Travaux de la commission des affaires sociales

Table des matières



Mardi 7 octobre 2003

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PLF pour 2004 - Audition de M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants

La commission a procédé à l'audition de M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, sur le projet de budget de son ministère pour 2004.

M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a indiqué qu'il souhaitait tout à la fois présenter le projet de budget des anciens combattants pour 2004 et les actions accomplies depuis sa prise de fonctions.

S'agissant du projet de budget pour l'année 2004, il a tout d'abord insisté sur la méthode qui a présidé à sa construction. Il a ainsi souligné que la concertation avec le monde combattant avait permis d'identifier ses principales attentes et que le projet de budget s'efforçait de les prendre en compte.

Il a observé que la contrainte budgétaire ne permettait pas de répondre immédiatement et simultanément à toutes les attentes des anciens combattants. Il a précisé que le Gouvernement avait, par conséquent, privilégié une approche progressive.

M. Hamlaoui Mékachéra a ensuite présenté les crédits des anciens combattants pour 2004, qui s'élèvent à 3,39 milliards d'euros. Il a indiqué que ces crédits permettaient une augmentation de 1,58 % des droits procurés à chaque ressortissant, bien supérieure à celle de 0,68 % accordée l'année précédente.

Il a rappelé que la baisse globale de son budget était structurelle puisque, par définition, la démographie de la population combattante se réduisait inexorablement d'environ 4 % par an. Il a d'ailleurs fait valoir que les crédits des anciens combattants ne diminueraient que de 3,1 % en 2004 et que cette évolution permettait de proposer plusieurs mesures nouvelles très attendues par le monde combattant.

Ainsi, il est proposé d'augmenter les pensions des veuves de guerre, des veuves d'invalides et des veuves de grands invalides de quinze points, ce qui constitue une mesure de justice à l'égard des 130.000 veuves, particulièrement touchées lors des conflits du XXe siècle et, notamment, des veuves d'invalides, qui se sont dévouées pour le mieux-être de leur conjoint handicapé. Il a indiqué que 12 millions d'euros étaient affectés à cette mesure.

Il a ensuite évoqué l'harmonisation, à quatre mois, des durées de séjour nécessaires pour l'obtention de la carte du combattant en Afrique du Nord. Il a rappelé que cette mesure mettait fin à un régime disparate et incohérent qui suscitait beaucoup d'aigreurs au sein du monde combattant et que trois millions d'euros étaient inscrits à ce titre.

Il a enfin indiqué que les crédits sociaux de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) étaient maintenus, dans le projet de loi de finances pour 2004, au niveau de ceux votés en loi de finances initiale pour 2003. Il a rappelé, à cet égard, que les années précédentes, une part significative de ces crédits (1,5 million d'euros) résultait d'une majoration rituelle des crédits au cours du débat en séance publique.

M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a souligné qu'au-delà de ces trois mesures nouvelles, le projet de budget pour 2004 poursuivait l'oeuvre de consolidation de l'ONAC et de l'institution nationale des invalides (INI) engagée en 2003.

Il a indiqué que l'ONAC disposerait des moyens nécessaires pour conduire, dans les meilleures conditions, la deuxième année de mise en oeuvre de son contrat d'objectifs et de moyens et que ce contrat lui permettrait d'adapter ses capacités aux priorités du monde combattant : la mémoire et la solidarité.

S'agissant de la mémoire, il a indiqué que le projet de budget contribuerait à financer l'organisation des grands rendez-vous de l'année 2004, parmi lesquels le 90e anniversaire de la victoire de la Marne, le 60e anniversaire des débarquements et de la libération du territoire ou encore le 50e anniversaire de la bataille de Dien Bien Phu.

Il a rappelé que l'objectif de ces commémorations était d'honorer ceux qui ont donné leur vie pour la Patrie, de rendre hommage aux vétérans et de transmettre aux jeunes générations le sens des valeurs qui furent au coeur de ces conflits et qui restent si nécessaires à notre temps.

Il a ensuite souligné que ce projet de budget s'inscrivait dans le prolongement des actions entreprises depuis seize mois et que ces réalisations étaient révélatrices de la volonté du Gouvernement de satisfaire rapidement les principales attentes du monde combattant.

Il a rappelé que le Gouvernement avait ainsi apporté des réponses à deux questions essentielles qui perturbaient l'harmonie du monde combattant : l'indemnisation des orphelins des victimes de la barbarie nazie et le choix de la date de la cérémonie en l'honneur des « morts pour la France » en Algérie.

S'agissant du décret du 13 juillet 2000, instituant une mesure d'indemnisation au bénéfice des orphelins de la Shoah, il a estimé que celui-ci était parfaitement légitime mais que, pour autant, les autres catégories d'orphelins avaient considéré cette disposition comme inéquitable. Il s'est félicité du rapport établi par M. Philippe Dechartre, ancien ministre du Général de Gaulle et de Georges Pompidou, dont les conclusions ont conduit le Premier ministre à décider que les orphelins des victimes de la barbarie nazie, c'est-à-dire les orphelins des déportés, des fusillés et des massacrés, devaient bénéficier d'une indemnisation d'un montant identique à celle destinée aux orphelins des déportés de la Shoah.

Il a précisé que, préalablement à la publication de ce nouveau décret, il était nécessaire de définir précisément le périmètre d'éligibilité de ses bénéficiaires, afin que cette démarche réparatrice ne soit pas porteuse de nouvelles injustices.

Il a ensuite rappelé que le Président de la République avait signé le décret instituant le 5 décembre journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » pendant la guerre d'Algérie et les combats du Maroc et de Tunisie. Il a estimé que cette décision était l'aboutissement logique d'une démarche de concertation à laquelle l'ensemble des associations représentatives du monde combattant avait participé sous la conduite impartiale de M. Jean Favier, membre de l'Institut.

Il a indiqué que ce choix se référait au 5 décembre 2002, jour où, pour la première fois, un hommage national, unanime et solennel, a été rendu aux « morts pour la France » en Afrique du Nord, lors de l'inauguration, par le Président de la République, du mémorial qui leur est dédié, quai Branly à Paris. Il a fait part de son espoir de voir oubliés les quarante ans de polémique à ce sujet et souhaité que les anciens combattants et, au-delà, tous les Français, se rassemblent ce jour-là pour se recueillir devant les monuments aux morts.

Il a d'ailleurs indiqué que, lors de ses déplacements récents sur le terrain, il avait constaté que l'heure était à l'apaisement et au rassemblement, au sein du monde combattant, sur cette question enfin réglée.

M. Hamlaoui Mékachéra a ensuite dressé un tableau des mesures prises en faveur du monde combattant au cours des seize derniers mois. Il a ainsi mentionné la décristallisation des retraites et des pensions des anciens combattants d'outre-mer, le rétablissement des droits en matière de cures thermales, la pérennisation de l'ONAC, la modernisation de l'INI, l'augmentation du plafond majorable de la rente mutualiste, le dépistage des névroses traumatiques de guerre, la création de l'observatoire de la santé des vétérans, l'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie, le choix de la date d'hommage aux morts pour la France en Afrique du Nord, l'augmentation des pensions de veuves, l'harmonisation des durées de séjour nécessaires à l'obtention de la carte du combattant d'Afrique du Nord et, enfin, l'inscription en base budgétaire de la totalité des crédits sociaux de l'ONAC.

Il a en outre rappelé que le Gouvernement s'attachait à ouvrir davantage le monde combattant sur l'extérieur.

Il a mentionné le développement du concept de « mémoire partagée », pour se rapprocher des pays qui furent nos alliés ou nos adversaires, dans les conflits du XXe siècle, afin de transmettre, ensemble, aux jeunes générations, le sens des valeurs qui furent alors si âprement défendues. Il a indiqué que plusieurs pays avaient ainsi été approchés et que, dans les prochaines semaines, les premiers accords seraient signés avec la Corée du Sud et l'Australie.

