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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 11 février 2014

- Présidence de Mme Michèle André, vice-présidente -

Nomination d'un rapporteur

La commission nomme tout d'abord M. François Marc rapporteur sur la proposition de résolution européenne présentée au nom de la commission des affaires européennes sur la résolution bancaire.

Formation professionnelle, emploi et démocratie sociale - Examen du rapport pour avis

Puis la commission procède à l'examen du rapport de M. François Patriat, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 1721 (AN - XIVe législature) relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - Le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a présenté, le 22 janvier dernier, en Conseil des ministres, le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, dont l'objet principal consiste en la transposition législative de l'accord sur la formation professionnelle, conclu le 14 décembre 2013 entre les partenaires sociaux. Le calendrier d'examen de ce texte, qui fait l'objet de la procédure accélérée en vue d'une adoption définitive avant fin février, est donc particulièrement resserré. L'Assemblée nationale a adopté le texte vendredi dernier dans la nuit et nos collègues de la commission des affaires sociales examinent demain matin le rapport au fond de Claude Jeannerot.

Le champ des compétences concernées apparaît tout aussi large que celui de la précédente réforme de la formation professionnelle intervenue en 2009 et pour laquelle la constitution d'une commission spéciale avait été décidée par le Sénat, les commissions concernées à l'époque étant notamment celles des affaires sociales, des finances et de la culture. Aussi, avant de vous présenter plus en détail les dispositions que j'ai estimées utile d'examiner dans le cadre de la saisine pour avis de notre commission, je vous propose un rapide survol du projet de loi.

Le titre premier porte sur les réformes relatives à la formation professionnelle et à l'emploi et traduit, au niveau législatif, à la fois les dispositions de l'accord national interprofessionnel du 14 décembre et celles qui sont issues de la concertation Etat-régions-partenaires sociaux sur le compte personnel de formation. La question s'est posée de savoir si une saisine pour avis se justifiait pour les articles 4 et 5 qui réforment le régime de contributions obligatoires auquel sont soumis les employeurs, les conditions de versement aux organismes de collecte, et les modalités de gestion et d'utilisation des fonds collectés. Certes, les montants sont considérables mais le périmètre de la réforme, dont l'objet est de simplifier le régime de contribution des employeurs en mettant en place une contribution unique à un seul organisme et le compte personnel de formation (CPF), concerne les financements par les entreprises de la formation professionnelle, à l'exclusion des dépenses des collectivités publiques, des ménages et de la formation dans la fonction publique.

Le chapitre 2, relatif à l'emploi, procède à la réforme de l'apprentissage. Deux articles nous intéressent plus particulièrement, notamment parce qu'ils appliquent plusieurs des recommandations que j'ai émises en mars 2013 pour une réforme de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage : l'article 6 modifie les conditions de conclusion des conventions d'objectifs et de moyens (COM) conclues entre l'Etat et les régions (celles-ci ne seront plus obligatoires après le 31 décembre 2014) et l'article 9 procède à une refonte du dispositif de collecte de la taxe d'apprentissage en réduisant le nombre d'organismes de collecte de la taxe d'apprentissage (OCTA) de 147 à 46.

Le chapitre 3 traite de la décentralisation aux régions des compétences de l'Etat en matière de formation professionnelle de publics spécifiques privés d'emploi. L'article 11 confie aux régions l'organisation et le financement du service public régional de la formation professionnelle et procède au transfert de l'Etat vers les régions de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. La question du financement des transferts de compétences opérés par l'Etat vers les régions est traitée par l'article 15.

Le titre II, relatif à la démocratie sociale, organise les conditions de reconnaissance de la représentativité patronale (article 16) et syndicale (article 17). Dans ce cadre, l'article 18 doit tout particulièrement retenir l'attention car il réforme le financement des organisations syndicales et patronales en créant un fonds paritaire dont les ressources émaneraient des employeurs, des organismes paritaires et de l'Etat.

Enfin, le titre III, relatif à l'inspection du travail, relève de la compétence au fond de la commission des affaires sociales.

Après ce passage en revue des articles du projet de loi, j'ai considéré que cinq articles pouvaient justifier la saisine pour avis de la commission des finances : l'article 9, qui procède à une refonte du dispositif de collecte de la taxe d'apprentissage ; les articles 9 bis et 9 ter, adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement pour remédier à la censure du Conseil constitutionnel sur plusieurs dispositions de l'article 60, portant réforme de la taxe d'apprentissage, de la loi de finances rectificative pour 2013 ; l'article 15, qui prévoit la compensation par l'Etat des transferts de compétences aux régions prévus aux articles 6 et 11 en matière d'apprentissage et de formation professionnelle ; enfin, l'article 18, qui réforme le financement des organisations syndicales et patronales en créant un fonds paritaire dont les ressources émaneront des employeurs, des organismes paritaires et de l'Etat.

Je vous propose de passer à l'examen des articles et des amendements que je vous présenterai en même temps.

L'article 9 vise plusieurs objectifs :

- l'harmonisation, au niveau national, de la méthodologie de calcul utilisée par l'ensemble des régions pour déterminer le coût de formation fixé dans la convention de création des CFA ;

- la rationalisation du réseau des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) au niveau national et régional ;

- la clarification des missions des OCTA et de leurs règles de gestion au moyen d'une convention d'objectifs et de moyens ;

- l'instauration d'une nouvelle procédure d'affectation des fonds dits libres, non affectés par les entreprises, mettant en oeuvre les OCTA en concertation avec la région.

Mon amendement n° 1 a pour objet de clarifier les conditions de répartition des fonds du solde du quota non affectés par les entreprises, en renforçant le rôle de la gouvernance régionale dans le cadre d'une concertation organisée par la région avec l'ensemble des acteurs de l'apprentissage au sein du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles.

Je propose qu'à l'issue d'une concertation sur la proposition des organismes de collecte, la région décide de la répartition des fonds dits « libres » qui ne sont pas affectés par les entreprises. Cet amendement reprend la recommandation que j'ai formulée l'an dernier tendant à confier aux régions la gouvernance des fonds non affectés par les entreprises. Cette position en faveur de la gouvernance régionale ne remet nullement en cause la capacité des entreprises à continuer à affecter librement une partie du produit de la taxe d'apprentissage. Je sais que le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement mais je préfère défendre cette position « maximaliste » quitte à adopter en séance une solution de repli permettant aux OCTA de continuer à procéder à leurs propres versements, par décision motivée, si les versements en question ne sont pas conformes aux recommandations émises par la région.

Mon amendement n° 2 vise à étendre aux organismes de collecte de la taxe d'apprentissage l'application des dispositions, introduites à l'initiative du Sénat dans le cadre de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, prévoyant la conclusion d'une convention triennale d'objectifs et de moyens entre les organismes de collecte paritaires agréés et l'Etat, ainsi que la publication triennale d'un bilan d'évaluation.

Les articles 9 bis et 9 ter visent à rectifier les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013 qui a censuré, faute d'être suffisamment précis, plusieurs alinéas de l'article 60, portant réforme de la taxe d'apprentissage, de la loi de finances rectificative pour 2013 relatifs aux règles d'affectation du produit de la taxe d'apprentissage.

Ces deux articles prévoient de rétablir les dispositions censurées, en veillant à préciser, dans la loi, le taux de la fraction du quota de la taxe d'apprentissage réservée au développement de l'apprentissage (21 %) et celui du hors quota au titre des dépenses réellement exposées, en vue de favoriser les formations technologiques et professionnelles initiales (23 %).

À l'article 9 ter, mon amendement n° 3 vise à assurer une coordination rédactionnelle avec les dispositions d'entrée en vigueur communes avec l'article 9 bis.

L'article 15, quant à lui, prévoit la compensation par l'Etat des transferts de compétences aux régions prévus en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.

Concrètement, le cabinet du ministre m'a répondu que l'évaluation des montants de compensation nécessitait un travail d'expertise complémentaire, associant l'ensemble des ministères concernés (travail, éducation nationale - pour les CFA nationaux -, budget, décentralisation, etc...), auquel il sera procédé dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 2015. Toutefois, les ordres de grandeurs estimatifs suivants m'ont été donnés :

- la régionalisation des CFA nationaux (plus de 1,5 million d'euros), reportée à plus tard par l'Assemblée nationale ;

- les formations visant à garantir l'acquisition du socle de connaissances et de compétences pour les personnes à la recherche d'un emploi (environ 50 millions d'euros) ;

- la formation des personnes sous main de justice et des Français hors de France (plus de 10 millions d'euros) ;

- l'accompagnement vers la validation des acquis de l'expérience (VAE) et sa promotion (environ 5 millions d'euros) ;

- enfin, la prise en charge de la rémunération des stagiaires handicapés et autres publics spécifiques (plus de 100 millions d'euros).

Soit un total estimatif de 166,5 millions d'euros dans une fourchette estimative allant de 150 à 200 millions d'euros.

À la question de savoir comment ces transferts de compétences seront financés, il m'a été répondu que la nature de la recette de compensation sera précisée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, soit par dotation, soit par affectation d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation de produits énergétiques (TICPE).

Mon amendement n° 4 à l'article 15 est rédactionnel.

Enfin, je terminerai l'examen de ce projet de loi par l'un de ses articles emblématiques, à savoir l'article 18, relatif à la réforme et la modernisation du financement du paritarisme. Il s'agit de sortir de la logique d'opacité consistant à mobiliser des fonds issus de la gestion paritaire d'organismes et de mettre en place un système transparent de financement du coût du dialogue social centralisé dans un nouveau fonds paritaire. Il s'agit d'instaurer un financement mutualisé à coût constant avant et après la réforme et neutre pour les entreprises, la fourchette de prélèvement s'inscrivant entre 75 millions d'euros au titre du taux minimal de la contribution des entreprises (0,014 % de la masse salariale nationale) et 110 millions d'euros au titre du taux maximal fixé par la loi (0,02 % de la masse salariale).

Peut s'y ajouter une contribution supplétive des organismes paritaires pour un montant compris entre 0 euros et 35 millions d'euros.

Enfin, la contribution de l'Etat au titre du programme 111 de la mission « Travail et emploi » se décompose entre les sommes aujourd'hui acquittées au titre de la formation économique, sociale et syndicale (23 millions d'euros) et une contribution, au titre de la participation des partenaires sociaux à la construction des politiques publiques, que l'on peut estimer à 5 millions d'euros. Au total, la subvention de l'Etat pourrait donc s'élever à 28 millions d'euros mais nous y reviendrons lors de l'examen de la prochaine loi de finances.

Au total, le budget global du fonds paritaire pourrait s'établir au minimum à 140 millions d'euros. Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles 9, 9 bis, 9 ter, 15 et 18, sous réserve de l'adoption des amendements que je vous ai présentés.

M. François Marc, rapporteur général. - On sait que François Patriat suit ce dossier avec grand intérêt, dans un souci de totale transparence et avec la volonté que l'implication des régions soit parfaitement acceptée par tous.

M. Albéric de Montgolfier. - C'est grâce au cumul !

M. François Marc, rapporteur général. - Le rapporteur porte un regard pertinent sur ce texte, qu'il a souhaité améliorer dans la continuité du contrôle qu'il a mené l'an passé sur le thème de la formation professionnelle.

