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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 20 janvier 2015

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures

Nouvelle organisation territoriale de la République - Suite de l'examen des amendements au texte de la commission

La commission poursuit l'examen des amendements sur le texte n° 175 (2014-2015) sur le projet de loi n° 636 (2013-2014) portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Nous reparlons de la mise en place de la métropole du Grand Paris. Dans le cadre de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), un dispositif a été adopté à l'article 12 qui s'est révélé inapplicable. Les élus franciliens ont donc été invités à le retravailler. Un accord a été trouvé puisque les amendements de MM. Jean-Pierre Caffet, Jean-Vincent Placé, Hervé Marseille et Vincent Capo-Canellas sont presque identiques. Toutefois, le Gouvernement a déposé son propre amendement, tardivement, qui propose une alternative.

Tous ces amendements tendent à attribuer la personnalité morale aux territoires composant la métropole du Grand Paris, qui deviendraient des établissements publics territoriaux (EPT). L'amendement du Gouvernement leur attribue la personnalité morale sous la forme de syndicats de communes, cette proposition se rapprochant de celle proposée par la commission en deuxième lecture de la loi MAPTAM. Les territoires seraient financés par une contribution des communes membres et par une aide à l'investissement de la part de la métropole par prélèvement sur le produit de la fiscalité économique qui lui serait attribuée. Les autres amendements proposent, quant à eux, de conférer la personnalité morale aux EPT sous la forme d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, accompagnée d'une répartition de la fiscalité économique entre les différents niveaux d'intercommunalité : la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) à la métropole du Grand Paris et la cotisation foncière des entreprises (CFE) aux EPT.

Toutefois, on relève de nombreux points communs entre ces différents amendements : l'extension de la métropole aux communes autour des aéroports, le transfert de la compétence « plan local d'urbanisme » aux EPT, le transfert total ou partiel de la politique de la ville aux EPT, la subordination de l'exercice de certaines compétences par la métropole à la reconnaissance d'un intérêt métropolitain et, enfin, l'ouverture d'une faculté de transfert à la métropole des grands équipements et infrastructures sur le modèle de la métropole de Lyon.

D'autres amendements, enfin, proposent une autre solution. Ainsi, M. Dominati propose de substituer à la métropole un département du Grand Paris fusionnant les quatre départements de la petite couronne. MM. Dallier et Kaltenbach prônent la création d'une collectivité territoriale à statut particulier issue de la fusion du Grand Paris et des quatre départements de la petite couronne. Cette solution a déjà été discutée lors du débat de la loi MAPTAM.

Afin de faciliter notre discussion, je vous propose de ne pas retenir les amendements qui préconisent un dispositif trop éloigné de l'amendement du Gouvernement. En effet, les élus concernés sont très majoritairement parvenus à un accord. Il convient de le maintenir. C'est pourquoi, je vous propose de partir de l'amendement du Gouvernement qui serait sous-amendé. A cette heure, 46 sous-amendements ont été déposés dont deux sont irrecevables. Certains sont toutefois identiques.

M. Philippe Bas, président. - Certains amendements déposés s'excluant mutuellement, il paraît difficile de faire une synthèse.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Aucun sous-amendement ne propose d'attribuer la personnalité morale aux EPT sous forme de d'EPCI à fiscalité propre en raison des problèmes juridiques que cette solution soulève : en effet, est-il possible de créer un EPCI à fiscalité propre composé lui-même d'EPCI à fiscalité propre ? Ainsi, la majorité de nos collègues accepte la proposition du Gouvernement d'un syndicat de communes au niveau des territoires.

M. Philippe Kaltenbach. - Les auteurs de ces sous-amendements n'étant pas membres de cette commission, il apparaît difficile de connaître leur position exacte.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Cette question représente le problème essentiel. Pour le reste, nous pouvons trouver des aménagements.

M. Philippe Bas, président. - Notre commission serait d'accord pour écarter tout amendement qui viserait à faire des EPT des EPCI à fiscalité propre composés d'autres EPCI à fiscalité propre.

M. Christian Favier. - Je partage la méthode proposée par notre rapporteur qui consiste à partir de l'amendement du Gouvernement. En effet, les amendements proposant la fusion des départements de la petite couronne ne recueillent pas la majorité des élus franciliens. C'est pourquoi, il convient de travailler en priorité sur les sous-amendements déposés sur l'amendement du Gouvernement. Je précise que mon groupe a déposé ce matin des sous-amendements.