Il a également estimé que la France devait s'attacher à faire bénéficier certains pays de son expérience en matière de reconnaissance et de droit à réparation, afin de faciliter l'insertion de leurs propres anciens combattants, souvent très jeunes, dans la vie sociale et professionnelle. Il a d'ailleurs indiqué que M. Pierre Morel-A-L'Huissier, député de la Lozère, venait d'être chargé par le Premier ministre d'une mission sur ce sujet.

Il a enfin souligné sa volonté de développer le « tourisme de mémoire » en partenariat avec les collectivités locales. Il a indiqué qu'une convention serait prochainement signée avec le secrétaire d'Etat au tourisme afin d'engager les actions nécessaires à la mise en valeur du patrimoine hérité des conflits passés. Il a signalé les différents grands projets aujourd'hui en cours : la construction du nouveau musée d'Auschwitz, du mémorial de Schirmeck et du centre européen du résistant déporté au Struthof.

Dans le domaine du droit à réparation et de la mémoire,M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a mentionné l'indemnisation des enrôlés de force dans les formations paramilitaires allemandes et rappelé que le Gouvernement avait rassemblé, le 12 mai 2003, sur cette question, les parlementaires intéressés autour des responsables de la fonction « Entente franco-allemande » sur cette question.

Il a considéré qu'il restait naturellement quelques attentes auxquelles une réponse n'avait pas encore été apportée, notamment la revalorisation de la retraite du combattant ou la simplification du rapport constant, mais il a assuré la commission de sa détermination à avancer dans le règlement de ces questions.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, s'est félicité de l'harmonisation des durées de séjour en Algérie, Tunisie et Maroc retenues pour l'attribution de la carte du combattant. Il s'est interrogé sur l'impact, tant financier qu'en nombre de bénéficiaires, de cette mesure. Il a également soulevé la question des dates de fin des hostilités prises en compte pour l'attribution de la carte en Tunisie et au Maroc.

M. Hamlaoui Mékachéra a indiqué que 15.000 à 20.000 anciens combattants étaient susceptibles de bénéficier des nouvelles conditions d'ouverture du droit à la carte du combattant. Il a fait part de son souhait d'harmoniser les dates de fin d'hostilité autour de la date du 2 juillet 1962.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a observé que l'accréditation de l'INI par l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) témoignait de la qualité du travail et de l'expertise de l'institution, notamment en matière de prise en charge des personnes handicapées. Il s'est interrogé sur la participation de l'INI au grand chantier du quinquennat que constitue la compensation du handicap et il a souhaité connaître les grandes orientations de son nouveau projet d'établissement.

Il s'est ensuite interrogé sur le bilan de la mise en oeuvre de la première année du contrat d'objectifs et de moyens signé entre l'ONAC et ses autorités de tutelle. Il a notamment insisté sur la question de la modernisation du réseau des maisons de retraite de l'ONAC.

Il a également souhaité connaître le calendrier de mise en oeuvre de la nouvelle mesure d'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie dont la création a été annoncée par le Premier ministre.

Il s'est enfin interrogé sur les perspectives d'une revalorisation, progressive et pluriannuelle, de la retraite du combattant. Il a souhaité savoir si le coût d'une telle mesure avait été évalué.

M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a indiqué que le projet d'établissement de l'INI serait articulé avec un projet médical et avec une convention d'objectifs et de moyens, en cours d'élaboration. Il a précisé qu'en tout état de cause, ce projet s'inscrirait dans le cadre de la politique nationale de santé publique.

Il a déclaré que la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC se déroulait dans de bonnes conditions, en coopération avec le ministère de la défense, notamment en matière de reclassement de personnels. S'agissant des maisons de retraite, il a indiqué que le programme de « labellisation » de maisons de retraite civiles se poursuivait, de même que la conclusion des conventions tripartites avec les départements et l'assurance maladie.

Il a souligné le travail remarquable de M. Philippe Dechartre, dont les conclusions ont emporté très rapidement la décision du Premier ministre. Il n'a pas voulu s'engager sur un calendrier précis pour la mise en oeuvre de la nouvelle mesure d'indemnisation, estimant que la priorité devait être donnée à la définition de son périmètre pour une application équitable.

M. Hamlaoui Mékachéra est convenu que l'augmentation de la retraite du combattant correspondait à une attente forte du monde combattant. Il a indiqué qu'une revalorisation d'un point d'indice équivalait à une dépense supplémentaire de 16 à 17 millions d'euros, mais que l'augmentation ne serait sensible, au niveau individuel, qu'à partir de trois points d'indice, ce qui impliquerait une majoration de 50 millions d'euros des crédits. C'est pourquoi la priorité avait été donnée, pour 2004, à l'harmonisation des durées de séjour pour l'attribution de la carte du combattant et à la majoration des pensions de veuves.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial de la commission des finances, a estimé que le projet de budget des anciens combattants pour 2004 était largement positif, notamment en matière d'action sociale. Il a toutefois évoqué les remous provoqués par le choix de la date du 5 décembre pour la cérémonie d'hommage aux « morts pour la France » en Algérie. Il s'est félicité de la poursuite de la politique de « labellisation » des maisons de retraite qui s'avère très efficace sur le terrain. Il a souligné le caractère symbolique fort de la revalorisation de la retraite du combattant, même si l'effet sur les ressources des intéressés restait limité.

M. Louis Souvet a insisté sur le fait que le choix de la date du 5 décembre était très mal accueilli par certaines associations d'anciens combattants.

M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a considéré que les réactions sur le choix de cette date étaient moins vives que prévu. Il a rappelé que l'inauguration du monument du quai Branly constituait le premier événement au cours duquel l'ensemble du monde combattant était réuni pour commémorer les « morts pour la France » en Afrique du Nord.

M. Gilbert Chabroux a souligné les aspects positifs du projet de budget des anciens combattants concernant l'augmentation des pensions de veuve, l'harmonisation des conditions d'attribution de la carte du combattant et l'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie.

Il a toutefois exprimé des réserves sur la sincérité du budget. Il a notamment souligné que les crédits prévus, en loi de finances initiale pour 2003, pour financer la décristallisation des pensions des anciens combattants d'outre-mer n'avaient pu être consommés faute de décret d'application. Il a également estimé qu'une baisse moins importante des crédits aurait pu permettre d'entamer, dès cette année, la revalorisation de la retraite du combattant.

S'agissant du choix de la date du 5 décembre pour honorer la mémoire des soldats tombés en Afrique du Nord, il a considéré que celle-ci n'avait aucune signification historique, soulignant que l'association la plus représentative des anciens combattants d'Algérie, hostile à cette date, avait annoncé son intention de maintenir la commémoration du 19 mars. Il a affirmé qu'une majorité de Français s'étaient déclarés, par sondage, eux aussi attachés à la date du 19 mars et rappelé qu'une proposition de loi dans ce sens avait d'ores et déjà été adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture. Il a estimé que le refus de choisir le 19 mars comme date de commémoration témoignait d'une réticence politique à considérer la guerre d'Algérie pour ce qu'elle était réellement.

M. Gilbert Barbier a, à l'inverse, approuvé le choix du 5 décembre estimant que le 19 mars était lié dans la mémoire collective à la défaite de la France en Algérie. Il a, par ailleurs, observé que la Fédération nationale des anciens combattants d'Algérie (FNACA) avait participé jusqu'au bout au groupe de travail de M. Favier et qu'elle ne pouvait pas, à présent, s'opposer à une décision approuvée par l'ensemble des autres associations d'anciens combattants. Il s'est, en outre, inquiété de l'insuffisante sensibilité des jeunes générations à la question de la guerre d'Algérie.

M. Guy Fischer a qualifié le projet de budget des anciens combattants pour 2004 de budget en trompe-l'oeil, soulignant l'importance des crédits gelés ou non consommés du fait de l'absence de décrets d'application. Il s'est donc demandé si le budget réel consacré aux anciens combattants ne diminuait pas dans des proportions plus importantes que le Gouvernement voulait bien le laisser entendre. Il a toutefois concédé qu'un certain nombre de questions en suspens étaient réglées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004.