Peut-être le rapporteur pourrait-il nous éclairer sur l'amendement n° 1, le plus important, qui n'est pas forcément bien reçu par toutes les autorités mais qui a pourtant du sens en ce qui concerne le rôle de la région dans la formation professionnelle. L'amendement porte sur les fonds dits « libres », c'est-à-dire la part de taxe d'apprentissage qui n'est pas affectée par les entreprises, et que la région pourrait dorénavant flécher de manière plus explicite et plus impérative. La notification serait désormais faite par le président de région, ce qui me paraît légitime - et nous avons tous des exemples où les fonds manquent à telle ou telle profession. Le rapporteur pourrait aussi nous éclairer sur le « bureau » mentionné à l'article L.6123-3 du code du travail, au sein duquel se déroule la concertation sur la meilleure répartition possible des fonds disponibles, et qui fait l'objet d'un amendement. Les autres amendements apportent surtout des précisions et des corrections rédactionnelles, et n'appellent pas d'observation particulière. Pour ma part je suivrai le rapporteur en votant ses amendements ainsi que les articles sur lesquels la commission des finances a été saisie pour avis.

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - Le bureau mentionné à l'article L.6123-3 du code du travail est le bureau du Comité régional de l'emploi et de la formation professionnelle, qui existe dans chaque région. Ce bureau est composé de représentants de l'Etat, de la région, des organisations syndicales de salariés au niveau régional, et des organisations professionnelles d'employeurs au niveau national interprofessionnel.

Les fonds dits « libres » représentent peu de choses : 145 millions d'euros sur environ 2 milliards d'euros. Vous savez que les entreprises affectent leur taxe d'apprentissage de trois manières différentes : premièrement, elles sont tenues d'en affecter une partie à l'établissement où est inscrit leur apprenti ; deuxièmement, elles peuvent, si elles le veulent, en flécher une partie vers l'établissement de leur choix ; enfin, une dernière partie n'est pas fléchée - ce sont les 145 millions d'euros. Aujourd'hui, ce sont les OCTA qui choisissent leur destination, mais pas forcément en fonction de l'intérêt régional. Je comprends bien ceux qui reprochent aux régions de vouloir, demain, s'occuper de tout ; mais je ne suis pas de ceux qui réclament davantage de compétences pour les régions. Je préfère, à titre personnel, des compétences bien clarifiées et bien financées. Or demain, c'est la région qui établira et financera le schéma de formation professionnelle, et c'est déjà elle qui soutient les CFA et maintient au-dessus du minimum légal les aides aux apprentis. Dans ce cadre-là, nous avons souhaité que les 145 millions d'euros soient affectés par la région, après une concertation avec les OCTA. Dans le projet de loi du Gouvernement, ce sont les OCTA qui affectent les sommes, après un avis de la région. Je pense qu'il faut être plus coercitif - comme je le recommandais déjà dans mon rapport il y a un an. Certes, il est possible de faire encore mieux, mais il faut déjà se féliciter de l'accord obtenu, qui a reçu le soutien de la plupart des représentants syndicaux et des organisations patronales (à l'exception de la CGPME).

M. Francis Delattre. - Il y a dans ce texte des choses très intéressantes où tout le monde peut volontiers se retrouver, notamment l'affirmation claire du rôle de la région - malgré quelques tentations de recentralisation - et l'article 1er qui prévoit un compte personnel de formation. Ceci dit, compte tenu de la répartition des articles entre les différentes commissions, je ne trahis pas de secret en disant qu'il y aura sûrement une demande de vote différencié.

Le rapporteur a indiqué que 24 milliards d'euros étaient consacrés à la formation professionnelle. Nous avons le sentiment que l'ensemble du dispositif correspond à une réduction de l'enveloppe globale, de l'ordre de 5 ou 6 milliards d'euros : le rapporteur partage-t-il cette analyse ?

Nous relevons par ailleurs deux défauts. Il y a d'abord le problème du droit à la formation des chômeurs. Nous savons qu'entre un tiers et 40 % des chômeurs ont besoin d'une formation, mais cela ne semble pas être la priorité de votre dispositif - et c'est peut-être même une régression compte tenu du peu de moyens affectés. La formation est pourtant un élément très important pour résoudre le problème de l'employabilité des chômeurs. Le deuxième problème est celui des CFA, que chacun sait en difficulté : pour nous, le texte va plutôt dans le mauvais sens, en dépit du très bon travail effectué par le rapporteur. Pour résumer, le texte contient de très bons dispositifs, mais d'autres sont un peu plus idéologiques.

M. Vincent Delahaye. - Une partie croissante de la taxe d'apprentissage va donc aller aux régions. Le rapporteur pourrait-il nous donner quelques éléments chiffrés sur les montants concernés et les montants globaux, et nous préciser les conséquences de ce transfert pour les OCTA ? Par ailleurs, quel est le montant de la subvention de l'Etat prévue en loi de finances  pour le « fonds paritaire » ?

M. Jean Germain. - Je suis de ceux qui considèrent que les régions doivent avoir davantage de compétences en matière de formation professionnelle - mais sans pour autant avoir de clause générale de compétence.

Le rapporteur est-il d'accord avec la méthodologie de calcul du coût de la formation professionnelle qui figure dans le projet de loi ? En effet, les régions ne pourront plus, désormais, calculer individuellement ce coût : il y aura une méthodologie fixée par le ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. Quelle est la position du rapporteur sur le fait que seule une seule chambre consulaire par région sera autorisée à collecter les fonds ? Cela paraît-il normal et faisable ? Comment comprendre la référence à la « gratuité » de l'apprentissage qui figure dans le texte, y compris pour l'employeur ? Enfin, je suis en accord avec l'amendement sur l'article 9.

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - Je pense, comme Francis Delattre, qu'on peut effectivement se demander si les 24 milliards d'euros dédiés à la formation professionnelle sont bien utilisés, notamment en ce qui concerne les chômeurs. C'est une somme nécessaire mais considérable, qui provient d'ailleurs surtout des entreprises, et à hauteur de 4,5 milliards d'euros de l'Etat. Malheureusement, comme cela a été dit, ceux qui bénéficient le plus de la formation sont ceux qui sont déjà bien formés : est formé, on est habitué à se former, on a les moyens de se former, on a le droit de se former... et on l'utilise. Mais la priorité devrait être donnée aux demandeurs d'emploi. Vous connaissez aussi les difficultés posées par la multiplicité des organismes formateurs, et par les règles des marchés publics qui imposent de prendre non pas le mieux disant, mais le moins disant, ce qui n'implique pas forcément la meilleure formation.

L'objet de ce texte est non seulement d'appliquer l'accord passé entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, mais aussi - je le rappelle souvent - de clarifier, de simplifier et d'économiser. Et je crois que nous avons ces éléments : on passe notamment de 147 à 46 OCTA. Prenez par exemple l'OCTA de l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) : c'est un petit organisme mais il a des coûts de fonctionnement, des présidents, des secrétaires etc. Le regroupement des structures permettra de véritables économies.

Quant à la somme globale consacrée à la formation professionnelle, il ne me semble pas qu'elle soit en diminution. J'ai répété que la réforme se ferait à budget constant, sans prélèvement supplémentaire, notamment sur les entreprises.

Quant à la formation des chômeurs, c'est aux régions et aux partenaires sociaux de décider vers quels publics ils veulent flécher les financements, dans le cadre du Comité régional de l'emploi et de la formation professionnelle. Mais nous sommes d'accord : il faut d'abord aller vers les chômeurs. Il y a d'ailleurs une concurrence certaine des emplois d'avenir aujourd'hui, qui permettent de former des gens autrement.

Pour répondre à Vincent Delahaye, le « fonds paritaire » est subventionné à hauteur de 28 millions d'euros par l'Etat. La taxe d'apprentissage sera toujours collectée par les OCTA, même s'ils seront moins nombreux. La part régionale ne distrait pas les fonds de leur vocation à financer l'apprentissage puisque les régions financent directement les CFA. Chaque région est d'ailleurs soumise aux demandes des CFA qui sont actuellement en difficulté.

La méthodologie de calcul du coût de la formation professionnelle sera fixée par une prochaine loi de finances : je ne peux pas répondre à la première question de Jean Germain à ce stade. Vous posez aussi la question de la collecte des fonds par une seule chambre consulaire par région : il faut d'abord rappeler que si la transformation des chambres départementales en chambres régionales a pris cinq ans, c'est aujourd'hui une réussite, qui peut en préfigurer d'autres. C'est une convention entre les trois chambres - chambre d'agriculture, chambre des métiers, chambre de commerce - qui désignera la chambre consulaire en charge de la collecte (souvent la chambre de commerce). Par ailleurs, je partage pleinement votre avis sur la nécessaire clarification des compétences et sur le maintien de l'absence de clause générale de compétence : la première des économies, c'est cela.

Enfin, sur la « gratuité » : je précise que ce n'est pas l'apprentissage qui est gratuit, mais seulement les droits d'inscription. Malheureusement, nous assistons aujourd'hui à une diminution du nombre d'apprentis, aussi bien dans les grandes entreprises que dans les petites. Cela tient pour partie au changement récent de l'ICF, mais aussi à la crise qui vide les carnets de commande, et à la décision d'avoir porté le bac professionnel à trois ans, ce qui a dissuadé certains employeurs à ne plus prendre d'apprentis pour un temps aussi long. La situation est donc préoccupante pour l'apprentissage, d'où la nécessité de pérenniser et de clarifier la ressource, et de confier son fléchage aux régions pour une plus grande efficacité.

Les amendements n° 1, n° 2, n° 3 et n° 4 sont adoptés.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, tels que modifiés par ses amendements.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous propose d'autoriser le rapporteur pour avis à redéposer en vue de la séance publique les amendements qui n'auraient pas été retenus par la commission des affaires sociales dans son texte.

Il en est ainsi décidé.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous propose d'autoriser le rapporteur pour avis à proposer une solution de repli à ses amendements si elle pouvait permettre de recueillir l'avis du Gouvernement.

Il en est ainsi décidé.

Mercredi 12 février 2014

- Présidence de Mme Michèle André, vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président -

Services historiques de la défense - Communication

La commission entend tout d'abord une communication de MM. Yves Krattinger et François Trucy, rapporteurs, sur le service historique de la défense.

Mme Michèle André, présidente. - Nous allons entendre une communication de nos collègues Yves Krattinger et François Trucy sur le service historique de la défense. Ce contrôle a été engagé alors que François Trucy était encore rapporteur spécial de la mission « Défense ». Conformément à son souhait, Dominique de Legge lui a succédé dans cette responsabilité. Notre collègue François Trucy a cependant souhaité mener cette mission de contrôle à bien et nous l'en remercions, ainsi que pour tout ce qu'il a fait pour la commission depuis bien longtemps. Je le remercie particulièrement d'avoir fait de moi son héritière pour les jeux en ligne.

M. François Trucy, rapporteur. - Si, en principe, les archives de l'État sont conservées par les Archives nationales, la loi a créé une exception pour deux ministères : le Quai d'Orsay, avec les Archives diplomatiques, et la Défense, avec le service historique de la défense, qui est l'objet du contrôle que nous allons vous présenter.

Je précise d'entrée de jeu que nous sommes largement en retard pour produire devant vous ce rapport, qui était prévu au programme de l'année 2013.

Yves Krattinger et moi avons cependant des excuses exceptionnelles à ce retard. En 2013, ce service a vu exploser le binôme qui le dirigeait, formé d'un général et d'un cadre supérieur du ministère de la culture, et ce pour des raisons tout aussi inacceptables les unes que les autres.

