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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 22 janvier 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique - Audition de MM. Pierre Collin, conseiller d'Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances

La commission procède à l'audition de MM. Pierre Collin, conseiller d'Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances, sur la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique qui leur a été confiée par le Gouvernement.

M. Philippe Marini, président. - MM. Pierre Collin et Nicolas Colin nous présentent aujourd'hui le rapport relatif à la fiscalité de l'économie numérique qui leur a été commandé par le Gouvernement et qui a été rendu public le 18 janvier dernier. Certains développements en sont passionnants. Cette parution intervient opportunément, alors que notre commission examine demain, sur le rapport de Yvon Collin, ma proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable. Notre commission, qui travaille depuis 2009 sur ces questions, n'était toutefois pas seule à attendre ce rapport. Je rappelle que trois commissions se sont saisies pour avis de ma proposition de loi : la commission des affaires culturelles, celle du développement durable, ainsi que la commission des affaires économiques. Y ont été respectivement désignés rapporteurs pour avis Claude Domeizel, Yves Rome et Bruno Retailleau.

Selon les termes de votre lettre de mission, notre système fiscal appréhende encore difficilement les nouvelles transactions issues du développement de l'économie numérique. Il en résulte un manque à gagner pour nos finances publiques et un désavantage compétitif pour les entreprises françaises par rapport aux groupes internationaux qui s'organisent pour éviter ou minorer leur imposition. Il vous était en outre demandé de dégager des propositions concernant la localisation et l'imposition des bénéfices, du chiffre d'affaires ou d'autres éléments d'assiette.

Vos travaux répondent très directement à nos attentes. J'espère que les constats quelque peu académiques qui sont formulés déboucheront sur des propositions opérationnelles. Car pour les finances publiques, le compteur tourne ! Le manque à gagner s'accroît chaque jour : en matière de TVA d'abord, compte tenu des écarts de taux au sein de l'Union européenne et des stratégies d'optimisation fiscale des groupes et en matière d'impôt sur les sociétés surtout. Votre travail intervient concomitamment avec les progrès méthodologiques réalisés au sein du centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE. L'économie numérique n'est qu'un exemple parmi d'autres des stratégies d'optimisation des entreprises. La question est toujours la même : comment les Etats peuvent-ils taxer des activités dont le périmètre est mondial, lorsque leurs relations sont régies par des conventions fiscales bilatérales conçues en d'autres temps ?

Notre rapporteur général François Marc suit ces questions depuis des mois. Il animera le débat, ainsi que Yvon Collin, notre rapporteur. Je vous remercie de vous prêter ici à la première audition publique à laquelle votre rapport donne lieu.

M. Pierre Collin, conseiller d'Etat. - Selon les termes de notre lettre de mission, nous devions analyser le décalage entre la place du numérique dans nos économies et sa contribution aux finances publiques, puis faire des propositions visant à résoudre cette inadéquation. Au fur et à mesure de nos entretiens et de notre réflexion, nous avons toutefois été contraints d'élargir ce constat. L'économie numérique a fait intrusion dans l'ensemble de notre économie nationale pour la bouleverser entièrement.

M. Nicolas Colin, inspecteur des finances. - Parler de « révolution numérique » aujourd'hui, c'est s'empêcher d'agir, car cette révolution a déjà eu lieu entre le milieu des années quatre-vingt-dix et le début des années deux mille. Ses effets se sont déjà largement fait sentir sur nos économies. Désormais, il y a urgence à trouver des solutions.

Il existe non pas une, mais deux économies numériques. La première préexistait à cette révolution : elle recouvre l'économie traditionnelle de l'édition logicielle, des opérateurs de télécommunication, de la publicité, des industries culturelles. La seconde est le fait de jeunes entreprises en hyper-croissance, globales, qui dominent des marchés colossaux et modifient en profondeur les rapports de production et de consommation ainsi que la façon de créer de la valeur. Il y a là un immense défi pour notre droit fiscal. Ces entreprises sont omniprésentes dans notre vie quotidienne lorsque nous utilisons un moteur de recherche, une application mobile, des outils de télécommunication. Pourtant l'économie numérique reste difficile à appréhender : elle échappe à toute mesure de la valeur, ne s'assimile pas totalement aux activités de production de biens ou de prestation de services. Le surplus de richesse issu de ses gains de productivité demeure invisible dans la comptabilité nationale et ne se traduit pas par des recettes fiscales supplémentaires qui seraient pourtant bien utiles pour financer par exemple la politique industrielle, dans la transition parfois douloureuse qu'elle connaît.

Cette seconde économie numérique fonctionne très différemment de la première. D'une part, elle suit un rythme d'innovation plus rapide, de sorte que rien ne peut être tenu pour acquis, les positions des entreprises pas plus que les périmètres des marchés, les technologies ou les modèles d'affaires. D'autre part, elle obéit à un modèle de financement qui ne lui est pas propre, mais reste particulier : le capital risque joue un rôle majeur pour amorcer et accompagner la croissance des entreprises, en pariant sur leur développement puis en y consacrant des ressources considérables - grâce à quoi une poignée d'entreprises réalise des opérations d'envergure dans des délais très courts. Lorsque l'entreprise devient profitable, les profits ne sont pas distribués aux actionnaires sous forme de dividendes, mais réinvestis dans l'innovation. Au final, quelques grands groupes dominent leur marché principal mais aussi les marchés connexes. Ces « écosystèmes » transforment nos vieilles industries.

Nous avons cherché un point fixe, un dénominateur commun à ces nouvelles entreprises. A cette fin, nous nous sommes appuyés sur les articles de la presse spécialisée, les études de cabinets de conseils, les blogs, et même sur la communication active des entreprises elles-mêmes. Il nous est apparu qu'au coeur de l'économie numérique se trouve l'exploitation des données collectées auprès des utilisateurs, non seulement à des fins de ciblage publicitaire, mais aussi pour améliorer le design d'une application, accélérer un développement commercial, engendrer des gains de productivité, produire des innovations stratégiques, créer des plates-formes logicielles qui donnent naissance à tout un écosystème d'applications. Les données collectées auprès des utilisateurs, voilà « l'or noir de l'économie numérique ».

Nous avons observé un phénomène de travail gratuit : lorsque nous utilisons une application en ligne, parcourons une page web, survolons un lien hypertexte, cliquons sur un bouton, nous laissons des traces, nous disséminons des informations, que les entreprises du numérique stockent dans des bases de données. Les utilisateurs devenant les coproducteurs du service rendu aux autres autant qu'à eux-mêmes, les frontières entre production et consommation se brouillent. La théorie économique de la firme, couronnée d'un prix Nobel, permettait d'analyser, par exemple, le choix qu'une entreprise opère entre sous-traiter une activité et recruter du personnel. L'économie numérique ajoute une troisième branche à l'alternative : faire utiliser une application à un grand nombre d'internautes ! Ces perspectives sont absentes des grilles de lecture classiques en droit fiscal, en comptabilité, en analyse quantitative, comme en macroéconomie.

M. Pierre Collin. - Cette inadéquation entre les principes qui gouvernent l'économie numérique et nos règles explique largement pourquoi ces entreprises payent peu d'impôts. D'abord, elles sont souvent localisées en dehors du territoire français. Or l'impôt sur les sociétés est fondé sur le principe de territorialité : ne sont taxables en France que les bénéfices d'entreprises installées en France au sens communautaire du terme, ou ont sur notre sol un « établissement stable ». Ensuite, elles opèrent selon un modèle « biface », à l'instar de la publicité télévisuelle. Patrick Le Lay a dit un jour que TF1 était une machine à vendre aux annonceurs du temps de cerveau humain disponible. De même, Google a pour activité, côté pile, de fournir en France un moteur de recherche gratuit, mais financé côté face par des contrats publicitaires conclus en Irlande. Enfin, l'économie numérique se distingue par la place de ses actifs incorporels, rémunérés par d'importantes redevances, qui viennent ponctionner les bénéfices, d'où qu'ils proviennent. Or ces actifs sont généralement localisés dans des paradis fiscaux. De la sorte, la majeure partie de la masse fiscale potentielle échappe à toute taxation dans les pays européens - y compris en Irlande... A la différence des autres firmes multinationales créées de longue date, ces jeunes entreprises sont dès l'origine positionnées pour échapper à l'impôt.

M. Nicolas Colin. - Ces entreprises produisent des effets puissants dans nos économies. Leur nature d'intermédiaire leur donne un contrôle sur les relations entre particuliers et entreprises dans de nombreux secteurs. Le marché florissant de la réservation en ligne permet aux entreprises numériques concernées de prélever une marge, par exemple sur l'activité de l'hôtellerie en France, sans déclarer de bénéfices sur notre territoire. La position dominante entraîne une pression sur les prix des fournisseurs. Ces deux effets - captation de marge et pression à la baisse sur les prix - réduisent les bénéfices imposables des entreprises implantées en France. Il y a urgence à agir !

De plus, l'économie numérique ne concernera plus seulement, à l'avenir, la vente au détail, la publicité ou les industries culturelles : elle s'attaquera aux transports, à la gestion des services urbains, à la santé ou à l'éducation. Tôt ou tard, le numérique se sera disséminé dans toute l'économie nationale et il est probable, comme l'a écrit Marc Andreessen, que « le numérique dévorera le monde ».

M. Pierre Collin. - J'en viens, s'il reste du temps, aux propositions que nous formulons.

M. Philippe Marini, président. - Oui, prenez le temps d'exposer votre plan d'action. Comme nous, vous pensez qu'il n'y a pas une seule solution : il est important de décrire la conjugaison des initiatives qui, à différents niveaux, composent votre feuille de route.

M. Pierre Collin. - Nous distinguons des solutions de court, moyen et long terme.

A moyen et long terme, nous devons reterritorialiser l'impôt sur les sociétés, reprendre le pouvoir d'imposer et de retenir la matière taxable. Les conventions bilatérales existantes, élaborées sur le modèle de l'OCDE, exigent, pour qu'une taxation soit possible en France, un établissement stable sur notre sol, c'est-à-dire une installation fixe d'affaires signalée matériellement par des bâtiments, un outillage, un personnel, localisés en France. Cette définition concorde mal avec la nature de l'économie numérique. Notre proposition de long terme consiste à reprendre les négociations internationales pour redéfinir la notion d'établissement stable. Dans les économies industrielles du XXe siècle, l'établissement stable était le lieu qui abritait l'intelligence des acteurs économiques, le centre névralgique de leurs décisions. Aujourd'hui, peut-on considérer que le lieu de création de valeur de Google se trouve en Irlande ? Non. Nous estimons que les données collectées grâce à la collaboration bénévole des internautes constituent ce nouveau centre névralgique, et proposons de considérer que lorsqu'une entreprise rend un service sur un territoire au moyen de données collectées sur celui-ci, elle est réputée avoir sur ce territoire un établissement stable. Cette définition n'est en rien artificielle, mais redonne au contraire une vraie signification à la notion, dans ce nouveau contexte économique. Pour mener les négociations en ce sens, la France pourrait s'appuyer sur le projet dit « Base erosion and profit shifting » (Beps) conduit au sein de l'OCDE.

M. Philippe Marini, président. - Erosion de la base d'imposition et transfert des profits...

M. Pierre Collin. - Mandat a été donné à l'OCDE, à l'occasion du sommet du G20 de Los Cabos, de trouver des moyens de lutter contre le siphonage - passez-moi l'expression - des bénéfices taxables. Cette démarche est nécessaire mais non suffisante : les actifs incorporels sont localisés dans des paradis fiscaux - aux Bermudes dans le cas de Google. Une réflexion sur les prix de transfert, autrement dit sur le partage des bénéfices via la rémunération des différentes fonctions au sein d'un groupe, doit donc être menée parallèlement. Il faut valoriser, parmi ces fonctions, la collecte des données personnelles, afin de retenir tout ou partie de la base imposable dans l'Etat de la collecte. Les firmes justifient le transfert de bénéfices par la valeur de leurs algorithmes. L'administration doit être en mesure de contester ces évaluations. L'algorithme ne sert à rien sans les données ! Pour une entreprise comme Netflix, spécialisée dans l'offre en streaming de programmes télévisuels et de films, les données enregistrées sont plus importantes.

En attendant la mise en oeuvre de ces préconisations de moyen et long terme - qui peuvent toutefois trouver une application plus précoce dès lors que l'OCDE s'y intéresse - nous proposons d'élaborer une fiscalité spécifique qui réponde à certains impératifs : neutralité par rapport aux modèles d'affaires du secteur, aux technologies, aux stratégies d'établissement des entreprises. Notre idée est la suivante : utiliser l'or noir de l'économie numérique comme matière imposable.

M. Philippe Marini, président. - Au niveau national ?

M. Pierre Collin. - Oui, mais il ne s'agit pas de taxer « au kilo », car la quantité de données reste difficile à calculer et à valoriser, et ne reflète aucunement la capacité d'enrichissement de l'entreprise qui les utilise. Taxer les entreprises selon la quantité de données exploitées serait source d'inégalité devant l'impôt. Nous devons trouver un autre système, juridiquement sûr et économiquement opportun, qui nous rallierait, sinon les gros groupes mondiaux, à tout le moins les petits acteurs du secteur qui pourraient éventuellement en profiter.

Cette fiscalité vertueuse poursuivrait deux objectifs d'intérêt général : d'abord, renforcer la protection des libertés individuelles des internautes. Cela implique d'inciter les entreprises à respecter le socle minimal que la loi « Informatique et libertés » impose dans le traitement des données personnelles et à rendre effectif l'exercice de ces droits - par exemple, en rendant possible la consultation des informations collectées en un clic, sans avoir à formuler de demande explicite par courrier à l'opérateur. Ensuite, favoriser l'innovation et la croissance, en permettant aux internautes de partager les ressources rares que sont les données servant à engendrer de nouveaux services. Par exemple, sur le modèle du Green button développé aux Etats-Unis, EDF installe en ce moment des compteurs intelligents qui mesurent les comportements en temps réel et rendront possible le développement d'outils domotiques d'optimisation de la consommation d'énergie. La fiscalité peut aider à bâtir un cadre incitatif au partage de ces données, potentiellement sources de croissance. A cette occasion, nous devons favoriser l'émergence de champions français de l'économie numérique, qui font aujourd'hui défaut.

M. Nicolas Colin. - J'insiste pour conclure sur le souci de cohérence qui a été le nôtre entre les propositions de moyen et long termes, exigeant une évolution du droit international, et celles de plus court terme qui ne sont pas soumises à une telle contrainte. Il est en effet capital d'appuyer les propositions faites à l'OCDE ou à Bruxelles par des mesures concrètes expérimentées au niveau national. Faire des données la notion centrale de notre système de taxation suppose un apprentissage - comptable, fiscal, économique - et une phase expérimentale. Nous ne pourrons valoriser et exporter notre modèle que si, en outre, sont assurées la protection des données individuelles des utilisateurs et l'émergence d'un écosystème innovant.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie MM. Colin et Collin pour cet exposé introductif sur la situation actuelle de l'économie numérique. Il peut être résumé en quelques mots : il y a un manque à gagner en matière fiscale, comment le combler ? Le Sénat, sa commission des finances se penchent depuis longtemps sur le problème - le président Marini est très mobilisé sur cette affaire.

Votre rapport juge notre fiscalité directe et indirecte inadaptée. Vous avez évoqué l'impôt sur les sociétés, dont le recouvrement dépend de la localisation du siège plutôt que de celle des activités. Vous avez montré le découplage qui existe entre les deux dans l'économie numérique. Les réflexions de l'Union européenne sur l'assiette consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) et les travaux de l'OCDE sur les assiettes fiscales ne prennent pas suffisamment en compte ces nouvelles contraintes. Or la négociation internationale est la première des propositions que vous formulez : nous sommes donc mal partis pour aboutir à une issue rapide... Heureusement, la situation de la TVA est meilleure, mais l'application du compromis de 2007 ne sera effective qu'en 2019...

Les données constituent, dites-vous, une piste nouvelle d'imposition, à condition que l'on se dote d'outils économiques, comptables et statistiques. L'idée est fondée, mais comment concrètement la mettre en pratique ? A-t-on des repères, des instruments, pour progresser en ce sens ?

Revenons un instant sur le constat d'érosion des bases imposables. Avez-vous des chiffres qui l'illustrent, des ordres de grandeur, en France et au niveau international ? Votre rapport n'en contient guère. Une telle évaluation chiffrée accélérerait sans doute la prise de conscience, donc la prise de décision...

Vous proposez une feuille de route sur la reterritorialisation et les prix de transfert, et dans l'intervalle, vous suggérez une fiscalité spécifique sur les données. Mais dans le cas de la TVA par exemple, ne risque-t-on pas de voir le malade mourir guéri ? I-Tunes, domiciliée dans le Grand-Duché de Luxembourg, a déjà tué la concurrence sur le marché de la musique numérique ; et Amazon...

M. Philippe Marini, président. - ... localisée dans le même Grand-Duché...

M. François Marc, rapporteur général. - ... est en train de reproduire le même schéma dans le marché du livre et du commerce en général. Que proposez-vous pour agir en urgence ?

M. Philippe Marini, président. - En effet, il est très important que l'on comprenne bien, dans vos propositions, le calendrier ainsi que le partage des responsabilités entre le niveau national, européen et global.

M. Nicolas Colin. - Une précision : les impôts locaux - et en particulier la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) - sont tout autant concernés, puisque les critères d'assujettissement des entreprises s'appuient sur ceux applicables à l'impôt sur les sociétés...

Que met-on sur la table des négociations internationales ? L'OCDE est en attente de propositions. Les ministres des finances du G20 l'ont chargée de réfléchir sur ces questions. Il y a donc une fenêtre d'opportunité.

Les grands groupes multinationaux négocient pour partie leur imposition avec les administrations fiscales. Le montant versé n'est pas toujours en lien avec l'activité réelle. L'Etat est plus fort, dans ces négociations, s'il a su attirer sur son sol de grands acteurs économiques. Notre rapport ne saurait à lui seul rattraper quinze ans de retard dans la compréhension des mécanismes de l'économie numérique. Pour élaborer une nouvelle doctrine économique, fiscale, comptable, il revient aux différentes directions du ministère de l'économie de se mettre en marche. Si l'on conduit ces chantiers simultanément, et que l'on s'insère durant quelques mois dans le calendrier de travail de l'OCDE, une nouvelle doctrine peut parfaitement émerger d'ici septembre ou décembre prochains. Notre proposition de nouveau système fiscal national vise à expérimenter, davantage qu'à accroître le rendement fiscal. Lancer des mesures, avant de les promouvoir plus largement, c'est le chemin classique des politiques fiscales : la TVA, dans les années cinquante, a été testée sur quelques entreprises avant d'être généralisée en quinze ans.

M. Pierre Collin. - Nous avons malheureusement peu de chiffres disponibles sur le manque à gagner pour l'administration fiscale. Les estimations qui circulent proviennent du Conseil national du numérique. S'agissant de l'impôt sur les sociétés, la perte est évaluée à 500 millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, président. - Ce chiffre ne concerne que Google, Amazon, Facebook, Apple, autrement désignées comme les « Gafa ». C'est une approche partielle, mais qui a le mérite de fournir un ordre de grandeur.

M. Nicolas Colin. - L'inspection générale des finances, la direction du Trésor, le Conseil d'analyse économique et l'Insee peuvent également travailler sur ces questions, avec un calendrier et une méthode adéquats, pour mettre en évidence ces transferts de valeur.

M. Pierre Collin. - Une précision : iTunes et Amazon sont certes toutes deux localisées au Luxembourg. Mais elles sont dans des situations différentes. Apple bénéficie d'une imposition réduite car elle vend des fichiers numériques et paye donc la TVA dans son pays d'installation, non dans le pays de consommation. Amazon vend essentiellement des biens matériels, soumis à TVA dans le pays de l'acheteur : il n'y a pas de pertes au titre de la TVA dans le second cas.

M. Yves Rome, rapporteur pour avis de la commission du développement durable sur la proposition de loi « pour une fiscalité numérique neutre et équitable ». - La proposition phare de ce rapport est la taxation des flux des données. Cette proposition, justifiée économiquement, repose sur l'idée d'une contribution gratuite des utilisateurs : mais peut-on réellement parler de « travail gratuit » ? Le secteur de la publicité fonctionne sur le même mécanisme ! Vous n'envisagez pas, du reste, de taxer toutes les données, seulement celles qui sont converties en valeur. Comment les distinguer ?

