Travaux de la commission des affaires sociales
Mardi 5 avril 2005
- Présidence de M. Nicolas About, président, puis de M. Alain Gournac, vice-président -
Loi organique relative aux lois de finances - Communication de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances
La commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sur l'application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
M. Nicolas About, président, a souligné le grand intérêt qu'il porte, ainsi que les membres de la commission des affaires sociales, à cette présentation, par le président de la commission des finances, de la nouvelle nomenclature budgétaire, issue de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et de ses conséquences sur le déroulement du débat budgétaire au Parlement. Il a ajouté que cette présentation sera particulièrement utile pour appréhender la manière dont s'articuleront la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.
Rappelant le contexte historique qui a présidé à l'adoption de la loi organique, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que la législation européenne, l'accroissement des compétences des collectivités territoriales et la création des lois de financement de la sécurité sociale, en 1996, ont rendu obsolète l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui, de fait, ne permet plus un contrôle suffisant de l'efficacité de la dépense publique. Il s'est félicité de la capacité d'initiative du Parlement qui, non seulement a été à l'origine de la nouvelle loi organique mais, en plus, l'a adoptée dans des délais très brefs, grâce à une étroite collaboration entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Il a précisé les objectifs poursuivis par cette nouvelle Constitution financière : d'une part, améliorer la gestion publique grâce à une responsabilisation accrue des gestionnaires publics, un contrôle des performances et des résultats et la mise en place de nouveaux outils de management, d'autre part, mieux assurer l'information et le contrôle du Parlement à travers la modernisation de la comptabilité publique.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a ensuite présenté la nouvelle nomenclature du budget de l'État. Il a expliqué que celle-ci est centrée sur les finalités et l'évaluation des performances de l'action publique, plutôt que sur les moyens mis en oeuvre. C'est la raison pour laquelle les crédits seront regroupés au sein de 34 missions qui se décomposeront en 132 programmes, se substituant aux 850 chapitres budgétaires actuels.
La mission, qui ne pourra être créée que par la loi de finances sur initiative gouvernementale, comportera une ou plusieurs politiques publiques, appelées programmes. Chaque programme sera ensuite subdivisé en sept titres comprenant les dotations des pouvoirs publics, les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement (hors personnel), la charge de la dette de l'État, les dépenses d'investissement, les dépenses d'intervention et les dépenses d'opérations financières.
La mission constituera désormais l'unité de vote du Parlement qui, s'il ne pourra en majorer l'enveloppe globale, pourra réallouer les crédits entre programmes au sein d'une même mission. Chaque programme regroupera les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère. Des objectifs précis lui seront associés, ainsi qu'une évaluation des résultats attendus.
Abordant la question des méthodes de travail du Parlement, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souhaité que son rôle soit renforcé. Dès l'année prochaine, l'accent sera mis sur l'exécution budgétaire et les moyens d'information et de contrôle parlementaires seront augmentés, ce qui nécessitera sans doute de recourir plus souvent à la Cour des comptes, voire à des compétences extérieures supplémentaires. Le rôle des commissions pour avis sera également renforcé grâce à la plus grande lisibilité des informations budgétaires, au recentrage des politiques publiques sur les performances et à l'examen des résultats obtenus en loi de règlement, nouvelle priorité du Parlement. En ce qui la concerne, la commission des affaires sociales sera saisie de l'examen pour avis de huit missions : mémoire et liens avec la Nation, outre-mer, santé, solidarité et intégration, travail, ville et logement, sécurité sanitaire et régimes sociaux et de retraites.
Puis M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que le débat budgétaire sera enrichi et modernisé à partir du projet de loi de finances pour 2006, la totalité des crédits étant désormais discutée par mission, dès le premier euro. Il a fait valoir que le Parlement qui, jusqu'en 2005, ne votait, en réalité, que 6 % du budget général, puisque 94 % des crédits reconduits correspondaient aux services votés, par un seul vote, d'une année sur l'autre, procédera désormais au vote de 34 missions, ce qui aura pour conséquence d'étendre sensiblement le pouvoir d'amendement des parlementaires.
Le suivi de l'exécution du budget de l'État sera mieux assuré, grâce à une information systématique des commissions permanentes concernées. En ce qui concerne les virements de crédits, leur montant sera limité à 2 % maximum des crédits de chaque programme concerné et ils devront se situer à l'intérieur d'un même ministère. En revanche, pour les transferts de crédits, aucun plafond n'a été retenu et ils pourront concerner des programmes de plusieurs ministères. Les annulations de crédits ne pourront dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances de l'année en cours. Enfin, les reports d'un exercice à l'autre ne disparaîtront malheureusement pas, mais ils devront constituer 3 % au maximum des crédits initiaux du programme concerné.
Evoquant la réforme de la comptabilité, autre nouveauté prévue par la loi organique, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a salué l'introduction du principe de sincérité, l'application de la comptabilité des entreprises, en tenant compte toutefois des spécificités de l'État, et la certification des comptes publics par la Cour des comptes. Il a ajouté que cette nouvelle comptabilité favorisera une plus grande transparence des comptes de l'État et constituera un outil d'aide à la décision pour les gestionnaires. Commentant les éléments d'information sur la performance dont disposera le Parlement, il s'est félicité de la mise en place de deux nouveaux outils : d'une part, le projet annuel de performance (PAP), présenté dans le cadre du projet de loi de finances, fera le point sur la stratégie budgétaire, les objectifs retenus, les indicateurs de résultats prévus et les dépenses prévisionnelles ; d'autre part, le rapport annuel de performance (RAP), présenté dans le cadre de la loi de règlement, établira un compte rendu de la performance et des dépenses effectuées.
Tout en précisant que le culte des indicateurs ne devra pas se substituer à la culture de la performance, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a expliqué que ces indicateurs devront mesurer l'efficacité socio-économique, la qualité du service rendu à l'usager et l'efficience de la gestion, à savoir la productivité. Il a alors insisté sur les conditions du succès de la nouvelle Constitution financière : éviter toute dérive technocratique, vaincre les résistances au changement, disposer d'un outil informatique fiable pour le suivi budgétaire et comptable de l'État et mobiliser toutes les commissions parlementaires.
Il a ensuite indiqué qu'avant même sa mise en oeuvre, le Gouvernement a proposé une première réforme de la loi organique au printemps 2005. Cette réforme portera sur deux points : l'encadrement de l'affectation des surplus de recettes et l'information du Parlement sur les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charge de service public. Toutefois, il a souligné que cette réforme instaurera une meilleure transparence des financements innovants, tels que les partenariats public-privé, qui feront l'objet d'une autorisation d'engagement couvrant la totalité de la dépense au titre des investissements, de la maintenance et des frais d'exploitation ou de gestion, et qui figureront au sein de la dette des administrations publiques, lorsque l'État supportera la plupart des risques liés à la propriété des actifs.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a affirmé que le succès de la loi organique dépendra de la mobilisation de tous. Il a émis le souhait que la loi organique conduise à une plus grande rationalisation de l'organisation administrative de l'État, à l'amélioration de la performance de l'action publique et à une plus grande souplesse de la gestion des ressources humaines.
