement n° 49, liant la possibilité de contestation d'un paiement au caractère frauduleux de l'utilisation du code ou à l'absence de présentation physique de la carte. Elle s'est déclarée défavorable à l'amendement rédactionnel n° 119 de M. Gérard Delfau. Elle s'est déclarée défavorable aux amendements n°s 120 et 121 de M. Gérard Delfau et aux amendements n°s 110 et 111 de M. Robert Bret, Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à préciser les modalités écrites de l'opposition.

A l'article 7 quinquies (remboursement des frais supportés par la victime d'une fraude), elle a donné un avis favorable à l'amendement de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, précisant les frais bancaires susceptibles d'être remboursés par l'émetteur, le préférant à son propre amendement n° 50 ayant le même objet. Elle s'est déclarée défavorable à l'amendement n° 122 de M. Gérard Delfau, prévoyant le remboursement des frais de toute nature.

A l'article 7 sexies (délai de réclamation), la commission a constaté que l'amendement n° 103 de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, était identique à son propre amendement n° 51 fixant à 70 jours le délai légal minimal de réclamation.

A l'article 8 (renforcement des pouvoirs de la Banque de France en matière de sécurité des moyens de paiement), elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 123 et 124 de M. Gérard Delfau, donnant à un émetteur un délai de 30 jours pour répondre aux observations de la Banque de France avant que celle-ci puisse publier un avis négatif et précisant le contenu du décret en Conseil d'Etat, relatif à la composition et aux compétences de l'Observatoire de la sécurité des cartes de paiement. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 104 de M. André Vallet, au nom de la commission des finances, prévoyant la remise annuelle d'un rapport d'activité par l'Observatoire.

A l'article 10 (confiscation et destruction des moyens de contrefaçon ou de falsification de la monnaie scripturale), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 125 de M. Gérard Delfau, prévoyant la procédure de confiscation et en faisant supporter les frais par la Banque de France, alors que l'article n'envisageait la confiscation qu'à l'issue d'une condamnation pénale pour contrefaçon.

A l'article 13 (possibilité pour le maire ou le préfet de faire procéder sans délai à l'euthanasie d'animaux dangereux), la commission a examiné l'amendement n° 147, présenté par M. Laurent Béteille, tendant à permettre au maire de prononcer le placement immédiat ou l'euthanasie d'un animal dangereux en présence d'un danger sans qu'il soit besoin que ce danger soit grave ou immédiat. M. Laurent Béteille a observé que l'exigence d'un danger grave et immédiat risquait de permettre aux propriétaires d'animaux dangereux de mettre en cause la responsabilité d'un maire qui aurait décidé d'euthanasier leur animal. Il a indiqué qu'il était très difficile de conserver pendant plusieurs jours en fourrière les animaux placés, ces fourrières faisant l'objet d'attaques destinées à récupérer les animaux.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, s'est demandé si la responsabilité du maire ne pourrait pas être mise en cause encore plus facilement si l'on ne mentionnait pas l'exigence d'un danger grave et immédiat pour permettre l'euthanasie sans délai d'un animal. Il a rappelé que la mesure pouvait également être prise par les préfets. M. Lucien Lanier a souligné que la responsabilité du maire pourrait également être mise en cause s'il ne prenait pas les mesures appropriées en présence d'un danger grave et immédiat. M. Laurent Béteille a indiqué qu'il pourrait retirer son amendement au bénéfice des arguments avancés en séance publique.

Après l'article 13, la commission a souhaité le retrait de l'amendement n° 148 de M. Laurent Béteille, relatif à l'utilisation de projecteurs hypodermiques par les policiers municipaux pour la capture des animaux dangereux, souhaitant néanmoins obtenir des explications sur le sujet de la part du Gouvernement.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 149, présenté par M. Lucien Lanier et les membres du groupe du rassemblement pour la République et apparentés, tendant à insérer un article additionnel pour permettre aux gardes-champêtres de rechercher et constater par procès-verbaux les infractions aux dispositions du code rural relatives aux animaux dangereux.

Avant l'article 14 bis, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 150 de M. Alain Joyandet et des membres du groupe du rassemblement pour la République, prévoyant l'extension à la RATP du dispositif adopté à l'article 14 bis pour la SNCF, permettant aux agents assermentés de l'exploitant d'enjoindre à des contrevenants de descendre d'un véhicule.