Il nous aura fallu attendre longtemps la nomination d'un autre général et le temps qu'il lui fallait pour prendre en main sa direction.

Je suis personnellement très intéressé et très admiratif des services d'archives, qu'elles soient nationales ou locales, car elles sont le support de notre grande Histoire et de nos petites histoires, qui ont tant d'intérêt.

J'espère que ce contrôle vous permettra, à votre tour, de prendre la mesure de l'étendue des missions du service historique de la défense, de la variété et de la difficulté de ses tâches. Contrairement à une idée reçue, qui juge que le service historique de la défense n'a rien d'autre à faire que de stocker, entretenir et exploiter les archives les plus anciennes et les plus vénérables, le service historique de la défense vit dans l'actuel, reçoit, à longueur d'années, des masses énormes de données qu'on lui demande d'identifier, classer, stocker et qui proviennent d'une multitude de sites : bases de défense, unités, bâtiments de la Marine nationale, bases aériennes, écoles... À Pau, où vivent les archives de tout l'historique de tous les militaires, de toutes les époques, le service effectue un travail essentiel pour les intérêts de ces militaires.

Vous apprendrez aussi que la poussière, les moisissures et l'humidité sont les pires ennemis des manuscrits et des archives.

Créé le 1er janvier 2005, le service historique de la défense est un service à compétence nationale, rattaché à la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), l'une des directions du secrétariat général pour l'administration (SGA) du ministère de la défense. Il est le résultat de la fusion des quatre services historiques de l'armée de terre, de la marine, de l'air et de la gendarmerie nationale et du dépôt d'archives de la délégation générale pour l'armement (DGA).

Il est constitué d'un échelon de direction, dont les locaux se situent dans le château de Vincennes, et de trois centres :

- le Centre historique des archives (CHA) situé, à titre principal, à Vincennes et disposant d'un réseau territorial formé par les anciennes implantations portuaires du service historique de la marine (Cherbourg, Brest, Lorient, Rochefort, Toulon). Le site du Blanc, qui recueille les archives de la Gendarmerie antérieures à 2009, lui est également rattaché ;

- le Centre des archives de l'armement et du personnel civil (CAAPC), créé en 1969 sur le site de l'ancienne manufacture d'armes de Châtellerault. Il assure la conservation, la gestion et la communication des archives techniques et administratives relatives aux études, essais et fabrications d'armement, ainsi que les dossiers individuels des personnels civils du ministère de la défense nés après 1870 ;

- le Centre des archives du personnel militaire (CAPM), installé dans la caserne Bernadotte à Pau, détient notamment les archives du service national et a vocation à devenir le guichet unique pour l'accès aux archives du personnel militaire.

La fusion des services historiques des armées est intervenue dans le contexte de réforme du ministère de la défense et participe, plutôt tardivement, du mouvement d'interarmisation qui s'est véritablement enclenché à partir du début des années 1990.

Cette fusion a permis de progressivement réaliser des économies de fonctionnement, ce qui a donné l'occasion au ministère de la défense, dans le cadre de la réduction de ses dépenses dites de soutien, de réduire les moyens alloués au service historique de la défense.

Celui-ci a une autonomie budgétaire réduite. Il ne gère que ses dépenses de fonctionnement, ses dépenses de personnel étant regroupées, depuis le 1er janvier 2013, sur le budget opérationnel « Ressources humaines » du SGA. Les dépenses d'investissement et informatiques sont prises en charge directement par les entités compétentes du ministère.

Les ressources budgétaires du service historique de la défense inscrites en loi de finances pour 2014 s'élèvent à 4,95 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 4,54 millions d'euros de crédits de paiement (CP).

Les crédits sont en baisse d'environ 10 % sur les trois dernières années, alors même que le service historique de la défense a intégré, en 2012, le CAPM de Pau et donc plus de 100 km linéaires d'archives supplémentaires, des bâtiments et environ 270 personnels.

Au total, l'effectif du service historique de la défense s'élevait, en 2013, à 675 personnes. Hors centre de Pau, ses effectifs ont baissé de plus de 15 % depuis 2005. Les effectifs du CAPM ont eux-mêmes baissé de 21 % entre 2010 et 2013, avec une quasi disparition des postes militaires.

Ces réductions pèsent énormément sur un service qui a de multiples missions, dont certaines souffrent d'un manque de moyens.

Le service historique de la défense, c'est en effet, à la fois : le gardien des traditions et de la symbolique militaire, chargé d'homologuer, de répertorier et de rassembler les emblèmes et insignes ; une bibliothèque regroupant près d'un million d'ouvrages ; un centre de recherche historique ; un centre d'archives, et de manière connexe, un important centre administratif.

En termes de ressources, c'est la fonction archivistique et administrative qui pèse le plus. Le service historique de la défense est chargé des « 4 C » du travail d'un centre d'archives : collecter, classer, conserver, communiquer, autant de tâches qui correspondent à des obligations légales posées par le code du patrimoine. Ses fonds représentent plus de 400 kilomètres linéaires d'archives remontant jusqu'au 17e siècle. Il faut l'imaginer : mises bout à bout, les archives du service historique de la défense couvriraient presque la distance entre Paris et Lyon. En 2012, ce sont près de 15 kilomètres linéaires d'archives supplémentaires qui ont été collectés et que le service historique de la défense doit trier et classer.

La conservation n'est pas qu'un stockage passif : il convient de mettre en oeuvre des actions préventives et curatives, ainsi que de restaurer les documents dégradés. Il s'agit là d'un des points noirs du service historique de la défense, mais nous y reviendrons.

La communication des documents au public, enfin, est également une obligation légale, limitée seulement par les délais de communicabilité des documents ou leur caractère secret. Outre les nombreuses demandes liées à la généalogie ou à la recherche historique, cette mission de communication comprend un large aspect administratif.

C'est au service historique de la défense que vous vous adressez pour obtenir votre état signalétique et des services.

C'est également le service historique de la défense qui assure la qualification des unités combattantes et des actions de feu ou de combat pour l'établissement des droits des militaires. Pour prendre l'exemple de la marine, cette tâche nécessite des personnels capables de reporter des points de navigation sur une carte et sachant lire des journaux de bord et de navigation.

C'est enfin, mais je pourrais continuer, le service historique de la défense qui produits les certificats nécessaires à l'établissement par l'ONAC-VG des cartes de combattant et des titres de reconnaissance de la Nation.

Sans compter que le service historique de la défense réalise également des recherches pour le ministère et est régulièrement sollicité dans le cadre de procédures judiciaires au titre des archives de la Gendarmerie.

Malheureusement, le service historique de la défense peine à remplir ses missions. Les travaux de qualification des unités combattantes accusent un retard de près de dix ans pour certaines unités. Pour pouvoir répondre aux demandes des administrés, certains sites ont cessé de traiter les archives nouvellement versées, ce qui est très dommageable. La fonction de recherche historique, si elle continue de donner lieu à la publication d'articles, d'ouvrages et de la Revue historique des armées, est largement négligée. La communication d'archives en salle de lecture exige un délai de réservation de trois semaines et est limitée à un quota de cinq documents par jour et par lecteur.

Le diagnostic, pour Yves Krattinger et moi, est assez clair : le service historique de la défense est malade de la dispersion de ses sites et du piteux état de la plupart de ses locaux, notamment de conservation. Cette situation d'inertie historique et de sous-investissement a un coût : celui des rustines que constituent les chauffages installés dans les locaux mal isolés ou les déshumidificateurs qui tournent dans des casemates saturées d'humidité ; celui de la restauration des ouvrages anciens rongés par l'eau ; celui de la désinfection des documents contaminés par les moisissures ; celui du risque pour la santé des personnels qui travaillent dans des locaux dont l'air est rendu irrespirable par ces mêmes moisissures ; celui du transport des documents entre les salles de lecture et des magasins distants parfois de plusieurs kilomètres ; celui du temps passé par les personnels à se battre contre une infrastructure défaillante et des outils obsolètes.

Sans vouloir dramatiser, car tous les fonds du service historique de la défense ne sont pas en péril, il faut souligner que certains m'ont paru réellement menacés par des conditions de conservation déplorables.

Le service historique de la défense est détenteur d'un trésor qu'il faut protéger, mais, plus prosaïquement, il remplit un certain nombre de missions au profit du ministère de la défense et des administrés, à partir de dossiers pas toujours aussi fascinants que des cartes de marine du XVIIe siècle.

Ces missions sont néanmoins d'importance. Il s'agit rien moins que de fournir des informations nécessaires à l'établissement de droits sociaux, notamment de retraite, de centaines de milliers d'anciens militaires et de millions de Français ayant effectué leur service militaire.

Mes chers collègues vous savez tout.

J'espère que nous vous avons convaincus de l'importance du service historique de la défense et de l'ardente nécessité de ne pas amputer ses moyens, ni de différer sa modernisation.

Si l'État n'a pas les moyens de maintenir son effort, les crédits de fonctionnement, y compris ceux de la masse salariale, alors il est d'autant plus nécessaire de rechercher, pour le service historique de la défense, une autre distribution de ses sites.

S'agissant de la Marine nationale, il me paraît difficile de maintenir éternellement autre chose qu'un seul site par façade maritime et si, pour la façade méditerranéenne, le Pôle de Toulon s'impose, ne faudra-t-il pas, sur la façade atlantique, rassembler les activités de Brest, Rochefort, Lorient sur un seul pôle ?

S'agissant du site du Château de Vincennes, je forme le voeu que le service historique de la défense puisse, le plus vite possible, bénéficier ailleurs qu'à Vincennes des investissements immobiliers dont ont profité, il y a peu, les Archives nationales et les archives de la Diplomatie française et ce, avec des résultats excellents.

Vincennes est un lieu magnifique, prestigieux mais très difficile à gérer et chaque jour moins adapté aux missions du service historique de la défense. Il est illusoire de vouloir moderniser le site par quelques aménagements locaux. Ce serait du gaspillage et ne ferait que retarder les solutions qui s'imposent.

En conclusion, mes chers collègues, j'adopte, pour en finir, une sorte de raccourci.

Je crois plus que jamais à l'importance de la mission du service historique de la défense et je souhaite, maintenant, que vous puissiez partager ce point de vue. Cette institution a besoin de se moderniser et ses données doivent être mieux accessibles pour les usagers. Ceci est possible à condition que, dans le contexte de restrictions et de recherche d'économies que nous vivons, on lui permette de conserver ses moyens quitte à se montrer plus exigeant sur ses résultats.

M. Yves Krattinger, rapporteur. - François Trucy a parfaitement planté le décor et a déjà bien décrit la situation du service historique de la défense et les difficultés auxquelles il est confronté.

Je vais m'efforcer de synthétiser notre diagnostic et d'exposer les quelques recommandations que nous avons pu établir au terme de nos travaux.

La conservation des archives fait partie des missions essentielles de l'État et conditionne la continuité de la Nation.

En particulier, les archives militaires de la France constituent un bien commun auquel les citoyens doivent avoir largement accès pour inscrire leur histoire familiale et personnelle dans celle de la Nation en armes.

C'est au service historique de la défense qu'incombe la tâche de collecter, classer, conserver et communiquer les archives de la défense et, à partir d'elles, d'écrire l'histoire des armées, de s'assurer que les services rendus au combat par nos soldats leur soient reconnus et d'éclairer les stratégies de notre sécurité nationale.