M. Nicolas About, président, a considéré que l'objectif de la réforme budgétaire ainsi présentée est suffisamment ambitieux pour que toutes les commissions s'assurent, par leur activité de contrôle, du réel engagement de l'État.
M. Marcel Lesbros s'est demandé si le contexte politique et économique actuel se prête bien à une telle réforme.
Estimant que le niveau aujourd'hui atteint par les déficits publics dans notre pays est un facteur d'anxiété pour l'opinion publique, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a justifié la réforme proposée par la nécessité de mettre en adéquation les dépenses et les recettes de l'État. Rappelant que la question de l'opportunité de cette réforme ne se pose plus, dans la mesure où celle-ci est déjà engagée depuis l'adoption de la loi organique le 1er août 2001, il a affirmé que la complexité et l'opacité des comptes publics appellent une opération de vérité et de clarification des comptes, sous peine de multiplier les dysfonctionnements dans les rouages de l'État. Il a insisté sur la nécessité constitutionnelle, pour les responsables publics, de rendre compte de leur gestion des deniers publics, ajoutant que l'application de ce principe permettra d'identifier clairement les pilotes des politiques publiques menées.
M. Alain Vasselle a douté de la possibilité qu'auront les parlementaires de consacrer un temps suffisant à leur mission de contrôle, vu les lourdes contraintes d'ordre du jour auxquelles ils sont soumis. Il a ensuite souhaité connaître le ministère qui aura autorité sur chacune des missions présentées, en particulier lorsque celles-ci ont un caractère interministériel.
Revenant sur la récente discussion du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, il a rappelé que, rapporteur de ce texte, il avait espéré, à travers les amendements présentés par la commission des affaires sociales, qu'un travail de clarification similaire soit possible en faveur des comptes sociaux. Or, le Gouvernement et la commission des finances du Sénat n'y ont pas été favorables, au motif que ces propositions auraient abouti à une remise en cause de la LOLF. Il a contesté cette interprétation qui ne correspond pas aux intentions de la commission des affaires sociales. Il a donc exprimé le souhait qu'une plus grande concertation soit menée entre les deux commissions afin d'éviter ce genre de malentendus.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a également déploré qu'une incompréhension ait pu s'installer entre les commissions et a souhaité qu'à l'avenir, elles veillent mieux à préparer ensemble les débats en séance publique. Il a affirmé que la loi organique doit désormais devenir une ambition collective pour le Parlement.
M. Alain Gournac a déclaré partager cette analyse et a vivement encouragé le renforcement de la mission de contrôle du Parlement. Il s'est dit toutefois surpris qu'il faille déjà réformer la loi organique, alors qu'elle n'est pas encore entrée en application. S'agissant des relations entre la commission des finances et la commission des affaires sociales, il a appelé à davantage de dialogue.
Mme Bernadette Dupont a souhaité savoir comment sera fixée l'enveloppe budgétaire des missions.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a répondu qu'il appartient au Gouvernement de faire des propositions à partir des dotations inscrites dans les 850 chapitres qui composent l'actuel budget de l'État.
Mme Marie-Thérèse Hermange a demandé à connaître d'une part, les missions auxquelles seront rattachés les crédits alloués aux organismes sanitaires parapublics, d'autre part, la manière dont les critères de l'Union européenne seront mesurés dans cette nouvelle nomenclature budgétaire.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé que les organismes sanitaires parapublics relèveront de la mission « santé ». Il a indiqué, par ailleurs, que les ministères devront nécessairement prendre en considération la réglementation, qu'elle soit de niveau national ou communautaire.
M. Roland Muzeau a demandé de quelle manière ce contrôle parlementaire renforcé permettra d'accélérer la publication des décrets d'application des lois votées. Il a par ailleurs souhaité savoir si un contrôle de tous les organismes publics par le Parlement était possible.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé que l'inflation législative explique les difficultés à assurer le suivi des lois votées. Il a jugé impératif, par ailleurs, de lutter contre la prolifération de certains organismes, comme les fonds ou les délégations, mais a assuré que le contrôle parlementaire de ceux qui bénéficient de dotations budgétaires sera bien évidemment réalisé.
Mercredi 6 avril 2005
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Droits des malades et fin de vie - Examen du rapport
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Gérard Dériot sur la proposition de loi n° 90 (2004-2005), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux droits des malades et à la fin de vie.
Après avoir évoqué le long travail de préparation effectué par la commission, M. Gérard Dériot, rapporteur, a rappelé que, dans le contexte émotionnel suscité par « l'affaire Vincent Humbert », l'Assemblée nationale a constitué une mission d'information dédiée à l'accompagnement de la fin de vie et rédigé la proposition de loi transmise au Sénat, après examen par une commission spéciale. Il a tenu à souligner l'implication personnelle de M. Jean Leonetti, rapporteur de la mission et de la proposition de loi, tout au long des trois étapes de ce processus.
En novembre 2004, ce texte a été adopté à l'unanimité à l'Assemblée nationale, ce qui laisse supposer qu'il apporterait une solution équilibrée à un problème sociétal majeur, qui comporte des aspects moraux, éthiques, philosophiques et religieux tout autant que médicaux et humains. Dans sa rédaction actuelle, il est également soutenu par les théologiens, le comité d'éthique, le Gouvernement et les médecins.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a indiqué que la première des options retenue par le texte a consisté à n'intervenir que dans le code de la santé publique et à s'abstenir de modifier les dispositions du code pénal. Contrairement aux exemples belge et hollandais de dépénalisation de l'euthanasie, il n'a pas remis en cause l'interdit absolu de tuer qui fonde notre société. Il propose donc de doter la France d'une législation novatrice, constituant une « troisième voie » entre un statu quo indéfendable, à la lumière de cas tragiques ou d'affaires sordides, et une reconnaissance de l'euthanasie qui ne reflèterait pas nos valeurs sociales fondamentales.
Le rapporteur a ensuite exposé le contenu des articles. En premier lieu, la proposition interdit l'acharnement thérapeutique, dénommé « obstination déraisonnable », conformément à la terminologie du code de déontologie médicale. En conséquence, elle autorise la suspension d'un traitement inutile, disproportionné ou se limitant à permettre la survie artificielle du malade. Il a estimé que ces dispositions permettront d'alléger la pression qui pèse sur les médecins, et notamment sur les médecins réanimateurs, qui peuvent être aujourd'hui poursuivis pour non-assistance à personne en danger s'ils renoncent à intervenir, même pour de bonnes raisons.