S'agissant de l'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie, il a insisté pour que le périmètre de cette indemnisation ne soit pas réduit à la portion congrue. Il s'est également inquiété de la diminution des effectifs des services départementaux de l'ONAC.

Il a fait part de son total désaccord avec la date retenue pour la cérémonie d'hommage aux morts de la guerre d'Algérie, qui provoquera vraisemblablement un très vif mécontentement. Il a regretté que le consensus qui avait prévalu lors de la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie soit rompu par cette décision contestable.

M. André Vantomme a exprimé sa perplexité quant à la question du 19 mars. Il a rappelé que de nombreuses communes avaient, d'ores et déjà, instauré une commémoration ce jour là et que l'on risquait de se trouver devant une multiplicité de commémorations qui en brouillerait la visibilité.

Mme Gisèle Printz a tenu à évoquer la question de l'indemnisation des anciens incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes. Elle a indiqué que le règlement de cette question passait nécessairement par une modification du règlement intérieur de la fondation « Entente franco-allemande », chargée de l'indemnisation de l'ensemble des « malgré nous ».

Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a expliqué que les décrets d'application relatifs à la décristallisation des pensions des anciens combattants d'outre-mer étaient en cours de contreseing et qu'ils devaient être publiés dans les prochaines semaines. Il a, par ailleurs, indiqué que les crédits correspondants étaient des crédits évaluatifs et que, par conséquent, le paiement des pensions décristallisées pourrait se dérouler normalement.

Il a confirmé que le nombre de ressortissants de son ministère avait bien diminué de 4 % au cours de l'année 2003 et que l'effort budgétaire par bénéficiaire augmenterait en 2004 de 1,58 % contre 0,68 % l'an passé.

Revenant sur la question du 19 mars, il a rappelé que le Président François Mitterrand, lui-même, s'était exprimé contre le choix de cette date, source, selon lui, de confusion dans la mémoire collective. Il a estimé qu'après avoir assisté à toutes les réunions de la commission Favier, la FNACA ne pouvait pas dénoncer unilatéralement une décision prise démocratiquement.

Il a enfin insisté sur la volonté du Gouvernement de trouver une solution équitable pour l'indemnisation des anciens du Reicharbeitsdienst (RAD) et du Krieghilfsdienst (KHD). Il a rappelé qu'il avait réuni à Strasbourg l'ensemble des parties prenantes et que celles-ci s'étaient séparées sur ce consensus : il n'appartient pas à la France d'indemniser des dommages causés par un pays tiers. Il a estimé que, si la fondation « Entente franco-allemande » refusait de sortir de son interprétation traditionnelle, il faudrait vraisemblablement modifier soit ses statuts, soit son règlement intérieur.

Mercredi 8 octobre 2003

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Enfance - Accueil et protection de l'enfance - Examen du rapport

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 434 (2002-2003) relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance.

A titre liminaire, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que le projet de loi n° 434 (2002-2003) relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance abordait divers problèmes distincts auxquels il apportait des solutions d'une utilité certaine, bien qu'on puisse les juger modestes. Il a considéré qu'il s'agissait d'un texte d'appel, dont il convenait de saluer les avancées, tout en souhaitant qu'elles ne soient que les prémices de réformes plus ambitieuses.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que l'objectif central du projet de loi se rapportait à la protection de l'enfant dans les différents cas de figure où il pouvait se trouver en situation de danger : la maltraitance, l'exploitation au travail et les carences éducatives ayant pour conséquence un absentéisme scolaire régulier.

Constatant la difficile appréhension du problème de l'enfance en danger en raison de l'absence de données complètes et officielles, il a signalé que les derniers chiffres publiés par l'observatoire de l'action sociale décentralisée (ODAS) pour 2001, faisaient état de 85.500 signalements, dont 20 % concernaient des enfants maltraités.

Il a précisé que les abus sexuels et les violences physiques étaient les premières formes de maltraitance que subissaient les enfants, suivies de près par les négligences lourdes, puis les violences psychologiques, plus difficiles à identifier car moins visibles. Il a ajouté que les filles étaient plus souvent victimes de maltraitance que les garçons puisqu'elles représentaient 58 % des cas et subissaient un plus grand nombre d'abus sexuels, les garçons ayant davantage de risques d'être maltraités physiquement que les filles.

Il a rappelé que, dans la majorité des cas, les parents s'avéraient être les auteurs des mauvais traitements, les déséquilibres familiaux et l'inactivité, notamment des mères, semblant en outre être des facteurs d'augmentation du risque.

Il a dénoncé les conséquences particulièrement dramatiques de la maltraitance dont l'actualité récente venait de donner deux exemples tragiques. A cet égard, il a précisé que 3 à 5 % des enfants maltraités en mourraient, les sévices corporels tuant ainsi entre 400 et 700 enfants par an, soit pratiquement deux par jour et représentant désormais, en France, la deuxième cause de mortalité infantile, passée la première semaine de vie. Il a ajouté que de nombreux enfants qui avaient été maltraités en conservaient des séquelles définitives, indélébiles, graves d'un point de vue neurologique, orthopédique, psychoaffectif ou psychomoteur.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que le dispositif français de protection de l'enfance était pourtant particulièrement riche puisqu'il constituait le premier poste de dépenses d'aide sociale des départements, auquel il convenait d'ajouter les crédits d'Etat consacrés à la protection judiciaire et au fonctionnement des tribunaux pour enfants. Dans le même temps, le phénomène de la maltraitance demeurait très mal connu.

Face à ce constat contradictoire, il a expliqué que, en pratique, chaque administration ou service utilisait des indicateurs et critères particuliers, mettait en oeuvre des modes de recueil et de traitement des données qui lui étaient spécifiques et que, faute de système statistique partagé, le nombre exact de signalements d'enfants en danger n'était pas connu.

Il a en outre observé que de nombreux enfants subissaient des violences, sans être signalés, ni protégés puisqu'à ce jour, il n'existait pas d'enquête sur les violences subies par les enfants, effectuée sur l'ensemble de la population, comparable à celle dont on disposait en matière de violences sur les femmes, ni d'étude de suivi du devenir des enfants qui avaient fait l'objet d'un signalement. Il a estimé que, pour prévenir les récidives de maltraitance, il fallait se donner les moyens d'assurer une surveillance épidémiologique rigoureuse de la maltraitance et d'évaluer l'efficacité des mesures mises en oeuvre.

Il a alors indiqué qu'il s'agissait du premier objectif du projet de loi, qui prévoyait de confier cette mission à un observatoire de l'enfance maltraitée, afin que les différents acteurs, mieux informés de la situation au niveau national, puissent agir plus efficacement sur le terrain.

Il a précisé que cet observatoire serait compétent en matière de recueil et d'analyse des données chiffrées et des études concernant la maltraitance envers les mineurs, en provenance des autorités publiques, des établissements publics, ainsi que des fondations et associations spécialisées, et qu'il aurait pour mission d'harmoniser ces informations afin d'améliorer la connaissance des phénomènes de maltraitance en vue d'une prise en charge effective des enfants.

Il a ajouté que l'observatoire serait le partenaire privilégié des structures locales et internationales, notamment en participant aux activités du réseau européen des observatoires de l'enfance. A cet égard, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a émis le souhait que chaque département puisse mettre en place un observatoire local afin que l'observatoire national dispose de relais implantés sur l'ensemble du territoire.

Il a indiqué que, concernant l'observatoire, deux amendements seraient proposés dont l'un avait pour objectif de préciser son nom.

Il a ajouté que, dans le souci d'améliorer le dispositif de protection de l'enfant maltraité, le présent projet de loi prévoyait d'élargir le droit des associations de se constituer partie civile aux procès engagés contre les auteurs présumés d'actes de maltraitance sur mineur, en inscrivant cette faculté dans le code de procédure pénale, au profit des associations dont l'objet statutaire comportait la défense ou l'assistance de l'enfant en danger ou maltraité. Il a précisé par ailleurs que le projet de loi complétait la liste des infractions commises à l'encontre des mineurs susceptibles d'ouvrir le droit à agir des associations.