Malheureusement, dans le grand mouvement de réorganisation, et parfois d'attrition, qu'ont connu nos forces armées depuis la fin de la Guerre froide et le début des restrictions budgétaires, le ministère de la défense semble avoir perdu la vision claire de ce que le service historique de la défense représente, des enjeux qui lui sont attachés, comme des défis que lui adressent les évolutions sociales et technologiques du monde contemporain.

La disproportion est flagrante entre les maigres économies recherchées auprès d'un service déjà paupérisé et les pertes immenses en mémoire et en intelligence qu'occasionnerait un accroissement des défaillances dans la constitution et la préservation des archives de la défense, ainsi que dans l'écriture de l'histoire militaire.

De fait, les conditions de conservation des archives sont au service historique de la défense souvent inacceptables. La seule réponse apportée pour l'instant est un saupoudrage d'opérations de mise aux normes, insuffisantes, ou de constructions, limitées et en ordre dispersé.

On consacre des moyens à éviter le naufrage, mais le maintien à flot reste précaire et des voies d'eau, au sens propre comme figuré, apparaissent tous les jours.

Le dévouement et la compétence d'un personnel en nombre insuffisant vient palier, dans des conditions toujours plus difficiles, les manques et les difficultés, au détriment de certaines missions, jugées moins prioritaires.

Une part importante des ressources investies le sont à fonds perdus : la situation n'est pas durable et les « rafistolages » ne font que différer l'échéance.

Je vous rassure, il ne s'agit pas pour nous de réclamer aveuglément plus de moyens pour l'un des multiples services de l'État confrontés aux restrictions budgétaires nécessaires au redressement des finances publiques.

Le service historique de la défense peut remplir ses missions avec ses moyens actuels, voire avec les moyens qui résulteront de la baisse programmée de ses effectifs et de son budget, dès lors qu'il se réorganise et se modernise.

Mais cela implique une mise de départ, sans doute importante par rapport à ce que le ministère de la défense était jusqu'ici disposé à investir dans ce service, mais qui lui permettra rapidement de réaliser de véritables économies, de celles qui ne vous appauvrissent pas à long terme. Cela lui permettra surtout de s'acquitter de ses obligations légales et morales.

Le service historique de la défense ne cesse de subir sa situation : les baisses d'effectif, les restrictions budgétaires, la perte de son autonomie, ses archives qui se dégradent, ses locaux frappés d'insalubrité. Sur la reculade, il pare au plus pressé et consacre ses moyens limités à gérer l'urgence. Il importe de lui redonner des marges de manoeuvre, un avenir, une ambition.

Pour cela, avec mon collègue rapporteur, nous avons défini un plan d'action clair et précis, qui implique une réorganisation et une modernisation à travers une stratégie cohérente.

Premièrement, il faut recentrer le réseau territorial sur les tâches qui nécessitent une proximité avec les unités versantes : la formation des correspondants archives, le conseil, le contrôle scientifique et technique. Ces fonctions sont aujourd'hui embryonnaires mais, correctement effectuées, elles permettraient une collecte à la fois plus exhaustive et plus facile à traiter. Actuellement, certaines unités négligent leurs archives, au détriment de l'établissement des droits des anciens combattants, tandis que d'autres reversent, sans tri ni classement, reportant la charge sur le service historique de la défense, qui ne peut plus l'assumer seul.

Deuxièmement, il faut mettre en adéquation le réseau territorial avec la répartition géographique des forces : les antennes du service historique de la défense sont à l'ouest et une grande partie des forces à l'est.

Troisièmement, il faut diminuer le nombre de sites pour une meilleure mutualisation des moyens et pour une politique d'investissement plus efficace. Le service historique de la défense ne peut plus se permettre de gérer autant de sites, comportant des bâtiments multiples et dispersés. Il ne peut plus maintenir des équipes locales, chargées d'exercer tous les métiers du service historique de la défense à la fois (archives, bibliothèque, communication, missions administratives...) et de taille trop réduite pour développer des synergies (une quinzaine de personnes par exemple à Toulon).

Quatrièmement, en cohérence avec cette réorganisation, il faut établir un schéma directeur d'infrastructure, aujourd'hui manquant, et réaliser les investissements indispensables à la pérennité des archives, dont les conditions de conservation sont, pour une partie d'entre elles, inacceptables et finalement coûteuses.

La solution idéale, à la fois la moins coûteuse sur le long terme et la plus efficace, est ainsi de construire de vastes bâtiments neufs, dans des zones où le foncier est à la fois moins cher qu'en centre-ville et moins complexe qu'un port militaire en activité.

Les travaux actuellement entrepris consistent souvent en des cautères sur une jambe de bois, en des mises aux normes urgentes et coûteuses de bâtiments dont on sait qu'ils ne pourront pas durablement accueillir des archives.

Il est vrai que le ministère de la défense construit, ponctuellement, pour le service historique de la défense, un bâtiment neuf, moderne. Mais cela se fait en dehors de toute réflexion sur un schéma directeur d'infrastructure et sur l'organisation territoriale du service historique de la défense.

Faute d'une réflexion globale et d'y consacrer les moyens nécessaires, le ministère de la défense finit par gaspiller les quelques investissements qu'il consent à réaliser pour le service historique de la défense. On le sait, construire plusieurs petits bâtiments, dispersés dans toute la France, coûte fatalement beaucoup plus cher en investissement comme en fonctionnement.

La construction de bâtiments neufs est une solution à laquelle de nombreux conseils généraux ont eu recours pour les archives départementales.

Je souligne que cela a également été le choix du ministère de la culture pour les Archives nationales et du ministère des affaires étrangères pour les Archives diplomatiques, qui ont été installées dans des bâtiments neufs respectivement à Peyrefitte et à la Courneuve.

Cinquièmement, il faut enfin moderniser les outils informatiques du service historique de la défense afin d'améliorer la productivité et les conditions de travail des personnels. Le service historique de la défense n'est aujourd'hui toujours pas intégré au système d'information du ministère et très en retard pour l'ensemble de ses outils informatiques.

Ces cinq mesures permettront au service historique de la défense d'améliorer le service rendu au ministère comme aux administrés et de dégager en interne les ressources pour s'attaquer aux véritables défis qui l'attendent.

Premier défi, la collecte et le stockage des documents électroniques : aujourd'hui une grande part de l'activité du ministère s'effectue uniquement et directement sous forme électronique, y compris en opération. Ces données numériques peuvent avoir une forte valeur juridique, stratégique ou patrimoniale. Les courriers électroniques, en particulier, peuvent être particulièrement engageants sur le plan juridique, et éclairants pour les historiens. Aujourd'hui, malgré les projets en cours, la collecte des documents nativement numériques est très limitée. Les données récupérées par le service historique de la défense sur toute l'année 2012 représentent trois gigaoctets, soit l'équivalent d'une clef USB de petite capacité, comme on peut en acheter pour quinze euros.

Ce type de projet est complexe, qui nécessite de mettre en place un système de gestion de l'information sur l'ensemble de son cycle de vie, depuis sa création jusqu'à son archivage définitif. Le stockage est lui-même délicat, car aux problèmes de sécurité s'ajoutent ceux liés à l'obsolescence des formats. Les Archives nationales, le Quai d'Orsay et le ministère de la défense travaillent actuellement à un projet commun.

Deuxième défi, la numérisation des fonds et leur consultation en ligne. La numérisation au service historique de la défense s'effectue surtout au soutien des opérations mémorielles organisé par le ministère. Ces opérations sont souvent très réussies, comme le site « Mémoire des hommes », mais ne peuvent se substituer à une politique systématique de mise en ligne des fonds du service historique de la défense.

Il y a là un triple enjeu.

Le premier rejoint la question de la modernisation et des gains de productivité.

Le deuxième tient au fait que, dans le monde contemporain, ce qui n'a pas d'existence numérique, ce qui n'est pas accessible en ligne, finit par disparaître aux yeux des hommes. Au contraire, ce qui est disponible sur Internet finit souvent par trouver une audience beaucoup plus large qu'auparavant. Il n'y a qu'à constater l'explosion des recherches généalogiques. Les salles de lecture se vident et les sites Internet explosent sous la pression.

Le troisième enjeu est lié au précédent. Dans notre société de plus en plus individualiste, nos compatriotes sont souvent comme déracinés et peinent parfois à se vivre comme pleinement citoyens de la République. Il s'agit de leur permettre de se réapproprier, à travers le passé militaire de l'endroit où ils vivent ou celui de leurs aïeux, une histoire partagée.

Il faut profiter de la soif qu'ont les Français de retrouver des racines, comme en témoigne leur engouement pour la généalogie, pour resserrer le lien, tellement distendu depuis la fin du service national, entre les citoyens et leur armée, et renforcer ainsi le sentiment d'une appartenance commune à la Nation.

Troisième défi, le développement de la fonction historique du service historique de la défense, aujourd'hui négligée. Aux États-Unis, au Royaume-Uni, la recherche en histoire militaire, y compris sur des évènements très récents, est extrêmement valorisée.

Le Secrétaire à la Défense américain, l'équivalent de notre ministre de la défense, a directement auprès de lui un bureau historique, de même que chacune des armées et que l'État-major général.

Les historiens militaires participent activement à la formation des officiers, aux réflexions stratégiques et à la planification des opérations.

Des équipes d'historiens et d'archivistes vont sur les théâtres d'opération pour recueillir documents et témoignages. Un retour d'expérience, fondé sur une méthodologie historique rigoureuse, est rapidement organisé et des ouvrages historiques scientifiques sont ensuite édités. La méthode historique permet de fonder la réflexion stratégique sur une analyse scientifique du déroulé des opérations.

Il s'agit plus d'une question de culture que de moyens : une équipe de trois personnes, souvent réservistes, suffit aux Américains pour récupérer, en quelques semaines, documents, papier ou numériques, et témoignages oraux essentiels pour une force projetée de 45 000 hommes.

L'armée française est encore loin de ce modèle, même si le ministère de la défense a tout récemment décidé de renforcer le pôle histoire du service historique de la défense en lui transférant l'activité historique de l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire, soit l'équivalent de trois postes.

Il est temps de constituer la recherche historique au service historique de la défense en une mission autonome au service des forces, et pas seulement de la valorisation des archives auprès du public. L'histoire doit contribuer à éclairer la formation des officiers, la réflexion stratégique et la planification des opérations.

Présidence de M. Philippe Marini, président

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup pour ce travail passionnant et passionné, de la part de deux rapporteurs totalement investis dans ce sujet. Nous allons maintenant passer aux questions.

M. Philippe Dallier. - Nous avons rarement entendu un réquisitoire aussi dur et clair...

M. Yves Krattinger. - Il s'agit d'un simple constat.

M. Philippe Dallier. - On peut presque utiliser le terme de réquisitoire, la situation décrite étant assez consternante. Je souhaiterais, plus particulièrement, aborder le sujet de la numérisation qui devrait favoriser le travail de conservation et d'accès des archives de la Défense. Comprenant de vos propos que très peu a été fait dans ce domaine, existe-t-il un schéma directeur de numérisation ? Ou, à tout le moins, une réflexion ou une estimation des sommes nécessaires à engager dans cette opération, au moins pour les archives à venir, ou encore pour simplement regrouper les documents ?

Le recours à des prestataires extérieurs, comme le font certaines collectivités territoriales afin de combler leur retard lorsqu'il est conséquent, est-il également envisagé ?