Il a ensuite expliqué que le texte introduit, pour la première fois, le concept des médicaments « à double effet », c'est-à-dire ceux qui, comme la morphine et ses dérivés, soulagent effectivement la souffrance, mais peuvent aussi abréger la vie. Cette disposition a le mérite de reconnaître qu'un médicament actif est, par nature, toxique, et qu'il comporte forcément des effets indésirables à prendre en compte dans tout traitement. Il a toutefois souligné que, bien dosés, les médicaments utilisés en fin de vie peuvent n'avoir qu'un effet secondaire limité et qu'il appartient au médecin d'apprécier la bonne manière d'administrer ces substances.
Désormais, le médecin qui envisagera de recourir à ce type de traitement devra informer le malade en fin de vie des risques potentiels, puis, dans cet ordre, la personne de confiance qu'il aurait désignée, sa famille et ses proches. Par ailleurs, la procédure figurera dans le dossier médical du patient.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a indiqué que le texte accorde au malade, quelle que soit la gravité de son état, le droit de refuser les traitements envisagés ou d'obtenir leur interruption. Si le malade est inconscient, il appartient au médecin, et à lui seul, d'envisager cette interruption, dans le cadre de procédures de prise de décision encadrées par la loi. Il a précisé que l'alimentation artificielle figure désormais parmi les « traitements », au sens de la proposition de loi.
Puis il a expliqué que les modalités de mise en oeuvre de ce droit au refus ou à l'interruption des traitements varient selon la situation particulière du patient.
Pour le malade conscient, en fin de vie ou non, qui refuse d'entreprendre ou de poursuivre un traitement et met alors ses jours en danger, le texte prévoit de faire appel à un autre médecin susceptible de le convaincre de revenir sur sa décision. Si le malade confirme, après « un délai raisonnable », son choix premier de renoncer à être traité, ce choix doit être respecté et sa demande sera inscrite dans son dossier médical.
Pour les malades en fin de vie et conscients, la procédure est moins contraignante puisque le patient, dûment informé des conséquences de son choix, pourra demander et obtenir l'interruption des traitements. Sa décision figurera alors dans son dossier médical et le recours aux soins palliatifs est prévu pour l'accompagner et soulager sa souffrance.
Abordant ensuite le cas du malade en fin de vie et dans l'incapacité d'exprimer sa volonté, M. Gérard Dériot, rapporteur, a expliqué que deux dispositifs nouveaux sont susceptibles d'aider à la prise de décision du médecin qui envisage l'interruption des traitements : la rédaction de directives anticipées et l'intervention renforcée de la personne de confiance. S'agissant des directives anticipées, il a estimé que celles-ci permettront à chacun d'indiquer les limites qu'il ne voudrait pas voir franchies dans les traitements qui pourraient lui être dispensés. Ces directives seront réservées aux personnes majeures, révocables à tout moment, valables pendant trois ans seulement et le médecin devra en « tenir compte », ce qui ne signifie pas qu'il doit s'y soumettre si le malade n'est pas dans une impasse thérapeutique.
Le rapporteur a reconnu que cette question est sensible, certains craignant que l'on applique, à la lettre, des consignes formulées bien plus tôt par une personne alors en bonne santé et qu'elle ne formulerait plus, une fois malade. Il a toutefois estimé que ces directives constitueront des indications utiles pour le médecin qui pourra y trouver les moyens de forger sa décision et qu'elles ne doivent pas être comprises comme une injonction à caractère impératif. Il a également fait valoir que ce dispositif permettra d'apaiser les angoisses de certains malades, atteints de pathologies évolutives invalidantes, en leur permettant d'organiser par avance, quand ils le peuvent encore, la fin de leur vie.
Concernant la personne de confiance, il a indiqué que son avis l'emportera dorénavant sur tous les autres, à l'exception des directives anticipées du malade, si une décision est à prendre, l'objectif étant d'éviter les conflits intrafamiliaux.
S'agissant des malades hors d'état d'exprimer leur volonté, mais qui ne sont pas en fin de vie, M. Gérard Dériot, rapporteur, a expliqué que l'interruption d'un traitement engageant son pronostic vital pourra être envisagée sous une triple condition : une procédure de prise de décision collégiale, la consultation indirecte du malade, via d'éventuelles directives anticipées, et la consultation directe de son entourage dans l'ordre suivant : personne de confiance, famille, proches. La décision devrait obligatoirement être inscrite au dossier médical du patient.
Il a enfin souligné que le troisième axe du texte porte sur le développement des soins palliatifs non pas tant par la création de services hospitaliers spécifiquement dédiés à ces traitements, mais plutôt grâce à la participation, à cette démarche, des différents services susceptibles d'accueillir des patients en fin de vie (cancérologie, gériatrie...). L'objectif est de faire en sorte qu'un malade qui arrive aux derniers instants de sa vie puisse franchir cette étape au sein du service qui l'a soigné, dans un environnement humain qui ne soit pas brutalement modifié.
En conclusion, il a considéré que le texte propose une solution sage et équilibrée au problème de la fin de vie : il confirme l'interdit de tuer, il replace le malade au centre du dispositif en affirmant son droit à maîtriser la fin de sa vie et il restitue au médecin la plénitude de sa responsabilité, sans l'exposer à des poursuites judiciaires lorsqu'il respectera les procédures prévues.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a estimé que le Sénat s'honorerait de soutenir cette proposition de loi et, pour toutes ces raisons, a proposé de l'adopter dans les termes votés à l'Assemblée nationale.
Mme Sylvie Desmarescaux a reconnu l'inquiétude que lui inspire la procédure des directives anticipées. Elle a toutefois admis leur utilité dans des cas particuliers douloureux pour les familles et difficiles à trancher pour les médecins, comme l'avait souligné M. Jean Leonetti lors de son audition devant la commission.
M. Jean-Pierre Godefroy a estimé que l'unanimité qui a prévalu à l'Assemblée nationale sur le texte, est en fait une unanimité a minima. Il a regretté que le rapporteur propose le vote conforme de la proposition de loi, jugeant que le débat sur la fin de vie ne devrait pas être clos de façon aussi précipitée. Il s'est étonné de la réticence de la majorité à envisager de modifier le code pénal et de son refus d'employer le terme d'euthanasie.
Il a ensuite fait valoir que la proposition de loi dépossède les malades de leur fin de vie, en donnant la priorité à l'avis de la personne de confiance et en ne prévoyant aucune codécision entre le médecin, le malade et ses proches. Il a insisté sur le fait que la proposition de loi ne permettra pas de résoudre le cas des grands handicapés qui manifestent la volonté d'abréger leur vie sans pouvoir y parvenir par eux-mêmes. Il a donc confirmé la volonté du groupe socialiste d'amender le texte, en s'appuyant sur la proposition de loi déposée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et relative au droit de bénéficier d'une euthanasie.