A l'article 14 bis (prérogatives des agents des chemins de fer - injonction de descendre d'un train), elle s'est déclarée défavorable à l'amendement n°112, présenté par M. Robert Bret, Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à réserver aux agents de la force publique la possibilité d'enjoindre à des contrevenants de descendre du train.

A l'article 16 (application de la loi à l'outre-mer), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 152 du Gouvernement qui ne tenait pas compte des modifications proposées par la commission. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 126 de M. Gérard Delfau, donnant à un émetteur d'un moyen de paiement un délai de 30 jours pour répondre aux observations de l'Institut d'émission d'outre-mer avant que celui-ci ne puisse publier un avis négatif. La commission a constaté que les amendements n°s 105 et 106 de coordination, présentés par M. André Vallet, au nom de la commission des finances, étaient satisfaits par la rédaction de l'article qu'elle avait reporté après l'article 32.

Après l'article 20, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 91, présenté par le Gouvernement, tendant à insérer dans le code de la construction et de l'habitation une disposition permettant aux bailleurs qui satisfont aux obligations de gardiennage qui leur incombent de faire appel aux forces de sécurité en cas d'occupation des parties communes d'un immeuble par des personnes qui entravent la liberté de circulation. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné qu'il était paradoxal d'exiger des bailleurs le respect de leurs obligations de gardiennage alors que le décret destiné à préciser ces obligations n'avait jamais été pris par le Gouvernement.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 90, présenté par le Gouvernement, tendant à compléter l'article L. 127-1 du code de la construction et de l'habitation pour compléter la liste des obligations à la charge des bailleurs en matière de sécurité. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a estimé que le Gouvernement devait d'abord prendre le décret définissant les obligations de gardiennage des bailleurs avant de leur imposer de nouvelles obligations.

A l'article 21 (saisie du matériel de sonorisation utilisé dans les rave-parties), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 153, présenté par le Gouvernement, tendant à prévoir un régime de déclaration préalable pour l'organisation des « rave-parties ».

Après l'article 26, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 132, présenté par M. Nicolas About et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à insérer un article additionnel pour modifier l'article L. 4223-1 du code de la santé publique afin de prévoir la responsabilité pénale des personnes morales en matière d'exercice illégal de la pharmacie. M. Nicolas About a indiqué qu'il s'agissait de corriger une erreur dans la proposition de loi sur les sectes susceptible d'être adoptée sans modification par l'Assemblée nationale.

A l'article 29 (recrutement des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP), elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 113 et 114, présentés par M. Robert Bret, Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant respectivement, lors d'un recrutement, à supprimer la vérification d'un document équivalent pour les ressortissants étrangers au bulletin n° 2 du casier judiciaire et à supprimer la condition de l'absence d'un arrêté d'expulsion ou d'une interdiction du territoire.

Après l'article 32, elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 151 à son amendement n° 74, déposé par M. Gaston Flosse et les membres du groupe du rassemblement pour la République, relatif à l'application outre-mer de la loi, dans la mesure où il ne tenait pas compte des modifications proposées au projet de loi par la commission.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Jacques Baudot et Jean-Jacques Hyest, donnant une définition de l'appel injustifié des forces de l'ordre par une entreprise de télésurveillance, susceptible d'entraîner le prononcé d'une sanction administrative.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 133, présenté par M. Bernard Plasait, autorisant l'installation dans les établissements de spectacle de systèmes de brouillage des émissions de téléphonie mobile.

Elle a enfin donné un avis défavorable à l'amendement n° 95 de M. Roger Karoutchi, prévoyant la mise en place d'un service de police régionale des transports en Île-de-France. M. Lucien Lanier a cependant souligné l'urgence d'une action nécessitée par l'accroissement de l'insécurité dans les transports.

M. Jacques Larché, président, a indiqué que M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, lui avait adressé un courrier afin de demander que la commission reconsidère sa position de refus de la possibilité pour un officier de police judiciaire de retirer immédiatement le permis de conduire d'un conducteur ayant dépassé de plus de 40 km/h la vitesse maximale autorisée. Il a indiqué que le ministre soulignait que la rétention immédiate du permis de conduire était déjà appliquée avec succès en matière de conduite en état d'ivresse et que l'alcool et la vitesse étaient les principales causes des accidents de la circulation.

M. Maurice Ulrich a alors observé que les deux questions étaient différentes car il était clair qu'un conducteur sous l'empire de l'alcool ne pouvait pas reprendre le volant après un contrôle positif. Il a estimé qu'une telle certitude n'existait pas s'agissant des conducteurs commettant un excès de vitesse.