Mme Michèle André. - Vous avez évoqué la possibilité de construire de nouveaux bâtiments pour accueillir les archives, en faisant référence aux travaux de certains départements qui disposent désormais de locaux adaptés permettant un stockage convenable des documents conservés. A-t-on une idée du coût de ce type d'investissement, certainement important compte tenu du linéaire concerné ?

Par ailleurs, quel rôle joue le service historique de la défense dans la commémoration de la Grande Guerre ?

M. Albéric de Montgolfier. - Je remercie avant tout les rapporteurs pour leur travail et je souhaiterais savoir si le service historique de la défense a recours à l'expertise du ministère de la culture et du service interministériel des Archives de France.

Qu'en est-il également de la valorisation commerciale des archives ? En effet, si l'accès aux archives est gratuit, certaines sociétés les exploitent ensuite, par exemple à Rochefort, en produisant notamment des maquettes de bâtiments ou de bateaux. Dans ce cas, le bénéfice des droits de propriété intellectuelle ne pourrait-il être envisagé, comme dans d'autres pays ? Il semble que le ministère de la défense ne se soit jamais intéressé aux recettes commerciales qui peuvent être tirées de son patrimoine. Une réflexion est-elle en cours ?

M. Jean Germain. - L'exposé des rapporteurs était effectivement très intéressant. L'histoire de la défense, c'est aussi une partie de l'histoire de la France. Il est important que les archives de la défense soient accessibles au public, qui recherche des informations personnelles ou familiales, mais également pour le travail des chercheurs. À ce titre, je souhaitais savoir si celui-ci était facilité, et notamment s'il existait un lieu de regroupement permettant aux chercheurs de consulter les archives conservées dans divers sites géographiques ?

M. François Marc, rapporteur général. - Suite à cette présentation objective, pas rassurante quant à l'état des archives de la défense qui se dégrade, et mettant en évidence la nécessité d'une action urgente, je souhaiterais savoir s'il pourrait être pertinent que le regroupement des sites, principalement situés sur la façade ouest de la France, s'effectue selon les trois types d'armes : air, terre et mer.

M. Yvon Collin. - À la lumière de ces exposés, je suis également inquiet quant à la conservation des archives de la défense et je souhaitais savoir si un traitement spécifique était opéré pour les documents photographiques et cinématographiques.

M. Philippe Marini, président. - Le choix de ce thème de contrôle était particulièrement judicieux.

M. Yves Krattinger, rapporteur. - Nous avons été affectés par ce que nous avons constaté quant à la conservation des archives de la Défense. L'histoire personnelle et familiale de chacun d'entre nous est liée à celle de la France et je pense que tout le monde réagirait comme nous l'avons fait, en manifestant de la peine face à cette situation.

Le niveau de numérisation des archives de la Défense est très insuffisant, nous enregistrons un incroyable retard. Aucun schéma directeur n'est mis en place en la matière, seuls quelques projets ponctuels peuvent exister.

Il pourrait certainement y avoir recours à des prestations extérieures pour procéder à la numérisation des archives et cela a certainement déjà été fait pour plusieurs opérations ciblées.

Même si le nombre annoncé de consultations numériques des archives peut paraître important, il convient de le relativiser comparé à celui des particuliers potentiellement concernés, au regard des Français ou étrangers ayant combattu dans l'armée française ou auprès d'elle, et susceptibles d'être intéressés par les données disponibles. Le droit à l'accès numérique des archives de la défense reste à « fabriquer ».

Les enfants qui préparent actuellement la commémoration de la Grande Guerre ne peuvent aisément accéder aux documents concernant les combattants, qui peuvent s'avérer géographiquement éloignés.

Un véritable schéma directeur est donc nécessaire et le recours à des prestataires extérieurs pourrait effectivement être retenu, d'autant que l'armée ne pourra certainement pas mettre les moyens humains nécessaires dans les prochaines années.

S'agissant du coût des bâtiments neufs, il convient, tout d'abord, de constater qu'à Vincennes, les archives sont mal conservées, l'hygrométrie ne pouvant notamment y être gérée, et difficiles d'accès pour les personnels, comparé aux systèmes modernes.

Certes, les bâtiments neufs coûtent de l'argent à l'investissement mais sont ensuite bien plus efficaces pour conserver et accéder aux documents archivés.

En tout état de cause, un schéma d'infrastructures est nécessaire pour ces bâtiments.

Il est évident que les différents locaux du Centre historique des archives situés sur la façade ouest de la France pourraient être utilement regroupés, alors qu'ils se trouvent actuellement implantés là d'où partaient autrefois les bateaux de la marine nationale.

Concernant la commémoration de la Grande Guerre, le service historique de la défense souhaite évidemment participer mais, sans que le travail des personnels ne soit à mettre en cause, il ne pourra certainement pas répondre à toutes les sollicitations des particuliers qui se feront jour à cette occasion.

La collaboration au sein du service historique de la défense entre militaires, historiens et conservateurs du ministère de la culture semble compliquée, en tout cas au niveau hiérarchique. Nous avons ressenti très vite une distance entre les différents services, car chacun est sur la défensive, et un malaise profond qui peine à se dissiper. Je rappelle que le général en charge du service historique de la défense a été remplacé en 2013, alors que cela n'a pas encore été le cas du conservateur général du patrimoine qui a quitté ses fonctions au même moment que lui.

Pour autant, les personnels que nous avons rencontrés sont compétents et ont la volonté de bien faire. Ainsi, à Pau, le lieutenant-colonel Michèle Szmytka, en charge du centre des archives du personnel militaire, qui est autrement entièrement « civilianisé », a produit un travail extraordinaire en opérant une véritable transformation de son service, qui aurait pu être encore plus formidable s'il avait disposé de locaux plus modernes. Les agents, dont une bonne part a été recrutée très récemment, ont été formés aux métiers de l'archivage, de la restauration ou de la reliure et étaient d'ailleurs très fiers de présenter leur travail.

S'agissant de la valorisation commerciale, que j'ai d'ailleurs abordée plusieurs fois au cours de mes entretiens, la gratuité des archives est un principe fondamental, un tabou infranchissable pour les services concernés, sauf si un texte devait prévoir le contraire.

Mme Michèle André. - Ce n'est d'ailleurs pas à eux de décider !

M. Yves Krattinger, rapporteur. - Tout-à-fait.

Concernant l'accès des chercheurs aux archives militaires, c'est un peu le « parcours du combattant ». Beaucoup de déplacements sont nécessaires puisque la numérisation des documents est insuffisante. La situation est préoccupante en la matière, alors qu'au contraire, les universités peuvent aujourd'hui s'échanger des documents à des milliers de kilomètres de distance, d'un pays à l'autre !

À titre personnel, je ne suis pas certain que le regroupement de plusieurs implantations puisse s'effectuer en retenant la distinction entre les trois armes (terre, air, mer) car, si elle se comprend historiquement, elle pourrait sembler moins pertinente aujourd'hui et encore moins demain, compte tenu des fortes imbrications entre elles. Le service historique de la défense a d'ailleurs adopté une organisation interarmées.

Enfin, concernant les archives photographiques et cinématographiques, elles ne relèvent pas de la compétence du service historique de la défense.

M. Philippe Marini, président. - Il existe pourtant une cinémathèque militaire dont le travail est assez remarquable et les personnels y sont disponibles.

M. Yves Krattinger, rapporteur. - Effectivement, monsieur le président, mais la conservation de ce type de documents est de la compétence du second service d'archives du ministère de la défense : l'établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD), qui est un établissement public.

M. François Trucy, rapporteur. - Je souhaiterais indiquer qu'en loi de finances pour 2014, 240 000 euros sont inscrit en attribution de produits au profit du service historique de la défense, correspondant à la vente de publications ou à droits d'auteurs.

Pour conclure, je mentionnerai deux anecdotes.

Au cours d'une opération militaire, Charles IX avait perdu ses archives, en particulier les cartulaires qui constituaient notamment la preuve qu'il possédait certains territoires. C'est à cette occasion qu'il a été décidé que les archives ne devaient plus suivre le roi lors de ses campagnes militaires et qu'elles devaient être conservées avec soin.

À titre personnel, j'ai moi-même découvert une médaille dans les souvenirs militaires de ma famille qui s'est avérée être une médaille de Sainte-Hélène, éditée à 400 000 exemplaires par Napoléon III. Véritable « coup médiatique », elle a été présentée comme un message de Napoléon à ses compagnons d'armes et a été distribuée à l'ensemble des survivants.

M. Albéric de Montgolfier. - Quelles seront les suites données à ce très intéressant rapport ?

M. Philippe Marini, président. - Je vais déjà vous proposer d'autoriser sa publication, mes chers collègues. Nous pourrions ensuite retenir ce thème parmi ceux que nous aborderons lors de l'audition par la commission des finances du ministre de la défense, à l'occasion de la préparation de l'examen de la loi de règlement pour 2013.

M. Yves Krattinger, rapporteur. - Nous enverrons également un exemplaire de notre rapport au ministre, accompagné d'une lettre que je cosignerai avec François Trucy.

À l'issue de ce débat, la commission donne acte de leur communication à MM. Yves Krattinger et François Trucy, rapporteurs, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Implications pour la France de la législation américaine « FATCA » et perspectives de développement de l'échange automatique d'informations en matière fiscale - Audition conjointe de Mme Mathilde Dupré, chargée du Plaidoyer Financement du Développement CCFD-Terre Solidaire, M. Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales de la direction de la législation fiscale, et M. Patrick Suet, président du comité fiscal de la Fédération bancaire française (FBF), secrétaire général de la Société générale, et M. Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'AXA Banque

Puis la commission procède à l'audition conjointe de Mme Mathilde DUPRÉ, chargée du Plaidoyer Financement du Développement CCFD-Terre Solidaire, M. Édouard MARCUS, sous-directeur de la prospective et des relations internationales de la direction de la législation fiscale, et M. Patrick SUET, président du comité fiscal de la Fédération bancaire française (FBF), secrétaire général de la Société générale, sur les implications pour la France de la législation américaine « FATCA » et les perspectives de développement de l'échange automatique d'informations en matière fiscale.

M. Philippe Marini, président. - Cette audition conjointe porte sur la mise en oeuvre de la législation américaine dite FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) et l'échange d'informations fiscales entre États, sujet auquel nous sommes depuis longtemps sensibles, et qui a conduit notre bureau en mission aux États-Unis l'an dernier.

La loi FATCA de 2010, initiative unilatérale des Américains, fait obligation aux banques, sous peine de sanctions plus que dissuasives, de communiquer aux États-Unis toutes les informations dont elles disposent sur les comptes des ressortissants américains. Cette initiative en a suscité bien d'autres, alors que l'évasion fiscale fait peser sur les finances publiques des États, en particulier au sein de l'Union européenne, de lourdes menaces.

L'initiative américaine revenait à lancer au système financier une proposition, certes fort recevable, mais en usant d'une méthode pour le moins cavalière. La négociation intergouvernementale a heureusement permis de progresser, et les pays tiers ont finalement obtenu que soient signées des conventions bilatérales pour la mise en oeuvre de FATCA, prévoyant, pour certaines, une réciprocité. C'est ainsi qu'un projet de loi autorisant l'approbation de l'accord signé le 14 novembre 2013 entre la France et les États-Unis sera prochainement soumis au Parlement. D'où cette audition.

