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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mardi 21 janvier 2013

- Présidence de M. Simon Sutour, président -

Économie, finances et fiscalité - Voyages à forfait et prestations de voyage assistées - Proposition de résolution européenne de Mme Colette Mélot

M. Simon Sutour, président. - La proposition de directive de la Commission relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage assistées emporte des conséquences importantes sur ce secteur.

Mme Colette Mélot. - Le marché du tourisme et des voyages représente 10 % du PIB de l'Union européenne, soit 1,8 million d'entreprises et 5,2 % du nombre total de travailleurs. La directive 90/314/CEE du 13 juin 1990 est le premier texte à avoir réglementé la vente de voyages à forfait, réservés auprès d'une agence de voyage, comprenant au moins deux prestations, par exemple transport, hébergement ou location de voitures, et une nuit sur place. On parle communément de forfait touristique ou de voyage organisé.

Cette directive a favorisé l'émergence d'un marché unique, les consommateurs, bénéficiant de conditions comparables, quel que soit l'État membre dans lequel ils achètent leur forfait. Elle a généralisé la protection du voyageur-consommateur et précisé le contenu des brochures et informations qui lui sont destinées.

Cette législation européenne, qui date de plus de 20 ans, ignore Internet, les compagnies low cost, le développement du paiement en ligne et les nouvelles flexibilités de réservation, comme les réservations de dernière minute ou les forfaits dynamiques, personnalisés.

Les voyages à forfaits traditionnels, visés par la directive, ne représentent plus aujourd'hui que 23 % des voyages. Près de 120 millions de citoyens européens, 23 % des consommateurs, réservent des forfaits dynamiques, organisent chaque année leurs vacances via internet et personnalisent leur séjour. Selon un sondage récent, 67 % des consommateurs se pensent souvent protégés lors de ces achats en ligne de forfaits dynamiques, alors qu'ils ne le sont pas.

À l'inverse, la directive entraîne pour le vendeur des coûts élevés, non essentiels à une protection efficace du consommateur : impression papier obligatoire de brochures ; obligation, parfois illimitée, du vendeur d'assurer l'hébergement et la restauration du voyageur lorsqu'il est impossible d'assurer son retour en temps voulu en cas de force majeure.

Aussi, dès 2007, la Commission a-t-elle lancé une consultation, afin d'actualiser cette réglementation devenue, pour une large part, obsolète. De consultations en communications successives, le processus d'élaboration a duré plusieurs années pour aboutir à une refonte ambitieuse, tenant compte des évolutions du secteur, clarifiant le rôle et les responsabilités de chacun pour faciliter les recours des consommateurs, tout en améliorant le fonctionnement du marché unique.

La proposition de directive étend largement le champ d'application de la réglementation et tente de corriger les lacunes de la précédente directive. Conforme, dans ses grandes lignes, aux nouveaux défis posés par le passage à l'ère numérique, elle clarifie la réglementation, en définissant les différents types de contrats de voyage et l'adapte aux nouveaux produits. Elle apporte ainsi une sécurité juridique accrue, tout en réduisant le risque financier pour les différents intervenants : variations de prix encadrées, obligation d'information actualisée, introduction de plafonds en cas de prolongement du séjour du fait de circonstances exceptionnelles et inévitables.

Elle crée des droits nouveaux pour le consommateur : résiliation sans dédommagement en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables, dédommagement du préjudice moral, minoration du prix en cas de diminution des coûts du voyage.

Elle modifie le régime de la responsabilité en imposant une harmonisation a maxima. Si le détaillant ou l'agence de voyage devient le point de contact auquel le voyageur adresse plaintes et réclamations en cas de mauvaise exécution ou d'inexécution des services, l'organisateur devient le seul responsable de l'exécution des services de voyage compris dans le contrat. Il doit remédier à la non-conformité des services fournis et apporter une aide aux voyageurs en difficulté.

Cependant, en voulant dans un même texte définir l'ensemble des possibilités et améliorer la protection du consommateur, la directive devient complexe, comptant 29 articles, là où 10 suffisaient.

Cette révision ne convainc pas. La spécificité des marchés nationaux inviterait à une harmonisation ménageant la possibilité d'améliorations nationales. Le nouveau régime de responsabilité proposé, qui désigne l'organisateur du voyage comme unique responsable de la bonne exécution des prestations souscrites, fait peser un risque systémique pour les professionnels du voyage sans pour autant améliorer la protection du consommateur. La Commission propose une harmonisation a maxima pour pallier les divergences constatées entre les États dans l'application de la précédente réglementation. Celle-ci renforcerait la protection du consommateur dans certains pays, mais l'affaiblirait, dans d'autres États dont la France, ayant fait le choix d'une responsabilité conjointe du détaillant et de l'organisateur : le consommateur peut se retourner selon son choix contre le détaillant ou l'organisateur, ceux-ci pouvant ensuite initier une action récursoire entre professionnels. Notre pays a été encore plus loin en mettant en place un système très protecteur de responsabilité de plein droit. La suppression de l'article 8, qui permet d'élaborer des dispositions plus strictes pour protéger le consommateur, rend incertaine la possibilité du maintien du régime de responsabilité français.

En France, les voyages à forfait font, en outre, l'objet de ventes successives jusqu'au consommateur. Cocontractant du voyageur, le détaillant est naturellement son interlocuteur privilégié. Faire de l'organisateur l'unique responsable dérogerait au droit commun de la responsabilité contractuelle, en excluant toute action en responsabilité à l'encontre du détaillant. Les détaillants, qui perdraient en légitimité face au consommateur, seraient aussi affaiblis. Les agences de voyage ne seraient plus l'interlocuteur de référence du consommateur. Or, contrairement à la Grande-Bretagne ou à l'Allemagne où le secteur du voyage est très concentré, le marché du voyage français est atomisé, avec 31 000 salariés répartis dans 3 700 agences de voyage, fortement fragilisées par l'essor d'internet. Les tour-opérateurs eux-mêmes se sont inquiétés du risque que fait peser ce projet de révision sur le modèle français, qu'ils jugent satisfaisant.

Ce texte bouleverserait les fondements du système de garantie financière de la profession, qui a mutualisé les risques, via des fonds de garantie comme l'Association professionnelle de solidarité du tourisme (APST) qui compte plus de 3 000 adhérents. Or la proposition de directive ne soumet que les organisateurs à une obligation de protection contre l'insolvabilité.

Pour les consommateurs, le nombre de détaillants diminue les risques, tandis que les fonds de garantie apportent l'assurance d'une indemnisation effective. Les organisateurs de voyage, de transport en particulier, présentent une structure de marché plus concentrée. Une responsabilité unique faisant peser un risque financier supplémentaire conduirait à une concentration, augmentant le risque de défaut pour le consommateur en cas de faillite d'un opérateur.

Plusieurs points mériteraient d'être clarifiés.

La définition de la prestation de voyage assistée reste ambiguë. Selon le projet, seul le moment de la facturation distinguerait concrètement la prestation de voyage assistée de la prestation de voyage combinée. Or toutes deux ne soumettent pas les professionnels aux mêmes obligations ni ne fournissent la même protection aux consommateurs.

Est-il utile d'introduire de nouvelles « circonstances exceptionnelles et inévitables », en plus  de la force majeure ou des circonstances extraordinaires, mentionnées dans les textes relatifs aux droits des passagers aériens, notions que la Cour de justice de l'Union européenne a éclaircies au fur et à mesure de sa jurisprudence.

Si certains termes gagneraient à être précisés, d'autres pourraient être changés. Celui de voyageur risque de porter à confusion. Il pourrait être remplacé par celui de consommateur, contractant principal : celui qui achète n'est pas forcément celui qui voyage. De même, la notion de professionnel est à maintes reprises utilisée. Elle remplace à la fois celle d'organisateur, de détaillant et tout autre prestataire de services, mais son utilisation peut exclure les associations du champ de la directive.

Le droit de résilier le forfait souscrit sans aucun dédommagement en cas de « circonstances exceptionnelles et inévitables », notion très floue, risque d'entraîner une réaction excessive des voyageurs, en cas d'événement politique par exemple. Les professionnels pourraient compenser ce risque accru par une augmentation des prix.