M. Jacques Larché, président, a observé que le retrait immédiat du permis était déjà possible en cas d'excès de vitesse à condition d'être opéré par le préfet ou le sous-préfet et non par un officier de police judiciaire. A titre personnel, il a estimé que le retrait par un officier de police judiciaire ne serait pas choquant.

M. Robert Bret a alors exprimé la crainte que la position de la commission soit mal comprise par les associations de victimes d'accidents de la circulation.

M. Patrice Gélard a souligné que le préfet de son département avait récemment procédé à une opération de retrait immédiat du permis en cas d'excès de vitesse et que quelques conducteurs avaient été contrôlés à des vitesses très élevées en agglomération. Il a estimé qu'un excès de vitesse de plus de 40 km/h en agglomération était criminel.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a alors indiqué que la motivation de la mesure proposée par le Gouvernement était compréhensible mais qu'il existait des infractions au code de la route probablement beaucoup plus graves et qu'aucun retrait immédiat du permis de conduire n'était prévu dans ces cas-là. Il a ajouté qu'il était paradoxal de prévoir un seuil de 40 km/h, alors que le seuil prévu en 1999 lors de la création du délit de récidive de grand excès de vitesse était de 50 km/h.

La commission a alors décidé de maintenir son amendement de suppression de cette disposition.

Mercredi 23 mai 2001

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Loi organique relative aux lois de finances - Audition de M. Alain Lambert, président de la commission des finances

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur de la proposition de loi organique n° 226 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux lois de finances.

A titre liminaire, M. Jacques Larché, président, a salué le travail approfondi accompli par la commission des finances dans la perspective d'une amélioration de la procédure budgétaire, tout en relevant que, compte tenu du caractère organique de cette loi relative au Sénat, elle devra être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur, a, dans un premier temps, mis en lumière les enjeux sous-jacents à la réforme de l'ordonnance budgétaire :

- rénover la démocratie en renforçant les moyens du Parlement destinés à lui assurer une vision réelle de l'ensemble des prélèvements obligatoires, tant en ce qui concerne leur montant que leur affectation . Il a rappelé que le principe du consentement à l'impôt posé par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen devait être appliqué pleinement à cet égard ;

- créer des leviers pour engager la réforme et la modernisation de l'Etat en conciliant la responsabilisation des gestionnaires publics avec la nécessaire évolution des structures administratives en fonction des besoins et des objectifs, tout rendant plus transparent le nombre d'emplois réels que le Parlement autorise.

M. Alain Lambert a fait état du contexte très consensuel dans lequel s'inscrivait cette réforme, recueillant à la fois l'accord du président de la République, du Premier ministre, de l'Assemblée nationale et du président du Sénat. Il a rappelé à cette occasion que la commission des finances du Sénat avait la première pris les initiatives nécessaires préalables à la réforme de l'ordonnance budgétaire en demandant à la Cour des comptes des contributions.

Il a jugé indispensable de trouver un accord sur un texte commun dans la mesure où il s'agissait d'élaborer un instrument de pilotage efficace pour la gestion publique. Il a mentionné l'avis du Conseil d'Etat selon lequel cette proposition de loi organique concernait le Sénat et devait être votée par les deux assemblées en termes identiques. Il a ajouté que le Sénat ne saurait adopter un texte qui ne serait pas acceptable.

Sans revenir sur l'ensemble des justifications de cette réforme, il a constaté que le cadre actuel de l'ordonnance budgétaire n'était plus adapté au contexte dans lequel elle se situait. Il a signalé les principaux facteurs qui avaient conduit à cette évolution :

- la construction européenne et plus particulièrement l'Euro ;

- l'abus de la pratique des démembrements comptables afin d'échapper aux rigueurs des règles de l'ordonnance, illustré par l'exemple du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) ;

- l'épisode de la « cagnotte » qui a marqué les limites de la sincérité et de la transparence budgétaires.

Il a d'ailleurs rappelé que la commission des finances, dans son rapport d'information sur l'étude menée sur la réforme de l'ordonnance organique ayant précédé le dépôt de la proposition de loi organique de M. Didier Migaud, avait souligné l'insuffisance de l'information du Parlement concernant l'état réel des finances publiques. Il a jugé indispensable de retrouver un équilibre institutionnel entre le pouvoir exécutif et le Parlement.