M. François Autain a également regretté la proposition de vote conforme du rapporteur, jugeant que le texte est améliorable, ne serait-ce que sur le seul plan rédactionnel. Il en a conclu à la volonté de clore prématurément le débat sur la fin de vie. Il a souligné le fait que la proposition de loi résulte en fait de la survenance de l'affaire Vincent Humbert mais que, paradoxalement, aucune de ses dispositions n'aurait pu lui être applicable, si ce n'est celle de demander l'interruption de son alimentation artificielle. Il a estimé particulièrement inhumain de condamner les personnes lourdement handicapées à mourir de faim pour satisfaire leur demande d'euthanasie.
M. Jean-Pierre Michel a rappelé l'immense émotion et le retentissement médiatique de l'affaire Humbert, qui ont permis l'élaboration de cette proposition de loi, et a insisté sur le fait que la position du Sénat est très attendue. Il a fait valoir qu'un vote conforme entretiendrait l'idée que le Sénat n'a rien à ajouter au débat sur la fin de vie.
M. Marcel Lesbros a observé que l'accompagnement des personnes en fin de vie n'est pas une question nouvelle, évoquant l'époque où la seule solution thérapeutique envisagée était la relégation des malades en fin de vie dans des services spécialisés, assortie d'un traitement par la morphine. Il a souligné la difficulté de légiférer globalement, dans la mesure où la décision de mettre fin à un traitement relève toujours du cas par cas et place forcément le médecin devant un cas de conscience difficile.
M. Guy Fischer a regretté que, lors de son audition, le ministre ait fait preuve d'une faible maîtrise du dossier de la fin de vie, tout en déclarant, dans le même temps, qu'il constitue l'un des plus importants des trente dernières années. Il a reconnu le caractère consensuel du texte voté à l'Assemblée nationale, qui introduit le droit à laisser mourir, mais il aurait souhaité qu'il aille plus loin et qu'il ouvre aux personnes atteintes d'une maladie incurable le droit à une aide active pour mourir. Tel est d'ailleurs l'objectif de la proposition de loi déposée par M. François Autain relative à l'autonomie de la personne, au testament de vie, à l'assistance médicalisée au suicide et à l'euthanasie volontaire qu'il a cosignée. Il a ensuite estimé que la présente proposition de loi répond plus à une forte attente du corps médical, qu'aux demandes légitimes des patients et de leur famille.
M. Alain Vasselle a reconnu que la proposition de loi constitue déjà un progrès indéniable par rapport au droit actuel, notamment du point de vue de la sécurité juridique des médecins. Il a plaidé pour une meilleure prise en compte de la souffrance morale et physique des patients et de leur famille. Il a souhaité que la commission obtienne du ministre la réalisation d'un état des lieux des moyens humains et thérapeutiques consacrés à l'accompagnement des patients en fin de vie et l'élaboration rapide d'un plan de développement des soins palliatifs, à l'hôpital et à domicile.
M. Claude Domeizel a reconnu que le législateur s'engage dans une voie difficile à l'occasion de l'examen de cette proposition de loi. Il a souligné l'existence d'insatisfactions, aussi bien au sein de la majorité que de l'opposition. Il a donc souhaité que la position du rapporteur en faveur du vote conforme du texte puisse évoluer lors de l'examen des amendements extérieurs.
M. Dominique Leclerc s'est interrogé sur le point de savoir si l'encadrement des pratiques d'interruption de traitement par des protocoles ne reviendra pas, en réalité, à autoriser des euthanasies déguisées. Il a indiqué que le monde médical comprend mal l'utilité de cette proposition de loi, dans la mesure où le code de déontologie prévoit déjà la mise en oeuvre d'une procédure collégiale en cas d'interruption de traitement.
Mme Marie-Thérèse Hermange a souligné l'ambiguïté angoissante de cette proposition de loi et a estimé que ce texte est très présomptueux, puisqu'il se propose de légiférer sur la mort de l'autre. Elle a rappelé que la déontologie médicale impose jusqu'à présent au médecin de mobiliser, en faveur de son patient, toutes les ressources de la science et que l'autorisation explicite qui lui est donnée, d'interrompre ou de ne pas commencer un traitement, constitue un tournant dans la pratique médicale.
M. Jean-Claude Etienne a estimé que la proposition de loi concerne clairement les cas d'euthanasie, au sens étymologique du terme, et qu'il ne faut pas s'en cacher. Il a souligné la difficulté, pour un médecin qui a suivi un malade et s'est engagé à tout tenter pour lui, à renoncer brutalement à tout traitement et à prendre la décision définitive de le laisser mourir. Il a jugé qu'une procédure collégiale, qui se limiterait à la seule consultation d'un deuxième praticien et à recueillir l'avis du malade et de ses proches, ne constitue pas une garantie suffisante. Il a plaidé pour une association des autres personnels soignants et pour l'élargissement de la procédure collégiale à des praticiens neutres et moins impliqués affectivement vis-à-vis du malade.
Revenant sur la question des soins palliatifs, il a regretté l'absence de bilan précis des moyens existants et a souhaité qu'une impulsion forte soit donnée au développement de la démarche palliative à domicile, estimant que celle-ci devient indispensable avec le vieillissement de la population.
M. Alain Milon a observé que les débats actuels sur la question de l'euthanasie et de la fin de vie revêtent le même caractère dramatique que ceux qui ont eu lieu lors de l'examen de la loi sur l'interruption volontaire de grossesse en 1975. Il a fait observer qu'un patient attend toujours de son médecin qu'il mette tout en oeuvre pour le guérir et qu'il n'y voit pas, alors, la trace d'une obstination déraisonnable. Il a également rappelé que le rôle du médecin doit être d'accompagner le malade en fin de vie vers une mort digne, et non pas d'abréger sa vie. Jugeant que la fin de vie devrait toujours être abordée au cas par cas, il a estimé que le législateur doit rester modeste. Telle est la raison pour laquelle il a approuvé les dispositions de la proposition de loi, soulignant qu'elles permettront au moins de sécuriser les médecins.
M. Nicolas About, président, a jugé que la proposition de loi est à la fois sage, car elle ne tente pas de tout régler, et présomptueuse, voire angélique, dans la mesure où elle se réfère à des médecins et à des malades idéaux, aux comportements infaillibles, ce qui n'est pas toujours la réalité. Il a aussi souligné l'ambiguïté de certains termes, comme celui de « fin de vie », qui doit se situer quelque part entre la phase avancée et la phase terminale d'une maladie. Il s'est également étonné qu'il faille un texte de loi pour interdire aux médecins de poursuivre des traitements « inutiles ». Il a fait valoir que l'information du malade ne peut jamais être complète et rappelé qu'il est aussi possible, pour un malade, de refuser de connaître la vérité sur son état de santé. Il a enfin souligné combien la catégorie des malades « incapables d'exprimer leur volonté » est difficile à définir, celle-ci regroupant non seulement des personnes dans le coma, mais également des personnes handicapées, notamment handicapées psychiques ou mentales.