Bien des ambiguïtés demeurent, en particulier sur la question de la réciprocité. Au-delà de la question de principe se pose la question de la mise en oeuvre concrète de la loi FATCA par les banques, avec ses difficultés juridiques, ses questions de responsabilité et ses coûts. Pour y voir plus clair, nous avons donc souhaité recevoir l'éclairage des quatre personnalités ici présentes.

L'accord conclu entre la France et les États-Unis renvoie explicitement à certaines règles de l'Internal Revenue Code américain, notamment pour ce qui concerne les personnes et les revenus visés. À Edouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales à la direction de la législation fiscale (DLF), je souhaiterais demander si la France sera liée par d'éventuelles modifications de ce code, ce qui reviendrait à passer, en signant cet accord, sous le régime du droit américain.

Patrick Suet, secrétaire général de la Société Générale, mais que nous entendrons comme président du comité fiscal de la Fédération bancaire française (FBF), nous en dira plus sur les conditions dans lesquelles les banques préparent la mise en oeuvre de l'accord FATCA. Quelles sont les différences entre cet accord et les standards développés par l'Union européenne et l'OCDE ? Y a-t-il coordination entre ces standards et les accords bilatéraux signés avec les États-Unis ? J'étais lundi à Vienne, où j'ai recueilli des informations sur un sujet très sensible que nous avions eu l'occasion d'évoquer ici avec l'ambassadeur d'Autriche en France, Mme Plassnik. L'Autriche, comme d'ailleurs le Luxembourg, a conditionné son accord à l'échange automatique d'informations à la mise en place d'un dispositif similaire avec la Suisse, Andorre, Monaco, Saint-Marin et le Lichtenstein. La Suisse, quant à elle, pays comme on le sait fort coopératif, conditionne son accord à la mise en place de normes internationales sur le sujet...

Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'Axa Banque, nous dira ensuite pourquoi son établissement a choisi de se séparer de ses clients américains plutôt que de supporter les coûts de mise en oeuvre de FATCA.

Enfin, Mathilde Dupré, chargée de plaidoyer de CCFD-Terre solidaire, et à ce titre membre du Tax Justice Network, nous dira si les avancées en matière d'échange automatique d'informations sont, pour elle, porteuses de progrès dans la lutte contre l'évasion fiscale.

Après une brève intervention de chacun, nous nous livrerons au jeu des questions.

M. Edouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales (direction de la législation fiscale). - L'échange automatique d'informations est l'un des moyens les plus efficaces pour lutter contre la fraude. Il permet de surmonter l'opacité sans être tributaire de l'occasion ou du hasard. Le Gouvernement et l'administration fiscale ont pris le sujet à bras le corps pour tirer tous les bénéfices de FATCA, qui constitue une nouvelle donne et l'occasion de plaider efficacement en faveur d'un système multilatéral.

Comment, dans la pratique administrative, ces dispositions se mettent-elles en place ? Depuis 2010, la loi FATCA, décidée unilatéralement par les États-Unis, fait obligation aux établissements financiers du monde entier, et donc aux établissements français, de transmettre à l'administration fiscale américaine les informations dont elles disposent sur les comptes des contribuables américains, tout manquement étant assorti d'une lourde sanction, soit une retenue à la source de 30 % sur tous leurs revenus et produits de cession de source américaine. En Europe, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne ont réagi, estimant que l'on ne pouvait laisser les établissements bancaires seuls face à l'Internal Revenue Service. Ces pays ont donc exigé la signature d'accords bilatéraux sur l'échange d'informations entre administrations fiscales. Ces accords visaient, outre des mesures de simplification, à assurer la réciprocité de l'échange. C'est ainsi qu'a été signé, en France, l'accord du 14 novembre 2013. La loi de séparation et de régulation des activités bancaires de 2013 a rendu possible la récupération d'informations bancaires par l'administration fiscale, et nous approfondirons le dispositif à l'occasion de l'examen de la proposition de loi sur les comptes bancaires en déshérence qui sera examinée par l'Assemblée nationale en février. Un cahier des charges techniques, enfin, est en cours d'élaboration, et les travaux se poursuivent pour préciser l'interprétation de certains points.

Dans quelle mesure l'accord FATCA ouvre-t-il la voie à l'influence des normes américaines ? C'est la première question qui se pose. Sur le principe, nous restons en droit français. Le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel y veillent. Le code des impôts américain est, certes, concerné, à travers ses articles 1 471 et 1 472, relatifs aux retenues à la source, mais la France y échappe dès lors qu'elle respecte l'accord signé. Elle bénéficie, en outre, aux termes du point 7 de l'article 2, de la faculté de choisir, si la législation américaine évolue, entre ces évolutions et les termes de l'accord initial. De même, l'article 7 introduit la clause de la nation la plus favorisée. Si les États-Unis accordent à un autre État des conditions plus favorables, l'administration française pourra s'en prévaloir. Il s'agit, dans un cas comme dans l'autre, de tirer bénéfice de toute évolution positive.

La question de la réciprocité est centrale. C'est l'objectif même des accords intergouvernementaux. Les informations visées par FATCA concernent l'identification des comptes et des détenteurs, les revenus financiers versés sur ces comptes, leur solde et la valeur de rachat des contrats d'assurance vie. Les États-Unis ont accepté la réciprocité sur les deux premiers points, mais la question des soldes et de la valeur des actifs reste ouverte : aucune base légale ne les autorise pour l'instant à fournir ces informations. Nous avons insisté, d'abord par principe, et ensuite parce qu'il est important, dans le cadre des standards internationaux, que les soldes soient concernés. Les États-Unis y travaillent, mais doivent obtenir l'accord du Congrès. C'est cette question de la réciprocité, avec celle des entités exonérées, qui a retardé la signature de l'accord - retard également causé par l'épisode du shutdown américain en octobre 2013.

Le standard de l'OCDE a été adopté le 17 janvier 2014, sous la forme d'un modèle d'accord dont les spécifications techniques seront approfondies avant sa présentation au G20, en juin. Nous le voulons le plus proche possible de FATCA, sachant qu'il n'en faut pas moins tenir compte de contraintes opérationnelles.

Ce standard doit se concrétiser dans la directive européenne relative à l'assistance mutuelle et dans des accords bilatéraux. La démarche de l'administration française vise à tirer tous les bénéfices des progrès réalisés en matière d'échange d'informations, pour se donner les moyens de lutter contre la fraude.

M. Patrick Suet, président du comité fiscal de la Fédération bancaire française. - Les banquiers, que je représente ici, n'ont pas prise sur de telles décisions. Si la transmission d'informations fiscales à l'administration n'est pas pour nous chose nouvelle, puisqu'elle est entrée dans notre législation en 2005, il reste que la nature des recherches et de l'information exigée par FATCA a requis d'importantes adaptations. Depuis le courant de 2011, les banques ont mis en place des projets internes très lourds. L'accord intergouvernemental permet cependant de bien définir le champ des obligations et nous permettra d'échapper, à terme, à la retenue à la source. Cependant, pour les établissements internationaux comme la Société générale, implantée dans 77 pays, cela suppose de se plier à autant d'accords intergouvernementaux. Or, les définitions, comme celle de « revenu financier » ou de « compte-titre », ne sont pas les mêmes d'un pays à l'autre. Si bien que la balance coûts-avantages nous conduit à clore les comptes américains dans certains pays. Au reste, cela n'est pas toujours possible ; je pense aux doubles nationaux. Sans compter que l'administration américaine recherche ce qu'elle appelle les « indices d'américanité » - soit l'existence de flux financiers entre des comptes, comme ceux qui peuvent exister, par exemple, avec des enfants installés aux États-Unis.

Se pose, dès lors, la question de l'équilibre entre intérêt général et obligations imposées non seulement aux banques, mais aussi et surtout à leurs clients. D'ailleurs, la question du transfert de données n'est toujours pas réglée : un client pourrait contester le transfert en se fondant sur la législation européenne relative à la protection de la vie privée. En dépit des efforts de l'administration fiscale, qu'a soulignés Edouard Marcus, la complexité de ces échanges d'informations est telle qu'à trois mois de l'entrée en vigueur de l'accord, nous ne disposons encore d'aucune documentation stabilisée et nous sommes contraints de faire confiance, alors que les choses peuvent bouger à tout moment.

Le coût de l'adaptation pour les banques justifierait une rémunération du service rendu. Lorsque EDF effectue un service d'intérêt général, l'entreprise est rémunérée à ce titre. Ne travaillons-nous pas au service de l'intérêt général du monde entier ? Depuis 2011, nous avons dépensé de 200 à 300 millions d'euros pour une adaptation qui ne concernera pas plus de 200 000 comptes bancaires sur les quelque 50 millions enregistrés en France.

M. Philippe Marini, président. - N'est-ce pas là un investissement concurrentiel, susceptible de vous acquérir de nouveaux clients ?

M. Patrick Suet. - C'est plutôt un investissement pour les perdre.... Nos clients pourraient être mécontents de ces nouvelles interrogations. Le coût, en moyenne, est donc au moins de 1 000 euros par client, qu'il faut comparer avec le rendement moyen annuel d'un compte : il faudra cinq à dix ans pour récupérer l'investissement.

M. Philippe Marini, président. - Ce ne sont pas n'importe quels clients, cependant...

M. Patrick Suet. - Détrompez-vous. Tous les comptes d'expatriés sont concernés. Une banque nous a fourni le chiffre de 2 500 euros par compte en moyenne.

Nous sommes inquiets pour l'avenir. L'enjeu n'est pas mince, car toutes les banques ont des implantations aux États-Unis. Quant à l'accord OCDE, il est multipays. Cela va multiplier les relations bilatérales, donc les coûts. À l'heure actuelle, en dépit du voeu de Edouard Marcus, les règles de FATCA et celles de l'OCDE ne se superposent pas. Les Américains échapperont à celles de l'OCDE, notamment pour ce qui concerne la recherche sur les bénéficiaires des revenus. Et les Américains ne sont pas soumis à l'obligation de déclaration des comptes titres.

Nous n'avons pas de doute quant à l'intérêt du dispositif de l'OCDE, mais nous demandons des simplifications, en particulier l'établissement de seuils, afin d'écarter les petits comptes.

M. Jean-Marc Vasseux, directeur risques, contrôle et conformité d'Axa Banque. - Axa Banque, créée en 2003, est une filiale d'Axa Assurance. Nos produits sont distribués, pour l'essentiel, par des agents généraux d'assurance. Avec quelques 700 000 personnes physiques pour clientèle et un bilan de l'ordre de 6 milliards d'euros, nous sommes une petite banque. Nous n'en sommes pas moins soumis à FATCA, pour un nombre de clients américains qui ne dépasse pas 150. Conserver nos relations avec eux supposait des adaptations lourdes : nous avons donc choisi de ne pas poursuivre. Cette décision fut difficile à prendre, car il s'agissait de clients fidèles.

Les textes, Patrick Suet l'a dit, ne sont pas fixés. Et un tel projet présente des risques. En témoignent les difficultés actuelles du passage à la norme Single Euro Payment Area (SEPA), qui vise à harmoniser les moyens de paiement en euros dans l'Union européenne, y compris hors zone euro. Il en va de même pour FATCA ; un simple reporting erroné peut entraîner des pénalités.