Il a ajouté que le texte de l'ordonnance, relatif à la discussion budgétaire mais également à la comptabilité publique, devait évoluer. Il a dénoncé les conditions de discussion en matière budgétaire, compte tenu des pratiques confuses du Gouvernement. Il a regretté que les différents ministres puissent décider de la date d'encaissement des recettes afin de « piloter » le solde budgétaire.

Il a noté que ce texte limitait la réflexion interministérielle et interdisait d'afficher toute pluriannualité. Relevant les rigidités de l'ordonnance budgétaire qui conduisaient à freiner la modernisation de l'Etat, il a mis en lumière la déresponsabilisation des gestionnaires, l'absence d'évolution de la fonction publique, l'inertie des structures administratives.

Présentant l'économie générale de la réforme, M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur, a expliqué que le premier axe consistait à substituer à une logique de moyens une logique d'objectifs dont il a souligné l'intérêt pour les commissions saisies pour avis, par exemple pour évaluer les missions des crédits affectés à la justice. Il a justifié cette proposition par le souci d'accroître l'horizon de la réflexion sur les finances publiques en prenant en compte la pluriannualité. Il a noté qu'une plus grande lisibilité en résulterait, permettant un examen exigeant de la loi de règlement au regard des objectifs annoncés.

Afin d'améliorer la réalité de l'exécution budgétaire, M. Alain Lambert a souligné la nécessité de disposer d'une comptabilité en droits constatés, d'un bilan, d'une connaissance des coûts complets de chaque politique, des engagements de l'Etat hors bilan. Il a souligné que la « langue comptable » pouvait être différente suivant les pays et que la réforme proposée s'efforcerait d'améliorer une certaine unité de présentation.

M. Alain Lambert a abordé le second axe de la réforme de l'ordonnance, consistant à clarifier les rapports institutionnels. Sans prétendre bouleverser la Constitution de 1958, il a expliqué qu'il s'agissait de rendre son rôle à chacun. Il a indiqué qu'il revenait au Parlement d'autoriser l'impôt en disposant d'une connaissance exhaustive, tout en soulignant qu'en contrepartie le Gouvernement avait en charge la préparation et la présentation la plus sincère possible des projets de lois de finances, en coordination avec les autres textes financiers (loi de financement de la sécurité sociale).

Il a signalé que le Gouvernement disposerait d'une plus grande souplesse dans la gestion des crédits, précisant que cet aménagement ne saurait aboutir à transformer les crédits d'engagement en emplois nouveaux.

M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur, a fait état des principaux apports de l'Assemblée nationale à la réflexion de la commission des finances du Sénat sur cette question :

- une obligation de sincérité des lois de finances ;

- une information continue du Parlement sur l'exécution budgétaire par le pouvoir exécutif ;

- une institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire ;

- un regroupement des crédits dans des missions et des programmes organisés autour d'objectifs précis et dont le contrôle est assuré par des indicateurs de performance. M. Alain Lambert à cet égard, s'est réjoui de la disparition de la distinction entre services votés et mesures nouvelles, compte tenu de l'absence d'autorisation réelle du Parlement sur les services votés qui représentent néanmoins 93 % des crédits ;

- une présentation obligatoire en annexe du budget de l'Etat en sections de fonctionnement et d'investissement ;

- une fongibilité des crédits au sein des programmes, à l'exception des dépenses de personnel pour lesquelles un plafond serait fixé par le Parlement ;

- une modernisation de la gestion de l'emploi public, mettant fin à la fiction de l'emploi budgétaire et aux complexes transformations d'emplois.

Estimant que le texte était loin d'être parfait, il a noté les points que le Sénat serait conduit à approfondir : l'universalité budgétaire, la pluriannualité, l'interministérialité, le renforcement du contrôle parlementaire. Il a considéré l'analyse de l'Assemblée nationale un peu trop rapide s'agissant de la comptabilité et de l'appréciation de la dette de l'Etat.

En conclusion, il a présenté la réforme budgétaire comme un rendez-vous à ne pas manquer pour le Parlement, rendu particulièrement nécessaire compte tenu du contexte de concurrence entre les Etats.

Abordant les modalités de discussion du texte, M. Jacques Larché, président, a tenu à rappeler qu'il fallait maintenir la pratique constante selon laquelle une loi organique relative au Sénat ne pouvait faire l'objet d'une commission mixte paritaire, la navette devant se poursuivre jusqu'à ce qu'un accord ait été dégagé.