Il a toutefois estimé qu'une loi est nécessaire, particulièrement pour sécuriser les pratiques médicales, et a affirmé que la proposition de vote conforme du rapporteur correspond, à ce stade du débat, à une décision sage. Elle ne signifie pas toutefois qu'il faille écarter toute possibilité d'adopter des amendements extérieurs, si ceux-ci apparaissent opportuns.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a observé que les positions des uns et des autres n'ont pas beaucoup évolué, malgré les nombreuses auditions auxquelles la commission a procédé, ce qui tend à prouver que la proposition de loi touche au domaine de l'intime.
Il a fait valoir que le cas de conscience auquel les parlementaires sont confrontés aujourd'hui est précisément celui que vivent les médecins tous les jours. Il a justifié sa proposition de vote conforme en indiquant que le texte est équilibré et qu'il constitue, à son sens, le plus grand commun dénominateur qu'il est possible d'atteindre aujourd'hui.
Il a reconnu que la proposition de loi ne règle pas le cas de Vincent Humbert, mais il a fait valoir que tel n'est pas son objectif, dans la mesure où elle vise plus particulièrement les personnes en fin de vie, ce qui n'était pas, à proprement parler, le cas de ce jeune homme. Il a toutefois rappelé que plusieurs dispositions sont également prévues pour les personnes qui ne sont pas en fin de vie et qu'elles devraient permettre d'éviter certaines situations humainement dramatiques. Il a estimé que le texte a au moins l'utilité de lever les risques en matière pénale pour les médecins qui respecteront les procédures. Cela ne signifie pas qu'ils échapperont dorénavant aux cas de conscience inévitablement liés à toute décision d'interruption de traitement. Il a jugé, en outre, que le texte met le malade en position de maîtriser ses derniers instants, même si la décision finale d'interrompre un traitement reviendra la plupart du temps au médecin.
Il a estimé qu'il est plus raisonnable de procéder pas à pas en réglant tout d'abord les problèmes posés par cette proposition de loi et qu'il convient d'en conserver l'équilibre sans soulever de nouvelles questions qu'on n'arriverait pas à régler dans le temps imparti pour la discussion de ce texte.
Abordant la question des soins palliatifs, il a observé que la planification de leur développement ne relève pas de la présente proposition de loi, mais plutôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il lui a toutefois paru souhaitable d'interpeller le ministre à ce sujet afin qu'il soit en mesure de présenter ses propositions dès le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jean-Pierre Godefroy a fait valoir que la proposition de loi aurait dû être « multiconfessionnelle » et ouvrir, de ce fait, toutes les options possibles aux malades, y compris, éventuellement, l'euthanasie volontaire. Il a indiqué que le Conseil de l'Europe examinera, le 27 avril prochain, une recommandation sur les malades en fin de vie et a plaidé pour que la navette parlementaire sur le présent texte se poursuive jusqu'à cette date, afin de tirer tous les enseignements de cette recommandation européenne.
M. Nicolas About, président, a fait observer que la proposition de loi, si elle avait été en vigueur, aurait permis d'éviter la réanimation par trois fois de Vincent Humbert. Il a toutefois jugé que la question des personnes qui souhaitent mettre fin à leurs jours et n'y parviennent pas seules ne relève pas du champ d'action de la présente proposition de loi.
Mme Isabelle Debré a voulu savoir si des dispositions sont prévues pour améliorer la formation des professionnels de santé aux soins palliatifs et, plus largement, à l'accompagnement des malades en fin de vie.
M. Gérard Dériot, rapporteur, s'est engagé à demander au ministre, en séance publique, les mesures qu'il compte prendre en la matière. Il a estimé qu'un réel développement de la formation en soins palliatifs passe inévitablement par la création d'une chaire spécifiquement dédiée à cette matière au sein des académies de médecine.
Mme Bernadette Dupont a jugé normal que chaque parlementaire se prononce sur cette proposition de loi en fonction de ses convictions et de ses expériences personnelles.
M. Jean-Claude Etienne a également insisté sur l'importance de la formation en soins palliatifs des différents professionnels de santé. Il a reconnu que la proposition de loi accorde une plus grande sécurité juridique aux médecins. Il a toutefois réitéré qu'une procédure collégiale, qui se résumerait à l'intervention de deux praticiens, n'offrira pas les garanties suffisantes.
M. François Autain a observé que la proposition de loi ne prévoit en aucune façon de limiter cette procédure collégiale à l'intervention de deux médecins et qu'elle peut donc être élargie à la consultation de l'ensemble de l'équipe médicale, y compris les infirmières et les aides soignants.
Estimant n'avoir pas encore pu se forger une opinion définitive sur la question de la procédure collégiale proposée par le texte, M. Alain Vasselle a indiqué qu'il souhaite, à ce stade, réserver son vote.
La commission a adopté ensuite les conclusions de son rapporteur et la proposition de loi sans modification.
Présidence conjointe de M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, et de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances.
Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé, conjointement avec la commission des finances, à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer.