Par ailleurs, vous relevez fort justement que tout dépendra du statut des données. Or celui-ci est en train d'évoluer dans un sens peu favorable à votre proposition. Et une fiscalité ainsi organisée est-elle compatible avec les règles de l'Union européenne ? La même question se pose pour toutes les solutions envisagées en matière de fiscalité numérique.

Dans le cadre de votre réflexion, quelles autres assiettes avez-vous envisagées et pourquoi les avez-vous écartées ?

L'Etat-nation souhaite développer les réseaux numériques sur tout le territoire : les flux de données, les passagers clandestins de la fiscalité, seront de plus en plus nombreux ! Comment promouvoir des « Gafa » franco-français ?

M. Philippe Marini, président. - Ou franco-européens !

M. Pierre Collin. - Cela passe par une réforme de la fiscalité sur la recherche et le développement, comme nous l'avons mentionné dans le rapport.

Nous ne proposons pas de taxer les flux de données. Ils ne constituent pas la base imposable. Nous nous référons au comportement de l'entreprise numérique en matière de collecte et d'exploitation de données. Il s'agit de créer une grille des comportements, conformes ou non à l'intérêt général et à la protection des libertés individuelles, favorisant ou non la croissance et l'innovation. Bref, une fiscalité différentielle ou incitative à l'image de la fiscalité environnementale : nous nous inspirons du concept de pollueur-payeur pour poser celui de prédateur-payeur. L'entreprise dont les comportements ne sont pas conformes à l'intérêt général paierait plus que celle qui s'y conforme.

M. Nicolas Colin. - Nous ne prétendons pas que le travail gratuit est une nouveauté ! Nous avons du reste mentionné le téléspectateur de TF1. De façon analogue, dans le secteur bancaire, les déposants ont longtemps travaillé gratuitement - les dépôts n'étant pas rémunérés - pour leur banque, qui réalisait des bénéfices en plaçant leur argent sur les marchés financiers.

Ici, il ne s'agit pas de temps de cerveau disponible, mais de données stockées et exploitées pendant une durée très longue ; il ne s'agit plus d'une audience instantanée mais d'un quasi-actif durable, construit peu à peu par l'agrégation de données issue de l'utilisation d'applications.

M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi « pour une fiscalité numérique neutre et équitable ». - Nous recevrons bientôt la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et nous aurons des questions à lui poser sur le sujet ! Je félicite les deux rapporteurs pour ce travail très important, qui fera date dans l'histoire de la connaissance de l'économie numérique.

Quant aux remèdes proposés, certains me semblent pertinents, notamment la redéfinition des établissements stables, les pistes proposées à l'administration fiscale, la négociation au niveau de l'Europe, du G20 ou de l'OCDE. En revanche, je suis peu séduit par votre approche négative de l'économie numérique : vous parlez de « menace », d'une économie numérique qui « dévore le monde », qui « s'attaque à tous les secteurs ». Mais nous, élus locaux, faisons tout pour que les PME s'approprient les outils numériques ! L'un de vos sous-chapitres est ainsi intitulé : « l'économie numérique détruit des emplois sans générer de recettes fiscales supplémentaires ». Cette formulation me choque : on se croirait revenu au temps de la révolte des canuts lyonnais !

Je m'interroge également sur la fusion entre le dispositif des jeunes entreprises innovantes (JEI), qui concerne essentiellement les charges sociales, et le crédit d'impôt recherche (CIR), fondé sur la fiscalité. Cela me paraît bien compliqué.

Enfin, vous donnez le sentiment de vouloir refonder la TVA. Vous appelez les autorités nationales à inventer une nouvelle doctrine : l'objectif est louable, et intellectuellement, votre rapport est excellent, mais je crains qu'il ne se heurte à la pratique. Vous ne taxerez pas les flux de données - du reste, comment le faire sans radars et sans atteindre la liberté individuelle qui caractérise Internet ? Mais taxer les comportements en fonction de leur caractère vertueux ou non ne sera guère plus aisé : selon quelle méthode le faire ? Beaucoup d'autres secteurs, bancaire notamment, utilisent des données. Une grille de comportements sera source de déconvenues et vous pourriez rater votre cible. Votre travail est certes stimulant, mais la traduction pratique et opérationnelle m'en semble fort délicate...

M. Pierre Collin. - Le but de la fiscalité tel que défini par Gaston Jèze dans les années trente est de remplir les caisses de l'Etat, mais le juge constitutionnel admet depuis longtemps d'autres finalités, par exemple l'incitation en matière environnementale. Il ne s'agit pas là d'une fiscalité de rendement mais d'une fiscalité d'attente. L'objectif principal demeure tout de même de taxer les bénéfices et de les retenir en France. La fiscalité spécifique est une étape intermédiaire ; le but pour l'Etat est d'acquérir une position meilleure pour négocier les prix de transfert avec ces entreprises, de protéger les libertés des internautes et de favoriser la création d'autres entreprises numériques.

Un règlement est en cours de négociation au niveau européen sur la compétence territoriale des Cnil. Si demain la Cnil irlandaise devient compétente pour les activités de Google en France, nous aurons un problème.

L'administration française se mobilise plus facilement pour les questions fiscales que pour la protection des libertés individuelles : en alliant ces deux objectifs, nous pensons obtenir une plus forte mobilisation.

M. Philippe Marini, président. - Vous parlez d'une fiscalité de connaissance plutôt que de rendement. En cela, nos propositions sont proches. Il faut nous préparer aux négociations à venir.

M. Pierre Collin. - En fixant un seuil élevé pour l'imposition, nous visons une poignée de contribuables, Gafa et quelques autres, sur la base d'audits - l'administration fiscale n'est du reste pas outillée pour une fiscalité de masse dans ce domaine.

M. Nicolas Colin. - Quelques mots pour lever les ambiguïtés sur les menaces que fait peser sur notre économie nationale l'économie numérique.

D'autres révolutions technologiques, dans le passé, ont engendré des gains de productivité considérables : le surplus de pouvoir d'achat était dépensé dans une économie fermée et les entreprises payaient des impôts supplémentaires dans le pays. C'est ainsi qu'ont été financées des politiques industrielles, celle du New-Deal ou la reconstruction de l'après-guerre. Aujourd'hui, les gains de productivité échappent à l'économie nationale, le consommateur utilisant le surplus de pouvoir d'achat pour acquérir des biens importés, tandis que l'Etat n'engrange aucune recette fiscale nouvelle.

M. Yvon Collin, rapporteur. - Je remercie et félicite Pierre Collin et Nicolas Colin pour leur rapport très dense et bien construit. Merci également au président Marini pour m'avoir donné l'occasion d'intervenir dans le domaine complexe de la fiscalité numérique ! Nous avons auditionné Amazon, Google France, le Conseil du commerce de France, la fédération de la vente à distance, les Pages jaunes, la fédération des télécoms, le syndicat des régies Internet et bien d'autres. Les acteurs français sont conscients du problème et sont préoccupés par le poids de la fiscalité à laquelle ils sont soumis alors que Google et les autres se livrent à un véritable sport, celui de l'optimisation fiscale.

Vous indiquez dans votre rapport qu'une taxe sur la publicité en ligne et le commerce électronique pèserait essentiellement sur les entreprises françaises et les consommateurs. En quoi votre proposition de taxation des données échappe-t-elle à cette critique et quel est votre avis sur la proposition de loi de M. Marini ? Vos arguments et les siens en faveur de la taxation des données, notamment l'instauration de seuils d'assujettissement et la mise en place d'une phase d'expérimentation, sont identiques. Ainsi, la taxe sur la publicité en ligne comporte d'ores et déjà un barème progressif d'imposition. Le dispositif pourrait être complété par la création d'une procédure de déclaration et de recouvrement assortie d'une clause de revoyure après deux ans d'application pour en mesurer les effets. Et comme vous le proposez dans votre rapport, il reviendrait aux entreprises de déclarer elles-mêmes le volume de la publicité destiné au marché français. Afin de disposer d'éléments de comparaison, pouvez-vous en dire plus sur les enjeux économiques et fiscaux de la taxation des données ? Quelle masse taxable et quel rendement potentiel ?

Les critiques formulées à l'encontre de la taxation de la publicité en ligne et du commerce électronique valent également pour la taxation de la collecte et l'utilisation des données. En effet, la fiscalisation des données aurait nécessairement un impact sur les acteurs français. La procédure déclarative est en outre incertaine. C'est pourquoi, en ma qualité de rapporteur, je ne souhaite pas à ce stade porter un jugement définitif sur la proposition de loi, ni sur ce rapport. Quelle méthode, selon vous, permettrait d'aboutir à un dispositif législatif opérationnel, acceptable par l'ensemble des acteurs de l'économie numérique ? Il ressort de nos auditions que ce n'est pas gagné !

M. Pierre Collin. - Il y a en effet une convergence d'approche entre notre travail et celui du président Marini. La fiscalité envisagée vise à faire comprendre aux entreprises que l'impunité fiscale est révolue. La différence essentielle entre nos propositions, me semble-t-il, concerne la neutralité par rapport au modèle d'affaires du secteur, aux modèles économiques et technologiques mis en oeuvre. La taxe de la publicité en ligne, la taxe sur le commerce électronique touchent des activités matures, comportant des acteurs dominants. Prenons le cas de Google : sa position est telle dans le marché de la publicité en ligne que la moindre hausse de la charge fiscale se répercuterait sur les annonceurs. Notre proposition a l'avantage d'être transversale, de taxer ces acteurs y compris sur des activités où leur pouvoir de marché est moins fort, où leur position dominante n'est pas encore acquise.

En ne taxant pas les flux de données mais les comportements dans la collecte et le traitement des données, nous ne laissons aux entreprises que deux solutions pour échapper à l'impôt : répercuter la somme versée sur les clients ou se conformer aux objectifs d'intérêt général. La vocation de cette fiscalité de transition est de mourir de sa belle mort !

M. Philippe Marini, président. - C'est une sorte d'écotaxe numérique.

M. Pierre Collin. - C'est en ce sens que j'ai employé le terme de prédateur-payeur, par analogie au pollueur-payeur.

M. Nicolas Colin. - Etant empêché d'imposer les bénéfices de ces entreprises, l'Etat français ne peut mettre en place qu'une fiscalité additionnelle à l'impôt sur les sociétés. Pour des raisons constitutionnelles évidentes, cette dernière ne peut frapper uniquement des entreprises étrangères. Les entreprises françaises prises dans le filet fiscal s'étonneront à juste titre d'être mises à contribution au motif que nous ne savons pas régler autrement le problème de l'évasion des bases... Toute la difficulté est de ne pas entraver le développement d'entreprises numériques nouvelles sur notre territoire, voire de favoriser leur essor avant que Google ou Amazon aient pénétré sur leurs marchés.

M. Yvon Collin, rapporteur. - C'est bien ce que craignent nos interlocuteurs.

M. Nicolas Colin. - D'où notre stratégie.

M. Jean Germain. - Merci pour ce rapport qui explique les enjeux de la fiscalité numérique. L'économie numérique est immatérielle, transnationale, difficile à valoriser. Mais est-elle seule à présenter ces caractéristiques ?

Je ne crois pas à la gratuité dont vous avez parlé, mais plutôt à la complexité de l'économie numérique. Au début, les opérateurs ont été les rois du pétrole. Ils ont installé les structures, les canaux, puis se sont aperçus que la vraie source de profit résidait dans les données recueillies. Quant à nous, nous leur payons un abonnement pour avoir accès à des données et en fournir d'autres. L'Internet a acquis une dimension sociale, et, on l'a vu avec Hadopi, l'idée de faire payer les échanges est mal reçue. Dans le monde entier, les jeunes ne sont pas d'accord ! Cette activité économique est considérée comme exceptionnelle : peut-on la taxer normalement ?

J'en viens à l'aspect européen. En matière de TVA, si les entreprises se réfugient au Luxembourg, c'est notre faute, pas celle de i-tunes ! Car nous avons été jusqu'ici incapables de réaliser une harmonisation fiscale européenne. Concernant l'impôt sur les sociétés, c'est plus compliqué. Il y a une négociation. Mais là encore, c'est l'absence d'harmonisation qui nous coûte ; et qui nous oblige à renégocier avec tous les Etats, par des conventions fiscales. Pour avancer sur la fiscalité numérique, il faudra avancer sur la fiscalité européenne.

Comment faire payer les gros en aidant les petits à se développer ? Nous sommes contraints par les principes généraux du droit et de la fiscalité. Devons-nous aller vers une multiplication des taxes sectorielles ou vers une plus grande harmonisation européenne ?

Pendant que nous réfléchissons à la manière d'alourdir la fiscalité, les Etats-Unis allègent la leur, pour conserver leurs grands groupes...

Un terme m'a choqué, celui d'impunité fiscale : la fiscalité ne relève pas du droit pénal.

M. Philippe Marini, président. - Il y a dans le rapport des éléments passionnants sur la fiscalité américaine. Ce sont parmi les meilleures pages du rapport ! Notamment celles qui relatent le passage d'une vision très libérale à une plus grande régulation.

M. Yannick Botrel. - Le sujet est complexe. De votre exposé, je retiens que seul est possible un régime déclaratif et que cette fiscalité est expérimentale. Où en est la réflexion chez nos voisins ? Certains ont-ils pris des mesures concrètes ?

M. Pierre Collin. - Quand l'OCDE s'inquiète au sujet des Beps, cela vaut pour l'ensemble des multinationales, pas seulement celles de l'économie numérique. Le tax planning et la localisation des bénéfices dans les territoires à faible fiscalité est certes facilité, dans l'économie numérique, par le poids des actifs immatériels. En outre, je le répète, ces entreprises jeunes ont été organisées dès l'origine, du fait notamment de leur financement par le capital risque, pour l'optimisation fiscale. Mais d'autres secteurs pratiquent également l'évaporation des bases d'imposition. Si la Grande-Bretagne peut taxer Starbucks, c'est parce que l'entreprise a des établissements stables. Si les bénéfices fondent, c'est à cause de redevances liées aux actifs incorporels et comptabilisées en charges déductibles. Avec les entreprises de l'économie numérique, le point d'entrée que constitue l'établissement stable n'existe pas, ce qui constitue une difficulté supplémentaire. Je partage votre analyse sur la nécessité d'éviter de créer de multiples taxes sectorielles. En matière de fiscalité, rien ne vaut l'IS : c'est l'impôt synthétique par excellence.

Vous avez raison sur l'harmonisation, elle est insuffisante. Mais la TVA et l'IS sont deux choses différentes. Pour la TVA, le principe est acquis pour 2015 avec une mise en oeuvre réelle à partir de 2019. En revanche, il n'a jamais été question d'harmonisation de l'IS au niveau européen. L'Union européenne a une compétence en matière de coordination des régimes fiscaux nationaux, mais pas plus. Il y a quelques initiatives mais les Etats ne sont pas d'accord sur les critères de répartition. Des initiatives comme celle de l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les bénéfices restent très marquées par les modèles économiques traditionnels. Dès lors, une négociation autonome en matière numérique serait sans doute préférable.

M. Nicolas Colin. - L'économie numérique utilise les mêmes leviers d'optimisation fiscale que les autres mais de façon démultipliée par les actifs incorporels. C'est en outre l'asymétrie qui nous dérange : nous nous accommodons très bien de l'optimisation fiscale dans le secteur bancaire parce que de grandes banques déclarent leurs bénéfices en France. Mais toutes les grandes entreprises numériques sont américaines. Et l'économie numérique, vorace, s'attaquera demain aux services bancaires : Apple ou Facebook se profilent sur le marché du paiement en ligne et s'apprêtent à rogner les marges de nos banques.

Nous parlons de travail gratuit au sens où l'utilisateur n'est pas rémunéré pour les données qu'il abandonne sur les serveurs. Il bénéficie certes d'un service : un moteur de recherche performant, une interface agréable... Mais nous ne sommes pas chez Ikea, où on paye son meuble moins cher parce qu'on le monte soi-même. Les données sont conservées et servent à d'autres développements. Enfin et surtout, le coût marginal du client supplémentaire est quasiment nul : les économies d'échelle sont illimitées.

On entend beaucoup dire qu'il faudrait d'abord négocier au niveau européen avant d'imposer les entreprises du secteur. Ces dernières insistent beaucoup en ce sens, sachant que la fiscalité directe des entreprises n'est pas un domaine de compétence européen ! Leur tactique est excellente pour diluer le sujet mais ne tombons pas dans ce panneau. C'est à l'OCDE que les choses se jouent.

Aux Etats-Unis, des Etats touchés par la crise se sont demandés pourquoi les entreprises du numérique si florissantes ne payaient pas de taxe sur les ventes en ligne. On a vu de grands Etats, y compris républicains, comme le Texas, rattraper Amazon et taxer les ventes aux consommateurs locaux. Amazon a finalement plié, victime de la bataille de communication. Et puisque les Etats, partout où elle avait des entrepôts, lui demandaient de collecter la taxe, la firme a choisi de multiplier ses implantations, pour au moins tirer parti de la situation et raccourcir le délai de livraison. Amazon a fait levier de cette obligation fiscale pour prendre un avantage industriel sur ses concurrents, notamment dans la grande distribution, où se profile une bataille frontale entre Amazon et Wal Mart.

M. Philippe Marini, président. - Merci de toutes ces précisions. Je signale quatre aspects que nous n'avons pu durant cette audition traiter au fond. Concernant la TVA, pourquoi s'interdit-on d'évoquer l'accélération de la période de transition ? Je ne comprends pas ! Deuxièmement, la démarche allemande, bien que non fiscale, aurait mérité un approfondissement, d'autant qu'elle touche au transfert des données. Si nous voulons peser en Europe, nous ne pouvons la traiter par le mépris. Cette approche exige une valorisation des données, exactement comme votre proposition fiscale. Le législateur allemand résout la question en confiant à son système judiciaire le soin d'évaluer un préjudice éventuel et de définir les indemnités en conséquence.

Troisième remarque, si l'Union européenne est fondée sur le droit de la concurrence, c'est en Europe que les grands acteurs affirment le plus fortement leur position dominante : il y a quelque chose de pourri au royaume de Danemark ! Aux Etats-Unis, ce sont l'opinion publique et la concurrence qui font évoluer les choses.

Enfin, nous n'avons pas abordé le contrôle fiscal ni les redressements. Rendons hommage à l'administration du contrôle fiscal, qui, grâce à la notion d'abus de droit, restitue la réalité économique au-delà des apparences formelles. C'est une force du droit français.

Enfin, une remarque sur la gratuité des informations et des données sur Internet. Si vous avez mille amis sur votre compte Facebook et décidez de laisser ouvert votre mur, un commerçant peut venir y inscrire sa promotion, la disséminant, par votre intermédiaire, dans le réseau.

Une dernière question : à l'heure où notre travail commence, le vôtre est-il terminé ?

M. Pierre Collin. - Je souscris à votre point de vue sur la TVA : nous devrions aller plus vite et il n'est pas normal de laisser autant de temps au Luxembourg pour « s'adapter ». Mais l'affaire est politique. Entre 2013 et 2015, l'administration ne pourra rebattre les cartes : nous le savons et n'avons donc pas insisté.

La solution allemande n'est pas de nature fiscale, c'est pourquoi nous n'en avons pas parlé - notre sujet est déjà si vaste... En France, le président de la République a récemment reçu Google. Des négociations sont en cours avec la presse et la menace de légiférer si elles n'aboutissent pas a été formulée clairement.

Je ne peux que souscrire à votre constat sur le droit de la concurrence. Il importe de distinguer entre la position dominante et l'abus de position dominante. Mais le sujet n'entre pas dans le strict champ du rapport.

En ce qui concerne les redressements, à très court terme, il faut les poursuivre : vous aurez lu dans la presse qu'il y a eu des perquisitions fiscales chez Google cet été... Mais je ne veux mettre l'administration dans l'embarras en interférant avec des procédures en cours.

Notre travail est achevé. Nous sommes à la disposition du Gouvernement.

M. Nicolas Colin. - Vous avez raison de suggérer que la même logique est à l'oeuvre sur les droits voisins. Nous n'abordons pas ce sujet car il est très spécifique à un segment d'activité, alors que nous avons justement voulu montrer que le problème ne se règle pas dans un seul secteur. Il y aurait même le risque que les grandes entreprises américaines se considèrent comme quittes vis-à-vis de leurs obligations avec la France si un accord était trouvé, par exemple avec la presse.