M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur, a confirmé cette analyse.

En réponse à M. Jacques Larché, président, qui s'inquiétait des conséquences de la réforme sur le rôle des commissions saisies pour avis, M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur, a considéré que la surveillance de l'équilibre budgétaire d'ensemble revenait à la commission des finances et que les commissions saisies pour avis pourraient disposer d'une meilleure connaissance du budget compte tenu de la nature de l'examen par missions et par objectifs avec des indicateurs de performance.

Répondant à l'observation de M. Jacques Larché, président, selon laquelle les commissions saisies pour avis pourraient également être informées des décisions du Gouvernement visant à remettre en cause l'autorisation budgétaire, M. Alain Lambert a considéré que les mécanismes d'information des commissions saisies pour avis seraient maintenus.

M. Jacques Larché, président, s'est interrogé sur la ratification des décrets établissant la rémunération pour services rendus par l'Etat, intégrés nouvellement dans le champ de l'autorisation parlementaire, soulignant que ce mécanisme s'inspirait d'une procédure issue de la IVe République remontant à la loi cadre relative aux départements d'outre-mer de 1956 (loi Defferre).

Après un débat au cours duquel sont intervenus MM. Maurice Ulrich, Robert Bret, Jean-Claude Peyronnet et Lucien Lanier, concernant l'adaptation de la réforme budgétaire aux nouvelles missions de l'Etat liées à la construction européenne et à la décentralisation, plus particulièrement s'agissant de l'évolution des compétences des régions, M. Alain Lambert a admis qu'il était difficile d'appréhender les évolutions auxquelles serait confronté l'Etat. Il a souligné que la réforme proposée assurait néanmoins une « traçabilité » plus exigeante des opérations financières, d'une part, entre l'Etat et l'Union européenne, avec le souci de traduire dans le même langage les informations comptables et, d'autre part, entre l'Etat et les collectivités locales, grâce à l'élaboration d'un plan comptable.

M. Alain Lambert, président de la commission des finances, rapporteur, a souligné que la question du prélèvement européen était de nature plus politique que technique, le cadre de l'autorisation budgétaire par les représentants de la souveraineté demeurant jusqu'à présent la Nation.

MM. Jacques Larché, président, et Lucien Lanier ont fait observer que la décentralisation amorcée en 1983 avait engendré une augmentation des dépenses, compte tenu de l'absence de transferts de personnels. Ils ont souhaité que la réforme de l'ordonnance budgétaire prenne en compte le souci d'une plus grande clarification des relations entre l'Etat et les collectivités locales.

M. Jean-Jacques Hyest a noté que cette réforme conduirait à un bouleversement et un allongement de la procédure d'examen du budget en cas de suppression des services votés.

En réponse à l'observation de M. Georges Othily qui soulignait l'intérêt de prévoir un amortissement des investissements réalisés par l'Etat sur plusieurs années, M. Alain Lambe a fait valoir que ce mécanisme permettrait une lecture plus claire du patrimoine et des charges de l'Etat.

En conclusion, M. Alain Lambert, président de la commission des finances a émis le souhait d'aboutir à une réforme exigeante et de qualité.

Sécurité quotidienne - Désignation de candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire

La commission a ensuite procédé à la désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi relatif à la sécurité quotidienne.

Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Jacques Larché, président, MM. Jean-Pierre Schosteck, Patrice Gélard, Jean-Jacques Hyest, Paul Girod, Jean-Claude Peyronnet et Robert Bret, et comme candidats suppléants : MM. Guy Allouche, Robert Badinter, Laurent Béteille, Christian Bonnet, Guy Cabanel, Daniel Hoeffel et Lucien Lanier.

Nomination de rapporteurs

Puis elle a désigné comme rapporteurs :

- M. Henri de Richemont, sur la proposition de loi n° 225 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au nom patronymique ;

- M. Lucien Lanier, sur la proposition de loi constitutionnelle n° 74 (2000-2001) de MM. Aymeri de Montesquiou, Hubert Haenel et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, tendant à permettre à la France de respecter les délais de transposition des directives communautaires, par l'inscription de ces textes à l'ordre du jour du Parlement en cas de carence gouvernementale, et sur la proposition de loi organique n°183 (2000-2001) de MM. Hubert Haenel, Robert Del Picchia et Aymeri de Montesquiou, complétant l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 en vue de permettre un contrôle du Parlement sur la transposition des directives communautaires.