En cas de majoration du prix lié au coût des carburants, aux taxes ou aux fluctuations des taux de change supérieures à 10 %, la directive ne prévoit rien. En cas de modifications significatives des clauses du contrat, elle ne mentionne qu'un accord tacite. Dans ces deux cas, un accord express du consommateur devrait être exigé et une résiliation sans frais proposée.

La responsabilité en cas de retour est limitée à trois nuits et 100 euros par nuit. Une telle indemnisation pose la question de l'articulation de ce texte avec le règlement relatif aux droits des passagers aériens, en cours d'élaboration, avec le règlement concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure qui limite à 80 euros par nuit et à trois nuitées l'indemnisation des voyageurs, ou encore avec le règlement du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires. Une harmonisation paraît indispensable.

La proposition de résolution, que je vous propose d'adopter, accueille favorablement le principe d'une nouvelle législation et approuve son extension aux nouvelles pratiques de réservation en ligne, doublant ainsi le nombre de voyageurs protégés. Elle juge néanmoins indispensable de maintenir la règle actuelle d'une responsabilité du détaillant et/ou de l'organisateur ainsi que le principe d'une harmonisation compatible avec les mesures nationales les plus favorables à la protection des consommateurs. Elle souligne la nécessité de préciser davantage les notions nouvelles de « prestation de voyage assistée » et de « circonstances exceptionnelles et inévitables », ainsi que l'articulation de ces dernières avec les « circonstances extraordinaires » du futur règlement sur les passagers aériens. Elle émet aussi des réserves sur l'utilisation des termes « voyageur » et « professionnel » en lieu et place des termes « consommateur » et « personne ». Elle appelle à la coordination des indemnisations proposées aux consommateurs avec celle des législations en vigueur ou en cours d'élaboration. Enfin elle invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations auprès des institutions européennes. 

M. André Gattolin. - Lorsque nous réservons sur internet un billet d'avion, il n'est pas rare de se voir proposer ensuite d'autres prestations, comme des visites ou des nuitées d'hôtel. S'agit-il alors d'une prestation de voyage assistée ? Dans ce cas, l'application du principe d'un organisateur unique responsable paraît inadaptée car le consommateur signe plusieurs contrats différents.

Mme Colette Mélot. - Il n'y a prestation de voyage assistée que si les prestations sont achetées au même moment. Si elles sont achetées en plusieurs fois, il ne s'agit pas d'un voyage à forfait.

M. Jean-Paul Emorine. - Avec le nouveau dispositif, on doublerait la mise : 46 % des prestations seront concernées contre 23 % auparavant ? Cela laisse un grand nombre de prestations en dehors du dispositif.

Mme Colette Mélot. - En effet !

M. Simon Sutour, président. - Comme pour la protection des données numériques, nous souhaitons maintenir les acquis de notre législation, plus protectrice des consommateurs.

M. André Gattolin. - Vous évoquez un risque systémique. La nouvelle réglementation fait porter la responsabilité uniquement sur les organisateurs. Craignez-vous qu'elle mette en danger le système de réassurance en cas d'annulation massive ?

Mme Colette Mélot. - Dans le système actuel, les garanties sont réparties entre détaillants et organisateurs. Concentrer les responsabilités augmente les risques. De plus le consommateur risque d'être démuni car il ne connaît pas toujours l'organisateur et il a tendance à s'adresser à l'agence de voyages.

La proposition de résolution est adoptée à l'unanimité dans le texte suivant :


Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive COM (2013) 512 du Parlement européen et du Conseil relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage assistées, modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 et la directive 2011/83/UE, et abrogeant la directive 90/314/CEE du Conseil,

Vu la proposition de règlement COM (2013) 130 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 261/2004 établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, ainsi que le règlement (CE) n° 2027/97 relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en ce qui concerne le transport aérien de passagers et de leurs bagages,

Accueille favorablement l'élaboration d'une nouvelle législation européenne en matière de voyages à forfait ;

Approuve l'extension de cette législation européenne aux nouvelles pratiques de réservation en ligne, ce qui permettrait de doubler le nombre de voyageurs protégés ;

Juge néanmoins indispensable, compte tenu des caractéristiques fortement nationales du marché du voyage, de maintenir la règle actuelle d'une responsabilité du détaillant et/ou de l'organisateur ainsi que le principe d'une harmonisation compatible avec les mesures nationales les plus favorables à la protection des consommateurs ;

Souligne la nécessité de préciser davantage les notions nouvelles de « prestation de voyage assistée » et de « circonstances exceptionnelles et inévitables », ainsi que l'articulation de ces dernières avec les « circonstances extraordinaires » du futur règlement sur les passagers aériens ; émet aussi des réserves sur l'utilisation des termes « voyageur » et « professionnel » en lieu et place des termes « consommateur » et « personne » ;

Estime indispensable d'assurer la coordination des indemnisations proposées aux consommateurs avec celle des législations en vigueur ou en cours d'élaboration ;

Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations auprès des institutions européennes. 

Institutions européennes - Les actes délégués - Rapport d'information et projet d'avis politique de M. Simon Sutour

M. Simon Sutour, président. - À plusieurs reprises, nous avions souhaité examiner le régime des actes délégués et des actes d'exécution, comparables, toute proportion gardée, aux ordonnances ou aux décrets d'application dans notre droit interne. Je vous propose un rapport d'information et un avis politique sur ce sujet.

Depuis 1961, la Commission dispose d'une délégation de compétence pour adapter ou compléter les actes de base adoptés par le législateur européen. Jusqu'au traité de Lisbonne, cette délégation était encadrée par des comités composés d'experts des États membres. Cette procédure est connue sous l'appellation de « comitologie ».

Le traité de Lisbonne a modifié assez profondément cette procédure. Les articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) prévoient une délégation de compétence au profit de la Commission sous deux formes : les actes délégués qui complètent les éléments non essentiels de l'acte de base, et les actes d'exécution, plus techniques. Le contrôle opéré par les États membres est beaucoup plus réduit que dans le passé.

Le recours aux actes délégués est devenu de plus en plus large et des voix, de plus en plus nombreuses, ont exprimé des inquiétudes à ce sujet. À plusieurs reprises, notre commission a soulevé ce problème à propos de textes européens précis. Récemment, certains Parlements ont exprimé leur préoccupation sous forme d'un avis politique. Je vous propose d'aller dans ce sens. Les Parlements nationaux doivent se faire entendre afin que tout ne se passe pas en cercle fermé à Bruxelles.

Un large front d'oppositions s'est constitué, émanant d'institutions européennes, des Parlements nationaux, des États membres.

Dès décembre 2012, le Parlement européen a voté une « résolution d'objection » sur une proposition de règlement délégué. En janvier 2014, sa commission de l'environnement a adopté une motion dénonçant le recours excessif aux actes délégués, dans une proposition sur l'étiquetage de l'origine géographique des ingrédients. De même, en juillet 2013, le Comité économique et social européen (CESE), dont nous recevrons bientôt le président, s'est interrogé sur l'usage de la procédure de l'article 290 du TFUE par la Commission et la mise en oeuvre des mécanismes de contrôle.

Les recours trop fréquents à cette procédure ont poussé des Parlements nationaux à dénoncer ces abus. Le Bundesrat allemand, le Conseil fédéral et le Conseil national autrichiens, le Sénat italien, la Chambre des communes britannique et le Sejm polonais ont pris position en ce sens, selon des modalités diverses.

Fin 2013, lors de l'examen du paquet législatif sur la santé animale et végétale, notre commission a adopté deux propositions de résolution, sur proposition de Bernadette Bourzai d'une part et de Jean Bizet et Richard Yung d'autre part, dénonçant l'abus du recours aux actes délégués. Nous avons aussi adopté un avis politique en ce sens sur proposition de Richard Yung lors de l'examen de la nouvelle réglementation bancaire.