Il a toutefois estimé nécessaire d'encadrer plus strictement cette procédure par plusieurs amendements.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé ensuite que la maltraitance ne saurait être réduite à la violence physique car elle pouvait prendre un visage moins reconnaissable, comme certaines formes de travail des mineurs.

Il a rappelé que le travail des enfants était interdit en France avant l'âge de seize ans, même si des dérogations venaient atténuer ce principe, lorsqu'il s'agissait d'insertion professionnelle, de découverte du monde du travail, d'entraide familiale ou d'engagements dans les métiers du spectacle et de la publicité.

En dépit de ce dispositif, il a constaté que les cas d'emploi illégal, voire d'exploitation, de mineurs étaient une réalité constatée par les services concernés et qu'il s'agissait bien, dans les cas extrêmes, d'enfants en danger.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que le présent projet de loi prévoyait donc de renforcer les sanctions à l'encontre des employeurs illégaux d'enfants, précisant que deux articles additionnels seraient proposés à la commission pour accroître la protection des enfants au travail.

Abordant ensuite le troisième volet du projet de loi sur l'assiduité scolaire, il a rappelé que cette obligation s'imposait aux enfants scolarisés comme à leurs parents ou tuteurs, depuis l'entrée en vigueur de la « loi Ferry » du 28 mars 1882 relative à l'obligation de l'instruction.

Il a observé que le phénomène de l'absentéisme scolaire atteignait pourtant aujourd'hui des proportions inquiétantes puisque 81.700 cas avaient été signalés aux inspecteurs d'académie, sur une population totale de sept millions d'élèves, et qu'environ 9.000 suspensions d'allocations familiales par les caisses d'allocations familiales (CAF) ou la mutuelle sociale agricole (MSA) avaient été prononcées au cours de l'année scolaire 2001-2002.

Il a constaté que les jeunes les plus fragilisés socialement, psychologiquement et culturellement étaient aussi les plus touchés par l'absentéisme scolaire, et donc par l'échec scolaire, et que l'absentéisme n'était pas dépourvu de lien avec la délinquance et le travail illégal des mineurs de moins de seize ans.

Partant de ce constat, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a estimé que l'absentéisme scolaire constituait un danger pour les jeunes concernés, notamment lorsqu'il était la conséquence de violences en milieu scolaire, d'une action délibérée des adultes responsables de l'enfant ou encore d'un emploi illégal, rappelant à cet égard que le manquement à l'obligation scolaire pouvait être sanctionné comme une carence éducative de la part des parents au sens du code pénal.

Il a indiqué que le projet de loi avait pour ambition de rénover la lutte contre l'absentéisme scolaire en proposant des sanctions mieux adaptées, à la suite des conclusions rendues par le groupe de travail mis en place par M. Christian Jacob en octobre dernier pour expertiser les mesures existantes et examiner les moyens de mieux responsabiliser les familles.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a déclaré que ce groupe de travail avait conclu que le dispositif de suspension des prestations familiales s'était révélé particulièrement injuste et inefficace car les prestations familiales n'avaient pas pour seul objet de financer la scolarité de l'enfant et que cette sanction ne touchait ni les familles à enfant unique, qui ne percevaient pas d'allocations familiales, ni celles attributaires du RMI, puisque ce dernier augmentait en proportion de la baisse de ces prestations.

Il a fait valoir que ce dispositif, mal compris par les parents, était rarement appliqué, en raison notamment des réticences du corps enseignant à signaler certains cas d'absentéisme pour ne pas pénaliser les familles.

Il a rappelé que, face à un tel constat, le Gouvernement avait décidé de donner une impulsion nouvelle à la lutte contre l'absentéisme scolaire avec la mise en oeuvre d'un plan d'action gouvernemental en faveur de l'assiduité scolaire et de la responsabilisation des familles, présenté en Conseil des ministres le 26 mars dernier. L'article 3 du projet de loi en constituait un élément majeur, puisqu'il abrogeait le dispositif de sanction fondé sur la suspension ou la suppression des prestations familiales.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a expliqué qu'en contrepartie, il était envisagé de fixer l'amende applicable en cas de non-respect de l'obligation scolaire à 750 euros. Il a souhaité que le plan d'action gouvernemental, opérationnel depuis la rentrée de septembre 2003, porte rapidement ses fruits.

Il a ensuite indiqué que la deuxième grande priorité du projet de loi portait sur les conditions de garde des jeunes enfants par les assistantes maternelles. Il a rappelé que l'accueil des 2,27 millions d'enfants de moins de trois ans se partageait très exactement par moitié entre la garde au foyer par l'un des parents et l'accueil assuré par des personnes extérieures.

Dans ce dernier cas, il a souligné que le choix d'une assistante maternelle s'avérait être le mode de prise en charge privilégié par 20 % des parents, car il constituait une solution intermédiaire, en termes de coût, de souplesse des horaires et de facilité d'accès, entre la crèche et la garde à domicile par une employée.

Il a noté que cette tendance s'était confirmée au cours des dernières années, notamment grâce à la revalorisation régulière de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), les pouvoirs publics ayant clairement favorisé cette prestation, au détriment de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED). En conséquence, le système de garde par une assistante maternelle était aujourd'hui financièrement intéressant pour de nombreuses familles, mais aussi le moins coûteux pour la collectivité.

Il a toutefois déploré l'insuffisance de l'offre de garde, du fait de l'embellie démographique que connaissait la France depuis 1995, et a indiqué que la demande risquait encore de croître avec la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004. Or, dans le même temps, les nouveaux rythmes de travail conduisaient certains parents à ne plus faire garder leur enfant qu'à temps partiel, modifiant ainsi la nature de leur demande de service.

Face à ces évolutions, il a constaté que beaucoup d'assistantes maternelles ne pouvaient répondre à la demande des parents, en raison de la rigidité de leur agrément qui ne les autorisait actuellement à garder qu'un maximum de trois enfants.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a alors indiqué que le texte proposait d'assouplir ces conditions d'accueil en autorisant la garde de plus de trois enfants dès lors que les horaires choisis par les familles conduisaient à la présence simultanée de trois enfants au maximum. Ce faisant, les capacités d'accueil des assistantes maternelles seraient augmentées, celles-ci pourraient bénéficier d'un rythme de travail plus régulier, et certains parents pourraient alors ne laisser leur enfant en garde que quelques heures par semaine sans que le revenu de l'assistante maternelle en pâtisse.

Il a toutefois estimé qu'il semblait nécessaire de fixer, par un amendement, un plafond maximal d'enfants pouvant être accueillis.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a enfin abordé le troisième axe du projet de loi qui concernait la réforme du financement du dispositif de protection juridique des majeurs.

Il a rappelé, à cet égard, que le mode de financement actuel était fondé, pour l'essentiel, sur la règle du « mois mesure », c'est-à-dire que la prise en charge des frais de gestion dépendait de la nature de la mesure de placement (tutelle, curatelle...) et même de la personne désignée pour en assurer la gestion. Il a considéré que cette conception était peu pertinente car l'importance du travail demandé dépendait moins de la nature de la mesure que des besoins de chaque personne concernée, notamment en termes d'accompagnement. Il a rappelé, de surcroît, qu'il existait des écarts de rémunération des tuteurs de l'ordre de 8.000 euros par an, selon qu'il s'agissait d'une tutelle d'Etat ou d'une tutelle en gérance privée.

Pour les majeurs protégés, il a souligné que le système de prélèvement sur ressources était particulièrement inéquitable puisque les taux de prélèvement variaient de zéro à plus de 8 % du revenu de la personne et étaient, selon les cas, progressifs (pour les tutelles et curatelles d'Etat), dégressifs (pour les tutelles en gérance) ou simplement inexistants (pour les mesures de tutelle aux prestations sociales).

Enfin pour les financeurs publics, il a indiqué que le système du « mois mesure » avait des effets inflationnistes car le seul moyen, pour les associations, d'équilibrer leur budget était de rechercher un nombre toujours croissant de mesures, sans toujours se soucier de leur adaptation aux besoins de la personne concernée.