Economie - Mesures urgentes à caractère économique et financier - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Pierre Jarlier sur le projet de loi n° 301 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 2 mai 2001, était renvoyé au fond à la commission des finances et que la commission des lois était saisie du titre premier, relatif aux marchés publics, à l'ingénierie publique et à la commande publique, ainsi que du titre III portant dispositions facilitant le passage à l'euro fiduciaire.

Soulignant que le nouveau code des marchés publics applicable dès septembre 2001 résultait d'un simple décret, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a regretté que le Parlement n'ait pas été associé à cette réforme essentielle.

Présentant les dispositions du projet de loi, il a noté que le titre premier visait à consolider la base législative du droit de la commande publique.

S'agissant de l'article premier, rénovant le régime juridique de l'ingénierie publique, il a rappelé que jusqu'à présent les collectivités locales pouvaient faire appel aux services de l'Etat sans obligation préalable de mise en concurrence, mais que le droit communautaire, imposant aux pouvoirs adjudicateurs de mettre en concurrence leurs prestataires de services dès lors que le montant de l'opération dépasse un certain seuil, avait fragilisé ce cadre, notamment depuis l'arrêt du Conseil d'Etat « Communauté de communes du Piémont de Barr » du 20 mai 1995. Il a relevé que le projet de loi proposait de distinguer deux types de missions : des missions d'ingénierie qui pourraient s'exercer dans le cadre des règles de la commande publique et de la concurrence et une mission d'assistance technique aux collectivités de taille et de ressources modestes qui, ne disposant pas des moyens humains et techniques suffisants, devaient pouvoir faire appel aux services de l'Etat pour l'exercice de leurs compétences ; il a indiqué que ces missions de service public se verraient attribuer le caractère de service d'intérêt général et s'exerceraient en dehors des règles de la concurrence. M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a fait remarquer que la mission d'assistance technique ne devait pas entrer dans le champ de la maîtrise d'oeuvre, laquelle relevait du domaine concurrentiel. Il a indiqué qu'il ne proposerait pas d'amendement sur cet article, la commission des finances étant saisie au fond.

Il a noté que l'article 2 du projet de loi tendait à unifier le contentieux des marchés publics au profit du juge administratif en qualifiant de contrats administratifs tous les marchés soumis au code des marchés publics, certains marchés ayant été récemment considérés par la jurisprudence comme des contrats de droit privé. Faisant part de l'inquiétude des sociétés d'assurance quant à la coordination entre code des assurances et code des marchés publics, il a rappelé que la jurisprudence admettait bien la primauté du premier, de nature législative, sur le second.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a indiqué que l'article 3 tendait à définir dans la loi la notion de délégation de service public, afin de mieux la distinguer de celle de marché public, en reprenant les éléments fournis par la jurisprudence administrative. Il a relevé que l'Assemblée nationale avait précisé qu'il incombait à la commission d'examen des offres de dresser la liste des candidats admis à présenter une offre, et qu'elle avait ajouté un article 3 bis étendant aux délégations de service public les dispositions applicables aux marchés publics en matière de certification de la date de remise des offres.

S'agissant de l'article 4, interdisant la sous-traitance totale des marchés, limitant le paiement direct aux sous-traitants de premier rang et garantissant le paiement des sous-traitants de deuxième rang ou plus par le mécanisme de la caution, le rapporteur pour avis a noté que l'Assemblée nationale avait renforcé les obligations incombant au maître de l'ouvrage en matière de protection des sous-traitants et les avait étendues aux marchés publics.

Il a précisé qu'à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait prévu, dans un article 4 bis, la déclaration des sous-traitants auxquels le candidat envisage de faire appel lors de la soumission puis en cours d'exécution du marché.

Il a indiqué que l'article 5 précisait les règles applicables aux marchés de certains organismes qui ne relèvent pas du code des marchés publics mais entrent dans le champ des directives européennes et que l'article 5 ter réintroduisait le quart réservataire, c'est-à-dire la réservation du quart des lots d'un marché public, au bénéfice des sociétés coopératives et de certaines associations.