L'opposition la plus forte s'est manifestée du côté des États membres. L'événement déclencheur a été la préparation des actes délégués dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune (PAC). Plusieurs dispositions préparées par la Commission allaient au-delà de la délégation donnée par les colégislateurs, voire remettaient en cause certains compromis politiques. Ces débordements ont été jugés inacceptables par la quasi-totalité des États membres, qui, dans une note officielle du 8 novembre 2013, ont rappelé que les « objectifs et le champ de la délégation, spécifiés dans l'acte de base, doivent être respectés ».

Plusieurs dérives potentielles ont été identifiées.

Le premier débat concerne la procédure, le champ de la délégation ainsi que les délais d'examen par le législateur européen. Le Conseil et le Parlement européen peuvent contester les actes délégués, mais ils disposent d'un délai, très court, de deux mois, à compter du jour où ils reçoivent le projet d'acte de la Commission, pour s'opposer à son adoption. Le Bundesrat demande que le délai soit étendu à trois mois. De plus, pour remettre en cause un acte délégué, le Parlement européen statue à la majorité des membres qui le composent et le Conseil à la majorité qualifiée, conditions difficiles à réunir, tandis que les Parlements nationaux ne sont pas consultés.

Des questions institutionnelles se posent. Non seulement, les États sont presque totalement absents du processus de décision, mais les Parlements nationaux peuvent aussi s'inquiéter d'une pratique qui ne leur permet pas d'exercer leur contrôle de subsidiarité car ils ne peuvent exercer celui-ci que sur les propositions d'actes législatifs, ce que ne sont pas les actes délégués. Le renforcement des pouvoirs des Parlements nationaux dans le contrôle de la législation européenne s'arrête donc au seuil des actes délégués.

Les inquiétudes portent également sur la composition des comités d'experts susceptibles d'assister la Commission dans l'adoption de ces actes. Ces experts ne sont pas des « représentants des États membres ». Il peut s'agir d'experts de quelques États membres seulement, de professionnels reconnus, voire d'experts internationaux. C'est une grande différence avec la procédure de comitologie antérieure.

Il est à craindre que dans un domaine technique, les experts sollicités sur l'élaboration des normes seront sensibles aux préoccupations des milieux industriels impliqués. Sur certains marchés oligopolistiques, les grandes entreprises, même concurrentes, ont un intérêt objectif à définir des règles techniques communes. L'inquiétude est grande que la pratique des actes délégués ouvre la voie aux lobbys les plus organisés.

Les experts des États membres garantissaient une pluralité qui a disparu dans la formule nouvelle. Rien n'empêche de reconduire pour plusieurs années les mêmes experts. Cette « culture d'entre-soi » est extrêmement dommageable.

Rien, formellement, n'empêche la Commission de désigner des experts non membres de l'Union européenne. En 2009, lors de l'examen d'une proposition de règlement sur la protection des données, la Commission européenne avait proposé de constituer un groupe d'experts dont une majorité n'était pas Européens et qui, en réalité, aurait représenté les intérêts anglo-saxons. Notre commission avait immédiatement réagi et devant la pression du Sénat, ce groupe n'a pas perduré.

Le flou autour de la nomination de ces experts est expressément condamné par certains Parlements nationaux. Le Conseil fédéral autrichien, homologue du Sénat, considère que la nomination d'experts représentatifs des États membres serait la seule solution acceptable.

La pratique des actes délégués est loin d'être anodine et exige une vigilance politique aiguë. L'abus du recours aux actes délégués est une préoccupation importante. Si cette délégation ne suscite pas d'opposition de principe car elle est utile et même souhaitable pour appliquer les textes votés par le législateur européen, elle doit être mesurée, adaptée, et limitée à des mesures d'application.

Notre commission a déjà évoqué cette question dans un avis politique sur la réglementation financière, mais c'est dans le secteur agricole que les craintes d'un dessaisissement insidieux du pouvoir législatif ont été les plus vives. Lors de l'examen de la proposition de règlement relatif à la santé animale, Mme Bernadette Bourzai, évoque « les craintes d'un blanc-seing à la Commission ». Le texte est parfois ressenti comme étant « une coquille vide qui sera remplie plus tard ». La résolution européenne « déplore le recours manifestement excessif aux actes délégués et aux actes d'exécution - 163 au total - qui confère un pouvoir exorbitant à la Commission européenne ».

Enfin, les inquiétudes portent sur le contenu même des actes délégués et les risques de détournements de l'intention du législateur européen.

Les actes délégués doivent normalement être en parfaite cohérence avec l'acte de base. Pourtant, plusieurs exemples récents ont montré que cette précision n'est pas superfétatoire. La France a d'ailleurs formulé une objection, en janvier 2014, à l'encontre d'un projet d'acte délégué portant sur l'étiquetage. Mais c'est encore sur la réforme de la PAC que les atteintes ont été les plus nettes. La note commune des États membres du 8 novembre 2013 fait état de nombreuses incohérences entre les deux niveaux de législation, voire de détournements de la rédaction de l'acte de base et de l'intention du législateur européen. Les États listent pas moins de dix cas dans lesquels le projet d'acte délégué contient des dispositions non prévues par l'acte de base. Parfois il ajoute des critères non prévus ; tantôt il réduit la portée des dispositions adoptées : l'acte de base prévoit par exemple, le maintien de l'aide couplée pour les ovins et les caprins mais le projet d'acte délégué limite cette aide couplée aux seules femelles.

M. Jean-Paul Emorine. - Cela ne revient pas toutefois à réduire de moitié le champ de l'aide couplée...

M. Simon Sutour, président. - De même un système optionnel peut être transformé en obligation. Les modifications peuvent même aboutir à un contournement manifeste de la lettre de l'acte de base et de l'intention du législateur. La Commission a manifestement outrepassé son pouvoir et sa compétence déléguée, ce qui est préjudiciable à l'heure où l'opinion s'émeut du déficit démocratique ou de la technostructure de Bruxelles...

Certes, une part de ces dérives vient du législateur européen lui-même et de l'imprécision du texte de base. Le législateur doit veiller à ce que celui-ci soit aussi complet que possible et que les éléments essentiels soient précisés. Dans certains cas, la Commission ne fait qu'élargir une brèche ouverte par le législateur lui-même. Ce n'est pas une raison pour ne pas dénoncer le recours abusif à ces actes délégués.

Comment ne pas établir un parallèle avec le recours aux ordonnances dans notre droit national, même si ce sont des actes de nature différente ? Les ordonnances peuvent dans certains cas être utiles, voire indispensables, mais il ne faut pas en abuser. C'est le sens du rapport d'information et de l'avis que je vous propose d'adopter. Comme le disent les anglo-saxons, il faut des checks and balances. Les contrepoids manquent, il convient d'en instaurer.

M. André Gattolin. - L'ampleur du phénomène m'étonne.

M. Simon Sutour, président. - Bernadette Bourzai a dénombré 163 actes délégués ou d'exécution pour le règlement relatif à la santé animale. J'ai fait le même constat au sujet du texte sur la protection des données personnelles. La CNIL s'en était émue. Tous les domaines sont touchés, de plus en plus.

M. André Gattolin. - Avec les difficultés rencontrées lors de la transposition des directives, il s'agit là d'un nouveau détournement de la volonté du législateur européen.

M. Simon Sutour, président. - Ce phénomène n'a pas été anticipé. Il faut renforcer le contrôle politique parlementaire. Un nouveau traité n'est pas à l'ordre du jour, mais nous devons surveiller la Commission ; elle doit sentir que les Parlement sont vigilants.

M. André Gattolin. - Les règlements européens sont d'application immédiate. Avec cette pratique des actes délégués, que devient l'influence déjà amoindrie, du législateur national, et des Parlements nationaux en particulier, sur la Commission ?

Mme Bernadette Bourzai. - MM. Bizet et Yung ont fait le même constat que moi sur la santé végétale. Cet abus des actes délégués devient une nouvelle tendance. Il faut y mettre un coup d'arrêt. La Commission doit respecter le contrôle de subsidiarité. Cet avis politique est justifié.