Fort de ce constat, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a considéré qu'il fallait envisager un autre mode de financement et s'est félicité de ce que le projet de loi autorisait le Gouvernement à expérimenter, pendant deux ans, un mode de financement des associations tutélaires par dotation globale.

Il a expliqué que cette expérimentation ne concernerait, à ce stade, que les mesures confiées à une personne morale et aurait pour objectif de permettre un ajustement de la première dotation globale « en rythme de croisière » aux besoins réels des associations, afin de donner le temps à ces dernières d'adapter leur système d'information, et de développer les indicateurs quantitatifs et qualitatifs nécessaires à l'appréciation de leur activité et de son évolution dans le temps.

Il a indiqué que la dotation globale serait financée par l'Etat pour ce qui concernait les mesures de protection civile et, pour ce qui concernait les mesures de tutelle aux prestations sociales, par l'organisme qui, à ce jour, prenait en charge le volume de mesures le plus important dans le département concerné.

M. Jean-louis Lorrain, rapporteur, a alors précisé que cette expérimentation appelait, à son sens, un certain nombre de remarques. Il a tout d'abord constaté qu'elle n'était que partielle car elle n'entreprenait pas une réforme complète du financement des tutelles, ce qui ne permettrait pas d'utiliser les seules informations financières recueillies au cours de l'expérimentation à la fixation définitive des dotations globales.

Il a ensuite indiqué que les transferts de charges entre les différents financeurs publics devraient, à terme, être neutralisés puisque le financement des frais de tutelle incombait aujourd'hui, à près de 80 %, à la branche famille, du fait notamment des frais liés à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) qui était pourtant une prestation versée pour le compte de l'Etat, alors que les règles prévues pour le financement de la dotation globale revenaient, de fait, à en transférer la charge à la seule caisse nationale d'allocations familiales.

Il a estimé qu'à l'occasion de cette expérimentation -et, en tout état de cause, avant toute généralisation du dispositif- une remise à plat de la participation des différents financeurs devrait être menée à bien.

Puis, il a déclaré que le dynamisme des dotations globales devrait, en « régime de croisière », être assuré par la prise en compte d'indicateurs qualitatifs pertinents, les deux ans d'expérimentation devant être mis à profit pour développer ces indicateurs.

Enfin, il a ajouté qu'il proposerait par amendement la présentation d'un bilan de cette expérimentation avant la généralisation de ce nouveau mode de financement des associations tutélaires puisqu'il s'agissait d'une exigence constitutionnelle.

En conclusion, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a considéré que les propositions du projet de loi étaient constructives car elles constituaient un premier pas vers des réformes à venir de plus grande ampleur, notamment celle du statut des assistantes maternelles et celle des tutelles. Il a toutefois indiqué qu'il souhaitait proposer plusieurs amendements à la commission pour préciser la portée des mesures présentées et en renforcer l'efficacité.

Sous cette réserve, il a invité la commission à approuver le projet de loi.

M. Francis Giraud a estimé que le chiffre de 85.500 signalements d'enfants en danger ne représentait sans doute qu'une petite partie de la réalité mais que cela était dû à la prudence dont devaient faire preuve les professionnels, avant d'émettre un signalement pour maltraitance. Il a estimé que les médecins hésitaient souvent à signaler les cas diagnostiqués, par peur de l'erreur, mais aussi en raison de la quasi-absence de retour d'information après le traitement du dossier par les instances concernées. Il a indiqué que le problème se posait de la même manière pour les enseignants et a plaidé pour l'indulgence envers les acteurs de terrain qui portaient une lourde responsabilité dans ces dossiers difficiles. Il a ensuite demandé au rapporteur si des structures équivalentes à l'observatoire existaient déjà dans d'autres pays européens.

Mme Annick Bocandé a estimé qu'il fallait analyser la maltraitance de manière qualitative car elle ne se limitait pas à des conséquences physiques. Elle a rappelé que ce phénomène existait dans tous les milieux sociaux même s'il était moins visible dans les familles plus favorisées. A ce titre, elle a émis le souhait que l'observatoire s'intéresse d'une manière approfondie à l'ensemble des phénomènes de maltraitance.

Abordant la question de l'accueil des enfants par une assistante maternelle, elle a soulevé le problème de l'accueil des enfants scolarisés en dehors des horaires de classe par les assistantes maternelles ayant en garde leurs cadets. Elle a considéré que la limite maintenue à trois enfants simultanément ne permettait pas de régler cette difficulté que connaissent toutes les familles à la naissance d'un deuxième enfant.

M. Gilbert Chabroux a considéré qu'il s'agissait d'un texte d'appel, aux intentions louables mais aux propositions insuffisantes. Il s'est interrogé sur le contenu et la date prévue pour la réforme du statut des assistantes maternelles et il a fait valoir qu'il ne fallait pas privilégier ce type de garde au détriment des crèches, qui devaient continuer à être financées. Il a ensuite demandé au rapporteur quelles étaient les mesures prévues en cas de manquement à l'obligation scolaire, en remplacement du dispositif de suppression des allocations familiales.

Mme Michèle San Vicente s'est étonnée de l'existence de mesures en faveur des assistantes maternelles dans le projet de loi alors même qu'une réforme de leur statut était prévue en 2004. Elle a, par ailleurs, estimé que le délai de trois mois dont disposaient les départements pour traiter les demandes d'agrément des assistantes maternelles s'avérait beaucoup trop court.

Elle a considéré que l'activité d'assistante maternelle correspondait à une vocation plutôt qu'à une recherche de professionnalisation et de rentabilité. Elle s'est étonnée des statistiques produites par l'ODAS, établissant un lien entre l'inactivité des mères et la maltraitance des enfants, alors qu'autrefois on avait plutôt tendance à attribuer à l'activité des mères le délaissement des enfants. Elle s'est déclarée favorable à la création d'observatoires départementaux avec lesquels les maires pourraient collaborer dans le domaine de l'enfance en danger.

Concernant l'absentéisme scolaire, elle a émis le souhait qu'il soit fait état de « responsabilisation » et non pas de « responsabilité » des familles et a souhaité que les sanctions à leur égard privilégient l'éducation plutôt que l'amende.

M. André Lardeux a estimé que, s'il fallait certes assouplir les conditions d'accueil par les assistantes maternelles, les départements ne souhaitaient souvent pas le faire eux-mêmes en raison des risques encourus, ce qui occasionnait de nombreux refus d'agrément par peur d'un contentieux entraînant leur responsabilité.

Il a déclaré que, à son sens, la création d'un observatoire était inutile, d'autres organisations déjà existantes pouvant exercer des missions d'inspection sérieuses et ciblées. En outre, il a souligné que la maltraitance était plus un problème de comportement social que de moyens mis en oeuvre puisqu'un nombre important de dispositifs existaient en faveur des enfants en danger. Pour mieux prendre en compte ce phénomène, il a estimé que la responsabilité de chacun devait être engagée, notamment pour éviter la propagation d'images violentes sur internet et à la télévision qui avaient des conséquences très néfastes sur certaines familles. Il a parlé, à cet égard, d'une dérive de civilisation et d'une absence de références morales de la société.

Sur le thème de l'absentéisme scolaire, il a souhaité que les allocations familiales soient réorientées afin d'être réellement affectées à la prise en charge de l'enfant et s'est déclaré favorable à la mise en place d'une amende, si toutefois la justice avait le temps de se prononcer. A cet égard, il a indiqué qu'il fallait responsabiliser les enseignants pour les inciter à mieux signaler les cas d'absentéisme.

Mme Gisèle Printz s'est déclarée choquée des situations de maltraitance dont sont encore victimes aujourd'hui certains enfants. Elle a dénoncé le faible taux de retour d'information aux associations après qu'elles ont signalé des enfants en danger. Elle s'est également interrogée sur le rôle de l'observatoire par rapport à celui du défenseur des enfants et elle a souhaité que l'ensemble des départements développe des unités médico-judiciaires afin de traiter globalement le phénomène de la maltraitance au niveau local.