Contrairement au droit d'auteur, le droit des données personnelles n'a pas de composante patrimoniale. Il se résume à un droit moral - consentir ou non à leur utilisation. Idéalement, la fiscalité devrait inclure un aspect patrimonial et prendre en compte la valeur d'exploitation des données.

Concernant le droit de la concurrence, nous avons fait des propositions sur les critères d'application d'une fiscalité nationale. Celle-ci ne devrait s'appliquer qu'aux entreprises en position dominante sur leur marché : ce serait la meilleure manière de toucher les gros sans attraper les moyens. Mais une position dominante ne peut être qualifiée que par une autorité de la concurrence, non par l'administration fiscale, qui entrerait alors en concurrence avec les attributions d'une autorité administrative indépendante, française ou communautaire.

M. Philippe Marini, président. - Merci infiniment.

Mercredi 23 janvier 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Table ronde sur la fiscalité écologique

Au cours d'une première séance tenue le matin, la commission procède tout d'abord à l'audition conjointe de Mme Mireille Chiroleu-Assouline, professeure à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, MM. Vincent Mages, directeur initiatives changement climatique du groupe Lafarge, Antoine Magnant, sous-directeur de la fiscalité des transactions à la direction de la législation fiscale, Christian de Perthuis, président du comité pour la fiscalité écologique, directeur scientifique de la Chaire économie du climat, professeur d'économie associé à l'université Paris-Dauphine, et Denis Voisin, chargé de projet sur la fiscalité écologique à la fondation Nicolas Hulot pour la Nature et l'Homme.

M. Philippe Marini, président. - Mes chers collègues, je vous propose que nous entamions cette séance, ouverte à la presse, qui va nous permettre d'entendre une série d'interlocuteurs sur le thème d'avenir qu'est la fiscalité écologique. C'est à la fois un sujet permanent et un sujet d'actualité. La fiscalité écologique est souvent présentée comme une fiscalité comportementale particulière, ayant pour vocation de se détruire elle-même - ce qui fait parfois peur aux « budgétaires » car ceux-ci ont besoin de ressources pour faire face à des dépenses récurrentes. Le précédent épisode a été celui de la taxe carbone, taxe si complexe qu'il a fallu, pour la rendre acceptable, imaginer des exceptions multiples. Mais le Conseil constitutionnel a dû constater que l'égalité devant l'impôt n'y trouvait pas son compte.

Nous abordons à présent une nouvelle phase où cette fiscalité écologique revient dans le débat, notamment pour contribuer au financement du crédit d'impôt « compétitivité emploi » (CICE). Cette fiscalité écologique devra rapporter de l'ordre de 3 à 4 milliards d'euros ; c'est l'ordre de grandeur à viser. C'est sans doute pourquoi la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a installé, le 18 décembre 2012, un comité permanent pour la fiscalité écologique. Le Sénat y est représenté par deux de nos collègues, dont Fabienne Keller, membre de la commission des finances.

La commission des finances a tenté de se forger sa propre expertise des enjeux associés à la fiscalité écologique en créant, dès 2009, un groupe de travail sur la fiscalité environnementale, sur l'instauration d'une contribution « climat énergie » et sur le fonctionnement et la régulation des marchés de quotas de CO2. Fabienne Keller s'était particulièrement investie dans ce travail. Nous avions considéré à l'époque que ces marchés, balbutiants mais dont l'impact économique et financier peut être considérable, devaient gagner en transparence et être régulés. Les incidents et fraudes qu'ils ont connus en Europe ont montré que nos préoccupations étaient fondées. Au demeurant, l'un des sujets qui nous interpelle est l'échec de la bourse environnementale Bluenext, qui devait être en principe, pour Paris, un facteur de compétitivité.

Je me réjouis donc de poursuivre la réflexion dans le cadre de cette table ronde. Celle-ci nous amène aujourd'hui à débattre des conditions de relance d'une fiscalité écologique, dont on soit en mesure de définir les objectifs, les outils, les redevables, le rendement et les aménagements. Pour y réfléchir, nous recevons cinq intervenants. Je leur demande de bien vouloir respecter la règle d'une brève présentation introductive de cinq à dix minutes.

Nous allons commencer par le sous-directeur de la fiscalité des transactions à la direction de la législation fiscale. Antoine Magnant nous dressera le panorama des points forts et des points faibles de la fiscalité environnementale existante en France et abordera les comparaisons intra-européennes. Ensuite, le directeur des initiatives changement climatique du Groupe Lafarge, Vincent Mages, nous présentera sa vision d'industriel sur les enjeux de la fiscalité environnementale en France, du point de vue de la compétitivité. Puis, Denis Voisin, chargé de projet sur la fiscalité écologique à la Fondation Nicolas Hulot pour la Nature et l'Homme, nous exposera la vision de cette fondation sur le rôle de la fiscalité en matière de transition écologique, tant en termes climatiques, énergétiques qu'en termes de biodiversité. Mireille Chiroleu-Assouline, professeure d'économie à l'Université Paris I-Panthéon Sorbonne, spécialiste de l'économie de l'environnement et des ressources, sera ensuite amenée à nous donner son avis sur la théorie dite du « double-dividende » et, de façon plus générale, sur les conditions optimales d'une fiscalité écologique. Enfin, pour conclure le tour de table, Christian de Perthuis, président du tout récent comité pour la fiscalité écologique, et expert reconnu du marché du carbone. Il nous présentera la feuille de route du comité, le calendrier et l'organisation de ses travaux, ses thèmes de réflexions, ainsi que l'état d'esprit dans lequel il aborde sa fonction de président.

Monsieur Magnant, je vous prie de bien vouloir entamer la série des interventions.

M. Antoine Magnant, sous-directeur de la fiscalité des transactions à la direction de la législation fiscale. - Je vais tenter de dresser un état des lieux de la situation de la fiscalité écologique en France et de présenter quelques éléments de comparaison avec nos voisins communautaires.

Pour commencer, il existe une définition standardisée, à l'échelle européenne, de la fiscalité environnementale, établie par Eurostat, selon laquelle relève de la fiscalité écologique toute « taxe dont l'assiette est une unité physique d'un bien qui a un impact spécifique et négatif avéré sur l'environnement ». Cette définition a l'avantage de pouvoir faciliter les comparaisons, mais elle présente quelques inconvénients. Dès lors qu'elle est assise sur un bien qui a un impact négatif sur l'environnement, elle ne prend pas en compte les dépenses fiscales favorables à l'environnement. Je pense, à titre emblématique, au crédit d'impôt pour le développement durable en matière d'impôt sur le revenu, mais il y a aussi de nombreux autres éléments en matière de fiscalité agricole par exemple. De même, cette définition ne tient pas compte de l'affectation de cette ressource. Or, dans le système fiscal français, on trouve des impôts qui relèvent de cette définition qui sont affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales et à certains établissements publics.

Sur la base de cette définition est réalisé par Eurostat un document de référence et de comparaison communautaire, qui est divisé en quatre grandes catégories : l'énergie, les transports, la pollution et enfin les ressources.

Là encore, cette définition fait l'objet de critiques, d'une part parce qu'elle est phagocytée par la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui représente une part considérable de la fiscalité écologique, d'autres part parce que d'autres éléments tels que la taxe et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM et REOM), dont on pourrait considérer qu'elles ont une finalité écologique, ne sont pas retenues dans cette définition. Cela représente 7,5 milliards d'euros. S'il avait été possible d'additionner cette somme aux données retenues par Eurostat, la France aurait été moins mauvaise, en termes comparatifs.

M. Philippe Marini, président. - Pour être bon, il faut prélever plus !

M. Antoine Magnant. - En tout cas, on aurait pu inclure ces éléments existants. En France, en 2010, dernière année pour laquelle il est possible d'établir des comparaisons à l'échelle européenne, la fiscalité écologique s'élevait à 36 milliards d'euros. Parmi les quatre grandes catégories, la principale est celle de l'énergie avec 28,5 milliards d'euros. Sur ces 28,5 milliards d'euros, le carburant représente la plus grande partie, avec 24,7 milliards d'euros. Le reliquat est composé des taxes locales sur la consommation d'électricité et de la part de TICPE affectée directement à Electricité de France (EDF). Concernant la deuxième grande catégorie, les moyens de transport, ce sont des impôts essentiellement assis sur la possession et l'utilisation des véhicules (les cartes grises, la taxe sur les véhicules de société et des taxes spécifiques sur les assurances automobiles principalement), qui représentent un total de cinq milliards d'euros.

M. Philippe Marini, président. - L'écotaxe poids lourds rentrera-t-elle dans cette catégorie ?

M. Antoine Magnant. - Oui. La troisième catégorie est celle des impôts assis sur les pollutions, dont le total s'élève à deux milliards d'euros. Elle se compose des redevances affectées aux agences de l'eau, pour 1,5 milliard d'euros, et de l'essentiel de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), pour un montant de l'ordre de 500 millions d'euros. Dans ce total, j'ai exclu une partie de la taxe assise sur l'utilisation d'un certain nombre de matériaux. Enfin, la catégorie des taxes sur les ressources naturelles, qui sont des redevances sur les prélèvements d'eau et quelques assiettes de TGAP, représente un total de 300 millions d'euros.

La France est avant-dernière parmi les vingt-sept Etats membres de l'Union européenne (UE) en terme de poids de la fiscalité environnementale rapportée à son produit intérieur brut (PIB), c'est-à-dire 1,8 % du PIB par rapport à une moyenne communautaire de 2,4 %. Si l'on rapporte le poids de la fiscalité environnementale au poids total des prélèvements obligatoires, la France est dernière des vingt-sept pays. Les deux premiers du classement sont le Danemark et les Pays-Bas, avec un total de fiscalité écologique rapportée au PIB de 4 %.

Il y a deux grands facteurs d'explication à cette situation : le premier est un souci de préservation du pouvoir d'achat et le second un souci de préservation de la compétitivité industrielle.

En ce qui concerne la fiscalité sur les carburants, la France a des tarifs de droits d'accises assez élevés : 61 euros par hectolitre pour le super carburant, pour une moyenne communautaire d'un peu moins de 53 euros par hectolitre et, en ce qui concerne le diesel, 44 euros par hectolitre, contre une moyenne communautaire de 41 euros. C'est une moyenne non pondérée par rapport au PIB, mais on peut constater que l'écart de taxation entre les deux carburants est supérieur en France à celui de la moyenne communautaire. Cet écart est de 17 euros par hectolitre en France, contre 11 euros par hectolitre pour la moyenne communautaire. Les tarifs de droits d'accises en France sont donc plutôt supérieurs à la moyenne communautaire mais, malgré tout, en termes de poids de l'impôt sur le carburant rapporté au PIB, la France se situe à un niveau inférieur à la moyenne européenne, en particulier par rapport à l'Allemagne, à l'Italie et au Royaume-Uni. Ce paradoxe apparent s'explique par le poids des dépenses fiscales en matière de TICPE, dont la plus importante en termes de coût budgétaire est le rabais pour les poids lourds. Cette dépense fiscale a néanmoins été classée à un bon niveau, du point de vue de l'efficacité économique, par le comité Guillaume dans son rapport d'évaluation des niches fiscales et des dépenses sociales de septembre 2011.

En dehors du carburant, la taxation sur l'énergie est plus faible en France que dans le reste de l'Europe. Sur le fuel domestique, le niveau d'accises est trois fois inférieur à la moyenne communautaire. En ce qui concerne le gaz, en France, les ménages sont exonérés, tandis que les industriels sont faiblement taxés, par rapport à la moyenne communautaire. Cette situation est pleinement conforme au droit communautaire. Il s'agit donc de choix délibérés de niveau de taxation inférieurs à la moyenne, pour les ménages, pour des raisons de pouvoir d'achat, et pour les industriels, de préservation de la compétitivité grâce à un faible coût de l'énergie. Il s'agit d'un axe traditionnel de la politique fiscale française. De plus, le fait qu'il n'y ait pas de taxe carbone en France, alors qu'elle existe dans un certain nombre de pays de l'Union européenne (UE), est un autre facteur expliquant cette situation.

Passons maintenant aux perspectives éclairant la situation française. Tout d'abord, vous le mentionniez, M. le Président, des mesures récentes vont dégager des ressources nouvelles. La taxe « poids lourds » doit entrer prochainement en vigueur avec un rendement en année pleine d'un milliard d'euros. C'est un dispositif à la fois très complexe à mettre en oeuvre et très innovant, puisqu'il s'agit de tarifer l'utilisation par les poids lourds du réseau des grandes routes. Le dispositif fonctionnera grâce à un partenariat public-privé, mis en place par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), qui en assure la maîtrise d'ouvrage, avec des mécanismes de « compteurs à camion », qui vont mesurer le nombre de passages de camions sur des tronçons routiers. D'autre part, la loi de finances pour 2013 a fortement durci le malus automobile, ce qui doit dégager 200 millions d'euros de recettes, destinées à financer le bonus qui a été rendu plus attractif, ainsi qu'à mettre fin à la situation de déficit chronique du dispositif du bonus-malus, qui était censé s'équilibrer. Enfin, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a vu son assiette élargie à la dissémination, dans l'atmosphère, d'un certains nombre de produits polluants, dont le plus emblématique est l'arsenic.

Il s'agit des mesures les plus récentes mises en oeuvre. Par ailleurs, un travail de fond, qui en est à ses prémices, a été lancé. La conférence environnementale, qui s'est tenue à la fin de l'année 2012, a fixé, dans la feuille de route pour la transition écologique, des objectifs ambitieux en matière fiscale, afin de faire converger la France vers la moyenne européenne concernant la fiscalité écologique, tout en maintenant la compétitivité des entreprises françaises. Christian de Perthuis vous en parlera mieux que mois.

M. Philippe Marini, président. - Si l'on veut se rapprocher de la moyenne européenne, effectivement, des choix importants seront à faire, puisque cela signifie trouver plus de 5 milliards d'euros, par rapport à une rubrique qui représente actuellement 36,5 milliards d'euros. Du côté des industriels, nous allons entendre maintenant Vincent Mages, qui va nous dire quelle est la vision d'avenir chez Lafarge.

M. Vincent Mages, directeur Initiatives changement climatique du groupe Lafarge. - Bien évidemment, la voix d'un industriel sur le sujet de la fiscalité écologique va différer un peu de celle des autres intervenants. Je vais tenter de partager avec vous ce que le groupe Lafarge souhaiterait qu'une fiscalité écologique soit et ne soit pas. Nous souhaiterions, tout d'abord, une fiscalité qui soit un facteur de compétitivité. Ensuite, nous souhaiterions une fiscalité qui soit la plus ciblée et la plus précise possible dans ses objectifs. La fiscalité doit être au service d'une politique. De ce point de vue, nous sommes un peu gênés d'entendre que cette fiscalité écologique doit être une fiscalité de rendement.

M. Philippe Marini, président. - Vous connaissez la situation des finances publiques du pays. Les ressources permanentes, c'est un vrai souci, que nul ne peut ignorer.

M. Vincent Mages. - Alors, proposons de rendre cette fiscalité à la fois efficace en termes écologique et de rendement. Prenons un exemple : la TGAP portant sur l'enfouissement et l'incinération des déchets. Elle est au service d'une politique visant à limiter l'enfouissement de déchets dans des décharges et à encourager la valorisation des matières et de l'énergie des déchets municipaux et industriels. Nous, cimentiers, nous sommes placés sur cet axe politique, puisque notre processus de production nous permet de valoriser les matières et les énergies contenues dans ces déchets. Nous n'avons pas de déchets ultimes, donc nous considérons être totalement cohérents avec cette politique. Or, aujourd'hui, à chaque projet de loi de finances, la TGAP est révisée, quand il n'est pas proposé, dans certains amendements, de pénaliser notre industrie, alors même que nous sommes parmi les plus performants en termes de valorisation dans ce domaine. Nous croyons qu'il est possible d'avoir une fiscalité qui sert des objectifs écologiques et qui soit efficace en termes de rendement. Mais de notre point de vue, la priorité doit être donnée à la logique de cette politique environnementale.

Deuxième point très important sur ce que doit être une fiscalité environnementale : il faut qu'elle soit cohérente avec celle de nos voisins européens. Les frontières fiscales ne sont pas les frontières de marché. Les produits, biens et services circulent indépendamment des périmètres fiscaux. Toute fiscalité incohérente avec un territoire voisin va donc créer des effets de vases communicants. On a parlé dans le cas du CO2 de « fuites de carbone ».

Toute fiscalité écologique doit aussi se penser dans le cadre d'une fiscalité globale. M. Magnant a rappelé avec justesse les statistiques d'Eurostat sur le classement de la France en terme de poids de la fiscalité environnementale au regard du PIB. J'ai croisé ces statistiques avec le taux de prélèvement obligatoires des entreprises au sein de l'Europe. Certes, la France est avant-dernière dans le classement Eurostat en termes de poids de la fiscalité environnementale dans le PIB, mais elle est première en termes de prélèvements obligatoires sur les entreprises. Du point de vue de l'entreprise, une approche d'ensemble doit donc être privilégiée, plutôt qu'une approche fragmentée de la fiscalité. Notre entreprise est globale, notre compétitivité aussi. Si l'on souhaite combiner fiscalité écologique et compétitivité, il est impératif de faire le lien avec ce qui se passe chez nos voisins et sur les autres chapitres de la fiscalité.

De plus, n'oublions pas que, dans le cadre de la politique environnementale, il y a des règlements, des standards, des normes. Ceux-ci représentent des investissements afin de se mettre en conformité, voire pour aller plus loin que les seuils prescrits. C'est un coût qui rentre en ligne de compte pour l'entreprise, en plus de la fiscalité.

Dernier point, fiscalité doit rimer avec stabilité juridique. Il est très difficile de programmer des investissements sans cette stabilité. Je reviens sur l'exemple de la TGAP enfouissement des déchets. Il n'est pas possible de convertir ou d'adapter une cimenterie pour valoriser tel type de déchet et six mois après, être contraint d'opérer des changements car la fiscalité ne correspond plus. Stabilité juridique et stabilité des objectifs, qui peuvent rimer, M. le Président, avec votre souhait de stabilité des rendements, sont donc fondamentaux pour l'entreprise.

En résumé, la fiscalité écologique peut être un facteur de compétitivité, quand elle permet de développer un nouveau savoir-faire. Dans le cas de l'enfouissement des déchets, nous, cimentier français, avons développé un savoir-faire que d'autres pays n'ont pas. L'économie circulaire, la valorisation des déchets est certainement un thème d'avenir, sur lequel la France peut se positionner avec de vraies compétences et de vrais champions. Si la fiscalité veut être efficace, elle doit donc servir des objectifs précis et elle peut même être facteur de compétitivité. Tels sont les principaux messages que je souhaitais vous adresser.

M. Philippe Marini, président. - Sur les questions relatives aux déchets et à cette filière, les sénateurs et élus locaux présents ne peuvent que vous écouter avec beaucoup d'attention. C'est une certitude, il y a une réelle valeur ajoutée, un savoir-faire dans les métiers de la filière déchets et ceux-ci peuvent être un facteur de compétitivité. Du côté de la Fondation Nicolas Hulot, quelle est votre approche quant aux progrès à faire dans les prochaines années ? Compte tenu des chiffres et des enjeux indiqués, quelle est votre feuille de route ?

M. Denis Voisin, chargé de projet sur la fiscalité écologique à la fondation Nicolas Hulot pour la Nature et l'Homme. - Je m'efforcerai de répondre à vos interrogations, sans revenir, en effet, sur les chiffres qui ont déjà été avancés. Je souhaite rappeler que le président de la République s'est engagé à mener la France sur la voie de la transition écologique. Pour nous, la fiscalité écologique est avant tout l'un des principaux leviers de celle-ci. D'abord, elle permet d'intégrer les externalités environnementales, voire sanitaires. Elle favorise aussi l'incitation, à travers un signal-prix clair, à des comportements écologiquement responsables, et à réduire les pollutions. De même, elle permet de fiabiliser des investissements sur le long terme, par exemple en matière d'économies d'énergie. Enfin, la fiscalité écologique doit permettre de financer la transition écologique de façon intersectorielle. Il ne s'agit pas d'avoir une fiscalité uniquement de rendement, mais de financer le coût de cette transition écologique, estimé à 60 milliards d'euros. Bien sûr, il existe également d'autres outils et leviers, mais la fiscalité a un rôle à jouer de ce point de vue.