Après avoir souligné que, pour la première fois, les commissions des finances et des affaires sociales procèdent ensemble à l'audition de la ministre de l'outre-mer, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cette démarche conjointe constitue le prolongement des débats ouverts chaque année depuis trois ans sur l'opportunité de remettre à plat le dispositif des indemnités temporaires majorant les pensions des fonctionnaires. Il a rappelé que la question de la suppression éventuelle de cet avantage a suscité, notamment lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2004, de vifs échanges, parfois l'incompréhension chez certains parlementaires, mais aussi la convergence d'analyses entre les commissions des finances et des affaires sociales sur la nécessité et l'urgence de voir évoluer ce dispositif juridique contesté.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a confirmé que cette question paraît particulièrement sensible à la commission des affaires sociales depuis le vote de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
M. Dominique Leclerc, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale pour la branche assurance vieillesse, a rappelé les appréciations sévères formulées par la Cour des comptes à l'encontre des décrets du 10 septembre 1952 et du 24 décembre 1954, qui constituent la base juridique de la majoration de 35 à 75 % du montant des retraites des fonctionnaires résidant en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à la Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il a estimé que cette disposition pose un problème d'équité entre les Français et apparaît injustifiable, tant pour les assurés sociaux du secteur privé, qui n'y ont pas droit, que pour les fonctionnaires résidant en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, qui n'en bénéficient pas.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé qu'après s'être volontairement abstenu d'auditionner la ministre ces derniers mois, ou de déposer des amendements lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, en raison du contexte particulier de la Polynésie française, le moment lui semblait désormais venu d'aborder à nouveau cette question sensible.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, s'est étonnée de la nature des questions qui lui ont été posées. Elle pensait venir s'exprimer sur le bilan de l'application de la loi de programme du 21 juillet 2003 pour l'outre-mer, qui présente des résultats encourageants tant en matière d'emploi, avec une réduction importante du taux de chômage, que sur le plan du développement de l'investissement. Pour ce qui concerne les majorations de pensions de la fonction publique en outre-mer, elle a précisé que son ministère n'est pas seul en charge de ce dossier, qui comporte certes une importante dimension budgétaire et financière, mais revêt aussi et surtout un aspect politique, qui doit être pris en compte. Elle a déclaré qu'une affaire de cette importance relève au minimum du niveau de décision du Premier ministre et qu'elle doit être considérée comme l'une des composantes de la politique conduite en faveur de l'outre-mer.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné l'impatience avec laquelle il attend de savoir quels enseignements le Gouvernement a retirés du rapport de la Cour des comptes. Il a rappelé l'exceptionnelle sévérité des appréciations que celle-ci a portées en citant : « L'heure n'est plus à de nouvelles et très vraisemblablement vaines tentatives de rationalisation. Il importe de mettre fin à l'attribution de cette indemnité injustifiée, d'un montant exorbitant et sans le moindre équivalent dans les autres régimes de retraite ». Il a confirmé le souhait des deux commissions d'obtenir des réponses aux questions qu'elles se posent sur ce thème précis.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a contesté qu'on puisse la taxer d'avoir fait preuve de mauvaise volonté depuis son entrée en fonction il y a trois ans. Elle s'est déclarée disposée à ouvrir ce débat, dès lors qu'elle disposera d'une analyse complète et objective de la situation actuelle. Or, aucun des nombreux rapports abordant la question des retraites en outre-mer au cours des quinze dernières années n'a permis d'évaluer avec certitude les effets du dispositif actuel, l'impact prévisionnel d'une éventuelle réforme et encore moins celui de la suppression pure et simple de cette majoration de pension, que semblent souhaiter certains parlementaires. Elle a précisé par ailleurs que les moyens humains dont bénéficie le ministère de l'outre-mer sont faibles et se limitent à trois cents personnes, ce qui ne permet pas de réaliser le travail statistique dont elle a besoin. Elle a ainsi dénoncé le contenu du rapport de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), car ses conclusions reposent sur des données anciennes et ses auteurs méconnaissent fondamentalement la réalité de l'outre-mer, pour ne s'y être jamais rendus. Elle a réaffirmé qu'elle ne s'oppose pas au principe d'une réforme, à condition toutefois que celle-ci soit bien préparée.
Dans cet objectif, elle a estimé qu'il est indispensable de conduire une concertation approfondie avec tous les élus de l'outre-mer. En effet, il ne faudrait pas reproduire les erreurs et la précipitation du précédent gouvernement, qui ont conduit précisément à l'échec de la réforme des primes d'éloignement. Au-delà des seuls aspects techniques et méthodologiques, elle a estimé que la dimension politique du problème justifierait qu'il fasse l'objet d'engagements de la part des futurs candidats à la prochaine élection présidentielle.
Après avoir rappelé que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites comporte une première clause de rendez-vous fixée à l'échéance 2008 pour en apprécier les effets, M. Dominique Leclerc, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale pour la branche assurance vieillesse, a réaffirmé l'importance du principe d'équité entre les assurés sociaux. Il a fait valoir les attentes particulièrement fortes qu'expriment les citoyens à l'égard du Parlement dans ce domaine et estimé que la question des majorations de pension des fonctionnaires résidant en outre-mer, bien que très délicate, devra pourtant bien, un jour, faire l'objet d'une véritable réforme de fond.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, s'est étonné que la ministre se déclare insatisfaite du contenu de tous les rapports qui lui ont été adressés. Il s'est demandé qui, dans ces conditions, pourrait obtenir les informations nécessaires et pour quelles raisons ces données ne sont pas rendues publiques. Il a voulu savoir s'il ne serait pas opportun de figer le statu quo actuel, en confirmant le versement de cet avantage de retraite aux personnes qui en bénéficient aujourd'hui, tout en ne l'ouvrant plus à de nouveaux demandeurs, et en organisant l'extinction progressive du dispositif. En contrepartie, les fonds ainsi économisés devront être consacrés aux besoins sociaux de l'outre-mer, qui sont bien réels.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé que si le Parlement souhaite se saisir de la question des majorations de pension dans ces territoires, il le fait pour répondre à sa mission de contrôle de la dépense publique, mais en aucun cas pour remettre en question l'ensemble de la politique conduite en faveur de l'outre-mer. Il s'est étonné de constater une progression de 50 % du nombre des bénéficiaires de cet avantage, entre 1995 et 2003, y compris dans le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon. Il s'est dit faiblement convaincu par l'affirmation suivant laquelle les résultats des différentes études publiées au cours des dernières années ne seraient pas valables, au motif qu'elles ont été établies par des personnes vivant en métropole, loin des réalités ultra-marines. Après avoir rappelé que la Cour des comptes a dénoncé le développement de la fraude parmi les métropolitains, il a critiqué l'absence de tout contrôle, ce qui rend possibles des domiciliations fictives dans ces territoires. Dans ces conditions, il a jugé superflu d'attendre les conclusions de nouveaux rapports pour confirmer le constat incontestable que le maintien de cette mesure est injustifiable et pose un problème au regard du principe d'équité entre les citoyens.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a précisé à nouveau que son ministère n'est pas le seul compétent, et encore moins le seul décisionnaire, en matière de retraites. Le versement des pensions incombe en réalité au ministère des finances, qui dispose des effectifs permettant de mener à bien les contrôles réclamés par la Cour des comptes. Elle a indiqué par ailleurs que les retraités de la fonction publique installés outre-mer contribuent au développement de l'économie des territoires ultramarins et que certains départements métropolitains ne seraient sans doute pas hostiles si d'aventure on leur proposait de bénéficier d'un dispositif similaire pour les retraités installés sur leur territoire.
M. Henri Torre, rapporteur spécial pour l'outre-mer, s'est félicité que l'on puisse aborder les problèmes de l'outre-mer dans toute leur complexité. Il a affirmé que l'objectif de la commission des finances ne consiste évidemment pas à mettre en accusation les territoires ultra-marins, mais à obtenir des réponses aux questions qu'elle se pose. Il a estimé que le mécanisme des majorations de pension des fonctionnaires en outre-mer semble non seulement inéquitable, mais également injustifié. Il a par ailleurs souhaité interroger la ministre sur les compléments de rémunération, sur le dispositif des congés bonifiés, sur l'efficacité des exonérations fiscales, ainsi que sur le problème de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) remboursée, mais non acquittée. Reconnaissant que la ministre de l'outre-mer n'est pas seule décisionnaire pour toutes ces questions, il a fait observer qu'elle parle néanmoins au nom du gouvernement dans sa collégialité.