Enfin il a ajouté que le titre III relatif au passage à l'euro fiduciaire complétait le code pénal afin de tenir compte de la décision-cadre adoptée par le Conseil européen le 29 mai 2000, destinée à renforcer la protection contre le faux-monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro. Il a précisé qu'il s'agissait d'éviter que la responsabilité pénale des agents amenés à effectuer des opérations de change de pièces et billets en francs contre des euros entre le 1er janvier et le 30 juin 2002 puisse être engagée sur le fondement du délit de blanchiment pour les montants inférieurs à 10 000 euros, l'Assemblée nationale ayant ramené la date de début de l'exonération pénale au 1er décembre 2001. Il a noté qu'une base de données recensant les informations sur le faux-monnayage en euros serait constituée.

A l'article 3 (définition de la délégation de service public), après un débat auquel ont participé, outre le président et le rapporteur pour avis, MM. Patrice Gélard, Maurice Ulrich, Daniel Hoeffel, Jean-Claude Peyronnet et Jean-Jacques Hyest la commission a décidé de ne pas retenir la proposition du rapporteur d'inscrire dans la loi que les délégations de gestion se font « sous l'autorité et le contrôle du délégant ».

Puis la commission a adopté un amendement de coordination et un amendement tendant à subordonner la subdélégation d'un service public à l'accord exprès de la collectivité publique, ainsi qu'à interdire la subdélégation de la totalité de la gestion du service.

A l'article 4 (aménagements du régime de la sous-traitance), la commission a adopté deux amendements formels et de précision et deux autres amendements, pour supprimer l'obligation pour le maître de l'ouvrage de vérifier que les sous-traitants, employés dans un marché ont bien délivré des cautions à leurs propres sous-traitants et pour étendre à l'ensemble des marchés du secteur privé les obligations pesant actuellement sur le maître de l'ouvrage en matière de contrats de travaux de bâtiment et de travaux publics. M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a précisé que la liste des sous-traitants envisagés pouvait être un élément de la décision du maître de l'ouvrage lors de la consultation mais non un critère de choix.

La commission a également adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 4 bis tendant à renforcer la protection des sous-traitants en obligeant chaque entreprise employée dans un marché à joindre à sa première facture les cautions qu'elle a accordées à ses sous-traitants.

A l'article 4 bis (déclaration des sous-traitants auxquels le soumissionnaire à un marché public envisage de recourir), la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article 5 (extension du régime de publicité et de mise en concurrence aux organismes ne relevant pas du code des marchés publics), la commission a adopté un amendement incluant explicitement la Banque de France dans le champ d'application de cet article.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 5 ter (quart réservataire au bénéfice des sociétés coopératives et de certaines associations), qui lui a paru contraire au droit communautaire et au principe d'égalité.

A l'article 9 (protection de l'euro contre le faux-monnayage - adaptation des règles relatives au blanchiment lors du passage à l'euro), la commission a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

Sous réserve de ces amendements, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier.

Sécurité quotidienne - Examen d'un amendement

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a procédé à un nouvel examen de l'amendement n° 129 rectifié présenté par MM. Paul Girod, Roger Karoutchi et Laurent Béteille tendant à insérer un article additionnel, ayant pour objet de créer un conseil départemental de sécurité, avant l'article premier du projet de loi n° 296 (2000-2001), adopté par L'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la sécurité quotidienne.

M. Jacques Larché, président, a considéré qu'après examen des arguments échangés en séance publique sur cet amendement et compte tenu des rectifications proposées par les auteurs, la commission devait réexaminer sa position. Il a estimé qu'il ne convenait pas d'inclure dans la composition d'un tel conseil les parlementaires et les présidents des organismes intercommunaux mais qu'il devait comporter, en revanche, des représentants des maires et ne devait se réunir qu'une fois par an à l'initiative du représentant de l'Etat.

M. Laurent Béteille s'étant déclaré réservé sur le fait de ne pas inclure les présidents des organismes intercommunaux dans la composition du Conseil, MM. Jean-Jacques Hyest et Jacques Larché, président, ont souligné que les pouvoirs de police revenaient au maire et que dans l'état actuel des choses, les présidents des organismes intercommunaux ne disposaient pas de compétence en matière de sécurité.

M. Lucien Lanier a déploré la tendance à multiplier les réunions d'organismes représentatifs divers.

A la suite de cet échange, la commission a décidé de déposer un amendement créant un Conseil départemental de sécurité réunissant le préfet, les procureurs de la République territorialement compétents, le président du conseil général, ou son représentant, et des représentants des maires dont les modalités de désignation seraient déterminées par un décret en Conseil d'Etat. Elle a proposé que ce conseil se réunisse une fois par an à l'initiative du représentant de l'Etat.

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