M. Yannick Botrel. - Votre description est éloquente. Je suis stupéfait de cette situation. Il y a une dérive de la Commission, à tel point que des actes délégués contredisent les actes de base. Nous devons agir vigoureusement et renforcer notre vigilance. Mais si comparaison n'est pas raison, l'écart constaté n'est-il pas comparable à l'écart entre la loi et le décret d'application dans notre droit ?

M. Simon Sutour, président. - En effet. Quand le Gouvernement n'oublie pas de publier le décret d'application, auquel cas la loi est inapplicable...

La commission adopte à l'unanimité l'avis politique proposé dans le texte suivant :


Avis politique
sur le recours aux actes délégués

Vu les articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative à la santé animale (COM (2013) 260 final),

Vu la proposition de règlement de la Commission du 12 décembre 2013 modifiant le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires en ce qui concerne la définition des nanomatériaux manufacturés (C (2013) 8887 final),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil adaptant à l'article 290 du TFUE une série d'actes juridiques prévoyant le recours à la procédure de réglementation avec contrôle (COM (2013) 451 final),

Vu la proposition de règlement du Parlement et du Conseil adaptant aux articles 290 et 291 du TFUE une série d'actes juridiques prévoyant le recours à la procédure de réglementation avec contrôle (COM (2013) 751 final),

Considère que le pouvoir délégué à la Commission européenne dans le but de compléter les actes de base adoptés par le législateur européen selon la procédure législative ordinaire est une nécessité pratique qui n'est pas remise en cause ;

Déplore le recours systématique, voire, dans certains cas, manifestement excessif, aux actes délégués qui confère un pouvoir exorbitant à la Commission européenne ;

Considère que cette utilisation doit être mieux encadrée ;

Rappelle que plusieurs assemblées parlementaires ont d'ores et déjà exprimé leurs réserves sur l'utilisation excessive des actes délégués ;

Souligne que les parlements nationaux ne peuvent exercer leur contrôle de subsidiarité sur les actes délégués ;

Observe qu'il est extrêmement difficile de réunir les majorités requises au Parlement européen et au Conseil pour « exprimer des objections » et a fortiori modifier les projets d'actes délégués ;

S'inquiète de la procédure de sélection des comités d'experts chargés d'assister la Commission dans la préparation des actes délégués ;

Souhaite que dans la sélection des membres desdits comités d'experts, la Commission revienne à la pratique des experts des États membres ;

Déplore que dans certains cas, la Commission ait choisi de s'affranchir manifestement des orientations voulues par le législateur européen et des limites posées par les délégations de compétences prévues dans le texte de base lui-même ;

Demande, en conséquence, que les règlements porteurs de la délégation soient aussi complets que possible et que les éléments essentiels soient précisés afin de réduire au minimum le recours aux actes délégués ;

Demande à la Commission européenne de ne préparer des actes délégués que dans le strict respect des délégations prévues dans l'acte de base.

Transports - Contrôle technique des motocycles - Communication de M. Jean-François Humbert

M. Jean-François Humbert. - Le 4 octobre 2012, notre commission a adopté à l'unanimité un projet d'avis motivé sur la subsidiarité concernant un texte relatif au contrôle technique des véhicules. Le texte prévoyait d'étendre le contrôle technique obligatoire aux véhicules à deux et trois roues.

La proposition de la Commission prévoyait en outre une augmentation de la fréquence des contrôles techniques pour tous les véhicules de plus de six ans. Cette intensification des contrôles devait entraîner une réduction de moitié du nombre de victimes de la route d'ici à 2020 et réduire les émissions associées au mauvais entretien des véhicules.

Or, en l'état actuel des données disponibles, aucun lien ne peut être établi entre une réduction du nombre d'accidents et l'introduction du contrôle technique sur les motos. La dimension transfrontalière de la circulation des véhicules à deux et trois roues demeure limitée et ne peut constituer un argument valable en faveur d'une harmonisation européenne. De plus, l'augmentation de la fréquence des contrôles techniques pour les automobiles apparaît contradictoire avec leur évolution technologique, qui les rend plus fiables plus longtemps. Les véhicules les plus anciens appartenant généralement à des conducteurs aux revenus modestes, l'intensification des contrôles constituait une lourde charge pour leurs propriétaires. Enfin, l'utilisation par la Commission de données provenant de la société Dekra, l'un des leaders du contrôle technique en Europe, avait renforcé notre scepticisme.

Nous avions estimé que le contrôle technique « moto » et l'intensification des contrôles techniques « auto » n'étaient en aucun cas justifiés. Notre position, devenue résolution du Sénat le 22 octobre 2012, a été reprise par l'Assemblée nationale et utilisée par le Gouvernement français lors des négociations au Conseil. La « fiche d'impact » du Secrétariat général du gouvernement insistait sur nos réserves. Ces arguments ont porté, le Conseil ayant décidé le 20 décembre 2012 de revoir en profondeur le texte. Le projet de règlement est devenu projet de directive, le texte ne visait plus les deux et trois roues et la fréquence des contrôles n'était plus augmentée. Lors des débats au Conseil, certains États, dont la France, ont fait valoir que les données d'accidentologie disponibles ne justifiaient pas la mise en place d'un contrôle obligatoire.

La commission des transports et du tourisme du Parlement européen a, dans un premier temps, rejeté le contrôle technique des deux et trois roues et maintenu les fréquences de contrôle existantes pour les voitures lors d'un vote sur le texte le 30 mai dernier. Cependant, en séance plénière un amendement réintroduisant le contrôle technique pour les deux roues a été adopté, le 2 juillet. Les cylindrées de plus de 50 cm3 y seraient soumises à partir du 1er janvier 2016. Les plus petites cylindrées seraient concernées à compter du 1er janvier 2018, à supposer qu'un rapport de la Commission le juge utile. En revanche, comme le Conseil, le Parlement européen n'a pas retenu les contrôles techniques plus fréquents pour les voitures de plus de six ans.

À l'issue de ce vote, notre commission a souhaité réaffirmer la position du Sénat en adoptant, le 9 juillet dernier, des conclusions. Celles-ci ont été transmises au Gouvernement dans l'optique des négociations entre le Parlement et le Conseil pour aboutir à un texte définitif. Elles invitaient le Gouvernement à s'opposer à tout texte prévoyant un contrôle technique obligatoire pour les deux roues. Nous envisagions, si le texte final contenait malgré tout cette disposition, de proposer au Sénat de lancer la procédure conduisant à la saisine de la Cour de justice pour non-respect du principe de subsidiarité, carton rouge adressé à la Commission...

M. Simon Sutour, président. - C'est d'ailleurs notamment à notre initiative que la Commission s'est vu adresser son premier carton jaune.

M. Jean-François Humbert. - Nous n'aurions pas hésité, je l'espère, à lui en adresser un rouge si la situation en était restée là...

M. Simon Sutour, président. - La crainte est souvent le début de la sagesse !

M. Jean-François Humbert. - Le compromis trouvé le 18 décembre dernier répond en large partie à nos demandes. Seules les motos de plus de 125 cm3 seront soumises à un contrôle technique obligatoire à partir de 2022. Surtout, les États membres pourront ne pas introduire de contrôle technique sur ces véhicules si des mesures de sécurité routière alternatives efficaces ont été mises en place. L'efficacité de ces mesures sera jugée à l'aune de statistiques établies au cours des cinq dernières années. Les États membres définiront les modalités et les fréquences de ces contrôles techniques, s'ils venaient à les instaurer.

Cette souplesse est globalement respectueuse du principe de subsidiarité. Il conviendra cependant de rester vigilant sur l'évaluation que la Commission devrait mettre en place pour juger de l'opportunité du refus par les États membres d'instaurer de tels contrôles.

Nos positions ont été écoutées et prises en compte par le Gouvernement. Elles ont contribué au débat européen. Le résultat obtenu est très satisfaisant. Une longue marche s'achève de manière positive.

M. Simon Sutour, président. - Merci de cette communication qui montre que notre travail n'est pas vain : les Parlements nationaux ont des moyens d'action. Lorsque nous les activons, nous obtenons des résultats, comme nous l'avions déjà constaté avec le retrait du paquet Monti II.