Après avoir indiqué que les dispositifs de défiscalisation dont bénéficie l'outre-mer correspondent à une dépense fiscale de deux milliards d'euros par an, il a déploré l'absence de données disponibles sur l'impact de ces mesures. Il a pris acte de l'engagement de la ministre de transmettre une étude sur ces questions au Parlement, en 2006. Il s'est toutefois inquiété de l'éventualité que, d'ici là, les populations d'outre-mer bénéficient partiellement seulement des retombées de ce vaste effort de solidarité nationale.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a affirmé n'avoir la responsabilité d'évaluer que les seuls dispositifs qui ont été mis en place depuis sa nomination à la tête du ministère. A ce titre, elle s'est félicitée des effets positifs de la politique menée depuis trois ans, qui se traduisent tout à la fois par une baisse du chômage, une augmentation des investissements et une reprise de la croissance, qui pourraient susciter l'envie de bien des territoires métropolitains. Elle s'est étonnée que les parlementaires n'aient pas jugé utile de l'interroger sur ces résultats favorables et s'est déclarée disposée à fournir toutes les explications nécessaires, point par point, au sujet de la mise en oeuvre de la loi de programme pour l'outre-mer. A contrario, elle a réaffirmé que, faute de données fiables, elle n'est pas en mesure d'évaluer plus précisément l'efficacité de dispositifs juridiques aussi anciens que celui des majorations de pension, dont l'origine remonte parfois à plusieurs décennies.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a estimé que la ministre n'est pas seulement comptable des mesures qu'elle a elle-même proposées, mais qu'elle doit aussi répondre à toutes les questions que les parlementaires se posent sur l'outre-mer.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a contesté qu'on puisse affirmer qu'elle-même et les collectivités ultra-marines n'aspireraient qu'au statu quo. Elle a rappelé que, lorsqu'elle était directeur de cabinet de M. Jean-Jacques de Peretti alors en charge de l'outre-mer, elle avait participé à une tentative infructueuse de réforme. Elle en avait retenu l'enseignement que, pour aboutir, ce type de réforme suppose la conduite d'une concertation approfondie avec l'ensemble des acteurs et décideurs locaux, la nécessité d'évaluer précisément les effets des changements envisagés et l'attribution à l'outre-mer des économies ainsi réalisées. Au-delà de ces questions de méthode, elle a fait valoir la difficulté politique de toute réforme et a rappelé que les mouvements sociaux outre-mer peuvent prendre des formes beaucoup plus virulentes qu'en métropole, avec notamment l'engagement de jeunes adolescents de 15 ans. Elle a considéré qu'il serait irresponsable de prendre le risque de créer ainsi des troubles à l'ordre public, sachant qu'il est fréquent que de très jeunes gens s'y associent. Aussi bien a-t-elle jugé que la suppression d'un dispositif comme celui des indemnités temporaires des fonctionnaires risquerait d'être interprétée par les populations concernées comme la première étape d'un processus conduisant nécessairement à la remise en cause, à terme, des compléments de rémunération. Elle en a conclu qu'une telle initiative revenait à jouer avec le feu.
M. Dominique Leclerc, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale pour la branche assurance vieillesse, s'est demandé si l'exigence d'une concertation préalable ne sert pas systématiquement d'alibi au maintien du statu quo, comme l'illustre d'ailleurs en métropole le dossier des régimes de retraite spéciaux.
M. Jacques Gillot a indiqué qu'en tant que sénateur de la Guadeloupe, il était déçu par les conditions de déroulement des débats, dont il attendait des éléments d'information et non une discussion technique de portée limitée. Il s'est inquiété des tentatives qui consisteraient à réaliser des économies aux dépens de l'outre-mer. Il a indiqué par ailleurs qu'il attend des réponses de la ministre sur d'autres problèmes importants, comme la décentralisation ou la situation économique et sociale de l'outre-mer, plutôt que sur la perspective de voir remis en cause des avantages justifiés par les spécificités des territoires ultramarins.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a réaffirmé que rien ne justifie le maintien du dispositif des majorations de pension sur lequel la ministre est régulièrement interrogée depuis trois ans.
Revenant sur la question des mouvements sociaux que pourrait susciter une éventuelle future réforme, M. Henri Torre, rapporteur spécial pour l'outre-mer, a jugé douteux que des jeunes gens de quinze ans aient l'intention de se mobiliser en faveur du maintien des avantages dont bénéficient les retraités métropolitains de la fonction publique qui viennent s'installer outre-mer ou s'y faire domicilier.
M. Jacques Gillot a considéré que ces propos pourraient être interprétés comme une marque de mépris et a jugé toute polémique vaine sur cette question.
M. Yves Fréville s'est étonné de la tournure prise par ce débat et des réactions passionnelles qu'il suscite. Il a précisé qu'il conçoit très bien que l'outre-mer puisse faire l'objet de règles spécifiques, comme cela a d'ailleurs été le cas pour la dotation globale de fonctionnement des collectivités territoriales, sans que les collectivités concernées n'aient à en pâtir. Mais il a jugé tout aussi légitime de veiller au respect du bon emploi de l'argent public et estimé, à ce titre, que l'absence de tout contrôle de la domiciliation des bénéficiaires des majorations de pension apparaît injustifiable : s'il s'avérait effectivement impossible de réaliser un contrôle du lieu de résidence effectif des fonctionnaires retraités, du moins l'Etat pourrait-il imposer la perception de cet avantage sur place. Il a rappelé, par ailleurs, que le dispositif de la TVA remboursée, mais non acquittée, aussi ancien soit-il, est dépourvu de toute base légale et profondément contestable dans son principe. Il a enfin observé que les exigences de transparence et d'équité ne portent en rien préjudice au principe de la compensation des handicaps subis par l'outre-mer.
Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a estimé que la simple remise à plat d'un dispositif particulier, comme celui des majorations de pension, ou encore celui de la TVA remboursée, non acquittée, ne manquerait pas de susciter des malentendus tels qu'ils donneront le sentiment aux populations locales d'une volonté implicite de remise en cause de l'ensemble de la politique conduite en faveur de l'outre-mer. Elle garde le souvenir d'avoir un jour annoncé, précisément devant la commission des finances du Sénat, la mise à l'étude d'une modification éventuelle des modalités des congés bonifiés. Alors que cette mesure ne visait aucunement à réaliser des économies, mais à limiter la désorganisation des administrations publiques qu'occasionnent les modalités actuelles de fonctionnement de cette disposition, les populations d'outre-mer ont réagi avec virulence. Elle en a conclu que tous ces avantages spécifiques constituent un sujet sensible, susceptible de déclencher des réactions passionnelles.
M. Alain Gournac a rappelé que le rôle du Parlement consiste tout autant à légiférer qu'à contrôler le Gouvernement. Il n'a pas voulu penser que la ministre considérait qu'elle avait le choix des questions qui lui sont posées par les parlementaires.