M. Alain Gournac a convenu que le texte était une étape vers des réformes plus importantes. Il s'est toutefois déclaré dubitatif quant à la mise en place d'une amende en cas d'absentéisme scolaire, estimant que les enseignants ne seraient pas davantage disposés à signaler les absences que dans la situation actuelle.

Concernant les assistantes maternelles, il a déploré le manque de logements sociaux en leur faveur et souhaité que ce problème soit évoqué avec les sociétés d'habitations à loyer modéré (HLM). En outre, il a considéré que certaines normes de sécurité s'appliquant à l'accueil par les assistantes maternelles étaient parfois dépassées et rendaient les agréments particulièrement rigides. Il a estimé qu'il fallait parallèlement aider les maires à mettre en place un accueil spécifique, pour quelques jours ou quelques heures par semaine, qui soit adapté au nouveau rythme des parents, compte tenu de la mise en place de la réduction du temps de travail.

Abordant enfin la création de l'observatoire, il a souhaité une approche qualitative du phénomène de la maltraitance afin de mieux en prendre la mesure.

M. André Geoffroy a soulevé le problème particulier de la mort subite du nourrisson, demandant que l'on prévoie une autopsie obligatoire par le médecin légiste afin de mieux en connaître les causes et de déculpabiliser les familles, cruellement ébranlées par cette épreuve.

Mme Janine Rozier a déploré la complexité et la lenteur du système de signalement, de l'assistante sociale à l'inspecteur d'académie, qui rendaient difficile l'action d'un maire souhaitant qu'un enfant repéré soit pris en charge.

Elle a estimé, par ailleurs, que la formation des assistantes maternelles était indispensable, ne serait-ce que parce qu'elle leur permettait de se rencontrer et de confronter leurs expériences. Elle a enfin appelé de ses voeux un retour à « l'ordre moral » au sein de la société, estimant que certaines formes de maltraitance avaient leur origine dans le développement de la violence sociale.

M. Michel Esneu a considéré que le maire n'était pas très présent dans la procédure de dépistage et de prise en charge de la maltraitance et qu'il n'était souvent pas averti des décisions prises pour un enfant résidant dans sa commune, déplorant qu'on ne fasse appel à lui que lorsqu'une erreur est apparue. Il a estimé à cet égard que son rôle devait être mieux précisé, notamment afin de lui permettre de faire aboutir plus facilement un signalement.

Il a, en revanche, regretté la suppression du dispositif de suspension des prestations familiales en cas d'absentéisme scolaire, estimant qu'il était particulièrement efficace pour les gens du voyage, souvent sensibles aux questions d'argent, et dont les enfants ne fréquentaient pas assidûment l'école.

Répondant à cette remarque, M. Nicolas About, président, a indiqué qu'il faisait lui-même partie de la commission consultative des gens du voyage et que la scolarisation des enfants était l'un des thèmes de travail qu'elle allait prochainement aborder.

Concernant la création de l'observatoire, M. Jean Chérioux a indiqué qu'il devait être moins question d'observer que d'évaluer la maltraitance.

Il s'est ensuite félicité de la mise en oeuvre d'une réforme à venir des tutelles, dont le mauvais fonctionnement était une réalité, en particulier à Paris où il était devenu extrêmement difficile de trouver des tuteurs volontaires.

Il a enfin estimé que l'un des problèmes de recrutement des assistantes maternelles était lié au manque de logements et a déclaré que les normes de sécurité qui s'appliquaient à ce mode de garde étaient souvent excessives et suscitaient un développement inquiétant des contentieux.

Mme Michelle Demessine a approuvé la prudence du rapporteur quant au contenu du texte. Elle a estimé qu'on ne pouvait pas aborder le sujet de la maltraitance sans avoir à l'esprit plus largement les problèmes de société, notamment l'érosion des repères et les situations de grande pauvreté, qui créent de nombreuses carences éducatives et un désert culturel inquiétant.

Elle s'est montrée dubitative quant à la création de l'observatoire, estimant que les réponses curatives n'étaient pas suffisantes puisque c'est l'ensemble de la société qui avait changé et, par là même, les modes d'éducation des enfants.

Abordant la question de l'absentéisme scolaire, elle s'est félicitée de l'abandon du dispositif de suppression des allocations familiales mais a estimé qu'une amende constituait une autre mauvaise réponse. Elle a interrogé sur ce sujet le rapporteur sur les autres mesures proposées par le Gouvernement pour remédier à ce problème et sur la réalité du lien entre l'absentéisme et l'échec scolaire.

Concernant les assistantes maternelles, elle a insisté sur la nécessité de conserver la diversité de l'offre et donc la spécificité des assistantes maternelles, et a ajouté qu'il ne fallait pas s'appuyer uniquement sur ce mode de garde. Elle a estimé, à cet égard, que l'élargissement de l'accueil proposé par le projet de loi était une dérive vers une forme d'accueil collectif et posait le risque de l'apparition de « haltes garderies sauvages », alors même que les assistantes maternelles étaient formées pour fournir un accueil individualisé.

Elle a estimé indispensable qu'il soit fait état de la façon dont était exercée la tutelle sur les majeurs protégés qui souffraient du regard que l'on portait trop souvent sur eux et qui souhaitaient que leurs attentes soient mieux prises en compte, au-delà du problème de financement des régimes.

Au regard des mesures proposées par le texte, elle a enfin estimé que son intitulé, « accueil et protection de l'enfance », affichait une ambition non traduite dans les faits.

M. Alain Vasselle a souhaité souligner quatre points. Concernant les assistantes maternelles, il a évoqué la question récurrente de l'accueil des enfants hors de la commune de résidence, rappelant qu'un dispositif obligeait cette dernière à rembourser les frais afférents à la commune d'accueil. Il a estimé, à ce titre, que ce remboursement devait également être mis en place dans le cas d'un accueil par une assistante maternelle. Il s'est ensuite indigné de ce qu'un tuteur ne bénéficie pas, à l'heure actuelle, d'une indemnité identique à celle dont disposaient les associations qui avaient cette charge. Il a indiqué, en outre, partager le point de vue évoqué par M. Michel Esneu sur la scolarisation des enfants du voyage. Il a enfin émis un doute sur l'efficacité de la mise en place d'une amende en cas de manquement à l'obligation scolaire.

M. Louis Souvet s'est déclaré mal à l'aise face à un texte qui abordait des problèmes aussi différents que ceux de l'accueil de l'enfant et de sa protection, soulignant que cette dernière faisait l'objet d'un contexte médiatique tel que la question de l'accueil risquait d'être oubliée. S'intéressant ensuite au dépistage de la maltraitance, il a estimé que les travailleurs sociaux avaient une lourde responsabilité en matière de signalements. Il s'est prononcé contre la possibilité donnée aux présidents de conseils généraux d'accorder des dérogations pour les agréments des assistantes maternelles, reconnaissant toutefois l'insuffisance actuelle de l'offre de garde. Il a enfin déploré l'abrogation du dispositif de suppression des allocations familiales et fait valoir que la protection de l'enfance ne concernait pas que les familles désavantagées.

M. Claude Domeizel s'est étonné que le texte proposé ne soit pas plus ambitieux eu égard aux problèmes essentiels qu'il soulevait. Il a souligné que la protection de l'enfance était un domaine plus difficile à aborder que celui de l'accueil, parce qu'il concernait des questions internes aux familles et qu'il était difficile de donner une définition exacte de la maltraitance. Il a constaté que, dans ce domaine, le texte n'abordait que quelques questions, qu'il laissait notamment de côté le rôle de l'école en matière de signalements des cas de maltraitance et il a appelé de ses voeux une meilleure formation des enseignants dans ce domaine.

Mme Sylvie Desmarescaux a estimé que les travailleurs sociaux ne travaillaient actuellement pas suffisamment en collaboration les uns avec les autres, ce qui nuisait à une protection efficace des enfants.

Répondant aux différents intervenants, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que les médecins devaient rester un élément moteur de la lutte contre la maltraitance, qu'ils soient médecins légistes, médecins de famille ou urgentistes.