Notre objectif à la Fondation Nicolas Hulot est non seulement de développer rapidement une fiscalité écologique, mais aussi de revenir à une fiscalité plus logique. L'une de nos priorités est donc de supprimer les subventions néfastes à l'environnement. Leur existence est également l'une des raisons pour lesquelles la France est aussi mauvaise au niveau européen.

M. Philippe Marini, président. -Pourriez-vous nous donner quelques exemples ?

M. Denis Voisin. - Il existe de nombreuses exonérations, en particulier dans le domaine énergétique : sur le gazole non routier, sur le kérosène en matière de transports aériens, sur les raffineries. L'assiette du diesel, qui est au coeur de l'actualité, est également une priorité pour nous. Il existe une différence de 7 milliards d'euros entre la TICPE sur l'essence et celle sur le pétrole, alors que les effets néfastes sont les mêmes, voire pires pour le diesel. Pour nous, en 2013, le diesel est un sujet prioritaire. Il s'agirait d'aligner d'ici trois à cinq ans, le prix du diesel sur celui de l'essence. A terme, il faudrait arriver à une taxe carbone, permettant d'intégrer les externalités négatives des émissions de CO2 sur l'environnement. Toutefois, réaligner le diesel sur l'essence n'est pas exactement, de notre point de vue, faire de la fiscalité écologique : il s'agit de revenir à un système de taxation plus logique, et ensuite de mettre en place une fiscalité écologique au travers d'une contribution « climat énergie ».

D'autres exonérations peuvent également être considérées comme nuisibles à l'environnement, par exemple celles qui concernent la TGAP en matière de déchets ou en matière de préservation du foncier. Vous pouvez retrouver l'ensemble de ces préoccupations sur le site Internet de la campagne intitulée « stop aux subventions à la pollution », que nous menons depuis un an.

M. Philippe Marini, président. - Pourriez-vous être plus explicite s'agissant de la préservation du foncier ?

M. Denis Voisin. - Il s'agit de dépenses fiscales qui contribuent à l'étalement urbain, par exemple le prêt à taux zéro (PTZ), orienté principalement vers les logements neufs, qui incite à la construction sans critère de localisation. Je ne suis pas expert en la matière, mais je pourrai vous donner des éléments plus précis en vous transmettant des documents sur le sujet.

L'une de nos autres priorités est de préparer le terrain pour une contribution « climat énergie », qui s'appliquerait dès 2015. Cela implique d'en finir avec le discours irresponsable sur le blocage des prix du carburant, au travers de la baisse de six centimes de TICPE. Enfin, pour préparer la contribution « climat-énergie », il faut régler le problème de la précarité énergétique, qui est liée à cette fiscalité écologique.

Parmi nos autres objectifs figure le financement de l'Agence de la biodiversité à travers des taxes qui contribueraient à favoriser le maintien de la biodiversité, par exemple des taxes assises sur l'urbanisme ou les friches commerciales, ou encore, en adaptant l'assiette des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Globalement, la Fondation Nicolas Hulot a pour objectif d'aller vers un basculement des régulations, en allégeant, pourquoi pas, les taxes et les impôts qui pèsent sur la production, mais en renforçant ceux qui pèsent sur les ressources et la pollution.

Nous avons conscience qu'il ne faut pas « assommer » la croissance française avec vingt milliards d'euros de taxes supplémentaires - ce qui serait nécessaire pour rejoindre la moyenne européenne. Cela peut se faire en diminuant des taxes existantes, tout en sachant qu'il y a déjà trois milliards d'euros affectés au crédit d'impôt « compétitivité emploi ». Plusieurs milliards seront également nécessaires pour mettre en place des mesures redistributives destinées à compenser l'impact de la contribution « énergie climat » pour les ménages précaires. La fiscalité écologique doit également être un outil technique pour aller vers plus de justice sociale.

Enfin, je rejoindrai les propos de Vincent Mages, sur la progressivité, la lisibilité, et la simplicité, qui doivent être des aspects essentiels de la fiscalité écologique.

M. Philippe Marini, président. - Madame Chiroleu-Assouline, peut-être pourriez vous rebondir sur la question de la place du parc diesel dans le parc automobile global, qui constitue une spécificité française. Je me souviens avoir plaidé pour un certain rééquilibrage dans les années 1990. A cette époque, mon collègue Louis Souvet, sénateur du Doubs, maire de Montbéliard, s'en était fortement ému, soulignant que l'avantage fiscal profitait à des entreprises telle que Peugeot, et que sa suppression aurait un impact fortement négatif sur l'emploi du secteur automobile. C'est toujours le cas aujourd'hui. Comment résoudre ces contradictions selon vous ?

Mme Mireille Chiroleu-Assouline, professeure à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. - Je vais répondre à votre question, mais je commencerai tout d'abord par présenter la notion de double dividende. La fiscalité écologique a pour finalité première - et normalement unique - de modifier les comportements. Quelques recettes fiscales peuvent en être obtenues, mais ce n'est pas là son objectif. Plus cette fiscalité écologique sera efficace sur le plan de l'environnement, plus elle réduira son assiette. Je préfère parler d'érosion de l'assiette plutôt que de disparition. En effet, les dépenses de carburant ne seront pas réduites à zéro avant plusieurs décennies. L'efficacité environnementale dépend de la réaction au signal-prix des comportements : plus ces derniers ont une élasticité forte au prix, plus les recettes sont appelées à diminuer.

La fiscalité écologique se traduit également par des effets économiques. Elle peut présenter un coût en pouvoir d'achat pour les ménages qui sont frappés, et en perte de compétitivité pour les entreprises impactées, bien que ces dernières puissent, en règle générale, répercuter une partie de ses coûts dans leur prix, donc sur le consommateur. Un impôt écologique non compensé aura forcément un coût en termes d'emplois et d'activité économique.

Il y a aussi des coûts sociaux potentiels. Je pense à cet égard à la fiscalité énergétique, notamment celle qui touche les carburants. Elle est régressive, dans la mesure où elle affecte davantage les ménages pauvres. En effet, la part de leur budget consacrée aux dépenses énergétiques et de carburant est plus importante que pour les ménages les plus riches. Elle porte sur des dépenses particulièrement contraintes, car ces foyers pauvres sont souvent installés en périphérie, ne disposent pas de transports publics, ont besoin d'utiliser leur voiture ou vivent dans des logements mal isolés. Ainsi, les effets sociaux d'une fiscalité écologique non compensée sont négatifs. De fait, et de façon paradoxale, lorsque la fiscalité écologique touche des dépenses contraintes, les ménages sont dans l'impossibilité de modifier leur comportement, ce qui rend alors cette fiscalité inefficace. Une fiscalité écologique est donc difficilement envisageable sans mesure d'accompagnement.

Chercher à réduire les coûts économiques et sociaux de la fiscalité écologique constitue le coeur de la théorie du double dividende. On peut à cet égard envisager de substituer la fiscalité environnementale à des prélèvements pesant dans d'autres domaines. La plupart des impôts se traduisent par des distorsions plus ou moins fortes, qui ont des effets négatifs pour l'économie. C'est le cas lorsque le gain pour l'Etat du prélèvement fiscal s'avère plus faible que la perte sèche, en termes de bien-être et de pouvoir d'achat, subie par les contribuables. De telles distorsions se rencontrent chaque fois que la fiscalité cherche à modifier les comportements. De ce point de vue, la fiscalité écologique provoque par définition des distorsions. En France et en Europe continentale, c'est la fiscalité pesant sur le travail qui exerce le plus de distorsions. Aux Etats-Unis, c'est la fiscalité sur le capital.

Il s'agit donc de remplacer des prélèvements obligatoires sur le travail très distordants par des prélèvements obligatoires assis sur une base environnementale. Au-delà, une discussion existe entre universitaires, qui distinguent le double dividende au sens faible (simple réduction du coût de la mesure à travers la substitution d'impôts) et le double dividende au sens fort (obtention d'un gain net, à travers une hausse de l'activité et de l'emploi). Mais un tel résultat positif n'est possible que si l'on affecte les recettes environnementales à une réduction des autres impôts.

M. Philippe Marini, président. - Si je vous comprends bien, vous estimez que la fiscalité écologique a vocation à être mise en regard de coûts et de dépenses publiques, de sorte qu'elle sortirait du débat budgétaire, puisque sans influence sur le solde ?

Mme Mireille Chiroleu-Assouline. - Ce que je veux dire, c'est que l'on ne peut pas tout avoir simultanément : augmenter les recettes fiscales et à la fois compenser les pertes de pouvoir d'achat et de compétitivité. Du point de vue d'un économiste de l'environnement, l'objectif essentiel de la fiscalité écologique est de modifier les comportements, puis de chercher ensuite comment limiter les impacts négatifs potentiels d'une telle fiscalité, voire comment les transformer en gain économique. Il est difficile de rechercher tous les objectifs en mêmes temps. En augmentant la fiscalité écologique et en réduisant d'autres impôts, on se dote de deux instruments. On peut donc atteindre deux objectifs (amélioration de l'environnement et de la croissance/emploi), voire trois, en opérant cette substitution de façon habile. Par exemple, on peut corriger les effets économiques et sociaux d'une telle fiscalité, si l'on cible le recyclage des recettes fiscales au profit des ménages pauvres.

C'est pourquoi, je plaide pour l'insertion du débat sur la fiscalité écologique dans un débat plus large, dans le cadre d'une réforme de grande ampleur du système fiscal, qui permettrait d'améliorer sa progressivité. Par là-même, on pourrait récupérer d'autres marges de manoeuvre pour atténuer les impacts sociaux et économiques de la fiscalité écologique.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur de Perthuis, comment appréhendez-vous votre mission, qui peut paraître impossible, de par son ampleur ? Devons-nous considérer que la fiscalité écologique est susceptible de contribuer à l'amélioration du solde des finances publiques ou non ? S'agit-il d'un débat de redéploiement entre différents prélèvements, ce qui conduirait à s'interroger sur la programmation à venir des finances publiques ?

M. Christian de Perthuis, président du comité pour la fiscalité écologique, directeur scientifique de la Chaire économie du climat, professeur d'économie associé à l'université Paris-Dauphine. - Je voudrais tout d'abord saluer l'implication des sénateurs de la commission de finances dans ce débat, et ce depuis plusieurs années.

Le comité, sous la tutelle conjointe de Bercy et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, est doté d'une double mission : formuler des avis sur les projets de modifications de la fiscalité émanant de leurs services, mais aussi émettre des propositions. Nous avons une totale liberté en la matière. De plus, je souligne qu'il ne s'agit pas d'un comité d'experts, mais de parties prenantes, puisqu'il rassemble des représentants des entreprises, des syndicats, des organisations non gouvernementales (ONG), des élus. Notre tâche est ambitieuse et constitue un vrai défi. Le mode de fonctionnement de ce comité dépendra en partie de ma capacité à créer rapidement les conditions d'un débat serein sur la fiscalité écologique, sur la base d'une documentation la plus complète et impartiale possible. Nous devrons aussi faire oeuvre de pédagogie. En effet, je crois qu'il existe actuellement, dans notre pays, une profonde incompréhension sur les enjeux réels du verdissement de notre fiscalité. De ce point de vue, nous nous efforcerons d'objectiver les débats et de tout mettre sur la table, sans tabou : par exemple, la question de l'alignement de la fiscalité du diesel sur celle de l'essence, vieux serpent de mer.

De surcroît, la question du rendement de la fiscalité environnementale et de l'érosion de son assiette se pose très différemment selon les cas. De ce point de vue, on ne peut pas comparer l'assiette carbone et la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les lessives. S'agissant de cette dernière, on a triplé les taux sur les lessives phosphatées il y a deux ans. Il y avait 90 % de lessives phosphatées. Un an après, il n'en restait que 5 %. C'est l'exemple d'une écotaxe très incitative, qui change les comportements. En revanche, sur l'assiette carbone ou les carburants, ce n'est pas possible. Ainsi, d'après les simulations dont je dispose, il faudra attendre au moins 2040 pour que le produit fiscal d'une taxation du carbone commence à diminuer.

Notre réflexion s'articulera autour de trois groupes de travail. Le premier se penchera sur la protection des ressources, dès la semaine prochaine. Il traitera notamment de la fiscalité de l'énergie, à commencer par le différentiel essence-diesel, mais aussi, de façon plus innovante, de la protection des écosystèmes (étalement urbain, écosystèmes marins), pour laquelle notre système fiscal n'est pas du tout adapté. Le second examinera, fin février, les questions ayant trait au changement climatique. On ne pourra faire l'impasse, à cet égard, sur l'assiette carbone. Nous devrons tenir compte de nos erreurs en la matière et faire preuve d'innovation, et je compte sur votre commission ! Enfin, le troisième groupe de travail s'intéressera à la pollution et aux nuisances, coeur de la définition théorique de la fiscalité environnementale (instruments fiscaux ayant une assiette fiscale directement liée à la pollution : gestion de l'eau, pollution des sols et de l'air, congestion liée aux transports ...). Le comité tiendra deux séances plénières d'ici le 14 juin, date à laquelle nous devrons émettre des avis et des propositions en vue de nourrir le débat sur la loi de finances pour 2014.

S'agissant des comparaisons internationales, il faut être prudent. A titre anecdotique, l'un de mes collègues britanniques avait présidé il y a quelques années une « Green tax Commission ». Sa feuille de route comprenait un objectif de 20 % de fiscalité écologique dans les prélèvements obligatoires. Certes, la notion de moyenne européenne est utile, mais elle ne doit pas être sacralisée. Plusieurs partenaires européens sont parvenus, avec succès, à utiliser le levier fiscal environnemental (Suède, Irlande, Danemark). Les travaux du comité s'alimenteront à partir de l'examen et de la compréhension des expériences européennes.

M. Philippe Marini, président. - l'Irlande ne constitue pas vraiment un exemple de vertu fiscale... Ce pays pourrait augmenter son taux d'impôt sur les sociétés...

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie nos intervenants et je leur demanderai tout d'abord quelques éclaircissements. Sur l'état des lieux, si j'ai bien compris les propos de M. Voisin, nous aurions un déficit de recettes fiscales par rapport à la moyenne européenne, qui est de l'ordre de 60 milliards d'euros. Nous sommes donc très en retard. Les décisions non prises en temps voulu, telles que celles évoquées tout à l'heure par le Président Marini, seront d'autant plus difficiles à prendre aujourd'hui, en période de forte contrainte budgétaire. On sait bien qu'il y a une dimension régressive ou progressive de la fiscalité. Tant en matière de TVA que de fiscalité écologique, les ménages les plus modestes sont plus violemment impactés que ceux aux revenus plus élevés. Nous devons donc être vigilants.

Sur le financement du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), je souhaiterais recueillir l'opinion de Mme Chiroleu-Assouline sur les trois milliards d'euros de recettes de compensation prévues, issues de la fiscalité environnementale. De même, pourriez-vous développer votre argumentation relative à la différence de comportements des acteurs économiques entre l'Europe et les Etats-Unis quant à la fiscalité écologique et le double dividende : comment le comportement des décideurs économiques est-il influencé significativement par les prélèvements sur le travail ou le capital ?

J'en viens désormais à des questions plus techniques. Quel sort devrait selon vous être réservé aux « niches grises », ces dispositifs d'allègement qui, en poursuivant généralement des objectifs de soutien à certains secteurs d'activité, ont pour conséquence négative de favoriser des pratiques dommageables à l'environnement ? Je pense notamment aux dépenses fiscales liées à la consommation d'énergies fossiles, qui, au-delà de leur impact environnemental, ont également un coût budgétaire conséquent, de l'ordre de 5 milliards d'euros. Ce chiffre peut-il être confirmé ? A cet égard, le comité pour la fiscalité écologique se saisira-t-il, notamment, de la question de ces subventions fiscales ? Je pense en particulier à la différence de taxation entre l'essence et le diesel, que vous avez évoquée, ainsi qu'à la défiscalisation des biocarburants.

Quant à l'éventualité d'une nouvelle taxe carbone, dans votre esprit, les entreprises soumises au système communautaire de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE) auraient-elles toujours vocation à être exonérées, au vu de l'évolution des modalités d'octroi des quotas de CO2 depuis 2009 ?

Par ailleurs, les contraintes environnementales auxquelles nous sommes assujettis dans nos activités économiques et territoriales risquent d'entraîner de nouvelles dépenses - je pense au milieu marin, à la qualité de l'air, au bien-être animal. La recherche d'une fiscalité appropriée est-elle la réponse obligée à ces charges additionnelles engendrées par l'addition de règlementations supplémentaires, notamment d'origine communautaire ?

S'agissant de l'acceptabilité de la fiscalité écologique, on se demande ce qui peut être ressenti le moins douloureusement par nos contribuables. L'affectation d'une écotaxe à une dépense environnementale précise est-elle une bonne solution ? Le double dividende permet-il de trouver un équilibre, ou bien alors, faudrait-il au contraire s'en tenir strictement au principe budgétaire de non affectation, compte tenu des dérives que l'on a pu constater en matière de fiscalité affectée ? Doit-on évoluer vers une correction de ce principe général, si l'on veut évoluer vers une meilleure acceptabilité des écotaxes ?

Monsieur Mages, la société Lafarge a une expérience dans la mise en oeuvre de pratiques respectueuses. Que pensez-vous des projets et initiatives de la Commission européenne visant à soutenir un cours du quota aujourd'hui déprimé, en particulier le « gel » envisagé d'un nombre significatif de quotas ?

Enfin, je souhaiterais poser une dernière question sur l'Europe. On peut penser qu'il serait souhaitable d'oeuvrer au niveau européen pour la mise en place d'un mécanisme d'inclusion carbone (MIC) aux frontières de l'Europe. Cependant, un tel projet vous paraît-il réellement envisageable, notamment au vu de la crise diplomatique - toujours non résolue à ce jour - qu'a suscitée l'inclusion du secteur aérien au sein du SCEQE ?

Mme Mireille-Chiroleu-Assouline. - S'agissant du CICE, d'une certaine façon, ce projet se place dans la recherche du double dividende, mais selon une perspective inversée. Dans ce cas, des dépenses ont été annoncées et la fiscalité écologique a été présentée comme un moyen de financement de ce dispositif. Il me semble à cet égard important que le comité pour la fiscalité écologique ne se limite pas à la seule recherche des 3 milliards d'euros mentionnés, mais que l'on remette tout à plat. Si l'on adopte cette perspective globale, on obtiendra d'ailleurs sans doute des recettes bien supérieures. Cela présenterait également un avantage du point de vue de l'acceptabilité de la fiscalité écologique. La pédagogie est très importante. En effet, au moment de la discussion sur la contribution climat énergie, il me semble que l'une des raisons pour laquelle le projet a échoué, en dehors de sa censure par le Conseil constitutionnel, est qu'elle a été mal acceptée, car mal expliquée. Il faut faire comprendre aux contribuables que la fiscalité écologique est indispensable et que l'on prélèvera donc de fortes recettes à ce titre.

M. Philippe Marini, président. - Cet argument d'autorité, purement intellectuel, ne me paraît guère convaincant.

Mme Mireille Chiroleu-Assouline. - Si l'on explique aux Français que l'on recourt à la fiscalité écologique uniquement parce que l'on a besoin de recettes, ce sera forcément mal accepté, comme on a pu le voir pour d'autres prélèvements dans le passé. Il faut présenter l'objectif environnemental en premier, et prévoir des accompagnements et compensations pour les contribuables, à recettes inchangées.

Sur la différence entre l'Europe continentale et les Etats-Unis, elle tient essentiellement au poids des prélèvements existants de chaque côté de l'Atlantique : la fiscalité du travail pèse beaucoup plus en Europe qu'aux Etats-Unis. Inversement, la fiscalité du capital est plus forte en Amérique qu'en Europe. C'est donc en réduisant les prélèvements sur le travail qu'on pourrait atteindre un double dividende en France.

M. Christian de Perthuis. - Je partage globalement la vision de Mireille Chiroleu-Assouline. S'agissant du comité pour la fiscalité écologique, il y a plusieurs manières d'aborder sa mission :

- soit trouver trois milliards d'euros pour participer au financement du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), ce qu'il faudra bien faire mais qui serait réducteur ;

- soit développer une réflexion plus large, capable d'envisager le basculement de la fiscalité existante vers ce type d'imposition afin de retirer un « double dividende » - voire un « triple dividende » si nous parvenions, de plus, à atteindre un objectif d'équité. Tel sera bien le niveau d'ambition du comité, ce que les ministres du budget et de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ont validé.