Mercredi 22 janvier 2013

- Présidence de M. Simon Sutour, président -

Questions diverses

M. Simon Sutour. - Nous avons été saisis au titre de l'article 88-4 d'une demande d'autorisation de mise en culture d'un maïs génétiquement modifié.

La proposition devait être discutée initialement lors du prochain Conseil « Agriculture », prévu le 10 février. Or, la Présidence grecque a annulé cette réunion.

En raison de la procédure d'autorisation concernant les OGM, le Conseil doit pourtant se prononcer avant le 12 février. C'est pourquoi, la Grèce propose d'inscrire le texte à l'ordre du jour du prochain Ecofin qui se réunit le 28 janvier.

Ce qui me gêne particulièrement dans cette affaire, c'est que le texte est inscrit à l'ordre du jour en point A, c'est-à-dire pour une adoption sans débat !

Notre Gouvernement s'y oppose et négocie actuellement pour que la proposition fasse l'objet d'un débat, et cela lors du prochain conseil « Affaires générales » le 11 février.

Cette solution me paraît la seule possible sur un sujet aussi sensible et, si vous en êtes d'accord, je vous propose de l'appuyer.

Sur le fond, la position que notre commission a adoptée, en octobre 2010, sur proposition de Gérard César et Richard Yung, me paraît devoir être réaffirmée : le système actuel d'autorisation n'est pas bon et tant que la réforme (toujours en discussion depuis 2010) n'aura pas été adoptée, nous devons être défavorables aux nouvelles autorisations.

Je vous propose d'écrire au Gouvernement pour le lui dire et lui apporter notre soutien dans sa démarche. Êtes-vous d'accord ?

M. Jean Bizet. - Vous connaissez mes convictions concernant les OGM. Nous ne cessons de repousser la décision, ce qui entraîne une distorsion de concurrence sans cesse plus grande. Le temps économique n'est pas le temps du politique et, à mes yeux, l'Europe prend du retard dans ce domaine.

M. Simon Sutour. - Je constate qu'il y a néanmoins une large majorité au sein de la commission pour suivre la proposition que je vous ai faite. J'écrirai donc au ministre des affaires européennes dès ce jour.

Institutions européennes - Quelles perspectives pour l'Union européenne ? : rapport de M. Pierre Bernard-Reymond

M. Simon Sutour, président. - Nous allons débattre d'un rapport important. Chacun de nous a été destinataire d'un résumé et d'une liste des propositions. Notre collègue mettra la dernière main à son rapport en tenant compte du débat que nous allons avoir aujourd'hui. Nous nous prononcerons sur l'autorisation de publier le rapport lors d'une réunion ultérieure, lorsque le rapport aura été complètement finalisé. Sans préjuger des positions des uns et des autres, je n'ai pas besoin d'insister sur l'utilité de la réflexion qui nous est proposée, en cette année de renouvellement des institutions européennes.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je remercie le président et mes collègues qui ont accepté le principe d'un tel rapport et qui m'en ont confié la responsabilité.

Ce rapport n'est pas technique. Il est politique. Il est le fruit de convictions. Il propose une orientation. Je comprendrai très bien qu'il ne fasse pas l'unanimité ou même qu'il ne recueille pas l'assentiment d'une majorité d'entre vous, mais je suis heureux qu'un débat puisse avoir lieu sur ce thème.

La construction de l'Europe est en crise. Elle a jadis rassemblé un très large consensus. Elle est aujourd'hui confrontée au populisme, au nationalisme, au séparatisme, mais aussi, depuis assez longtemps, au scepticisme, à l'indifférence, à la peur de la part des hommes politiques à s'affirmer fermement Européens.

L'objet de ce rapport est de s'interroger sur cette évolution, de réfléchir aux moyens de relancer cette construction qui m'apparaît vitale pour l'avenir de chacun de nos pays, de nos peuples, du type de société que nous avons construit.

L'Europe, à travers de nombreuses crises, a affronté trois grands défis : le défi de la paix, le défi de la réunification, et aujourd'hui le défi de la mondialisation. Le premier a été parfaitement relevé. Le second aussi, même si la réunification a rendu la gestion de l'Europe plus difficile. Le troisième défi est devant nous.

En 1945, l'Europe représentait 30 % de la population mondiale ; en 2020, elle en représentera 7 %. Aujourd'hui, nous comptons 4/5 pays dans les huit premières puissances mondiales. En 2050, il n'y en aura plus qu'un : l'Allemagne. Ce défi est évidemment exacerbé par la crise financière née aux États-Unis en 2008 et qui s'est répandue à la surface de la planète sous la forme d'une crise non seulement financière, mais aussi économique, sociale, morale. L'Europe a davantage souffert que les autres parce que cette crise est survenue alors que sa construction n'était pas achevée. Notamment, on n'a pas construit le pilier économique de l'euro à côté du pilier monétaire ; on n'a pas instauré un mode de gouvernance efficace, l'Europe politique reste à construire ; on est passé de 6 à 28 États membres sans changer sensiblement de mode de gouvernance qui reste largement intergouvernemental. Dans le même temps, l'horizon conceptuel des hommes politiques, des chefs d'État, s'est raccourci. On a l'impression que l'horizon, c'est la prochaine élection. C'est ce que j'appelle la gouvernance par le « carré tragique » : les sondages, le marketing, la tactique électorale, la communication.

En outre, la plupart des chefs d'État n'ont pas tiré les leçons de la fin des trente glorieuses. Ils n'ont pas eu le courage de présenter la vérité à leurs peuples. On ne peut pas gérer de la même façon avec une croissance à 1 % et avec une croissance à 6 %. Ils ont camouflé cette réalité en endettant leurs pays, ce qui réduit sensiblement les marges de manoeuvre lorsqu'une crise nécessiterait une politique de relance. D'autre part, les exécutifs se sont renforcés. Ceux à qui on en a confié l'exercice y ont pris goût et ont du mal à déléguer une part de la souveraineté qu'ils exercent, d'où la permanence du mode de gestion intergouvernemental qui vient encore, par exemple, d'être illustré dans le domaine de la supervision bancaire et que vient de dénoncer le Parlement européen.

Par ailleurs, des pratiques se sont installées qui ne vont pas dans le sens d'une présentation positive de l'Europe :

- la tendance à prendre pour soi ce qui est positif et à rejeter sur l'Europe ce qui est impopulaire ;

- l'inflation normative de l'Europe, qui est mal présentée, parfois superflue, jamais bien expliquée, souvent faite à contretemps.

Mais, de façon plus fondamentale, la difficulté naît de la permanence de la juxtaposition de deux conceptions de l'Europe qui ont du mal à cohabiter, entre lesquelles il n'a jamais été tranché, ou dont on n'a pas clairement organisé la cohabitation, à savoir :

- d'une part, l'« Europe-puissance », qui est une Europe politique, intégrée et à vocation fédérale ;

- d'autre part, l'« Europe-espace », organisée autour du marché unique, et qui est intergouvernementale, sans transfert de souveraineté.

L'élargissement de 6 à 28 États membres, politiquement nécessaire, indispensable même, a néanmoins accru sensiblement la désarticulation structurelle de l'Europe avec :

- des différences de performances économiques Nord-Sud ;

- des flux migratoires de travailleurs Est-Ouest ;

- une divergence des compétitivités ;

- un déséquilibre économique du couple franco-allemand.

Tout cela constitue un manque flagrant d'homogénéité, rendant toute gestion de l'Europe plus difficile.

La gestion de la libération mondiale des échanges qui se développe depuis plusieurs décennies semble conduite par l'Europe avec une certaine naïveté par rapport à nos grands partenaires. Nous sommes peut-être trop les bons élèves du libéralisme mondial sur le plan commercial.

Face à la mondialisation, face à des pays émergents en passe de devenir « submergents », de fortes interrogations se posent auxquelles nous devons répondre. Certes, tout n'est pas négatif dans cette construction européenne. Face à la crise, beaucoup de bonnes réactions ont été enregistrées qui ont permis de sauver l'essentiel, en particulier la zone euro. Au premier rang d'entre elles, la gestion de la crise par la Banque centrale européenne - ce n'est certainement pas un hasard si c'est l'organe le plus fédéral qui a été le plus performant dans la crise -, mais aussi la réglementation financière - 28 directives de Michel Barnier - même si tout n'est pas terminé. Il faut encore régler le problème du Shadow-Banking, parachever le contrôle budgétaire et la supervision bancaire.