Mme Mathilde Dupré, chargée du Plaidoyer financement du développement CCFD-Terre solidaire. - FATCA est né en réaction au scandale UBS (Union des banques suisses), qui a montré que les banques internationales sont devenues les instruments d'une évasion fiscale qui se chiffre en milliards. L'Internal Revenue Service a obtenu des résultats en menaçant de publier une liste des clients américains d'UBS soupçonnés de fraude. D'où l'idée que la meilleure façon de récupérer des données intéressant l'administration fiscale était de les demander à ceux qui les détiennent. Cette initiative rejoint une revendication portée de longue date par la société civile.

Il est vrai que FATCA a été décidé unilatéralement par les États-Unis, alors qu'il emporte des conséquences extraterritoriales. Il y a donc eu une réaction en Europe. En 2011, la Commission européenne a demandé une exception pour les banques européennes. En 2012, lorsque le CCFD (Comité catholique contre la faim et pour le développement) faisait la tournée des QG de campagne avec des propositions concrètes, nous nous sommes rendu compte que l'on n'y était guère au courant de FATCA. Beaucoup de temps a été perdu. Il a fallu l'affaire Cahuzac pour que l'on s'y intéresse.

Cette législation nouvelle n'en a pas moins provoqué un électrochoc. Les discussions de longue date sur l'échange automatique d'informations ont commencé à trouver un écho au sein du G20. Une étude de 2013 du Tax Justice Network sur le sujet montre que l'échange automatique existe déjà entre beaucoup de pays, mais seulement sur un nombre restreint de produits. Seuls quatre des trente-quatre membres de l'OCDE - L'Autriche, Israël, la Suisse et la Turquie - ne le pratiquent pas.

M. Philippe Marini, président. - L'Autriche, État membre de la zone euro...

Mme Mathilde Dupré. - Tout l'enjeu consiste à savoir utiliser l'information issue des recoupements automatiques. L'étude montre que l'échange d'informations fonctionne mieux dans un cadre multilatéral, même si les capacités de l'administration restent encore limitées et qu'il existe encore peu de sanctions aux manquements.

M. Patrick Suet. - Je le conteste. Toute erreur, même purement matérielle, même d'un seul euro, est sanctionnée en France par 75 euros de pénalités. Les banques françaises paient chaque année des millions d'euros à ce titre.

Mme Mathilde Dupré. - Il est vrai que nous n'avons guère d'informations sur le cas de la France, puisque l'administration fiscale française n'a pas répondu au questionnaire...

M. Philippe Marini, président. - Voilà une remarque concrète sur laquelle Edouard Marcus pourra peut-être effectuer une recherche en vue de nous apporter quelques éléments.

Mme Mathilde Dupré. - L'enjeu est de construire un standard international. Or, la France ne s'intéresse qu'à FATCA et à ce qui va se passer au niveau de l'Union européenne. Mais quid des paradis fiscaux asiatiques, comme Hong-Kong ou Singapour ?

Certes, c'est grâce à FATCA que le Luxembourg a enfin accepté de sortir de son régime dérogatoire en Europe, mais il est clair qu'il faudra être ferme si l'on veut promouvoir un standard vraiment international. La Suisse a déclaré qu'elle accepterait l'échange automatique avec les États-Unis et l'Union européenne, parce qu'elle ne saurait se couper de ces marchés, mais le président de l'Association suisse des banquiers a clairement indiqué que pour le reste du monde, il n'en irait pas de même. La Suisse restera donc un paradis fiscal pour les pays émergents. Le risque de surenchère, dans les pays en développement, n'est pas mince - or, ce sont bien ces pays qui, d'abord, souffrent de l'évasion fiscale. La Gambie se vante ainsi d'être l'un des seuls territoires où ne s'appliquera pas FATCA.

Il a été un temps question de voter un FATCA français. Ce serait, à notre sens, le moyen le plus efficace d'obtenir la signature d'accords. Il existe une liste française des paradis fiscaux, aujourd'hui très réduite, où pourraient entrer les pays qui n'acceptent pas l'échange automatique.

M. François Marc, rapporteur général. - Merci de ces éclairages fort utiles, qui actualisent nos informations. Patrick Suet, représentant de la Fédération bancaire française, a dit son inquiétude quant aux coûts qui pourraient résulter de l'accord du 14 novembre 2013. Il a regretté que les banques ne puissent encore compter sur des textes d'application stables, et il a pointé les risques sous-jacents pour la gestion des établissements - ce qu'illustre le choix d'Axa Banque, tel que nous l'a exposé Jean-Marc Vasseux.

L'accord doit bientôt entrer en application. Alors que l'Europe cherche à se donner une position homogène et que l'évasion fiscale dans les États non coopératifs n'a pas cessé - certains disent même qu'elle s'est accentuée -, la plus grande vigilance reste de mise.

Les discussions en cours avec les États-Unis posent la question de la réciprocité, que nous avons évoquée lors de notre déplacement outre Atlantique. La France veut une réciprocité non seulement sur les revenus entrants mais sur les soldes. De quels leviers dispose-t-on pour faire évoluer les positions américaines ? Au-delà de la question de principe, quels enjeux financiers y a-t-il derrière cette exigence de réciprocité ? La France s'autoriserait-elle à dénoncer l'accord en l'absence de réciprocité, et si des standards plus exigeants émergeaient au sein de l'Union européenne ?

Patrick Suet, retraçant l'état d'avancement de la mise en conformité des banques françaises, a estimé que les exigences de FATCA et celles du standard à venir de l'OCDE ne se superposaient pas. Les banques se préparent-elles pour le cas où un dispositif plus lourd viendrait à être adopté ?

Jean-Marc Vasseux nous a indiqué qu'Axa Banque avait fait le choix de se séparer de ses clients concernés par le FATCA. Est-il prévu, pour eux, un dispositif d'accompagnement ? Et cette décision donne-t-elle à la banque le statut de Participating Foreign Financial Institution (PPFI), réputé conforme à FATCA ?

Mathilde Dupré nous a rappelé que la revendication du Tax Justice Network de voir se généraliser l'échange d'informations n'a pas encore abouti, faute d'accord entre les États. Quelles sont les alternatives au niveau international et européen ? Comment lutter, enfin, contre l'évasion fiscale des entreprises alors que FATCA ne permet pas de prendre en compte tous les cas des personnes morales ?

M. Philippe Marini, président. - J'ajoute une question sur la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) : Jersey et les Bermudes viennent d'en être retirées, le 17 janvier 2014, quelques mois seulement après y avoir été inscrites, le 21 août 2013. Au point que la presse s'est interrogée. Le ministre a fait état d'échanges fructueux avec ces territoires au terme de la période d'essai, dont le moins que l'on puisse dire est qu'elle fut brève... Pour l'inscription ou le retrait de cette liste, le fait est que l'administration n'a pas compétence liée, mais conserve une marge d'appréciation. Edouard Marcus pourra sans doute nous en dire plus sur les raisons du choix opéré.

Mme Mathilde Dupré. - Les opérateurs mettent toujours en avant la question des coûts. Il convient cependant de distinguer entre les coûts de mise en conformité et les coûts récurrents : une fois le système de reporting mis en place, la facture sera beaucoup moins lourde. Aux États-Unis, les banques ont décidé de se mettre en conformité. De même pour les banques suisses, preuve de leur intérêt à conserver leurs clients américains. Les coûts de mise en conformité, explique Patrick Suet, devraient être partagés puisqu'ils correspondent à un service rendu. Mais c'est oublier que FATCA a été institué en réponse aux manquements des banques !

FATCA vise les personnes physiques et morales : en théorie, les entreprises sont donc concernées. Mais si les trusts, dont une des parties prenantes est américaine, sont censés être couverts, il reste à savoir comment l'information sera collectée, et si elle le sera vraiment... Les trusts sont des structures très opaques et la discussion n'avance pas, en Europe, sur la constitution de registres publics.

Quelle alternative en cas d'échec ? Pour moi, la gravité de la situation et la faible efficacité du système d'échange à la demande nous feront inévitablement aller vers un standard d'échange automatique. J'ai confiance, tout en ayant conscience qu'il faudra être énergique avec les pays récalcitrants. Un journaliste avec lequel nous travaillons souvent, Xavier Harel, relève que les banques suisses font à présent signer à leurs clients un justificatif attestant leur mise en conformité avec le fisc français. Une telle pratique pourrait être étendue.

Pour en revenir aux entreprises, l'OCDE a ouvert le chantier de la lutte contre l'érosion des bases et le transfert des bénéfices, le BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). La question de la transparence pays par pays est pour nous une mesure phare, qui doit faire partie du plan d'action. L'OCDE estime, pour l'heure, que l'information doit être transmise sans être publiée. Pour nous, la publication est une exigence.

M. Philippe Marini, président. - Le BEPS est pour nous un sujet fondamental, qui sera l'un de ceux que nous traiterons lors du prochain séminaire de la commission des finances, en juin 2014 à Orléans.

M. Jean-Marc Vasseux. - Dans le cas d'Axa Banque, nous n'abandonnons pas nos clients en rase campagne. Nous les appelons, nous leur expliquons notre position et nous leur conseillons, le cas échéant, d'autres établissements.

M. Patrick Suet. - Les banques doivent s'enregistrer auprès de l'administration fiscale américaine avant le 1er juillet 2014. Nous sommes quasiment prêts. Les grands établissements s'y emploient depuis 2011 et, en l'attente de textes définitifs, travaillent sur des maquettes avec l'administration.

La question des écarts entre les standards est essentielle. À côté du standard français, vient à présent le standard FATCA, tandis que des standards de l'OCDE et de l'Union européenne se profilent. On risque, en cas de divergences, de multiplier sans utilité les contraintes techniques. Dans FATCA, des seuils sont prévus, qui permettent d'exclure les petits comptes ; tel n'est pas le cas, à ma connaissance, dans le projet de l'OCDE. Le futur système européen ou de l'OCDE contraindra les banques à demander à chaque client de certifier sa situation. Alors que nos standards nous obligent déjà, dans le cadre de la lutte contre le blanchiment, à recueillir des renseignements précis d'identité, comment faire comprendre cette contrainte supplémentaire à nos clients, et notamment les plus âgés ?

M. Edouard Marcus. - Cette question de la cohérence entre FATCA et le futur standard de l'OCDE est importante. Outre le fait qu'elle représente, pour les banques, un défi technique, il s'agit d'un enjeu politique : tout le monde doit être soumis aux mêmes règles.

Les différences entre le standard de l'OCDE et FATCA sont de trois ordres. La première différence tient à certains choix pratiques, et notamment celui des seuils, nombreux pour FATCA. Il faudra choisir la solution la plus efficace. Le débat avec les banques est ouvert sur ce sujet, comme sur celui de la certification. La deuxième différence tient au régime des sanctions : FATCA prévoit une retenue à la source, même dans le cas où la banque n'y est pour rien, n'ayant pas obtenu l'information de son client. Le problème ne peut se poser dans le standard de l'OCDE, fondé sur le seul principe de l'échange automatique. La troisième différence, enfin, tient au régime de réciprocité. Pour nous, il est essentiel que le reporting des soldes figure dans le standard de l'OCDE, afin de pousser les Américains au même niveau d'ambition.

Travaillera-t-on à étendre le standard, via la signature d'accords bilatéraux avec les pays hors Union européenne ? Oui, des accords seront conclus, mais il faut bien avoir conscience que l'on ne pourra signer tout de suite avec tout le monde. Le déploiement du standard sera suivi par le Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations, qui intègrera l'échange automatique à ses critères d'évaluations. Les pays devront alors s'y conformer pour être sortis des listes.