Pour ce qui concerne les « niches grises », c'est un vrai sujet car certaines encouragent objectivement la consommation d'énergie. Nous devrons aborder cette question avec clarté, lucidité et professionnalisme, en essayant d'imaginer d'autres types de soutien aux filières concernées car nous ne pourrons pas nous contenter de proposer de rayer d'un trait de plume des niches qui constituent de véritables bouffées d'oxygène pour certaines professions.

Par ailleurs, votre question sur l'éventualité d'exonérer de nouveau d'une future « taxe carbone » les entreprises participant au système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE) me permet de souligner la gravité de la situation dans laquelle se trouve ce marché. Au-delà du « bricolage » ponctuel que propose la Commission européenne, le problème de fond concerne la gouvernance du système ; en réalité il n'existe pas d'autorité publique de gestion des enchères de quotas.

M. Philippe Marini, président. - Nous clamons dans le désert...

M. Christian de Perthuis. - En effet, il n'y a pas de portage politique du SCEQE. Or nous n'avons pas créé ce marché pour le plaisir mais afin d'en faire un instrument de politique publique. C'est donc du niveau politique que doit venir la réaction.

Pour en revenir à votre question, les termes du problème ne sont plus les mêmes qu'en 2009. Avant de nous prononcer, nous regarderons attentivement les choix d'autres pays en la matière, comme le Royaume-Uni ou l'Allemagne.

M. Vincent Mages. - Le groupe Lafarge et l'industrie cimentière soutiennent le SCEQE, qui est bien préférable à l'instauration de vingt-sept « taxes carbone » non harmonisées au sein de l'Union européenne. En outre, ce système peut être « exporté » ou harmonisé avec d'autres marchés du même type développés ailleurs dans le monde.

Néanmoins, je souscris à l'expression de « bricolage » pour qualifier les actuelles propositions de gel de quotas par la Commission européenne. La « phase III » du SCEQE, qui a débuté le 1er janvier, a été calibrée en 2008 sur la base d'une croissance annuelle du PIB de 2 %, partout en Europe. Cela est à la fois excessif pour des pays de l'Ouest du continent et insuffisant pour certains pays de l'Est - d'où une forte incompréhension entre ces pays. Afin d'en sortir, il nous faut une véritable vision du SCEQE pour l'après-2020 et pas une décision précipitée.

S'agissant du MIC, j'observe que, selon les statistiques du Royaume-Uni, les émissions de ce pays ont diminué de 12 % entre 1993 et 2010 en chiffres bruts mais qu'en réalité, en tenant compte des émissions liées à ses importations, les émissions britanniques ont augmenté de 39 % sur cette période. C'est dire tout l'enjeu d'un mécanisme tel que le MIC, dont nous ne mésestimons cependant pas la complexité technique et politique.

M. Denis Voisin. - Je souhaitais réagir sur la question des « niches grises ». En effet, la fondation Nicolas Hulot pour la Nature et l'Homme compte bien porter des mesures les concernant au sein du comité pour la fiscalité écologique. Celles-ci sont bien souvent des mesures de soutien sectoriel, comme l'agriculture ou les taxis, qu'il serait bon de revoir dans une optique équilibrée, par exemple en réduisant à due concurrence le coût du travail dans les secteurs concernés.

Nous aurons également des propositions sur la question des dépenses supplémentaires que permettrait de financer un renforcement de la fiscalité écologique, notamment au niveau local. Une légère augmentation de la taxe d'aménagement pourrait ainsi permettre de financer des dépenses en matière de biodiversité. Le versement transport pourrait également être majoré...

M. Philippe Marini, président. - C'est une charge sur les salaires !

M. Denis Voisin. - Nous proposons aussi de faire en sorte que les collectivités puissent mieux récupérer la plus-value quand elles investissent pour développer des services. Cela permettrait de mieux faire face à des dépenses nouvelles.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». - Je suis saisi par la complexité du sujet dont nous traitons aujourd'hui, alors même que la fiscalité est souvent d'autant plus efficace qu'elle est simple. Je crois qu'aujourd'hui, nos concitoyens ne supportent tout simplement plus les augmentations d'impôts, notamment environnementaux, qu'il s'agisse de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM ou REOM) ou encore des taxes sur l'électricité. Cela se comprend d'autant mieux que les impositions en question frappent encore plus fort les personnes qui habitent loin de leur travail en ne l'ayant généralement pas choisi. Pour faire évoluer les choses, je crois beaucoup à l'action au niveau européen et je ne peux donc que regretter que l'harmonisation communautaire n'avance guère.

Dans l'immédiat, je limiterai mon propos aux questions et observations suivantes.

Sur les DMTO, M. Denis Voisin, vous nous proposez un système de bonus-malus à partir de critères liés à la protection de la biodiversité. Pourriez-vous préciser un peu votre pensée et le mécanisme que vous envisagez ?

Sur l'imposition du diesel, peut-être devrions-nous attendre les résultats des évolutions techniques en cours, qui devraient diminuer fortement la pollution engendrée par ce type de carburant - d'autant que, pour les véhicules lourds, l'essence ne saurait remplacer le diesel. Soyons donc modérés au lieu d'agir précipitamment.

Sur la protection des écosystèmes, je voudrais juste donner un exemple vécu : mon département du Lot a dû subir un surcoût de 1,5 million d'euros sur des petits travaux de déviation routière d'un coût total de 8 millions d'euros afin de protéger le crapaud sonneur à ventre jaune. Avons-nous encore les moyens d'une telle exigence, même si je reconnais volontiers la légitimité de l'objectif ? M. Voisin, face à ce constat, vous nous proposez de toucher à la taxe d'aménagement. Mais celle-ci est déjà très lourde pour les jeunes couples qui construisent leur maison avec des moyens limités.

Enfin, n'oublions pas le rôle des agriculteurs, qui souffrent beaucoup en régions, dans la protection et l'équilibre des milieux naturels, même s'ils consomment un peu de carburant. Ne les faisons donc pas disparaître.

Monsieur de Perthuis, vous allez donc avoir beaucoup de travail et nous comptons beaucoup sur les propositions que votre comité formulera !

Mme Fabienne Keller. - Je souhaite d'abord me féliciter de l'organisation de cette table ronde qui éclairera utilement notre réflexion sur la fiscalité environnementale.

A la suite des propos de Mireille Chiroleu-Assouline, j'entends bien l'inquiétude sur le poids de certains impôts pour les personnes fragiles. Toutefois, il me semble que ce n'est qu'une facette d'un problème plus large, à savoir la dépendance d'une fraction de la population au prix total de l'énergie, que ce soit du fait des déplacements, de la mauvaise isolation du logement, etc. En somme, si, sur le long terme, nous sommes à peu près tous d'accord quant à l'objectif à atteindre, la gestion des dix ou vingt années de la transition pour y parvenir est redoutable. Or c'est dès à présent que nous devons traiter ce sujet, tant que les prix de l'énergie demeurent à peu près raisonnables.

S'agissant du diesel, souvenons-nous que l'étude AFECOM a montré un raccourcissement de l'espérance de vie dans les villes françaises lié aux particules rejetées par ce type de véhicules. Il y a donc là un vrai sujet d'intérêt général.

A propos de la taxe carbone, la censure du Conseil constitutionnel de fin 2009 a notamment été motivée par la gratuité de l'octroi initial des quotas d'émission aux industriels participant au SCEQE, que le législateur avait en outre exonérés de contribution carbone. Le passage à une nouvelle phase du SCEQE depuis le 1er janvier 2013, dans laquelle les quotas sont progressivement alloués au moyen d'enchères, change la donne et devrait permettre de revenir sur cette question. Bien entendu, je plaide également pour que les secteurs aériens et maritimes soient intégrés pleinement et le plus rapidement possible au sein du SCEQE, dont je regrette par ailleurs l'atonie à l'instar de plusieurs orateurs.

Enfin, même si je déroge peut-être à un principe souvent défendu par notre commission, je plaide pour une affectation de la fiscalité écologique vers des dépenses en faveur de l'environnement : il me semble que cela rendrait le dispositif plus compréhensible par nos concitoyens que si ces taxes devaient simplement alimenter le « tonneau des Danaïdes » qu'est devenu le budget général.

M. Vincent Delahaye. - Pour ma part, je peux souscrire à une augmentation de la fiscalité écologique à une triple condition : ne pas inventer « d'usine à gaz » mais en rester à des schémas simples ; aller dans le sens d'une harmonisation européenne ; et compenser cette hausse en définissant précisément les impôts ou charges qu'il conviendrait de diminuer à due concurrence.

A partir de là, il nous faudra veiller à frapper les comportements les plus nuisibles à l'environnement. A cet égard, je ne suis pas sûr que la protection des écosystèmes doive constituer notre première priorité.

M. Jean-Pierre Caffet. - J'ai simplement deux questions à propos du « double dividende » dont a parlé Madame Chiroleu-Assouline :

- les avantages du double dividende pour la France dépendent-ils uniquement de nos choix, ou également des options fiscales que pourraient prendre nos voisins européens ?

- sachant qu'il existe en fait deux fiscalités du travail - celle qui frappe les entreprises et la fiscalité sur les revenus du travail - laquelle devrait être prioritairement concernée par une diminution en cas d'augmentation de la fiscalité écologique ?

M. Jean Germain. - Tout d'abord, je tiens à souligner les biais induits par les statistiques européennes : par exemple, le fait de ne pas tenir compte de la TEOM ou du versement transport fausse nécessairement la comparaison en minorant artificiellement le niveau des prélèvements « écologiques » français. De plus, n'oublions pas que, du fait du niveau global de nos prélèvements obligatoires, nous ne disposerions que de peu de marges d'augmentation quand bien même nous nous situerions dans le bas de la fourchette européenne en matière de fiscalité environnementale.

Il me semble qu'avant d'avancer, nous devons être au clair sur nos objectifs. Que demande-t-on à la fiscalité écologique ? De changer les comportements, de changer la société, de rapporter de l'argent ? La co-tutelle du comité de Christian de Perthuis, par le ministère du budget et par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, est révélatrice des différences d'approches possibles.

D'autre part, nous devrons nous montrer très vigilants en examinant les textes à venir, le passé récent montrant bien que ce type de fiscalité se heurte souvent au principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques.

Enfin, comment atténuerons-nous la charge pour des travailleurs à faibles revenus ou pour des chômeurs qui ont besoin de se déplacer ?

Sur ces sujets très délicats, nous avons tous nos contradictions. Ainsi, nous voulons augmenter la fiscalité sur la consommation d'énergie mais nous plafonnons le prix du gaz... Il nous faudra absolument agir de manière juste au risque de susciter une révolte du peuple contre ce qui pourrait être perçu comme de la « bobologie ».

M. Philippe Marini, président. - De fait, il arrive au comité communal d'action sociale (CCAS) de la ville de Compiègne de financer l'acquisition d'une vieille voiture à des personnes ayant besoin de se rendre à Roissy pour leur travail.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je n'aurai qu'une question : l'un des intervenants dispose-t-il d'un bilan de l'écotaxe poids lourds en Allemagne en termes environnementaux ?

M. Yann Gaillard. - Simplement une remarque, qui transparaît dans plusieurs interventions : l'expression « fiscalité écologique » semble porter une contradiction interne, la fiscalité ayant pour but d'apporter des ressources pérennes aux personnes publiques alors que le but des impôts environnementaux devraient être de détruire à terme leur propre assiette et donc de ne plus engendrer de recettes...

M. Antoine Magnant. - Sur l'affectation des ressources, en tant que fiscaliste, je ne la vois pas d'un très bon oeil. Le Conseil des prélèvements obligatoires commence tout juste la préparation d'un rapport sur la fiscalité affectée, dont je m'attends à ce que les conclusions confirment qu'il ne s'agit pas d'un très bon principe de gestion des finances publiques.

S'agissant du versement transport, on peut effectivement considérer qu'il relève de la fiscalité écologique par son objectif, mais pas par son assiette (masse salariale). La définition d'Eurostat a pour avantage de permettre une comparaison sur la base commune qu'elle définit, mais elle retient une fiscalité assise sur des activités négatives pour l'environnement. C'est la preuve du caractère un peu sommaire de nos délimitations. La non-inclusion de la REOM dans cette définition me paraît plus gênante, car elle crée un biais en termes de montant et d'assiette. Quant à savoir si le versement transport est le mieux assis sur la masse salariale, cela relève d'un autre débat.

M. Philippe Marini, président. - Eurostat est un organisme technique dont le but est de trouver une règle commune européenne et de faciliter ainsi les comparaisons. Ceux qui arbitrent ne disposent pas de la vision politique de l'indicateur et ne cherchent pas à savoir quelles seront ses conséquences - mais ce n'est pas leur métier. Nous avons là un autre type de contradiction, que l'on rencontre souvent avec Eurostat.

M. Antoine Magnant. - Sur les problématiques communautaires, une discussion est en cours sur la proposition de directive relative à la taxation de l'énergie. Le texte initial de la Commission était relativement ambitieux car il posait les prémices d'une taxe carbone au niveau communautaire. Mais il fait l'objet d'un rejet farouche de l'Allemagne, du Royaume-Uni et des pays de l'Est, sur la question de l'inclusion d'un élément carbone dans l'assiette de l'accise sur l'énergie. Cette proposition est donc en train de sombrer.

De même, est prévue une discussion sur le rehaussement des seuils de minima de perception de l'accise sur les carburants. Cette proposition risque de subir un sort identique : on assiste à l'échec de la discussion, face à la contrainte de l'unanimité et à l'opposition structurée de ses détracteurs, ce que la France regrette, comme la Belgique et les pays scandinaves. Je pense donc que les évolutions en matière de fiscalité énergétique ne viendront pas de l'échelon communautaire.

Sur le marché du carbone, nous avons adopté des mécanismes susceptibles de remédier une bonne fois pour toutes aux fraudes au carrousel en matière de TVA. On a empêché par là-même la possibilité d'exercer des opérations frauduleuses, voire criminelles, sur ce marché. Je pense que c'est aussi l'un des facteurs de l'atonie actuelle du prix du carbone.

M. Philippe Marini, président. - Les conditions de la confiance ne sont pas créées sur ce marché, faute de régulation et de procédures. On ne peut pas se fonder sur des instruments non adéquats !

M. Antoine Magnant. - Sur les chiffres, s'agissant des « niches grises » en matière de carburants, j'atteins un total de l'ordre de 3 milliards d'euros plutôt que de 5 milliards. Le surcroît de recettes fiscales environnementales qu'il faudrait mobiliser pour parvenir à la moyenne européenne serait quant à lui inférieur à 30 milliards d'euros.

Mme Mireille Chiroleu-Assouline. - Sur ce qu'il faudrait faire des recettes fiscales issues de la fiscalité écologique, M. Caffet a noté qu'il y a deux fiscalités sur le travail. Suivant que l'on allège l'une ou l'autre, en réalité, on fait appel à des ressorts différents pour stimuler l'économie : si l'on veut alléger le coût du travail, on fait appel à des mécanismes d'offre et de préservation de la compétitivité. Si on veut alléger l'impôt sur le revenu, à travers un crédit d'impôt par exemple, on joue sur le ressort de la demande. Cette stratégie sera d'autant plus efficace que l'on ciblera les plus bas revenus, caractérisés par leur faible taux d'épargne et leur fort taux de consommation. Le choix de Fabienne Keller, qui souhaiterait affecter les recettes fiscales écologiques à des dépenses favorisant l'environnement, est différent. Encore une fois, on ne peut pas tout faire. Pour ma part, je pense qu'il faut disjoindre les problématiques : il faut assigner une finalité environnementale et comportementale à la fiscalité écologique, et redistribuer son rendement à l'ensemble de l'économie, sans lien entre la taxe écologique et l'objet de la redistribution.

A cet égard, on peut s'interroger sur l'efficacité écologique du versement transport. En effet, paradoxalement, en allégeant le coût des transports publics, on facilite l'étalement urbain. Le financement de la transition écologique est donc plus large, et va au-delà de la fiscalité écologique. Il pose des questions de logement de politique urbaine...

M. Christian de Perthuis. - Monsieur Miquel, j'approuve votre discours sur la nécessaire simplification du système fiscal. Je suis convaincu que si l'on ne simplifie pas les normes fiscales avec l'environnement, on échouera. Cela dit, je remarque que, jusqu'ici, l'inclusion de la fiscalité écologique dans notre système fiscal a, précisément, plutôt été un facteur de complexité et d'instabilité. C'est donc une question que le comité regardera avec attention.

Il existe un différend entre Fabienne Keller et les économistes sur la question de l'affectation des recettes environnementales. Il faudra faire des compromis.

Monsieur Delahaye, je comprends et rejoins pleinement votre préoccupation relative à la nécessité de développer, dans le cadre du comité, des diagnostics impartiaux.

Monsieur Caffet, la différence entre coût et revenu du travail est très importante. Dans les expériences européennes, certains pays ont agi sur les deux niveaux - la Suède notamment.

Monsieur Germain, la « boboïsation » ne peut nous mener qu'à l'échec. Mais la composition de notre comité nous prémunit a priori de ce risque...

Enfin, Madame Des Esgaulx, dans le cadre de ma chaire, j'ai organisé un séminaire avec des collègues allemands, duquel il est ressorti que l'application de la taxe poids-lourds en Allemagne s'est traduite par un détournement du trafic outre-rhin vers la France. C'est l'indice de son efficacité, mais j'espère que notre écotaxe contribuera à équilibrer les flux de trafic routier des deux côtés du Rhin.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie l'ensemble de nos intervenants pour cette table ronde d'une grande richesse. Dans le cadre de notre commission, nous poursuivrons ce travail et approfondirons les débats évoqués aujourd'hui, qu'il s'agisse des aspects théoriques ou des questions plus pratiques.

Banque publique d'investissement - Audition de M. Nicolas Dufourcq, candidat désigné aux fonctions de directeur général

Puis la commission procède à l'audition de M. Nicolas Dufourcq, candidat proposé par le Président de la République pour exercer les fonctions de directeur général de la Banque publique d'investissement, en application de la loi organique n° 2010-837, modifiée par la loi organique n° 2012-1557 du 31 décembre 2012, et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010, relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

M. Philippe Marini, président. - La commission des finances vous entend, Monsieur le préfigurateur, dans le cadre de votre candidature au poste de directeur général de BPI-groupe, société créée par la loi du 31 décembre 2012. Notre rapporteur général a déposé la première proposition de loi organique tendant à prévoir que le principal dirigeant de la Banque publique d'investissement (BPI) est nommé après avis public des commissions des finances des deux assemblées. A l'issue de votre audition, nous serons amenés à voter. Je rappelle qu'il n'y a pas de délégation de vote pour ce scrutin. Selon l'article 13 de la Constitution, le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions. Il s'agit donc d'un exercice de consolidation et, Monsieur le préfigurateur, vous allez devoir consolider...

Conformément à la loi du 23 juillet 2010, cette audition est publique et ouverte à la presse, retransmise en direct sur le site Internet du Sénat.

Vous allez nous dire en quelques mots qui vous êtes, rappeler votre parcours professionnel, puis vous nous présenterez votre projet stratégique : comment comptez-vous mettre sur de bons rail ce nouvel établissement ? Comment faire de plusieurs organismes, dont chacun a sa culture, un établissement intégré ? Comment allez-vous passer de la juxtaposition à l'union ?

Au cours du débat parlementaire, il a été rappelé que vous aviez exprimé une préférence technique pour un schéma dans lequel la société active en matière de crédit serait la société de tête. Quel est aujourd'hui votre analyse ? L'organisation que nous avons retenue vous parait-elle optimale, assure-t-elle à BPI les meilleures conditions d'emprunt ou des conditions égales à celles obtenues par OSEO ?