Il a ensuite estimé qu'il fallait donner des outils efficaces, par le biais de l'observatoire, aux différents partenaires du secteur social et aux magistrats afin de remédier aux inégalités existant entre les départements dans le domaine de la prise en charge des enfants en danger.

Reconnaissant que le texte restait d'ampleur modeste, il a indiqué qu'il proposait toutefois de nombreuses mesures positives, anticipant sur des réformes plus importantes à venir, et qu'il avait le mérite d'ouvrir le débat sur des questions difficiles.

Il a rappelé, à cet égard, qu'une réforme était en cours de préparation sur le statut des assistantes maternelles, leur formation, leurs perspectives de carrière et leurs modes de rémunération, et qu'il serait effectivement utile, à cette occasion, d'aborder la question de leur logement.

Concernant l'absentéisme scolaire, il a indiqué que, avant qu'il ne soit question d'amendes, existaient des modules de soutien à la responsabilité parentale, gérés par les CAF et les unions des associations familiales (UDAF), pour venir en aide aux familles.

Il a ensuite estimé qu'il n'était pas question de culpabiliser les acteurs de la lutte contre l'enfance en danger, mais de les responsabiliser et d'organiser, à leur intention, un retour efficace de l'information après traitement des dossiers.

Il a rappelé que l'observatoire était nécessaire à une action efficace de coordination et de partenariat des différents intervenants afin de mieux connaître le phénomène de la maltraitance. Il a considéré pour autant que la structure proposée était suffisamment légère pour ne pas craindre d'éventuelles difficultés de fonctionnement.

Il a également reconnu que la question de l'autopsie en cas de mort subite du nourrisson méritait d'être posée prochainement, à l'occasion du prochain débat sur la loi de santé publique, mais qu'il y avait également une réelle insuffisance des moyens en matière de médecins légistes.

Abordant la question des gens du voyage, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que les schémas départementaux les concernant devaient prendre en compte le problème dans sa globalité, notamment la question de l'obligation scolaire, et a proposé que soient créé un nombre plus important d'écoles pouvant accueillir ces enfants. Il a rappelé que la question des enfants issus de l'immigration clandestine devait également rapidement être prise en compte par les pouvoirs publics.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (modification de l'agrément des assistantes maternelles), à l'issue d'un large débat au cours duquel sont intervenus Mmes Michelle Demessine, Sylvie Desmarescaux, Annick Bocandé, Françoise Henneron et M. André Lardeux, la commission a adopté un amendement limitant à six le nombre global d'enfants pouvant être accueillis par une assistante maternelle.

Elle a adopté sans modification les articles 2 (dispositions transitoires relatives à la réforme de l'agrément des assistantes maternelles non permanentes) et 3 (abrogation de l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale).

Avant l'article 4, elle a adopté deux articles additionnels afin de renforcer les règles protectrices s'appliquant au travail des enfants dans certaines professions de la mode et du spectacle.

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 4 (renforcement des sanctions pénales en cas d'infraction aux règles régissant le travail des enfants dans les professions ambulantes et la durée du travail dans le mannequinat), 5 (renforcement des sanctions pénales en cas d'emploi non autorisé d'un enfant dans une entreprise de spectacles ou de mannequinat et d'infraction à la législation sur la répartition de la rémunération de l'enfant) et 6 (renforcement des sanctions pénales en cas d'emploi dissimulé d'un mineur de moins de seize ans et application dans la collectivité territoriale de Mayotte).

A l'article 7 (création d'un observatoire de l'enfance maltraitée), elle a précisé par deux amendements le nom et les missions de l'observatoire.

Elle a adopté l'article 8 (application à l'observatoire des dispositions relatives au secret professionnel et au financement du service national d'accueil téléphonique de l'enfance maltraitée (SNATEM) sans modification.

A l'article 9 (constitution de partie civile par des associations dans les cas de violences exercées contre des victimes majeures), elle a adopté un amendement de précision.

A l'article 10 (constitution de partie civile par des associations dans les cas de violences exercées contre des victimes mineures), elle a souhaité encadrer plus strictement la procédure de constitution de partie civile des associations au travers de quatre amendements.

Elle a adopté l'article 11 (extension des mesures à certains territoires ultra-marins) sans modification.

Enfin, elle a adopté deux amendements de précision à l'article 12 (expérimentation de dotations globales de financement dans les services tutélaires).

La commission a enfin adopté le projet de loi ainsi amendé.

Mission d'information « La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise » - Désignation de candidats

La commission a ensuite procédé à la désignation des candidats appelés à représenter la commission au sein de la mission commune d'information « La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise ».

Elle a désigné Mme Brigitte Bout, MM. Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Francis Giraud, Alain Gournac, Mmes Françoise Henneron, Valérie Létard, Nelly Olin et Gisèle Printz.

PJLF pour 2004 - Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Alain Gournac, vice-président, la commission a procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, sur le projet de budget de son ministère pour 2004.

En préambule, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a souhaité dresser le bilan de son action depuis sa nomination et établir un lien entre la loi de programme pour l'outre-mer, promulguée le 21 juillet 2003, et le budget 2004 qui traduit un certain nombre de mesures nouvelles pour l'emploi inscrites dans cette loi. Elle a toutefois précisé que la loi de programme était financée principalement sur les crédits du ministère de l'économie et des finances, au titre de la défiscalisation, et du secrétariat d'Etat aux transports et à la mer, au nom de la continuité territoriale, le ministère des affaires sociales continuant pour sa part à financer une large part des exonérations de charges sociales.

Elle a ensuite indiqué que le projet de budget du ministère de l'outre-mer pour 2004, consacré aux deux tiers à des dépenses sociales, s'élevait à 1,121 milliard d'euros, soit une légère progression par rapport à celui de l'année précédente.

Elle s'est félicitée de la tendance à la baisse régulière du taux de chômage outre-mer, qui ne doit pas masquer la persistance d'un taux de chômage beaucoup plus élevé qu'en métropole (25 %).

De ce constat, elle a souhaité retenir trois enseignements : les résultats concrets de la politique du Gouvernement en faveur de l'emploi, la nécessité de maintenir l'effort budgétaire en faveur de l'emploi, y compris de l'emploi aidé et la contribution de son budget à la baisse du chômage outre-mer.

Mme Brigitte Girardin a estimé à 477,13 millions d'euros les crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM). Ces crédits serviront à renforcer la réorientation du FEDOM, opérée l'an dernier, vers la création de vrais emplois dans le secteur marchand, en retrouvant l'esprit de la « loi Perben » qui avait inspiré la création de ce fonds. Cette orientation se traduira par des mesures nouvelles de la loi programme concernant le nouveau dispositif d'exonérations de charges sociales des contrats d'accès à l'emploi.

Elle a également rappelé les mesures spécifiques en faveur des jeunes diplômés et des jeunes Mahorais auxquelles 2 millions d'euros ont été affectés.

Elle a précisé que la réorientation du FEDOM serait effectuée de manière graduée, sans rupture brutale avec les moyens consacrés aux emplois aidés. Le dynamisme démographique outre-mer, comme la montée en puissance progressive des dispositions de la loi programme, l'ont donc conduite à maintenir, pour 2004, un volume d'emplois aidés identique à celui réalisé cette année, notamment en ce qui concerne les emplois jeunes.

Enfin, elle a réaffirmé sa volonté d'être pragmatique et de financer les mesures en fonction des objectifs fixés, mais aussi des résultats obtenus.

Pour y parvenir, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a annoncé qu'une première expérimentation de globalisation des crédits était lancée pour l'emploi en Martinique, conformément aux règles établies par la loi organique sur les lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. Elle a d'ailleurs attiré l'attention de la commission sur le fait que le ministère de l'outre-mer est l'un des rares ministères à conduire une expérimentation de ce type sur des crédits d'intervention.