M. Serge Larcher a déploré le fait de ne pas avoir pu disposer de l'ensemble des éléments relatifs à l'indemnité temporaire, qui l'intéressent particulièrement, en sa qualité de sénateur de la Martinique. Il a affirmé que les élus d'outre-mer ne sont pas opposés à l'idée d'une réforme, mais que, si l'on souhaite la mener à bien, il convient d'adopter une approche pédagogique et complète.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé les propos du président Christian Poncelet, selon lesquels le contrôle est « la seconde nature du Parlement », ce qui justifie pleinement l'audition de la ministre et la nature des questions qui lui sont posées. Il a considéré que le Parlement se doit d'être exigeant vis-à-vis du gouvernement afin de le soutenir dans les réformes qu'il entend mener à bien. Il s'est interrogé sur la nature des arguments avancés par la ministre, qui peuvent donner à penser qu'aucune action n'est envisageable et a précisé qu'il est nécessaire, en ce domaine, d'aborder la situation de la métropole et celle de l'outre-mer sur un strict pied d'égalité.
M. Guy Fischer a indiqué qu'il aurait souhaité disposer, avant l'audition, de l'ensemble des éléments chiffrés du débat, et que les sujets évoqués méritent d'être mieux appréhendés, compte tenu de leur caractère polémique.
M. Henri Torre, rapporteur spécial pour l'outre-mer, a rappelé que ces sujets ont été longuement évoqués, à la fois par la Cour des comptes, par les rapports spéciaux de la commission des finances ou à l'occasion de longs débats en séance publique. Il s'est interrogé sur la pertinence d'une politique offrant depuis longtemps des conditions avantageuses et anciennes destinées à attirer des résidents en outre-mer, alors que la population de la Réunion, pour ne citer que cet exemple, allait passer de 750.000 à 1 million d'habitants d'ici à 2010.
M. Adrien Gouteyron a souligné le fort attachement du Parlement à l'outre-mer, tout en rappelant qu'il convient d'établir des rapports sains entre les contribuables nationaux et les résidents d'outre-mer, ce qui suppose de procéder à une vraie clarification. Appuyant les propos de M. Jean Arthuis, président, il a remarqué que l'on peut avoir l'impression qu'aucune réforme n'est possible en outre-mer, alors que cela ne sert pas, à l'évidence, l'intérêt des territoires ultra-marins. Puis il a demandé à la ministre les initiatives qu'elle compte prendre afin de répondre aux interrogations du Parlement.
Mme Brigitte Girardin a rappelé qu'elle explique depuis déjà trois ans que l'outre-mer n'est pas figé sur le statu quo et que ces questions méritent d'être traitées de manière globale. Les précédentes tentatives se sont soldées par des échecs, ce qui justifie, à son sens, la nécessité, pour les commissions des finances des deux assemblées, d'aller sur place afin de mieux appréhender la situation ultra-marine. Elle a confirmé qu'elle ne dispose pas des moyens humains et techniques pour prendre des initiatives fortes, tout en faisant état de sa conviction que les compléments de rémunération comportent également des effets positifs. En ce qui concerne la question de la TVA, elle a fait état de ses réflexions sur le sujet. Après avoir rappelé que ce dispositif s'applique également à la Corse et peut s'analyser comme une aide à la production locale, elle a indiqué que ce système a bien été notifié à Bruxelles le 11 novembre 2003 au titre de l'article 299-2 du Traité d'Amsterdam. Elle a noté que le champ des entreprises bénéficiaires est plus large que celui des entreprises éligibles à l'aide fiscale et que cela peut constituer une piste de réflexion. Elle a cependant précisé qu'aucune étude n'a pu être menée quant à l'efficacité du système, mais que tous les professionnels qu'elle a rencontrés ne s'accordent pas sur sa pertinence en l'état actuel. Elle a rappelé que si des modifications devaient lui être apportées, il conviendra d'éviter deux écueils :
- celui d'apparaître en contradiction avec les demandes adressées à Bruxelles, de tenir compte des particularités de l'outre-mer ;
- celui d'entraîner une remise en cause simultanée des dispositifs français et communautaire.
Elle a noté que la suppression du système de la TVA aurait vraisemblablement un impact très négatif sur la compétitivité des producteurs, indiquant qu'à ce stade, elle privilégie la piste d'une nouvelle définition du champ des entreprises éligibles.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a remercié la ministre d'avoir confirmé que la réflexion est en cours. Il a noté les effets positifs de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, mais a rappelé l'attachement du Parlement aux réformes, afin d'aider l'Etat à se moderniser.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a suggéré de nommer, sur ces thèmes, des parlementaires en mission.
Mme Brigitte Girardin a appuyé cette idée et a suggéré à nouveau que les deux commissions se rendent en outre-mer.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le rapporteur spécial des crédits de l'outre-mer, M. Henri Torre, se rendrait prochainement en Nouvelle-Calédonie, afin de mener à bien les activités de contrôle qui relèvent de sa compétence.
Puis Mme Brigitte Girardin a exposé les avancées de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. En ce qui concerne l'emploi, elle a noté un effet indéniablement positif, avec une baisse de 2 % du taux de chômage sur l'ensemble des départements d'outre-mer et notamment de 6 % à la Réunion, ce qui constitue un résultat encourageant. Elle a relevé, de plus, une baisse de 6,4 % du chômage de longue durée dans les départements d'outre-mer et notamment de 12,1 % à la Réunion. Elle a précisé que la priorité de son action est de réorienter l'aide en direction du secteur marchand et elle a souligné le succès enregistré par les contrats d'accès à l'emploi, puisque les effectifs, dans le secteur marchand, ont augmenté de 2,7 % et que l'emploi salarié a progressé, pour sa part, de 4,7 %.
En ce qui concerne les créations d'entreprise, leur nombre a progressé de 5,4 % entre 2003 et 2004. Elle s'est déclarée très soucieuse de l'évaluation de l'impact des dispositifs précités de la loi de programme pour l'outre-mer, prévue pour 2006, et a indiqué que des appels d'offres ont été lancés auprès de sociétés extérieures afin de mener à bien cette étude. Elle a conclu, sur ce sujet, en faisant état de sa conviction que la politique menée est positive et sera encore renforcée par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 19 janvier 2005. En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, elle a signalé que le RMI a connu une progression moindre outre-mer qu'en métropole.
En ce qui concerne la défiscalisation, elle a souligné la forte augmentation du nombre des dossiers traités, jugeant que les dispositifs de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 permettent de cibler les investissements dans les secteurs les plus porteurs, notamment la rénovation hôtelière, à l'exemple du Club Méditerranée de Martinique. Elle a de plus relevé que, grâce aux dispositions favorables de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, 28 % de l'énergie produite en outre-mer l'est désormais à partir d'énergies renouvelables.