M. Nicolas Dufourcq, candidat à la fonction de directeur général de la BPI. - J'ai 49 ans et je suis, depuis vingt ans, chef d'entreprise. Je suis entré chez France Télécom en 1993 pour y créer la division multimédia qui regroupait les annuaires, le minitel, la télévision par câble et par satellite et l'Internet, que j'avais découvert aux Etats-Unis, et que nous avons lancé sous la marque Wanadoo. J'ai transformé ensuite cette division multimédia en une société qui s'est appelée Wanadoo, que j'ai cotée le 18 juillet 2000 à hauteur de 20 milliards d'euros et qui a ensuite connu une expansion internationale importante. J'étais alors numéro deux de France Télécom et PDG de Wanadoo. En 2003, j'ai quitté France Télécom pour rejoindre Cap Gemini et j'ai vécu une aventure entrepreneuriale formidable, puisque la société est passée de 50 000 salariés à l'époque à 135 000 aujourd'hui, pour une grande partie en Europe, aux Etats-Unis, en Inde et au Brésil. Durant toutes ces années, j'ai été numéro deux de Cap Gemini.

Le 17 octobre 2012, il m'a été proposé de participer à la préfiguration de la BPI, puis d'en prendre la direction générale, si le Parlement l'acceptait. Ce projet est exaltant, car il s'agit de construire une entreprise à partir de trois entités de grandes qualité : OSEO, le fonds stratégique d'investissement (FSI) et CDC Entreprises.

Le 17 octobre, nous ne disposions que d'un embryon de pacte d'actionnaires entre l'Etat et la Caisse des dépôts et d'un projet de loi relativement bref. Ces derniers mois ont été mis à profit pour passer de cet assemblage administratif à une pure structure d'entreprise qui respectera à la fois les méthodes du privé et les missions d'intérêt général - le meilleur du privé et le meilleur du public -, afin de garantir le succès de ce projet. La BPI sera gérée de la manière la plus contemporaine qui soit dans le monde de l'entreprise. Elle aura deux filiales : une filiale bancaire et une filiale fonds propres. Dans cette dernière, nous procéderons à la fusion de l'ensemble des entités éparses qui composent le périmètre d'aujourd'hui, c'est-à-dire CDC Entreprises, FSI et quelques autres sociétés de gestions apportées par la Caisse des dépôts, comme Innovation Capital. Nous disposerons ainsi, d'une seule société en fonds propres. Jusqu'à présent, ces équipes ont rarement travaillé ensemble et se sont le plus souvent opposées. A nous de les faire désormais travailler ensemble.

Du côté de la banque, la BPI disposera de 90 % du capital d'OSEO puisque ce dernier gardera ses actionnaires minoritaires que sont les banques mutualistes et privées ainsi que quelques petits actionnaires minoritaires comme l'Agence française du développement (AFD) ou le conseil régional de Bretagne.

J'en viens à la structure opérationnelle et managériale : la BPI sera dirigée par un directeur général et par un comité de direction, composé des patrons des six métiers de la banque, soit la garantie, le financement, l'innovation, les fonds de fonds, les fonds directs PME, les fonds directs grandes entreprises. Il faudra ajouter à cet organigramme un directeur financier, un directeur de la communication, un directeur de la stratégie et un inspecteur général pour le contrôle des risques. Nous sommes sur le point d'aboutir : si ma candidature est acceptée, nous pourrons accélérer la mise en place de la BPI. Cette banque ne sera définitivement opérationnelle et incorporée que lorsque l'opération de fusion-acquisition sera réalisée, ce qui sera pas fait avant mai car nous devons attendre la clôture des comptes de la Caisse des dépôts et d'OSEO. Parallèlement, nous dialoguons avec la Commission européenne pour obtenir son accord au titre des aides d'Etat. La Commission ne veut en effet pas que la création de la BPI soit l'occasion pour la puissance publique française de réinjecter des dispositifs d'aide d'Etat qui n'auraient pas été validés. Le dialogue a donc commencé et, à ce stade, la Commission européenne ne nous demande pas de notifier, ce qui est plutôt une bonne nouvelle, car la procédure de notification est lourde et chronophage. Normalement, nous devrions être « estampillés » par Bruxelles en mai. Nous devrions également avoir obtenu d'ici là l'accord de l'Autorité de la concurrence française. Enfin, nous devrons informer les représentants des personnels. Il reste donc beaucoup à faire pour que les statuts de la BPI soient définitivement actés. En revanche, la traduction opérationnelle de cette banque commence, puisque les trois entités actuelles se projettent déjà : OSEO a lancé le 3 janvier une facilité de trésorerie de 500 millions d'euros pour les PME. La dotation pour la financer s'élève à 50 millions d'euros. Ce produit sera proposé par BPI Financement et nous devrons veiller à ce que les chefs d'entreprises en connaissent l'existence. Même remarque pour le refinancement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) : dès que l'instruction fiscale du ministère des finances sera publiée, OSEO pourra refinancer les CICE de nos clients des très petites entreprises (TPE). Les chaînes informatiques étant en place et le réseau régional d'OSEO formé, il n'y a plus qu'à obtenir cette instruction fiscale qui permettra de céder aisément des créances fiscales.

M. Philippe Marini, président. - Quel doit être le contenu de cette instruction fiscale ?

M. Nicolas Dufourcq. - Il s'agit des dispositions qui permettent la cession de créances fiscales. Nous disposerons de cette instruction au plus tard début février.

Ce produit est très attendu et représentera pour BPI Financement environ 2 milliards d'euros de flux pour l'exercice 2013. Sur les 2 milliards d'euros, la moitié ira aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) et l'autre moitié aux TPE auxquelles la prestation sera proposée sous la forme d'un fonds de garantie. Le total devrait se monter à 20 milliards d'euros, la moitié destinée aux PME et l'autre aux grandes entreprises.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous sommes nombreux à estimer que la création de la BPI est une excellente initiative. Vous avez pris à bras le corps ce dossier et vous semblez partager nos ambitions pour cette banque. De plus, vous voulez en accélérer la mise en place.

Cependant, ne craignez-vous pas des conflits d'intérêt entre l'unité prêteuse et l'unité investisseuse, qui pourraient s'opposer sur certains dossiers ? Ces deux unités sont-elles appelées à perdurer ? Quelle place réservez-vous aux responsables de ces entités qui n'ont pas démérité ? Je pense notamment au président du conseil d'administration d'OSEO que nous avons reçu à de nombreuses reprises.

Envisagez-vous d'accélérer la libération des capitaux propres qui ont été souscrits et qui doivent être versés à OSEO - 500 millions d'euros - et au FSI - 3,6 milliards d'euros ?

Y aura-t-il un modèle unique de fonctionnement de la BPI dans les régions ou bien prévoyez-vous des fonctionnements à la carte ? Les présidents de régions veulent exister grâce aux comités régionaux d'orientation. Comment allez-vous prendre en compte cette marge d'autonomie souhaitée par les présidents de régions ?

M. Philippe Marini, président. - Pouvez-vous nous confirmer que deux modèles prudentiels vont coexister au sein de la BPI, le modèle de droit commun, celui de Bâle, pour la filiale de crédit, et le modèle Caisse des dépôts, sans doute plus contraignant, pour les interventions en fonds propres ?

M. Nicolas Dufourcq. - La question sur le conflit d'intérêt est fondamentale. Dans les régions, les délégations régionales d'OSEO accordent des crédits, des avances innovation, des prêts à taux zéro, des avances remboursables. D'ailleurs, 90 % des décisions de crédit et d'innovation sont prises en région. De plus, nous voulons développer l'activité fonds propres en région : la structure actuelle compte trente-six chargés d'investissement et elle devrait progressivement passer à une centaine de personnes. Dans les directions régionales de la BPI, il y aura donc des professionnels du crédit et des professionnels des fonds propres. Ces derniers ne rendront pas compte structurellement au directeur général de la BPI, mais seulement fonctionnellement. Leur chaîne de commandement sera l'activité fonds propres de la BPI : ils seront rattachés aux six délégations interrégionales des fonds propres, elles-mêmes rattachées la structure fonds propres de la BPI qui s'appellera probablement BPI France Investissement. Ils seront tous salariés non pas de l'entité légale OSEO mais de l'entité légale société de gestion fonds propres BPI France Investissement. Cette société de gestion sera agréée par l'Autorité des marchés financiers (AMF) et elle gèrera des fonds de placements à risque. Dans chaque direction générale d'OSEO, on trouvera à la fois des banquiers salariés d'OSEO sous statut OSEO et des investisseurs salariés d'une société de gestion, à statut Caisse des dépôts. Je n'ai pas voulu procéder à la fusion des statuts, car ce n'était pas la priorité, d'autant qu'il y a d'un côté 2 000 salariés et de l'autre 200 seulement. Le directeur régional de la BPI aura une vision générale de ce qui se passe dans les fonds propres de sa région, mais il ne participera pas aux décisions d'investissement.

J'en viens à notre activité fonds de fonds : dans les cas particuliers des fonds privés dans lesquels nous injectons de l'argent - je rappelle que nous finançons 90 fonds régionaux - le principe est le même. S'il y a une place au conseil d'administration de ce fonds, le représentant de la BPI sera issu de la filiale chargée des investissements en fonds propres. S'il y a deux places, siègeront le représentant de cette filiale et le directeur général de la BPI, mais sans pouvoir de décision sur les investissements. C'est d'ailleurs dans ce domaine que les investissements directs de la BPI sont les plus nombreux : nous traitons aujourd'hui 90 dossiers en région par an et demain nous devrions parvenir à 150 ou 200 dossiers.

Les dossiers nationaux sont, quant à eux, peu nombreux : le FSI en traite une dizaine par an tandis que les fonds thématiques en montent une vingtaine, dans des domaines variés comme la biotechnologie, l'éco-transition, l'Internet, les fonds de capital et de co-investissement... Les décisions d'investissements sont prises par des comités d'investissement de la société de gestion CDC Entreprises, comités composés des équipes d'investissement et, éventuellement, des représentants des souscripteurs que sont l'Etat et la Caisse des dépôts. Dans ces cas, nous sommes totalement déconnectés de la gouvernance bancaire, ce qui laisse peu de place à des conflits d'intérêts majeurs. Nous pourrions être confrontés à un grand conflit d'intérêts si un dossier important passait à la fois devant un comité d'investissement du FSI et devant le comité d'engagement d'OSEO. Dans ces cas là, comme lorsque Altis a bénéficié à la fois d'un crédit OSEO et d'une injection en fonds propres du FSI, le directeur général ne pourrait pas participer aux réunions.

J'en viens aux capitaux non libérés qui se montent à 3,6 milliards d'euros pour le FSI et à 500 millions d'euros pour OSEO. Nous recommandons le versement de 1,6 milliard d'euros à la fin 2013 pour assurer la trésorerie du FSI en 2014. Les deux autres milliards sont juridiquement libérables avant le quatrième trimestre de 2014, soit cinq ans après la création du FSI. L'Etat et la Caisse des dépôts voudront-ils libérer ce capital avant cette échéance ou devrons-nous en reporter de quelques années la libération ? Nous en discuterons avec nos actionnaires, mais si nous obtenons 1,6 milliard d'euros, nous aurons de quoi fonctionner pendant les années 2014 et 2015. Avec ces crédits, nous pourrons en effet investir deux milliards d'euros par an en faveur des fonds propres des entreprises françaises, ce qui est considérable.

Pour OSEO, il est clair que nous ne disposerons pas des 500 millions d'euros prévus. Nous n'obtiendrons que 100 millions d'euros. Les autres 400 millions seront réinjectés dans le programme investissement d'avenir (PIA) : nous les retrouverons donc en BPI Investissement, et ils s'ajouteront donc aux ressources de capital non libéré du FSI. Le conseil général de l'industrie a l'intention de nous confier la gestion de 690 millions d'euros pour renforcer l'activité des fonds de fonds, allant vers des fonds privés qui sont eux-mêmes spécialisés sur des thèmes d'investissement sectoriels. Je précise que le fait de ne pas disposer des 500 millions d'euros prévus n'est pas problématique car OSEO aura les moyens, avec ses fonds propres, de faire face à ses obligations.

M. Philippe Marini, président. - Le budget de l'Etat peut donc les garder ?

M. Nicolas Dufourcq. - Ces 500 millions d'euros sont réaffectés en fonds filières. Ces sommes provenaient du programme d'investissement d'avenir et le Premier ministre a annoncé lundi dernier que ces sommes, laissées à la BPI, seraient déplacées, pour passer en fonds propres.

S'agissant de l'organisation territoriale, il y aura un modèle unique de BPI en région, mais les relations s'adapteront en fonction des souhaits des régions. D'ailleurs, les régions n'ont pas attendu la BPI pour créer des fonds communs de garantie ou d'innovation ou des cofinancements sur des initiatives de crédit, sans parler des fonds d'investissement déjà financés par la Caisse des dépôts. Nous allons dresser le diagnostic de ce qui existe sur le terrain et nous verrons comment faire plus et mieux. J'étais lundi avec le président du conseil régional de Lorraine et je lui ai proposé un prêt pour l'innovation : il suffirait de 500 000 euros pour permettre à la BPI de lancer des prêts pour l'innovation dans cette région. Il est possible d'en faire de même pour les prêts verts ou les prêts à l'export. Des programmes d'action vont être mis en place et une personne sera chargée de suivre à plein temps les vingt-deux plans régionaux, d'assurer le reporting de ces plans au profit des régions et de vérifier que les bonnes idées du Nord de la France sont appliquées au Sud et inversement.

En revanche, le modèle régional de la BPI sera standard : le directeur général disposera de trois délégués, à savoir un délégué fonds propres, un délégué financement et un délégué innovation. Le délégué fonds propres rendra compte en pointillé à son directeur général et en continu à la structure nationale de la BPI.

J'en arrive au modèle prudentiel. Effectivement, le modèle de la Caisse des dépôts s'appliquera aux fonds propres et les normes de « Bâle III » s'appliqueront à la partie bancaire, ce qui ne posera pas de problèmes à la BPI. Le modèle prudentiel de la Caisse des dépôts ne risque-t-il pas d'entraver la force de frappe bancaire de la BPI ? J'ai voulu savoir si, en respectant le modèle prudentiel de la Caisse des dépôts, nous pourrions mobiliser 10 milliards d'euros de crédits supplémentaires pour accroître la force de frappe d'OSEO, en plus des 30 milliards actuels. La réponse est positive : si les failles du marché bancaire imposaient d'intervenir dans ces proportions là, nous pourrions passer de 30 à 40 milliards d'euros, en respectant le ratio de la Caisse des dépôts qui est fixé à 65 %. La question est donc réglée. Si, dans les prochaines années, le fameux modèle prudentiel de la Caisse des dépôts commence à poser problème, les deux actionnaires pourront se réunir pour en discuter.

M. François Patriat. - Je salue la volonté de dialogue que vous avez manifestée ces dernières semaines lors de rencontres sur le terrain. N'ayant pas de conception hégémonique du rôle de la région, je considère que la BPI doit occuper toute sa place à ses côtés. Le schéma de mise en réseau envisagé pour la région Bourgogne nous convient parfaitement de même que votre proposition de structure unique travaillant avec les régions. En tant que chef de file, nous dialoguons aussi avec les structures infra-territoriales prêtes à s'associer à cette démarche coopérative. Nous sommes enfin très honorés que la première réunion du conseil d'administration de la BPI se tienne à Dijon, le 21 février.

La BPI pourrait-elle s'inspirer du KfW (établissement de crédit pour la reconstruction) allemand ou du Green investment britannique qui accordent des prêts automatiques aux projets accompagnant la transition énergétique ? Il s'agit en effet d'un très important gisement d'emplois.

Mme Fabienne Keller. - Comment allez-vous procéder pour le financement de l'isolation de 500 000 logements annoncé dans le programme présidentiel ? OSEO, ou même le FSI, va-t-il effectivement bénéficier des moyens qui devaient provenir du grand emprunt ? Comment comptez-vous concilier d'une part, le respect de l'identité d'OSEO, du FSI et de CDC Entreprises et, d'autre part, la recherche de synergies entre ces trois structures au sein de la BPI ?

M. Philippe Marini, président. - Dans mon propos introductif, je vous avais aussi posé une question sur ce dernier point.

M. Éric Bocquet. - Si notre groupe a salué la création de la BPI, nous nous abstiendrons toutefois lors du vote sur votre nomination, comme nous le faisons par principe pour toutes les nominations dont nous sommes saisis : il n'y a rien de personnel !

Sur quels atouts respectifs de CDC Entreprises, d'OSEO et du FSI allez-vous vous appuyer ? Quels sont à vos yeux les objectifs prioritaires de la BPI pour les mois qui viennent ? De quels moyens humains disposez-vous ? Comment votre action s'articulera-t-elle avec celle des élus et quid des représentants du personnel des entreprises concernées ?

M. Thierry Foucaud. - Les entreprises publiques locales, qui jouent un rôle essentiel pour le développement économique des territoires, n'ont accès qu'aux prêts de trésorerie à moyen et à long terme. Quelle sera la doctrine d'intervention de la BPI vis à vis de ces entreprises ? Certains prêts actuellement réservés aux PME - au sens communautaire du terme - pourraient-ils aussi être ouverts aux sociétés d'économie mixte (SEM) et aux sociétés publiques locales (SPL) ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - J'apprécie que vous ayez été chef d'entreprise avant d'être banquier. Quel pourrait être le lien entre la BPI et la Coface ?

M. Michel Berson. - Comment la BPI pourrait-elle contribuer à l'optimisation du crédit d'impôt recherche (CIR), dont le préfinancement est actuellement difficile pour les TPE, les PME et les ETI ? Son remboursement anticipé pourrait-il se rapprocher de celui de la TVA ?

M. Philippe Marini, président. - Monsieur le préfigurateur, quelles règles encadreront les éventuels transferts d'actifs entre les filiales, par exemple du FSI vers OSEO dont certaines activités, comme le soutien à l'innovation ou les garanties, bénéficient actuellement de subventions d'Etat ? Il faut éviter que l'Etat-actionnaire permette, au travers de tels apports, à l'Etat-financeur de procéder à des débudgétisations.

M. Nicolas Dufourcq. - Monsieur Patriat, OSEO est extrêmement actif en matière de transition énergétique. Près de 20 % de son intervention en faveur de l'innovation va au développement durable et à la transition écologique et 500 millions d'euros sont affectés chaque année à des prêts dans le domaine de la transition énergétique, soit 15 % du total de ses cofinancements en 2012. OSEO est ainsi devenu un acteur majeur de l'éolien et du photovoltaïque, même s'il est en revanche absent de l'éolien offshore. Son catalogue comprend déjà une gamme de produits allant dans ce sens - tel que le prêt vert ou le prêt éco-énergie - appelée à se développer.

Mme Keller, je ne saurais répondre à la question sur le financement de l'isolation de 500 000 logements. Mais je vous reviendrai.

Le PIA bénéficie à OSEO à double titre. D'une part, il lui apporte des fonds propres, comme décidé après que l'augmentation de capital initialement promise a été revue à la baisse, d'autre part, au même titre que le FUI (fonds interministériel unique), il confie à OSEO Innovation la gestion de volumes de subventions très importants. L'avance remboursable et le prêt à taux zéro représentent chaque année une dotation de 200 à 250 millions d'euros, auxquels s'ajoutent environ 300 millions d'euros de subventions, gérées par OSEO pour le compte du ministère de l'industrie et accordées selon une procédure d'appel d'offre thématique prise en charge par les équipes d'OSEO en région, du lancement de l'appel à propositions jusqu'au suivi de la réalisation des projets.

Il m'est apparu dès le début qu'une gouvernance ne reposant que sur un directeur général entouré de deux collaborateurs, l'un en charge de la banque et l'autre des fonds propres, n'aurait aucune chance de produire une entreprise. Je lui ai préféré un comité de direction constitué des patrons de chacun des six métiers de la BPI. Dans l'attente de la confirmation de ma candidature, j'ai d'ores et déjà organisé des séminaires qui ont permis à ces responsables de se découvrir. Ces échanges ont été extrêmement profitables pour une raison toute simple : ces personnels s'adressent aux mêmes clients. Les gens ont envie de travailler ensemble ; cet enthousiasme naturel est communicatif et il constitue un formidable gage de dynamisme pour la BPI. L'existence d'une direction de l'innovation va amplifier cette évolution.

M. François Patriat. - Très bien !

M. Nicolas Dufourcq. - Il est en revanche un domaine dans lequel la création de synergies appelle une réforme de l'organisation. Actuellement, OSEO Innovation et les fonds d'investissement dans les biotechnologies, de la transition énergétique ou de l'Internet travaillent chacun de leur côté, sans se parler. Afin d'améliorer les choses, j'ai proposé de réunir l'ensemble de ces entités au sein d'une direction de l'innovation unique.