Puis Mme Brigitte Girardin a indiqué que le logement constituait toujours un volet essentiel de son action outre-mer. Avec 287,5 millions d'euros d'autorisations de programme et 173 millions d'euros de crédits de paiement, les dotations de l'an dernier seraient reconduites afin de répondre aux besoins liés à la forte croissance démographique et à l'insuffisance manifeste du parc.

Elle a, en outre, précisé que deux dispositions permettront d'augmenter les moyens en faveur du logement pour 2004 : la baisse de la TVA inscrite dans la loi programme et la baisse des taux des prêts délivrés par la Caisse des dépôts et consignations.

Elle a souligné les résultats très encourageants de l'année 2003 et a appelé à une meilleure consommation des crédits du logement, estimant que les résultats étaient en nette amélioration par rapport à l'an dernier.

Dans cette perspective, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a annoncé, pour 2004, une simplification accrue des procédures, la prise en compte des problèmes fonciers, un travail complémentaire sur l'aménagement du territoire et des mesures en faveur de la construction de logements sociaux et de l'accession sociale et très sociale outre-mer.

Elle a précisé que les engagements et les efforts de l'Etat en faveur du logement et de la lutte contre l'habitat insalubre étaient respectés et plus que jamais poursuivis.

Enfin, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a annoncé une mesure nouvelle, très attendue par nos compatriotes d'outre-mer, concernant la couverture maladie universelle, conformément aux voeux du Premier ministre exprimés lors de son déplacement à la Réunion en janvier 2003. Le plafond d'éligibilité de la CMU complémentaire serait relevé afin de permettre aux personnes les plus démunies, parmi les bénéficiaires du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés, d'avoir un droit à la protection complémentaire en matière de santé. Cette prise en charge se traduirait par la création d'un chapitre budgétaire nouveau sur lequel est inscrit un crédit de 50 millions d'euros.

Après avoir salué l'engagement de Mme Brigitte Girardin, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, l'a interrogée sur les moyens déployés en matière de consommation des crédits. Elle a ensuite souhaité connaître la répartition des crédits du FEDOM, désormais globalisé, entre emplois marchands et non marchands. Plus particulièrement, elle s'est demandé pourquoi, au regard du taux de chômage des jeunes, les crédits affectés au passeport-mobilité avaient été réduits. Elle a également souhaité connaître les raisons qui ont motivé le financement important consacré à la couverture maladie universelle outre-mer.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a rappelé que la consommation des crédits restait une priorité forte de son ministère, comme en témoignait le taux d'exécution de 18 % supérieur à celui de l'an dernier à la même période. Concernant la structure du FEDOM, elle a annoncé une réallocation des crédits en faveur des emplois marchands, estimant que les emplois aidés devaient être maintenus outre-mer, en raison du nombre important de demandeurs d'emploi. Elle a ensuite expliqué que le relèvement du plafond d'éligibilité à la CMU complémentaire était justifié outre-mer par le niveau élevé du coût des médicaments et par l'absence d'une tradition mutualiste dans ces collectivités. Enfin, elle a justifié l'adaptation des crédits du passeport-mobilité par la surestimation des besoins faite l'année dernière, ce qui ne remet pas en cause le succès de ce dispositif.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits de l'outre-mer, a demandé à Mme Brigitte Girardin quel était le montant des économies réalisées par son ministère entre 2003 et 2004, conformément aux exercices de la LOLF . Il a souhaité qu'elle s'explique sur les anomalies constatées par la Cour des comptes sur le fonctionnement et la gestion du FEDOM, rappelant que M. Logerot, premier président, avait saisi, sur ce point, les présidents de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, le 9 septembre dernier.

Dans le même sens, M. Jean Chérioux a souhaité savoir s'il était tenu compte, dans le budget pour 2004, des critiques de la Cour des Comptes. Il a salué la baisse du chômage outre-mer, mais a mis l'accent sur les problèmes particuliers liés à l'immigration clandestine, en particulier en Guyane.

Sur ce point, M. Alain Gournac a souhaité savoir si le ministère avait pris en considération les conclusions de la mission d'information de la commission des affaires sociales du Sénat en Guyane.

M. Gilbert Chabroux a demandé quelle part occupaient, dans le budget 2004, les transferts de crédits en provenance du ministère des affaires sociales. Il a ensuite sollicité l'avis du ministre sur les conclusions du rapport de M. Marc Laffineur, consacré au développement économique et social de l'outre-mer et à la réforme de la fonction publique, publié en octobre 2003.

M. Claude Domeizel a souhaité obtenir des informations complémentaires sur le montant des reports de crédits entre 2003 et 2004. Revenant sur les problèmes liés à l'immigration clandestine, il a déploré les difficultés financières des hôpitaux qui accueillent un nombre important de patients immigrés.

Après avoir salué l'attachement du ministre à l'outre-mer, Mme Anne-Marie Payet a attiré son attention sur le chômage des jeunes surdiplômés et, par ailleurs, sur la nécessité de prendre des mesures contre l'immigration clandestine des Malgaches et des Comoriens à la Réunion.

Enfin, constatant que les crédits consacrés au service militaire adapté (SMA) restaient inchangés, M. Alain Gournac a interrogé le ministre sur la capacité de ce service à remplir ses missions auprès de la jeunesse.

Répondant à M. Roland du Luart, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, s'est félicitée de l'augmentation sensible des crédits de son ministère, présenté comme un budget social. Estimant qu'il n'était pas opportun de réaliser des économies sur le secteur social, elle a rappelé que ce principe ne l'avait pas empêchée de « mettre de l'ordre là où il y avait du désordre ».

S'agissant des critiques de la Cour des comptes, elle a indiqué avoir répondu aux observations définitives faites par cette haute juridiction sur la gestion des crédits entre 1994 et 2000.

S'agissant de la répartition des crédits du FEDOM vers l'emploi marchand, elle a constaté que, même si la loi de programme pour l'outre-mer ne produisait pas encore ses effets, celle-ci contribuera à amplifier le « dispositif Perben », annonçant d'ores et déjà la création de 5.000 emplois marchands cette année.

Concernant l'immigration clandestine qui constitue un fléau pour l'ensemble de l'outre-mer, à l'exception des collectivités du Pacifique, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a déclaré avoir déployé des mesures énergiques pour la maîtrise des flux migratoires, en particulier à Mayotte, en Guyane et à Saint-Martin (Guadeloupe).

Concernant les prétendus transferts de crédits du ministère des affaires sociales vers le ministère de l'outre-mer, elle a tenu à apporter le démenti le plus formel aux propos mensongers qui circulaient dans la presse. Affirmant qu'aucun transfert n'avait eu lieu au profit de son ministère, elle a affirmé avec vigueur disposer de crédits suffisants pour le financement de la loi de programme.

A titre d'illustration, elle a démontré que les annulations de crédits avaient été inférieures aux reports autorisés en 2003. Ainsi, malgré deux annulations de crédits en mars 2002 (32 millions d'euros) et en septembre 2003 (18 millions d'euros), les dotations relatives au logement ont bénéficié d'un report de 60 millions d'euros, de telle sorte que les crédits du logement étaient supérieurs aux dotations votées en 2003 et ne remettaient nullement en cause le vote du Parlement.

Concernant le rapport Laffineur, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, n'y a pas trouvé matière à polémique, préférant mettre l'accent sur l'impact positif des bonifications de rémunérations dans la fonction publique, d'ailleurs justifiées par le surcoût de certains produits, sur les économies ultramarines.

En ce qui concerne les mesures pour l'emploi des jeunes, elle a indiqué que la loi de programme avait prévu des dispositifs incitatifs en faveur de l'embauche des jeunes diplômés par les petites entreprises. Elle a souligné la qualité de la formation universitaire des jeunes ultramarins, en particulier à la Réunion. Concernant les jeunes non diplômés, elle a porté un regard très positif sur les résultats remarquables obtenus par le service militaire adapté, que certains songeaient même à établir en métropole, et s'est engagée à créer un SMA à Wallis et Futuna en 2004.

Organisme extra-parlementaire - Désignation de candidats

Enfin, la commission a proposé à la nomination du Sénat MM. Nicolas About et Alain Vasselle pour siéger au sein du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie.

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