Quoi qu'il en soit, la question fondamentale de notre avenir reste posée. Il s'agit de savoir si nous avons encore l'intention d'être l'un des principaux acteurs de la scène internationale et de participer à l'élaboration du destin de la planète ou si, indifférents, fatigués, craintifs ou impuissants, nous nous replions sur chacune de nos nations, voire de nos régions, laissant libre court à la démagogie populiste, abandonnant à d'autres le soin de gérer les affaires du monde, mettant en péril notre modèle sociétal et en prenant le risque de réveiller les affreux démons qui nous ont déjà conduits à deux guerres mondiales.

Alors, que peut-on faire ? Que peut-on proposer ?

Si l'on pense que notre destin est conditionné par la réussite de la construction européenne, il me semble que cet effort peut être résumé par le passage de l'Europe économique à l'Europe politique. Il est vrai que l'on ne connaît pas de puissance économique de niveau mondial qui ne soit pas conduite par un pouvoir politique et que c'est tout de même à travers la concertation entre hommes politiques que s'organise la gestion de la planète. Dans cette direction, je présente en définitive 28 propositions à votre jugement.

D'abord, il est nécessaire de renforcer les acquis de l'Union européenne. Cela implique non seulement de poursuivre les actions en cours, mais aussi d'aller vers plus d'harmonisation fiscale et sociale.

Il faut réformer en profondeur la communication européenne. Nous avons été frappés par des annonces malencontreuses sur la suppression éventuelle de l'aide alimentaire, sur la mise en cause du programme Erasmus, puis sur le système bancaire à travers l'affaire chypriote. Trop souvent, la Commission fait prévaloir une approche bureaucratique, comme l'a mis en évidence par exemple le projet d'interdire les bouteilles d'huile déjà ouvertes sur les tables des restaurants. L'annonce de la négociation d'un accord de libre-échange avec les États-Unis dans un contexte où l'opinion publique est plutôt en attente de protection est aussi apparue comme une maladresse.

Plus profondément, il faut refonder la gouvernance européenne. Je propose de promouvoir une Europe des cercles concentriques ou à plusieurs étages. Les rythmes seront différenciés mais avec l'objectif d'une cohérence globale. Il faut distinguer les États membres qui veulent une véritable intégration et ceux qui considèrent l'Union européenne comme une zone de libre-échange. Nous devons organiser l'Union pour permettre à ceux qui veulent avancer de le faire. Cela implique un dialogue ferme avec ceux qui veulent une « Europe-espace », ne serait-ce que pour empêcher une régression de la construction européenne.

Le premier cercle serait constitué par le couple franco-allemand. Ce couple doit être équilibré, ce qui rend indispensable le rattrapage économique de la France. Il peut aussi admettre des États membres qui partagent la même volonté de construire l'Union européenne. Je pense par exemple à l'Italie et à la Pologne. Il faudra par ailleurs développer des coopérations renforcées au sein de la zone euro qui constituera un deuxième cercle, et organiser de nouvelles relations avec le troisième cercle, celui des États qui veulent s'en tenir à l'« Europe espace ».

Je propose aussi de renforcer la capacité économique de l'Europe. Pour cela, il faut augmenter le budget européen. Je rappelle que ce budget ne représente que 1 % du PIB européen alors que le budget fédéral américain atteint 23 % du PIB. Il est impératif de définir de nouvelles ressources propres pour alimenter le budget européen. Les États membres ont transposé au niveau européen le raisonnement restrictif qu'ils appliquent aux budgets nationaux. C'est une erreur car c'est au niveau européen qu'il est possible de mener des politiques de relance. Je crois aussi qu'il devrait être envisagé de créer des « euro-bonds » dès lors que les dettes nationales seront contrôlées et les compétitivités remises en convergence. Enfin, l'Europe doit mener une politique des taux de change qui doit devenir un instrument de politique économique.

La réforme des institutions me paraît constituer un autre chantier. Jean Monnet disait que « rien n'est possible sans les hommes, rien n'est durable sans les institutions ». L'Union européenne doit avoir une voix, un visage, et un patron. Je propose de faire élire un président de l'Union européenne par tous les parlementaires nationaux et européens, ce qui représenterait un collège de quelque 10 000 grands électeurs. Doté d'une véritable légitimité, ce président ne pourrait plus être un simple « honnête secrétaire général ».

Le président de la Commission devrait, à mon sens, être élu par le Parlement européen. Je fais par ailleurs des propositions pour renforcer l'organisation de la zone euro. Enfin, il serait nécessaire d'encourager une meilleure identification de l'Europe par les citoyens en adoptant une série de mesures qui renforcent la visibilité européenne.

Pour conclure, j'estime que l'Europe, qui est notre avenir, est aujourd'hui sur la mauvaise pente. Le travail de sape des nationalistes, la pusillanimité des pro-Européens conduisent l'Europe à sa perte. Plutôt que la prudence, le compromis ou les petits pas, je propose le sursaut, le courage, la détermination. John Maynard Keynes disait « La difficulté n'est pas de comprendre les idées nouvelles mais d'échapper aux idées anciennes ».

M. Simon Sutour, président. - Je remercie le rapporteur pour l'important travail qu'il a accompli et je salue sa force de conviction européenne. Nous aurons aujourd'hui un débat général. Le rapport sera ensuite adopté au cours d'une prochaine réunion. Pour ma part, je partage très largement les propositions qui sont faites, même si leur mise en oeuvre prendra du temps. Mais c'est le rôle de notre commission de faire des propositions qui contribuent à faire avancer la construction européenne. Je citerai un proverbe chinois : « Quand l'arbre est tordu d'un côté, si tu veux qu'il soit droit, tords-le de l'autre côté ». Le tout est de ne pas le casser !

M. Aymeri de Montesquiou. - Je salue aussi la qualité du rapport et l'enthousiasme européen de notre rapporteur. Sans cet enthousiasme, on ne peut rien construire. L'Union européenne a de gros atouts. Elle est notamment le premier marché mondial. Mais il faut tordre le cou à certains dogmes. En particulier, l'élargissement n'est pas inéluctable. C'est au contraire l'approfondissement qui est prioritaire.

La subsidiarité me paraît constituer un enjeu majeur. Elle constitue la contrepartie du fédéralisme en permettant aux citoyens de se sentir à l'aise dans l'Union européenne. Elle est un facteur de cohésion.

L'évolution fédérale est obligatoire afin de permettre à l'Europe d'exister dans le concert mondial et de peser sur des mutations qui auront une incidence sur les niveaux de vie des citoyens européens. La langue est aussi un facteur essentiel, l'absence de langue commune constituant une fragilité.

La construction d'une défense européenne serait un facteur de cohésion. Elle est indispensable au moment où les États-Unis redéployent leurs forces vers le sud-est asiatique. Malheureusement, beaucoup d'États d'Europe centrale et orientale n'ont pas suffisamment la motivation européenne indispensable pour avancer dans ce domaine.

Il y a une responsabilité collective au sentiment de déception que l'on observe dans l'opinion publique à l'égard de l'Europe. L'euro reste un instrument essentiel mais on a trompé les citoyens sur son impact réel. Il faut éviter les promesses anticipées qui ne sont ensuite pas tenues.

M. Jean Bizet. - Le rapport me paraît excellent et présenté avec une passion de bon aloi. Le triple défi - construction de la paix, réunification et mondialisation - me paraît bien résumer la réalité. Je serai moins critique sur la méthode intergouvernementale qui a permis en particulier de prendre les décisions nécessaires après la faillite de la banque Lehman Brothers alors que la Commission européenne brillait par son absence. Il ne faut donc pas opposer la méthode communautaire et la méthode intergouvernementale qui sont en réalité complémentaires. Mais il est vrai que l'union bancaire et l'approfondissement de l'union économique et monétaire devraient permettre de réduire la place de l'intergouvernemental.