Sur quels atouts pourrons-nous nous appuyer ? L'extrême professionnalisme des équipes et leur culture d'entreprise. La culture d'OSEO est celle d'une PME caractérisée par la rapidité d'action, la franchise dans l'expression et l'esprit entrepreneurial. C'est aussi une entreprise très jeune ; lors de ma visite aux équipes de Nancy, je n'ai rencontré que des jeunes de moins de 30 ans. Cette jeunesse caractérise aussi CDC Entreprises, dont le doublement depuis 2011 s'est accompagné du recrutement de nombreux jeunes, ainsi que le FSI. Contrairement à l'idée reçue d'une banque publique d'investissement qui, une fois installée, serait une structure lourde, il s'agit plutôt d'un chevau-léger, ou d'une très belle corvette extrêmement maniable.

L'urgence absolue, c'est l'action en faveur de la trésorerie des PME, notamment au travers de la facilité de trésorerie et du préfinancement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Deuxième urgence : l'augmentation de notre puissance de feu en région. A cette fin, je propose d'augmenter de 300 à 700 millions d'euros les fonds gérés par FSI Régions, et de doubler ses effectifs qui passeraient de 45 à 90.

Il est aussi fondamental de travailler sur la titrisation de prêts aux PME, de sorte que l'assurance-vie française puisse acheter des crédits de qualité, ou sur l'accès des PME au marché obligataire.

Autre urgence enfin : le soutien à l'export. Ayant connu pendant près de dix ans, chez Cap Gemini, une entreprise qui se développait à l'international, je découvre dans mes nouvelles fonctions le drame que représente notre déficit commercial de 80 milliards d'euros. Pour le combler, il faut un changement d'attitude envers les PME françaises. L'automobile ne remontera pas et l'énergie est ce qu'elle est.

Le plan export est donc un sujet absolument majeur et la BPI peut y contribuer de différentes façons. Dans la mesure où elle dispose, au travers d'OSEO, du réseau le plus efficace de distribution des aides publiques aux PME, je recommanderais que la BPI leur propose l'assurance prospection de la Coface. Nous avons d'ores et déjà décidé qu'Ubifrance logerait quarante de ses responsables dans les directions régionales d'OSEO de façon à bénéficier pleinement de son réseau de distribution. Loin d'être un guichet, il s'agit d'un réseau proactif dans lequel chaque chargé d'affaires prend sa voiture pour visiter une centaine d'entreprises par an, car l'ensemble de ces sujets se traitent dans les cuisines des PME. OSEO place aujourd'hui trop peu de produits d'aides à l'exportation. Nous ferons en sorte que cela change.

Le dialogue avec les élus est constant tant au niveau national - dans le cadre du comité national d'orientation - que régional, au travers des comités régionaux. Suivant une philosophie de « haute couture », nous prévoyons de faire vingt-deux plans régionaux différents et plus nous en ferons, plus nous serons contents. En matière d'export, d'innovation ou de crédits à moyen terme - dits crédits mezzanine - nous pouvons faire davantage. Aux régions qui veulent apporter leur contribution, je précise que ce n'est pas en matière de fonds propres mais pour l'octroi de crédits que les ressources manquent. C'est ainsi que le prêt pour l'innovation, formidable idée annoncée par le Président de la République d'un prêt sur sept ans sans prise de garantie sur le patrimoine de l'entrepreneur, ne peut pas être mis en oeuvre, faute de moyens.

La circulation du capital est absolument indispensable pour mettre OSEO en état d'accorder davantage de crédits. Pour ce faire, son capital devra être abondé par le dividende des fonds propres de la BPI, ce qui suppose une décision souveraine du conseil d'administration de cette dernière. De telles règles de gouvernance protègent la CDC qui pourrait s'opposer à une telle affectation. L'Etat ne pourra donc pas manquer à ses obligations.

Il en est de même en matière d'aides à l'innovation ou de garanties. En 2013, l'Etat versait 215 millions d'euros pour le soutien à l'innovation, 100 millions au titre des garanties, 50 millions d'euros pour les aides de trésorerie, ainsi que plusieurs millions d'euros destinés au financement des crédits mezzanine. Les risques de débudgétisation des financements de l'innovation sont très faibles car il s'agit d'une ligne budgétaire extrêmement stable pour la reconduction de laquelle OSEO n'a jamais eu à se battre.

M. Philippe Marini, président. - Vous connaissez la programmation des finances publiques qui nous attend...

M. Nicolas Dufourcq. - Pour les trois ans qui viennent, la programmation à moyen terme (PMT) affiche un maintien à 215 millions d'euros par an.

En revanche, un risque existe en matière de garantie. Pour fonctionner, les fonds de garantie doivent être abondés, ce qui avait été massivement le cas en 2009, grâce à un apport de 900 millions d'euros qui avait permis de tenir jusqu'à 2012. J'ai obtenu du Président de la République qu'ils soient abondés de 100 millions d'euros en 2013 grâce à un prélèvement exceptionnel sur le PIA, ce qui assure leur fonctionnement en 2014.

Qu'en sera t-il pour 2015 et 2016 ? Certes, ces garanties étant accordées à des crédits de bonne qualité, la sinistralité est plus faible que prévu. Cependant, il est légitime que la CDC s'inquiète pour la suite car, en l'absence d'un abondement de 100 millions d'euros en 2015, la solution pourrait consister à les prélever sur les dividendes des fonds propres de la BPI. Une telle décision devra là encore, être prise par le conseil d'administration de la BPI. Dans la mesure où la CDC représente à la fois 50 % du capital et 50 % de la gouvernance du nouvel ensemble, elle pourra, si elle le souhaite, s'opposer à cette opération. Pas d'inquiétude, tout a été mis en place pour que le nouvel ensemble fonctionne efficacement.

Je n'ai pas de réponse à la question sur les entreprises publiques locales et les SEM. Je reviendrai vers vous.

Le crédit d'impôt recherche ? Le directeur financier d'OSEO, que je proposerai comme directeur financier de la BPI, me fait savoir qu'on préfinance déjà et qu'on ouvrira une garantie en 2013.

M. Arnaud Caudoux, directeur financier d'OSEO. - Un des fonds de garantie d'OSEO va être ouvert pour assurer le préfinancement du CIR, une opération difficile pour les banques car elle n'est pas complètement sécurisée. D'une part, la nature de la créance fiscale n'est connue qu'une fois les dépenses effectivement réalisées et contrôlées et d'autre part, elle est éventuellement compensable avec d'autres créances ou recettes fiscales. C'est la raison pour laquelle OSEO va étendre la surface du fonds garantie innovation.

M. Nicolas Dufourcq. - Le fait qu'OSEO ne soit plus société faîtière n'est pas dramatique. Si je pensais le contraire, je me serais battu jusqu'au bout sur ce point. En la matière, le mieux est sans doute l'ennemi du bien car une entreprise construite de façon tout à fait normale s'avère finalement plus rassurante pour un investisseur coréen ou japonais. Vendredi matin, nous avons eu une excellente réunion avec Moody's et un premier road show démarrera le 31 janvier. La prochaine émission constituera l'heure de vérité car elle nous permettra de voir quel est le spread d'OSEO. A titre personnel, je n'ai pas d'inquiétude.

La commission procède au vote sur la proposition de nomination du directeur général de la Banque publique d'investissement.

Infrastructures et services de transports - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur

Enfin, la commission demande à se saisir pour avis du projet de loi n° 260 (2012-2013), portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, et nomme Mme Marie-Hélène des Esgaulx rapporteure pour avis sur ce texte.

Fiscalité numérique neutre et équitable - Examen du rapport et du texte de la commission

Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la commission procède à l'examen du rapport et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 682 rectifié (2011-2012), de M. Philippe Marini, pour une fiscalité numérique neutre et équitable.

M. Yvon Collin, rapporteur. - La fiscalité de l'économie numérique est au coeur de la construction des nouveaux modèles économiques de croissance. Les distorsions de concurrence et les stratégies d'optimisation fiscale des grands groupes de l'Internet, le danger que représente la concurrence déloyale des acteurs basés dans les pays à fiscalité réduite sont une préoccupation majeure des acteurs de l'économie numérique.

Philippe Marini a été à l'initiative du travail d'information engagé par notre commission depuis 2009, il l'a porté dans la durée et l'a enrichi par plusieurs rapports successifs pour aboutir à la présente proposition de loi. Avoir inscrit cette problématique au coeur du débat public et institutionnel est un premier succès, pour lui et pour le Sénat.

De son côté, le Gouvernement a lancé, en juillet dernier, une mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique chargée de faire des propositions en matière de localisation et d'imposition des bénéfices, du chiffre d'affaires ou, éventuellement, sur d'autres assiettes taxables. Nous en avons auditionné hier les auteurs.

Sur le plan international et européen, le Gouvernement s'est associé à la saisine de l'OCDE, en novembre dernier, sur la question de la territorialité des bénéfices et de l'érosion des bases fiscales, et de la Commission européenne afin de définir une approche européenne de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales dans le domaine de l'économie numérique. Très techniques, les questions soulevées s'insèrent dans un environnement juridique national, européen et international complexe.

Pour M. Marini, « la neutralité est la taxation, quelle que soit la technologie employée pour une même fonction et l'équité est le traitement selon des règles du jeu communes des agents économiques lorsqu'ils interviennent sur un même secteur ». La question fondamentale n'est pas celle du financement de tel ou tel secteur - culture, réseaux numériques ou collectivités territoriales - même si la proposition de loi ne ferme pas pour autant la réflexion sur l'affectation de ces recettes fiscales.

La taxation de la publicité est une pratique de droit commun qui s'applique déjà aux médias télévisuels ou radiophoniques. Pour Philippe Marini, rien ne justifie que la publicité sur Internet échappe à un prélèvement supporté par les médias traditionnels. De même, les services de commerce en ligne ne sont pas soumis à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom). S'agissant de l'équité fiscale, les acteurs de l'économie numérique font remarquer qu'ils sont concurrencés par des sites Internet basés à l'étranger qui n'acquittent ni les mêmes charges en matière de TVA et d'impôt sur les sociétés, ni les taxations spécifiques destinées à financer l'industrie cinématographique, l'audiovisuel public, les réseaux et les collectivités locales. Aussi la proposition de loi étend-elle aux acteurs basés à l'étranger, au moyen d'une obligation déclarative, des dispositifs fiscaux applicables jusqu'ici aux seules entreprises françaises.

Le texte institue une obligation de déclaration d'activité par les acteurs de services en ligne basés à l'étranger au-delà de certains seuils, l'entreprise pouvant opter pour la désignation d'un représentant fiscal, sur le modèle des sites de jeux en ligne, ou pour le régime spécial de déclaration des services fournis par voie électronique.

Le texte prévoit également une série de taxations : taxe sur la publicité en ligne, taxe sur les services de commerce électronique (Tascoé) et taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public.

La taxe sur la publicité en ligne s'appliquerait dorénavant aux régies, et non aux annonceurs comme dans la version votée en 2010, afin que les acteurs étrangers soient redevables au même titre que les régies françaises. Son taux serait de 0,5 % sur la fraction comprise entre 20 et 250 millions d'euros, et de 1 % au-delà. Il ne s'agit pas d'une mesure de rendement : le gain fiscal escompté serait inférieur ou égal à 20 millions.

La Tascoé concerne la vente aux particuliers. Elle ne s'applique pas lorsque le chiffre d'affaires annuel du prestataire du service de commerce électronique est inférieur à 460 000 euros ; son taux est de 0,25 %, assis sur le montant hors taxe du prix acquitté. Pour épargner les commerçants opérant à la fois dans la grande distribution et en ligne, le montant acquitté serait déductible de la Tascom dans la limite de 50 %. Le rendement de la Tascoé pourrait atteindre 100 millions d'euros dès 2013 et 175 millions d'euros en 2015. Son produit serait affecté au bloc communal pour compenser le préjudice causé aux territoires par l'érosion du commerce physique.

Pour rétablir l'équité fiscale entre acteurs français et étrangers, la proposition de loi étend aux acteurs du Net établis hors de France la taxe sur la fourniture de vidéogrammes à la demande (VOD). Le rendement actuel de cette taxe est limité : 32 millions d'euros. Les professionnels auditionnés sont dans l'ensemble favorables à ce dispositif, qui n'implique aucune charge supplémentaire pour les entreprises établies en France.

Enfin, la proposition de loi prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement évaluant l'impact sur les finances publiques des pratiques d'optimisation fiscale de certains acteurs de l'économie numérique basés à l'étranger. Le rapport de la mission confiée à MM. Collin et Colin satisfait largement cette demande.

L'auteur de la proposition de loi défend « l'idée de jeter les bases de la fiscalité numérique d'abord sur le plan national car, même incomplète, elle préfigurerait l'adoption d'une taxation plus globale au niveau européen ». Le Gouvernement et la mission d'expertise de MM. Collin et Colin poursuivent clairement le même objectif.

Dès lors, quel dispositif adopter ? La mission d'expertise dresse un état des lieux de l'inadaptation de la fiscalité directe et indirecte. L'érosion des bases d'imposition justifie l'urgence d'agir aux niveaux européen et international.

La mission souligne que les grandes entreprises de l'économie numérique ont pour point commun l'exploitation intense des données issues du suivi systématique de l'activité de leurs utilisateurs. Les données personnelles sont la ressource essentielle de l'économie numérique ; leur collecte est rendue possible par le travail gratuit que fournissent les utilisateurs, à leur insu ou volontairement. La mission propose dès lors de créer de nouvelles assiettes fiscales reposant sur ces données. Elle considère que la collecte de celles-ci est le seul fait générateur qui garantisse la neutralité du prélèvement ; il s'agit d'inciter les entreprises à adopter des pratiques conformes à des objectifs d'intérêt général tels que la protection des libertés individuelles, l'innovation sur le marché de la confiance numérique, l'émergence de nouveaux services.

Cette fiscalité incitative reposerait sur le principe du « prédateur-payeur ». Seraient concernées les entreprises françaises comme les entreprises non établies sur notre territoire. Pour ces dernières, la mission d'expertise propose que l'objectif de protection des libertés individuelles soit considéré comme un motif d'intérêt général suffisant pour justifier une restriction à la libre prestation de services au sein de l'Union européenne.

Toutefois, la taxation de la collecte et l'utilisation des données ne paraît pas immédiatement opérationnelle. Quelles données, personnelles ou non, le dispositif concernera-t-il ? Comment sera fixée la valeur de ces données ou de leur traitement afin de déterminer l'assiette d'imposition ? Qui seront les redevables ? À partir de quel volume de données et pour quelles utilisations ? L'objectif d'intérêt général invoqué sera-t-il suffisant pour justifier une dérogation à la libre circulation des biens et services ? À ce stade, il conviendra de solliciter l'avis de la Commission européenne. Le rapport de la mission d'expertise n'avance aucun chiffrage, aucune modalité de recouvrement. Ces propositions ne constituent pas en l'état une alternative opérationnelle à la proposition de Philippe Marini.

En outre, les critiques formulées à l'encontre de la taxation de la publicité en ligne et du commerce électronique peuvent être transposées à la taxation de la collecte et l'utilisation des données. En effet, la fiscalisation des données affecterait les acteurs français sans que l'efficacité de la procédure déclarative applicable aux acteurs étrangers soit assurée. La mission propose d'ailleurs que les entreprises quantifient elles-mêmes, sous le contrôle de l'administration fiscale, le volume de données qu'elles collectent et exploitent, ce qui conforte le principe de procédure déclaratoire proposée par M. Marini. Les arguments en faveur de la taxation des données (seuils d'assujettissement et phase d'expérimentation) reprennent ceux qu'il a avancés : ainsi, la taxe sur la publicité en ligne prévoit déjà un barème progressif d'imposition.

Il me semble prématuré de porter un jugement définitif tant sur les propositions de Philippe Marini que sur celle du rapport de la mission d'expertise. Ces deux approches prônent l'élaboration d'un droit national propre à peser dans les négociations internationales et le rapport de force avec les multinationales de l'Internet. Si la proposition de loi se veut concrète et opérationnelle, le rapport de la mission apparaît davantage académique, technique et prospectif. Or, la date d'examen de la proposition de loi est trop précoce pour que ce travail puisse concrètement aboutir à une solution opérationnelle et être comparée aux dispositions proposées par Philippe Marini.

Il est nécessaire de prolonger la réflexion. Les trente nouveaux membres du Conseil national du numérique, qui devra donner un avis sur ces propositions, ont été nommés le 18 janvier dernier ; le rapport Lescure sur les contenus numériques sera remis en mars ; enfin, il faudra tenir compte des décisions que prendra le G20 sur la base du rapport de l'OCDE. Quelles sont les intentions et les projets du Gouvernement ? Au bénéfice de ces observations, je vous proposerai une motion de renvoi en commission de la proposition de loi.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour ce travail approfondi et cet exposé très objectif.

M. Yves Rome, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - La commission du développement durable n'a pas achevé ses travaux sur ce texte. Nous avons été agréablement surpris de voir que la question de la fiscalité numérique devenait un axe de travail important de la commission des finances. Il faudra y travailler encore, pour éviter que la régulation de l'économie de marché par la taxation que vous proposez ne vienne contrarier l'écosystème numérique que le Gouvernement et les collectivités territoriales s'efforcent de bâtir, dans un contexte de financements tendus. Nous devons couvrir le territoire en fibre optique si nous voulons que la Nation retrouve compétitivité et attractivité.

Il est dès lors nécessaire de mieux contrôler la captation de richesses par les grands réseaux internationaux, les GAFA (Google, Apple, Facebook, Amazon). L'Etat-nation doit se doter d'outils de régulation pour éviter une captation de richesse. La réflexion doit se poursuivre, les propositions du rapport de MM. Collin et Colin méritent d'être creusées. La commission du développement durable souhaite que le produit d'éventuelles taxes soit affecté au budget de l'Etat pour permettre aux collectivités territoriales d'apporter leur pierre à la couverture du territoire en fibre optique.

M. Philippe Marini, président. - Je n'ai aucun amour-propre d'auteur sur le texte que je propose : l'important est que le sujet avance, s'impose et que nous trouvions les voies raisonnables pour traiter cette question fondamentale, qui doit transcender les clivages.

Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée auprès du ministre du redressement productif, chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique. - Nous partageons le même objectif. Monsieur Marini, vous contribuez depuis des années à la prise de conscience, par le Parlement et par nos concitoyens, du changement radical que connaît notre économie et de la nécessité d'adapter notre fiscalité à ces bouleversements. Votre engagement est ancien, votre expertise reconnue. En 2010, vous faisiez adopter par le Parlement la « taxe Google ». Dans la foulée du rapport Zelnik, vous aviez déposé un amendement au collectif budgétaire en février 2010, puis à nouveau en décembre afin de taxer à 1 % les investissements publicitaires en ligne réalisés en France. Cela étant, la taxe a finalement été abrogée avant d'entrer en vigueur. Depuis, vous vous êtes attaché à trouver d'autres moyens de faire contribuer les géants du Net aux recettes fiscales.

Il est en effet urgent d'assujettir les grands acteurs internationaux du numérique aux impôts acquittés par toute entreprise qui commerce en France. La fiscalité est un facteur structurant, non seulement pour préserver les recettes de l'Etat mais aussi pour protéger notre tissu économique et la compétitivité des acteurs européens du numérique face aux distorsions de concurrence. De fait, les grands opérateurs du Net, américains notamment, échappent à la fiscalité de droit commun grâce à des montages juridiques.

Dès juillet 2012, j'ai donc demandé à Pierre Collin et Nicolas Colin de réaliser un constat objectif des impôts et taxes qui pèsent aujourd'hui sur les acteurs de l'économie numérique. Il fallait cesser de centrer le débat sur les problématiques culturelles, car le glissement de valeur provoqué par la dématérialisation de l'économie touche tous les secteurs. Le Gouvernement a en outre chargé les rapporteurs de formuler des propositions d'évolution du droit afin de taxer les opérateurs fournissant des biens et services à des consommateurs français. Il fallait mettre fin à la rupture d'équité fiscale entre les acteurs.

Le rapport remis le 18 janvier 2013 dresse un panorama inquiétant. Ni notre fiscalité domestique, ni les règles internationales ne répondent aux problématiques de l'économie numérique. Les règles en matière de domiciliation fiscale des entreprises n'ont plus d'accroche sur des entreprises à l'activité dématérialisée, il y a un décalage entre le lieu où se crée la valeur et celui où celle-ci est monétisée. Dès lors, il convient de revenir sur la notion d'établissement stable si l'on veut pouvoir imposer des résultats sur nos territoires.