Le président Marini m'a interrogé sur le cas de Jersey et des Bermudes. Tout a commencé par l'arrêté du 21 août 2013, qui ajoutait trois pays à la liste des ETNC : Jersey, les Bermudes et les Iles Vierges britanniques, avec lesquelles nous avions de grandes difficultés : les autorités multipliaient les interprétations restrictives et nous n'obtenions pas les réponses que nous attendions.

M. Philippe Marini, président. - Les méandres procéduriers...

M. Edouard Marcus. - Des sanctions fiscales allaient s'appliquer au 1er janvier 2014 : deux territoires se sont rapprochés de nous, nous ont apporté les réponses que nous attendions et ont consenti à lever certaines divergences d'interprétation sur l'application des accords.

M. Philippe Marini, président. - Lesquelles ?

M. Edouard Marcus. - Jersey considérait que la taxe de 3 % sur les immeubles détenus par des sociétés étrangères n'entrait pas dans le champ de l'accord. Elle le reconnaît aujourd'hui.

M. Philippe Marini, président. - Y a-t-il eu d'autres progrès ?

M. Edouard Marcus. - C'est le seul qui ait été formalisé juridiquement, par le biais d'un échange de lettres. Nous avons également progressé sur certains éléments apparaissant sur le jaune budgétaire relatif à l'échange de renseignements, comme la facturation de certains frais de procédure. Les obstacles sont désormais levés. Il nous est donc apparu que ces États pouvaient sortir de la liste des ETNC.

Le Forum mondial, quant à lui, retient plusieurs niveaux de notation. Quatorze pays, dont la Suisse, ne peuvent pas même être notés, car leur législation ne permet pas l'échange de renseignements. Viennent ensuite les pays « non conformes », « partiellement conformes », « largement conformes » - c'est désormais là que sont notées Jersey et les Bermudes, aux côtés du Royaume Uni, des États-Unis, de l'Italie, de l'Allemagne - puis enfin les pays « conformes », comme la France.

M. Albéric de Montgolfier. - L'accord de régularisation entre la Suisse et les États-Unis va obliger les banques suisses à se classer selon quatre catégories. Dans quel délai ? Par ailleurs, peut-on craindre, avec la réciprocité, un transfert d'activité vers les pays d'Asie du Sud-est, où l'échange automatique n'a pas cours ?

M. Jean Germain. - L'existence de paradis fiscaux entraîne un report de la charge fiscale sur les moins riches.

M. Philippe Marini, président. - Ou les moins immoraux.

M. Jean Germain. - Je préfère mes termes, ils sont politiques, non moraux.

M. Philippe Marini, président. - On peut être riche et moral...

M. Jean Germain. - L'accord signé le 14 novembre 2013 par Pierre Moscovici et l'ambassadeur Charles Rivkin agace ce que je ne crains pas d'appeler mon sentiment gaulliste. Il pose la question de l'extraterritorialité du droit américain, qui semble devoir primer sur le droit des autres pays du monde. Les États-Unis entendent se donner, unilatéralement, un brevet de moralité, alors qu'ils sont à l'origine de la crise de 2008, qui a fait des milliers de chômeurs en Europe, et que leurs banques échappent, en l'absence de réciprocité, à la réglementation qu'ils entendent imposer à nos banques européennes. J'ai un peu le sentiment que les grosses fortunes et les grandes entreprises n'en seront nullement dérangées, et que tout retombera, une fois de plus, sur le citoyen lambda.

M. Philippe Marini, président. - C'est une question qui se pose à chacun d'entre nous...

M. Éric Bocquet. - Notre commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion des capitaux, dont j'ai eu l'honneur d'être le rapporteur, s'est penchée sur la question de l'échange automatique d'informations, voie royale pour aller vers la transparence. Nous avons formulé quelques propositions pour un FATCA européen, dont l'ambition ne devrait pas se limiter à un échange automatique d'informations entre les États membres et, le cas échéant, quelques États tiers, mais bien peser sur toutes les banques présentes sur le territoire de l'Union européenne. Quand donc sautera, en Europe, le verrou de l'unanimité qui prévaut en matière de fiscalité ? Notre commission d'enquête préconisait de mettre en place une coopération renforcée. On ne peut admettre que le veto d'un seul Etat suffise à bloquer toute initiative en faveur de la transparence. Au-delà des déclarations de bonnes intentions, il vient un moment où il faut savoir prendre des décisions concrètes !

Comment a-t-on pu supprimer Jersey de la liste des ETNC, lorsque l'on sait qu'elle abrite des milliers de trusts ? Quant aux États-Unis, s'ils s'insurgent contre l'évasion fiscale dès lors qu'elle leur cause du tort, ils sont bien silencieux sur les pratiques du Delaware, du Wyoming, du Nevada, et sur leurs positions aux Îles Caïman... S'agit-il de combattre l'évasion fiscale internationale, ou de défendre leurs propres intérêts ?

Concernant le coût, pour les banques, de la mise en conformité, j'ai lu ce matin dans Les Echos qu'une grande banque française avait réalisé, en 2013, un bénéfice de 2,18 milliards d'euros, en hausse de 175 %. Il y a là de quoi assumer quelques dépenses...

M. Jacques Chiron. - Devant notre commission d'enquête, le président d'une grande banque française a déclaré avoir informé, dès 2011, tous ses clients de leur obligation de déclarer leurs avoirs dans leur pays fiscal d'origine. Les banques suisses, on l'a vu, font désormais signer un justificatif aux leurs. Peut-on espérer que les banques françaises, à défaut d'avoir anticipé, fassent de même ? Et dans quel délai ?

M. Francis Delattre. - Nous avons entendu, à plusieurs reprises, nos représentants auprès de l'OCDE. Soixante États ont signé un protocole d'accord. Quant aux Américains résidant en France, ils sont aussi des contribuables français. Pourquoi injecter du droit américain dans les relations interbancaires alors que la négociation devrait avoir lieu d'État à État ? FATCA introduit beaucoup de confusion, et n'aide pas l'OCDE. Les États-Unis ont prouvé, avec les listes UBS, qu'ils avaient les moyens de contraindre les grands établissements financiers du monde. Ceux qui sont européens se soumettent. Pourquoi devrions-nous, dès lors, mettre en oeuvre FATCA, alors que ce qui compte avant tout pour nous, ce sont les standards de l'OCDE ? Nous avons besoin d'une régulation mondiale. Nos intérêts devraient être défendus par l'Europe. De même, on se plaint de ne pas avancer sur l'union bancaire ? Travaillons donc à lever les réticences de l'Allemagne, qui contribuent à freiner toute initiative commune.

M. Philippe Marini, président. - Il est permis de douter de la capacité de l'Europe à surmonter les contraintes de l'unanimité... Or, sur la transmission d'informations fiscales, chaque État est à égalité avec les autres. C'est donc une question de rapport de forces politique. Voilà qui peut nous réunir.

M. Edouard Marcus. - Aux termes de l'accord signé par la France, les établissements doivent s'inscrire dès à présent. Ceux qui n'ont pas de clients américains sont réputés conformes, dès lors qu'ils certifient que leur clientèle est locale.

M. Patrick Suet. - Pour répondre à la question concernant l'accord entre les États-Unis et la Suisse, j'indique que toutes les banques régies par le droit suisse ont dû prendre une position. Celles qui ont des clients américains sont dans un processus de régularisation.

M. Edouard Marcus. - Le risque de voir certains États faire cavalier seul a été évoqué. Mais l'objectif est bien, à terme, que le standard soit applicable à toutes les places, celles qui ne s'y plieraient pas se trouvant marginalisées. On peut imaginer que l'échange automatique d'informations soit retenu comme un critère d'évaluation par le Forum mondial ; les États qui ne s'y plieraient pas seraient alors inscrits sur la liste noire. En tout état de cause, pour une place, rester en dehors des standards a un coût, ne serait-ce que de réputation. On l'a vu avec l'échange à la demande.

Concernant l'extraterritorialité de FATCA, c'est précisément à cela que la signature d'un accord intergouvernemental cherche à répondre, en mettant les partenaires à égalité. FATCA a donné une impulsion à l'échange automatique.

Le projet BEPS porté par l'OCDE vise les multinationales. L'idée est d'avoir une approche globale, y compris sur les trusts. Enfin, si la règle de l'unanimité au sein de l'Union européenne peut bloquer les avancées en matière fiscale, elle n'empêche pas les États de signer entre eux des accords bilatéraux sur le modèle de l'OCDE.

Mme Mathilde Dupré. - Nous appelions à un FATCA français et européen pour négocier dans l'équilibre avec les États-Unis et assurer la réciprocité. Il n'en a pas été ainsi. Mais tant que les débats ne sont pas achevés au Congrès, il faut pousser les feux.

L'enjeu, pour nous, est le multilatéralisme. Il est indispensable si l'on veut éviter des transferts vers d'autres pays. Le standard de l'OCDE est, de ce point de vue, l'outil le plus abouti. En tant que membre d'un groupe d'experts de l'Union européenne, je puis vous dire que la Commission européenne a en réserve des propositions pour établir une liste européenne des paradis fiscaux, couplant les critères du Forum mondial à d'autres, et touchant aux régimes fiscaux agressifs. Mais l'Union européenne, qui a des paradis fiscaux en son sein, est sur ce sujet encalminée ... Il reste bien du chemin à faire.

Au demeurant, si les Américains n'avaient pas mis en place la loi FATCA, on n'en serait pas à discuter de l'échange automatique d'informations. Pour aller plus loin, il nous faut un standard OCDE plus large, multilatéral, qui aille au-delà des trente-quatre pays riches membres de l'organisation, dont certains sont d'ailleurs des paradis fiscaux...

M. Patrick Suet. - La question de l'extraterritorialité du droit américain dépasse largement celle de la fiscalité. Sur le respect des embargos, par exemple, c'est la législation américaine qui s'applique. Nous manquons de fermeté.

Sur FATCA, je veux lever une ambiguïté : ce n'est pas une loi sur les banques, mais sur les clients des banques. Nous n'en sommes que les vecteurs. Nous sommes déjà soumis à de très nombreuses obligations, de nature prudentielle ou dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. Nous avons bien évidemment une connaissance de nos clients ! Et cela vaut aussi pour les trusts. Quant aux justificatifs, nous n'avons pas attendu l'initiative des banques suisses pour en demander à nos clients : nous le faisons depuis 2011.

M. Francis Delattre. - Les spécificités de FATCA tiennent aux caractéristiques du système fiscal américain : les contribuables déclarent leur revenu mondial et peuvent déduire ce qu'ils ont payé ailleurs comme impôts. L'administration fiscale avait besoin de la loi FATCA pour s'assurer de la bonne application de ces règles.

M. Philippe Marini, président. - Extraterritorialité, difficile conciliation du droit français et communautaire avec les pratiques américaines, autant de contradictions avec lesquelles il nous faudra vivre sans perdre notre âme. Comme il nous faudra trouver une voie entre impératif de lutte contre la fraude et réalisme.

Ainsi, j'ai entendu lundi le président autrichien tenir des propos intéressants sur les accords Rubik : pour l'Autriche, cela représente 1,5 milliard d'euros de recettes annuelles. Quand on a besoin de tenir le déficit, cela n'est pas rien. Voilà qui laisse chacun devant sa conscience...