Sur la question de la personnalité morale des territoires sous forme d'EPCI à fiscalité propre, il s'agirait d'une nouveauté juridique, le Grand Paris étant lui-même un EPCI à fiscalité propre. Parallèlement, il apparaît important de donner aux territoires la personnalité morale. Rien n'empêche cependant d'innover en la matière.

M. Philippe Bas, président. - La commission ne partage toutefois pas votre point de vue.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Si le Gouvernement ne fait aucun effort pour accepter certains sous-amendements, alors la question soulevée par M. Favier pourra être reposée.

M. Philippe Kaltenbach. - Je partage la position de notre commission visant à discuter en priorité de l'amendement du Gouvernement et des sous-amendements qui ne reprennent que pour partie l'accord entre les élus franciliens. Il faudrait également appliquer cette méthode à la métropole de Marseille. Or on le leur refuse alors que les élus franciliens sont écoutés. Je considère que le Parlement n'est pas là pour prendre sous la dictée la volonté des élus locaux. Il convient parfois de les secouer pour les faire avancer comme ce fut le cas à Lyon pour dépasser les égoïsmes locaux.

Pour Paris, il faut éviter un mariage de riches. Veut-on une métropole intégrée ou des banlieues qui se paupérisent ? Je souhaite qu'on aille le plus vite possible sur cette question. Pour ma part, je suis favorable à l'idée d'une métropole intégrée. La proposition consistant à organiser la métropole sous la forme d'un double système d'EPCI à fiscalité propre me paraît baroque et doit donc être écartée. Je souhaiterais que le rapporteur nous donne des indications sur le pacte financier proposé par le Gouvernement.

Mettons-nous d'accord sur les grandes orientations de la future métropole du Grand Paris avant d'aborder les modalités pratiques.

M. Hugues Portelli. - Je m'interroge sur l'avenir des sociétés d'économie mixte (SEM) qui sont actuellement adossées à des EPCI. Si l'on s'en tient à ce qui a été voté l'an passé, les SEM seront rattachées à des territoires qui n'auront pas la personnalité juridique.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Dans ce que propose l'amendement du Gouvernement, certes les territoires n'auront pas la fiscalité mais ce seront bien des établissements publics dotés de la personnalité morale.

Je vous propose d'examiner les sous-amendements déposés sur l'amendement n° 1104 du Gouvernement.

Le sous-amendement n° 1130 a pour objectif de repousser le délai d'adhésion à la métropole du Grand Paris. En effet, trois communes ont délibéré hors délai pour rejoindre la métropole.

M. Philippe Kaltenbach. - Ce sous-amendement a été déposé pour répondre à la situation de la ville de Chelles, en Seine-et-Marne. Cette ville a longtemps hésité avant d'adhérer à la métropole. Néanmoins, il ne faut pas rouvrir les délais en permanence. De plus, l'adhésion de Chelles va bouleverser la carte des intercommunalités de Seine-et-Marne et peut engendrer de nouvelles adhésions.

M. Hugues Portelli. - Je fais partie de la commission régionale de coopération intercommunale (CRCI) et nous travaillons actuellement sur les propositions de modifications du préfet de région. Or on ne terminera jamais ce travail si on vote en permanence des amendements rétroactifs pour des cas particuliers.

M. Christian Favier. - Avec cet amendement « Paris », le Gouvernement a en réalité déposé un nouveau projet de loi. Or, puisqu'on discute aujourd'hui d'une toute nouvelle organisation de la métropole de Paris, il est normal de donner un nouveau délai pour ces communes qui avaient délibéré sur l'ancienne organisation.

M. Philippe Kaltenbach. - Le sous-amendement propose de proroger le délai de deux mois après la promulgation de la présente loi. Or, je m'interroge sur la date de la promulgation de cette loi ! Je rappelle que la métropole de Paris doit être effective au 1er janvier 2016.

Mme Sophie Joissains. - Je crois, comme le rapporteur, que les élus locaux, qui sont très présents, doivent être écoutés dans les débats. En conséquence, je suis favorable à ce sous-amendement.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

Le Gouvernement

1104

Favorable

M. KAROUTCHI

1130

Favorable si rectifié

M. CAPO-CANELLAS

1179

Favorable si rectifié

M. KAROUTCHI

1129

Défavorable

M. CAPO-CANELLAS

1178

Défavorable

M. Christian Favier. - Le sous-amendement n° 1131 a pour objet de permettre aux communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comportant une plateforme aéroportuaire, de bénéficier d'un délai de deux mois pour délibérer en faveur de l'adhésion éventuelle à la métropole du Grand Paris.