Je déplore également l'inflation normative. Je prendrai l'exemple des règles « Bâle II » et « Bâle III ». Les États-Unis ont indiqué que seule une minorité de leurs banques serait concernée par ces nouvelles règles. De plus, les entreprises américaines se financent avant tout sur les marchés alors que les entreprises européennes font appel aux banques, l'effet de la réglementation n'est donc pas le même.

Il faut craindre le risque d'une désarticulation structurelle de l'Union européenne qui conduirait à une fracture entre le Nord et le Sud de l'Europe. L'idée d'un noyau dur et de coopérations renforcées peut apporter une réponse efficace.

Je rappelle que la Banque centrale européenne a sauvé l'euro. Nous devons remercier son président Mario Draghi dont la voix porte. L'impact de son annonce sur le fait que la Banque centrale procèderait aux achats nécessaires de dettes souveraines en est une illustration. Il me semble néanmoins qu'un peu d'inflation faciliterait le remboursement de ces dettes.

Il est urgent de construire l'Europe politique à la suite de l'union économique et monétaire. Le couple franco-allemand doit jouer un rôle essentiel. Un nouveau contexte a émergé avec l'accord de grande coalition en Allemagne. La parole de la France est attendue. Or, elle ne s'exprime pas beaucoup aujourd'hui. L'Allemagne elle-même, déjà en position de force en raison de sa bonne santé économique, peut difficilement prendre une initiative politique qui pourrait être perçue par ses partenaires comme une volonté d'hégémonie. La France doit donc retrouver un rôle moteur.

Je souligne que les politiques financées par le budget fédéral américain ne sont pas les mêmes que celles qui sont soutenues par le budget européen. Les comparaisons sont donc difficiles. Je terminerai en soulignant que la construction d'une Europe de l'énergie est aussi un enjeu essentiel.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Si l'on passait à un budget européen représentant 2 % du PIB, ce serait déjà un progrès considérable !

M. Richard Yung. - Je remercie le rapporteur de nous donner l'occasion de ce débat qui est trop rare. Aujourd'hui, « on rase les murs », on n'ose pas parler de l'Europe. Le désamour à l'égard de celle-ci naît d'un manque de valeurs. Or, y a-t-il une entreprise plus belle et plus noble que celle qui consiste à unir des vieilles nations qui se sont longtemps combattues ? Beaucoup d'autres régions du monde qui n'arrivent pas à cette union nous observent avec intérêt.

Il faut construire l'« Europe-puissance », sinon les États européens seront marginalisés et ne pourront plus peser dans les affaires du monde. Nous faisons preuve de trop de timidité ou de naïveté à l'égard des États qui n'ont pas de véritable engagement européen. On trouve cette situation normale et l'on reste sans réagir. Or, il est possible d'avoir des liens étroits avec le Royaume-Uni tout en considérant que ce pays ne doit pas nécessairement rester dans l'Union européenne. Certaines situations sont inacceptables. Je prends l'exemple de l'union bancaire à laquelle le Royaume-Uni ne participe pas. Ce qui ne l'empêche pas d'expliquer aux autres États membres comment elle devrait fonctionner !

Le vrai problème est de savoir avec quels États il est possible d'avancer. Je soutiens entièrement les propositions du rapporteur, mais comment les mettre en oeuvre ? Qui est prêt à changer les traités et les institutions ? Quelle voie politique suivre ? Comment renforcer le contrôle démocratique ?

M. Yannick Botrel. - Le rapport est passionnant. C'est le moment de clarifier et de faire preuve d'ambition. Le citoyen doit être la priorité car c'est lui qui est aujourd'hui en plein doute. Les institutions sont complexes, lointaines et peu lisibles. L'utilité même de l'Union européenne est discutée.

Nous devons prendre garde aux distorsions économiques. L'opinion publique se prononce sur des cas précis, comme l'a montré la situation en Bretagne. L'industrie agro-alimentaire connaît des difficultés. Or, il y a une incompréhension face à des acteurs économiques qui n'appliquent pas des règles du jeu proches dans un espace qui est pourtant commun.

L'euro devrait protéger, or il n'y a pas de véritable gouvernance active comme dans les autres parties du monde. Cela donne l'image d'une naïveté européenne, d'une Europe qui se laisse faire par d'autres puissances. Il faut aussi corriger les distorsions sociales.

Une clarification est indispensable sur la position du Royaume-Uni. On doit être dedans ou dehors !

Pendant la période de crise, on a laissé critiquer l'Union européenne sans réagir. Or, ce n'est pas elle qui a falsifié les comptes de la Grèce !

L'Europe est perçue comme trop technocratique. La Commission apparaît hors contrôle. Il faut renforcer les pouvoirs du Parlement européen et des parlements nationaux et répondre aux questions citoyennes en mettant un terme aux ambiguïtés.

M. André Gattolin. - En tant que fédéraliste européen, je me reconnais dans les analyses du rapporteur et le félicite pour son travail. L'architecture institutionnelle de l'Union est baroque. Elle est le fruit de décisions successives. En réalité, il n'existe pas de modèle fédéral pur. Mais le fédéralisme permet de garantir la subsidiarité.

L'Union européenne constitue un grand marché mais sans avoir la force économique et industrielle. Les investissements des puissances extérieures sur ce marché sont très importants. L'Union européenne est très naïve sur la protection de ses frontières économiques.

Le Parlement européen assure une légitimité électorale pour l'ensemble des États membres. Si des politiques étaient mises en oeuvre par un petit nombre d'États membres dans le cadre des coopérations renforcées, elles seraient sous le contrôle de parlementaires représentant des États qui ne participent pas à ces politiques. La Commission doit émaner de la légitimité donnée par le Parlement européen. Les parlements nationaux jouent un rôle très important pour garantir l'engagement européen des États membres.

Je partage l'objectif de favoriser une meilleure identification de l'Europe par les citoyens, ce que permettrait l'ensemble de propositions faites par le rapporteur, qui pourraient être regroupées. Comme je l'avais souligné dans un précédent rapport, les conditions d'accès à la citoyenneté européenne doivent être unifiées. Le cas de Malte, qui vend l'accès à sa nationalité, est inacceptable !

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je partage les analyses du rapporteur et celles exprimées par mes collègues au cours du débat. Je souscris en particulier à l'idée que l'Europe doit être un « projet de civilisation servi par une puissance ». Elle doit avoir la capacité de fonctionner comme une puissance.

Je suis rapporteure de la mission commune d'information « Nouveau rôle et nouvelle stratégie pour l'Union européenne dans la gouvernance mondiale de l'Internet ». La révolution numérique a un impact majeur. Elle redéfinit les espaces et entraîne des pertes de souveraineté dans de nombreux domaines, comme celui de la protection des données ou la fiscalité avec le développement du dumping fiscal. Cet enjeu doit être pris en compte dans le rapport. Comme l'a souligné Mario Monti, on construit le marché unique du numérique au profit des consommateurs, mais pas du tout dans l'intérêt des producteurs européens.

L'Union européenne porte des valeurs qui figurent dans la Charte des droits fondamentaux. Elle doit défendre sa vision de la société en se donnant les moyens de maîtriser sa souveraineté.

M. Simon Sutour, président. - Je veux à nouveau souligner la qualité du rapport et du débat. Je demanderai à la Conférence des présidents qu'un débat de contrôle sur ce thème puisse être organisé en séance publique au mois d'avril.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je remercie nos collègues pour leurs analyses que je prendrai en compte dans le rapport final.

L'Europe de la défense me paraît devoir être construite dans le cadre du troisième cercle de l'« Europe-espace », dans la mesure où la participation du Royaume-Uni est indispensable.

Le bon fonctionnement des institutions est certes en cause, mais beaucoup dépend également de l'engagement des responsables politiques. La France doit annoncer sa position de façon claire, précise et audacieuse. La prudence ne peut qu'alimenter le populisme.

Je précise que le deuxième cercle que j'envisage pourrait être constitué à partir d'« appels d'offres fédérales » au sein de la zone euro.