Les règles en vigueur au niveau européen ne luttent pas davantage contre les comportements d'optimisation. Les entreprises du Net peuvent en effet choisir l'Etat dans lequel elles établissent leur siège tout en commerçant dans d'autres Etats. Faute de règlement pour lutter contre les délocalisations de bénéfices vers les paradis fiscaux, certains membres de l'Union européenne ont facilité les stratégies de délocalisation de multinationales : ce sont les fameux « Etats tunnels », qui n'ont pas de dispositif de rapatriement des bénéfices ou de retenue à la source sur les redevances versées à l'étranger. Ainsi est né le « sandwich hollandais », parfois agrémenté à la sauce irlandaise, qui a été médiatisé ces derniers mois avec l'exemple de Google. Ces pratiques sont légales, sauf à démontrer que les activités sont effectivement réalisées sur notre territoire, ce qui suppose un contrôle fiscal.

Plus encore, le rapport de MM. Collin et Colin démontre que les géants du Net ont mis en place des schémas d'optimisation pour réduire leur taux effectif d'impôt sur les sociétés. De tels comportements, scandaleux et moralement inacceptables, ont des conséquences fiscales et économiques. Ces multinationales peuvent ainsi consacrer tous leurs efforts à l'investissement. L'écart lié à l'absence de fiscalité entraine un véritable écart de compétitivité, qui handicape le développement d'acteurs européens. En période de crise, il est inacceptable que certains tirent de la ressource des citoyens européens sans jamais participer aux recettes fiscales ni au financement des réseaux et des contenus : c'est un avantage comparatif exorbitant.

La volonté d'agir progresse. Après l'opinion publique britannique, d'autres pays se mobilisent, comme l'Italie ou l'Espagne. Une prise de conscience s'opère : derrière la fiscalité se cache un enjeu de souveraineté et de développement de notre propre économie. Les Etats-Unis eux-mêmes sont engagés dans la démarche BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) de l'OCDE pour mettre fin aux stratégies d'évasion fiscale dont ils souffrent également.

Le Gouvernement compte mettre en oeuvre un plan d'action et peser sur les négociations internationales afin de faire émerger une définition de l'établissement stable qui convienne aux entreprises dont l'activité est purement numérique.

La proposition de loi du président Marini instaure une obligation de déclarer et de payer les taxes soit par l'intermédiaire d'un représentant fiscal établi en France, soit selon le régime spécial de déclaration des services par voie électronique. Cette proposition a l'avantage d'asseoir les prélèvements sur notre territoire. Toutefois, la Cour de justice de l'Union européenne exige un motif ayant trait à l'ordre public pour justifier l'obligation de désigner un représentant fiscal. Par ailleurs, je remarque que le portail informatique de déclaration de la TVA pour les prestataires hors Europe n'a pas atteint, loin s'en faut, sa pleine efficacité.

Le rapport de MM. Collin et Colin propose une piste : partir de la collecte des données, sur laquelle repose la création de valeur, pour donner une nouvelle territorialité à l'établissement stable. Notre stratégie de protection des données personnelles pourrait, à terme, justifier d'imposer une représentation en France aux entreprises qui collectent des données. Il faudra toutefois avancer un motif qui dépasse la simple considération administrative pour faire accepter cette obligation au niveau européen - je vous renvoie à la récente décision sur les sociétés d'assurance en Belgique.

M. Marini propose une taxe sur les publicités en ligne, sur le modèle de celle créée par l'article 27 de la loi de finances pour 2011. La nouveauté est de taxer les régies publicitaires et non plus les annonceurs. Ces derniers avaient en effet été à l'origine de la suppression de la taxe Google, car ils estimaient qu'elle pénalisait exclusivement les annonceurs français. Le Gouvernement n'est pas favorable à cette nouvelle taxe, qui sera inévitablement répercutée sur les annonceurs. On risque notamment de frapper les PME qui accèdent au marché publicitaire grâce à des coûts d'entrée très bas. Nous avons d'ores et déjà de nombreuses taxes sur la publicité. Ne manquons pas la cible des géants du Net tout en alourdissant la fiscalité sur des acteurs français déjà fragiles. Il faudrait préciser la définition de la régie publicitaire comme celle de l'audience. Difficile pour une régie d'évaluer la part des sommes versées par l'annonceur afférente à des services dont l'audience est réalisée en France. L'obligation de désigner un représentant fiscal est contraire à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. Enfin, comment recouvrer cette taxe pour les entreprises hors Union européenne ?

M. Marini propose ensuite une taxe sur les services de commerce électronique. Là encore, on taxerait des acteurs français sans que l'Etat ait les moyens de taxer les entreprises ayant leur siège à l'étranger. Cette taxe serait déduite de la TASCOM pour ne pas alourdir les prélèvements pesant sur des acteurs déjà soumis à la fiscalité de droit commun. Une telle différence de traitement entre résidents et non-résidents n'est sans doute pas euro-compatible. De surcroît, la taxe pèserait sur les acteurs de la vente à distance, alors que leur transition technologique vers l'offre en ligne est indispensable à leur survie. Les acteurs de ce secteur, comme la plupart des représentants du commerce physique, s'inquiètent à juste titre de ce projet. En l'état, le Gouvernement y est défavorable.

Enfin, le texte étend aux opérateurs établis à l'étranger la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes, qui est affectée au Centre national du cinéma. Une telle extension parait pertinente, mais difficile à mettre en oeuvre, l'administration ne disposant d'aucun élément de recoupement pour estimer les recettes. Celle-ci sera en revanche possible à compter de 2015, avec le changement de territorialité et le guichet unique de TVA. À échéance 2013, une telle extension semble prématurée.

En définitive, le Gouvernement est favorable au renvoi en commission, car les propositions ne sont pas mûres à ce stade. Cela étant, nous expertiserons toutes les taxations qui sont évoquées : la taxe sur les données personnelles proposée par le rapport de MM. Colin et Collin, la taxe au clic, la rémunération de l'usage de bandes passantes.

Cette proposition de loi vient à point nommé, au moment où le Gouvernement lance une nouvelle séquence d'action. Elle servira de point d'appui. Je viendrai volontiers vous rendre compte des avancées sur ce sujet essentiel ; il en va de notre compétitivité et de notre souveraineté.

M. Philippe Marini, président. - L'audition hier de MM. Collin et Colin nous a inspiré une réaction de vive estime pour cette mise en perspective internationale brillante et pédagogique. Ils ont mis en évidence les évolutions en cours aux Etats-Unis, où s'est imposée la sales tax, qui ressemble à la taxe sur la vente par les réseaux électroniques que je propose.

Comment nous situons-nous dans le droit communautaire ? La loi de 2010 sur les paris en ligne a, pour la première fois, conçu un dispositif opérationnel pour faire rentrer des sites étrangers dans la légalité, via la technique du représentant fiscal. C'est un élément de comparaison utile. MM. Collin et Colin ont repris cette problématique en proposant une taxation des données, justifiée par l'enjeu en matière de libertés publiques. J'ai soutenu qu'une telle représentation fiscale pouvait se justifier par la simple poursuite de l'intérêt général communautaire, c'est-à-dire des objectifs de la politique de la concurrence. Paradoxalement, c'est dans l'Union européenne, fondée sur un droit exigeant de la concurrence, que les positions dominantes sont les plus écrasantes.

La proposition de MM. Collin et Colin est-elle susceptible à vos yeux de déboucher sur un texte fiscal opérationnel ? Notre rapporteur estime qu'il faudrait pour cela définir un taux, une assiette, des conditions de contrôle et de déclaration, sans parler de l'affectation. Pensez-vous qu'un texte puisse prochainement être examiné par le parlement, et dans quel délai ?

Mme Fleur Pellerin. - Impossible de trouver une solution avec les instruments fiscaux actuels, TVA ou impôt sur les sociétés : nous devons être créatifs. À défaut d'un impôt dont l'assiette serait évaluée à l'échelle européenne, avec répartition au prorata des chiffres d'affaire réalisés dans chaque pays, il nous faut trouver une solution nationale. Les autres pays nous regardent.

L'idée de taxer l'utilisation des données personnelles est inédite. Nous avons saisi la direction de la législation fiscale pour qu'elle examine les modalités concrètes que pourrait prendre une telle taxation et pour en estimer le rendement. Le rapport de MM. Collin et Colin a dessiné des axes innovants ; aux services désormais d'expertiser ces pistes. Il ne faut pas se tromper de cible et imposer une nouvelle couche de fiscalité à nos acteurs locaux. L'objectif est bien de rétablir la neutralité et l'équité fiscales, dans le respect des principes communautaires.

M. François Marc, rapporteur général. - La commission des finances souhaite que ce sujet aboutisse rapidement : le manque à gagner fiscal augmente en même temps que le risque pour les acteurs nationaux. L'optimisation pratiquée par Google peut décourager les initiatives sur notre territoire et mettre en danger certains opérateurs. Il en va de la préservation des forces économiques en France.

La proposition de Philippe Marini contribue à dégager des orientations utiles. Certains points méritent d'être approfondis, ce que permettra un renvoi en commission pour quelques semaines ou quelques mois. La proposition de loi pourrait être musclée et servir de base à un travail conjoint avec vos services. Nous souhaitons aboutir rapidement, d'autant que la mise en place d'une fiscalité innovante appellera des arbitrages et des concertations à l'échelle européenne. La commission des finances sera à l'avant-garde, cette avancée est nécessaire afin de préserver les équilibres pour l'avenir.

M. Philippe Marini, président. - Dans la déclaration franco-allemande publiée hier pour les 50 ans du traité de l'Elysée, figure, à la demande de la Chancelière, un petit alinéa qui semble appuyer l'intention allemande de mettre en oeuvre un régime juridique protégeant les contenus captés par les moteurs de recherches ou les agrégateurs de données. C'est une voie non fiscale, mais qui touche à notre sujet. Pouvez-vous nous en dire un mot de commentaire ?

Mme Fleur Pellerin. - Des pressions s'exercent de plusieurs côtés sur certaines grandes entreprises du Net - sur une en particulier. Nous avons engagé une médiation entre les acteurs de la presse et Google à la suite du projet de loi déposé en Allemagne pour établir un nouveau droit voisin sur l'utilisation des contenus des articles de presse par les moteurs de recherches. Cette médiation se conclura à la fin du mois. Le président de la République a annoncé qu'en cas d'échec, nous pourrions légiférer.

Je suis réticente à aborder la question de la répartition de la valeur ajoutée sous le seul angle des contenus culturels et intellectuels. Le sujet est bien plus vaste. Google vient de publier son bénéfice annuel net : 10 milliards de dollars pour un chiffre d'affaires mondial de 100 milliards de dollars. Sur ces montants considérables, Google ne paye même pas 5 % d'impôt sur les sociétés.

Indépendamment des questions fiscales, se pose celle de la concurrence. Ces entreprises ont en effet une stratégie de déploiement latéral : à partir d'un monopole sur les services de recherche, elles développent peu à peu des activités de commerce en ligne, d'agence de voyage, etc. En modifiant son algorithme de recherche le 15 août dernier, Google a littéralement balayé des sites français du marché. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle une procédure européenne pour abus de position dominante a été enclenchée : des acteurs ont disparu dans les deux ou trois heures suivant la mise en place de ce nouvel algorithme. Et demain, d'autres industries seront touchées : Google produit des google cars, va sur le marché de l'électricité, déploie de la fibre optique dans le Kansas... Ces entreprises remontent petit à petit la chaîne des valeurs, pour capter l'ensemble de la valeur ajoutée, depuis la production des contenus jusqu'aux consommateurs.

L'urgence à agir est grande et je partage vos préoccupations pour des raisons fiscales mais également de concurrence : comment nos acteurs locaux peuvent-ils développer des modèles alternatifs ? Aborder ces questions sous un angle particulier, que ce soit celui des droits d'auteur ou du droit de la presse, me semble risqué : après la presse, nous aurons les jeux vidéo, la bande dessinée, la photographie... Nous n'avons pas intérêt à morceler le débat, même si des solutions temporaires peuvent être envisagées.

M. Philippe Marini, président. - Avoir la culture et les éditeurs pour soi ne fait pas de mal non plus.

M. Yannick Botrel. - Le sujet est d'actualité : nous auditionnions hier les auteurs du rapport de la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique, et sur l'impact, que nous n'avions pas perçu aussi finement, de la révolution numérique. Le président Marini le signale depuis plusieurs années, je lui en donne acte.

Sur le plan économique, vous mettez en évidence, et les propos de la ministre vont également dans ce sens, la captation des marges des entreprises de production par les entreprises de services de l'économie numérique. Sur le plan fiscal, la structuration de ces entreprises se distingue par un faible niveau d'imposition. Mettant en oeuvre une stratégie d'optimisation fiscale, elles échappent grâce à leur localisation, à l'impôt dans les lieux où elles réalisent leurs affaires.

Il y a une difficulté réelle pour appréhender et définir précisément la nature des bases d'imposition. Le rapport d'expertise sur l'économie numérique précise que le droit fiscal, tant national qu'international, peine à s'adapter à la révolution numérique. Il convient dès lors de prendre certaines précautions, de trouver des alliances.

La proposition de loi et le rapport poursuivent un but identique avec des moyens différents. Le rapport préconise une fiscalité liée à l'exploitation des données issues du suivi des utilisateurs sur le territoire national. Ses rapporteurs estiment que l'impôt sur les sociétés serait plus adapté - à condition qu'il soit possible d'adapter la notion d'établissement stable aux spécificités de l'économie numérique.

La proposition de loi propose deux taxes, une sur le commerce en ligne, l'autre sur la publicité en ligne, et l'extension aux opérateurs étrangers de la taxe relative à la vidéo à la demande.

Ces réponses sont de nature différente, et l'on peut supposer que le Gouvernement est actuellement plongé dans l'étude des propositions du rapport sur l'économie numérique. Dans ces conditions, et étant donné l'importance du sujet, le renvoi en commission me semble justifié, sous réserve qu'il n'empêche pas le Gouvernement d'intégrer la problématique et son urgence. Avançons vers une solution.

M. Éric Bocquet. - Cette réunion a le mérite d'apporter un regard concret et pratique. Je salue l'initiative de cette proposition de loi : même si elle est un peu incomplète, elle a le mérite de poser clairement les questions, de remettre au coeur du débat le principe d'équité fiscale et de mettre en évidence les pratiques d'évasion fiscale - cela nous renvoie aux travaux de la commission d'enquête de l'an dernier. A ce titre, je partage le constat que certains aspects ne sont pas traités : le financement de la culture, les droits d'auteur, ou encore la captation de la valeur des oeuvres par Google sans contrepartie financière. Je me rallie, avec mon groupe, au renvoi en commission pour approfondir ces sujets.

Nous touchons également une dimension européenne. A cet égard, je me félicite du courrier adressé en novembre dernier par MM. Moscovici et Cahuzac à MM. Barnier et Semeta, dont un paragraphe sur l'économie numérique aborde la réflexion sur la territorialité des bénéfices et s'inspire pour partie des préconisations de la commission d'enquête.

M. Philippe Marini, président. - Nous nous rendons lundi prochain à Bruxelles avec le rapporteur général pour rencontrer les cabinets des commissaires à la fiscalité et à la concurrence, ainsi que celui du commissaire Barnier. Nous les questionnerons donc sur ces sujets.

M. Philippe Dallier. - Apparemment, nous avons les plus grandes difficultés à mesurer ce qui se passe en France et à taxer ce qui devrait l'être. J'entends parler d'une taxe sur le nombre de clics ou sur l'utilisation de la bande passante : cela me paraît bien compliqué. J'ai une idée simple, peut-être saugrenue : lorsqu'un bien est acheté sur Internet, il y a bien un compte qui est débité, un autre crédité. A-t-on envisagé de demander aux banques françaises d'utiliser un tiers de confiance pour opérer un prélèvement immédiat de la TVA ? J'ai l'impression qu'on commence par chercher à récupérer l'argent à l'étranger. A-t-on pensé à inverser le problème ?

M. Philippe Marini, président. - We want our money back...

M. Yvon Collin, rapporteur. - Tout le monde dit qu'il faut aller vite. Quel est le calendrier du Gouvernement ?

Mme Fleur Pellerin. - Le prélèvement de la taxation directement auprès du compte bancaire pose des problèmes d'identification. De nombreux sites, y compris français, proposent d'utiliser Paypal, qui est domicilié au Luxembourg. Rares sont les sites où le débit est direct entre le consommateur et le vendeur. En général, le paiement passe par une banque, et il est difficile de connaître le siège de l'e-commerçant bénéficiaire de l'achat.

En outre, nous sommes tenus par le calendrier européen de la TVA : les Etats seront tenus de déclarer la TVA afférente aux transactions effectuées par les services en ligne sur leur territoire à partir de 2015 - ce ne sera plus le siège d'établissement qui déterminera le taux applicable. Le dispositif entrera progressivement en application de 2015 à 2019. L'inversion et le prélèvement de la TVA dans le pays du consommateur pour les services en ligne sont prévus à compter de 2015. Anticiper cette date est difficile, la décision ayant été prise à l'unanimité.

Les opérateurs de télécoms peuvent mesurer beaucoup de choses sur la bande passante. Des acteurs comme Dailymotion payent déjà l'interconnexion avec les opérateurs, pour l'utilisation de la bande passante avec un bon niveau de qualité de service. Google le ferait avec certains des opérateurs. Même si de tels accords sont très confidentiels, il y a bien une facturation à l'octet utilisé dans le cadre des accords de peering payant. Nous explorerons toutes ces possibilités. Sur tous ces sujets, nous sommes impatients : il faut arriver à taxer ces 100 milliards de chiffre d'affaires.

Nous allons immédiatement saisir le Conseil national du numérique du rapport de MM. Collin et Colin pour que les acteurs du secteur expriment leur avis. Nous devrions vous présenter le résultat de cette concertation après l'été, l'instruction par les services intervenant simultanément. Nous devons tenir compte à la fois du calendrier international et de celui de l'OCDE. En février, les conclusions des groupes de travail de l'OCDE sur l'érosion des bases et le transfert des profits seront présentées au G20, qui est une bonne instance pour faire avancer ces sujets. Les services de l'OCDE ont bon espoir d'arriver rapidement à une définition de l'établissement stable numérique. Leur calendrier est ambitieux, puisqu'il vise 2014, voire 2013. Restera à définir l'économie numérique. Nous pourrons alors modifier les conventions fiscales bilatérales.

M. Philippe Marini, président. - Le rapporteur propose le renvoi en commission. La discussion générale aura lieu le 31 janvier. D'ici là, les réflexions auront peut-être un peu progressé.

M. Yvon Collin, rapporteur. - La motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi est présentée dans un esprit d'ouverture, pour que la proposition de loi continue à vivre et soit, le moment venu et à l'issue des travaux complémentaires, réinscrite à l'ordre du jour du Sénat ou associée à l'examen d'un éventuel projet de loi. Idéalement, une telle mesure fiscale a vocation à être examinée dans le cadre d'une loi de finances plutôt que dans celui d'une proposition de loi.

Il s'agit, tout en respectant le dispositif présenté par Philippe Marini, de préserver le temps nécessaire au Parlement comme à l'exécutif, pour étudier des solutions complémentaires ou alternatives, parmi lesquelles l'idée d'une taxation de la collecte et de l'exploitation des données. Il y a urgence, la volonté est là, et une certaine unanimité semble se dégager : les choses doivent avancer.

La commission vote à l'unanimité la motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable.

En conséquence, elle n'adopte pas de texte. En application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

Avis sur une candidature aux fonctions de directeur général de la Banque publique d'investissement - Résultats du scrutin

La commission procède enfin au dépouillement, simultané au sein des commissions des finances des deux assemblées, du scrutin sur la proposition de nomination du directeur général de la Banque publique d'investissement.

MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires, sont désignés en qualité de scrutateurs.

M. Philippe Marini, président. - Mes chers collègues, voici le résultat du vote :

- Nombre de votants : 21

- Blancs : 7

- Suffrages exprimés : 14

- Pour : 14

- Contre : 0

Ce vote sera agrégé à celui de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

La commission émet un avis favorable à la nomination de M. Nicolas Dufourcq en tant que directeur général de la Banque publique d'investissement.