Il faut renforcer la démocratie européenne. C'est pourquoi le président de la Commission doit être élu par le Parlement européen. Je propose par ailleurs de conserver le nombre de commissaires mais d'établir une hiérarchie entre eux en fonction de l'importance des responsabilités exercées. Il y aurait ainsi des hauts commissaires, des commissaires et des commissaires-adjoints.

J'intègrerai dans le rapport l'enjeu des évolutions technologiques qui sont en effet un enjeu de souveraineté pour l'Europe.

Agriculture et pêche - Introduction des aliments nouveaux : projet d'avis motivé de M. Richard Yung

M. Simon Sutour, président. - Nous allons à présent écouter le rapport de Richard Yung sur la proposition de règlement concernant les nouveaux aliments. Le groupe de travail sur le contrôle de subsidiarité de notre commission avait en effet estimé il y a quelques semaines que ce texte méritait un examen plus approfondi. Richard Yung nous présente aujourd'hui le résultat de son analyse.

M. Richard Yung. - Le 18 décembre 2013, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement relatif aux nouveaux aliments. Cette proposition modifie le circuit d'examen sanitaire préalable à la mise sur un marché des nouveaux aliments.

Je ne peux que confirmer les premiers doutes émis il y a quelques semaines par le groupe de travail « subsidiarité ». C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter une proposition d'avis motivé.

Les nouveaux aliments - novel foods - sont ceux qui n'ont pas d'historique de consommation dans l'Union européenne avant 1997. Chaque année, plusieurs nouveaux aliments ou ingrédients alimentaires sont introduits dans les produits de consommation en Europe : l'huile d'argan, la pulpe de baobab, l'huile de krill, des vitamines synthétiques, etc.

Tout aliment ou ingrédient qui correspond à cette définition doit faire l'objet d'une autorisation de mise sur le marché. Ce régime repose aujourd'hui sur une analyse par les autorités nationales chargées du contrôle sanitaire du pays dans lequel la mise sur le marché est demandée. En France, le service responsable est la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF).

Le circuit suit plusieurs étapes. La DGCCRF, sollicitée par un industriel, demande une évaluation sanitaire à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). L'ANSES procède à l'évaluation et formule, le cas échéant des observations. La DGCCRF transmet ces observations à la Commission européenne qui, à son tour, transmet l'avis aux agences nationales des autres États membres. Si, dans un délai de 60 jours, ces dernières n'ont pas formulé d'observations, la mise sur le marché est autorisée. Lorsqu'il y a des observations de la part d'une autorité nationale, la Commission peut saisir l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) qui, à son tour, procède à une évaluation et formule des observations.

L'évaluation porte sur la sécurité du produit. Les questions portent sur les incompatibilités avec d'autres produits, sur l'utilisation de l'aliment par certaines populations fragiles. Le manque de documentation scientifique est également un motif d'observations. Sur tous ces fondements, les agences d'évaluation peuvent être amenées à demander des restrictions d'utilisation ou des limites de dose. Les agences nationales ont un niveau d'exigence variable. L'ANSES est réputée pour être parmi les plus rigoureuses.

Chaque année, entre cinq et dix aliments de ce type sont introduits en Europe en suivant les procédures que je viens de vous décrire.

La proposition de la Commission consiste à réformer ce système d'évaluation, en confiant l'évaluation à la seule EFSA.

Sur un plan industriel, cette proposition apporte incontestablement un allégement des procédures et une simplification des circuits. Les industriels, à l'origine des innovations alimentaires, se sont souvent plaints des délais et des lourdeurs de la procédure actuelle. Si l'introduction de nouveaux aliments, sans observations particulières, est assez rapide, en cas d'objection d'une autorité nationale et d'appel à l'évaluation de l'EFSA, les procédures peuvent durer plusieurs années. Incontestablement, le rythme institutionnel de l'évaluation n'est pas celui de l'innovation.

Par ailleurs, l'Union européenne a déjà confié l'évaluation des allégations nutritionnelles à la seule EFSA, au lieu et place des évaluations nationales. Il est vrai que ce sujet ne pose pas des problèmes aussi importants que l'introduction d'aliments nouveaux.

Néanmoins, cette proposition suscite des réserves quant au respect du principe de subsidiarité.

En premier lieu, la proposition est très peu et très mal motivée. La Commission n'évoque pas les arguments rappelés ci-dessus. Elle se contente de mentionner « des niveaux de sécurité différents qui peuvent induire en erreur les consommateurs » et de rappeler la tautologie classique selon laquelle « une action menée au niveau de l'Union européenne constitue le meilleur moyen d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur ». À aucun moment, la Commission ne mentionne d'éventuels dysfonctionnements qui justifieraient de réduire les compétences des États membres en la matière.

En second lieu, la mise sur le marché des médicaments suit une procédure d'évaluation nationale, comparable au régime actuel d'évaluation des nouveaux aliments et ce système donne satisfaction. Or, l'introduction de nouveaux aliments, avec les incertitudes qu'elle peut compter, est finalement assez comparable à l'autorisation de nouveaux médicaments.

En troisième lieu, s'agissant d'un domaine lié à la santé publique, l'existence d'un double contrôle ne paraît pas superflue. Dans le passé, il y eut des divergences d'appréciations entre l'EFSA et les agences nationales, en particulier l'agence française. Ce fut le cas lors de l'examen des risques liés à l'ESB et à l'embargo sur les viandes. Sans contester les compétences des experts de l'agence européenne, - issus des agences nationales -, il est légitime de marquer sa préférence pour un contrôle à double détente, garant d'une sécurité maximum, comme c'est le cas aujourd'hui.

Pour quitter le champ juridique, plusieurs affaires récentes ont révélé les inquiétudes et, en parallèle, les attentes des citoyens européens en matière de la sécurité alimentaire. L'Union européenne ne doit pas envoyer de signal contraire à cette attente légitime. Ainsi, la proposition apparaît contraire au principe de subsidiarité pour deux motifs :

- remplacer un système décentralisé par un système centralisé doit être justifié : la Commission doit prouver la nécessité de cette centralisation. Or, elle n'avance pratiquement pas d'arguments ;

- la proposition n'apporte pas de réelle plus-value par rapport au système en vigueur : elle entraîne certes une simplification, mais au prix d'une certaine diminution des garanties. Or, du point de vue de la subsidiarité, il faut que la proposition apporte une plus-value indiscutable.

Pour ces raisons, je vous propose d'adopter la proposition de résolution portant avis motivé qui vous a été distribuée.

M. Jean Bizet. - Je suis d'accord avec cette proposition de résolution. La France est très en avance en matière de sécurité alimentaire, il ne s'agit pas de perdre cet avantage.

M. Richard Yung. - Je tiens à souligner qu'il est rare pour moi de ne pas défendre le point de vue communautaire. Mais force est de constater que cette proposition de règlement n'est pas une amélioration.

M. Simon Sutour, président. - Cet avis motivé, après examen par la commission des affaires économiques, sera envoyé à la Commission européenne. Je vous rappelle qu'il faut un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux pour que celle-ci révise éventuellement son texte. Nos collègues de l'Assemblée nationale doivent également se pencher sur ce sujet.

La commission adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution portant avis motivé dans le texte suivant :


Proposition de résolution européenne portant avis motivé

La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative aux nouveaux aliments (COM (2013) 894 final) modifie le système d'évaluation de l'introduction des nouveaux aliments dans l'Union européenne

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Le Sénat :

- constate l'insuffisance de la motivation de la proposition de règlement. La Commission se limite à affirmer qu'« une action menée au niveau de l'Union européenne constitue le meilleur moyen d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur » sans démontrer une insuffisance ou d'éventuels dysfonctionnements du système actuel ;

- considère que, s'agissant d'un domaine aussi sensible que la sécurité alimentaire, le système actuel de contrôle reposant sur une évaluation nationale des États membres et, le cas échéant, sur une évaluation européenne, paraît le plus adapté pour garantir une sécurité alimentaire maximum et pour assurer la confiance des consommateurs ;

- estime en conséquence, que la proposition de règlement n'est pas conforme au protocole n° 2 annexé au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.