M. Hugues Portelli. - Quelle est la conséquence pratique de ce sous-amendement ? Le but est-il de faire rentrer dans le Grand Paris des communes du Val d'Oise ?

M. Philippe Kaltenbach et M. Christian Favier. - Oui, si elles le veulent.

M. Hugues Portelli. - Si Sarcelles, Gonesse, Villiers-le-Bel, qui sont des villes de 50 000 à 100 000 habitants, rejoignent la métropole de Paris, il ne restera rien dans le Val d'Oise.

M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas l'objet du sous-amendement dont nous discutons, mais c'est bien la volonté de l'amendement n° 1104 du Gouvernement que d'attirer toutes les communes et intercommunalités limitrophes de la métropole à l'intérieur de celle-ci. Le sous-amendement n° 1131 porte lui sur le délai d'adhésion des communes concernées par une plateforme aéroportuaire, qui se trouvent à la périphérie de la métropole.

M. Christian Favier. - Je rappelle qu'il existe des conditions strictes pour l'adhésion d'une commune à la métropole de Paris. Nous pouvons ne pas voter l'allègement des conditions d'adhésion mais nous devons étendre le délai d'adhésion.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - L'amendement du Gouvernement prévoit la possibilité d'adhésion au Grand Paris des communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comportant une plateforme aéroportuaire. Cette adhésion reste facultative. Je suis favorable à l'adoption du sous-amendement n° 1131.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. KAROUTCHI

1131

Favorable

M. CAPO-CANELLAS

1172

Favorable

M. KAROUTCHI

1132

Défavorable

M. CAPO-CANELLAS

1173

Défavorable

M. KAROUTCHI

1133

Défavorable

M. CAPO-CANELLAS

1174

Défavorable

Mme PROCACCIA

1128

Favorable

M. KAROUTCHI

1143

Favorable

M. MARSEILLE

1165

Favorable

M. KAROUTCHI

1148

Favorable

M. MARSEILLE

1169

Favorable

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - L'amendement du Gouvernement n° 1104 attribue la compétence en matière de concession de la distribution publique d'électricité et de gaz aux EPT puis à la métropole, à compter du 1er janvier 2018. Le sous-amendement n° 1151 propose de supprimer cette disposition car cette compétence est actuellement exercée par des syndicats dont le périmètre excède celui de la future métropole. Toutefois, il semble possible de surmonter cette difficulté en prévoyant un mécanisme de représentation / substitution comme Mme Procaccia l'a proposé concernant la compétence d'aménagement numérique. Je vous propose un avis de sagesse afin que l'on en débatte en séance publique.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. PINTAT

1151

Sagesse

M. MARSEILLE

1156

Sagesse

M. MARSEILLE

1157

Sagesse

M. MARSEILLE

1158

Sagesse

M. MARSEILLE

1159

Favorable

M. MARSEILLE

1160

Défavorable

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Le sous-amendement n° 1137 de M. Karoutchi propose de donner aux communes la faculté de s'opposer au transfert de la compétence d'élaboration des plans locaux d'urbanisme (PLU) aux établissements publics territoriaux. Je suis défavorable à cette proposition car l'amendement du Gouvernement n° 1104 représente déjà un grand pas en direction des établissements publics territoriaux. En effet, il supprime la compétence d'approbation des PLU de la métropole du Grand Paris des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Aller plus loin viderait de sa substance la métropole du Grand Paris.

M. Philippe Kaltenbach. - Je rejoins la position du rapporteur. Les conseils de territoire - qui compteront environ 300 000 habitants - représentent une échelle pertinente pour exercer cette compétence. Il convient d'éviter qu'une minorité de communes entrave leur action.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. KAROUTCHI

1137

Défavorable

M. MARSEILLE

1170

Avis du Gouvernement

M. MARSEILLE

1161

Défavorable

M. KAROUTCHI

1134

Défavorable

M. KAROUTCHI

1135

Favorable

M. KAROUTCHI

1147

Favorable

M. MARSEILLE

1168

Favorable

M. KAROUTCHI

1146

Favorable

M. MARSEILLE

1167

Favorable

M. KAROUTCHI

1136

Favorable

M. CAPO-CANELLAS

1175

Favorable

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Le sous-amendement n° 1139 vise à créer un fonds métropolitain de soutien à l'investissement à destination des établissements publics territoriaux et des communes de la métropole du Grand Paris. Je souligne que l'amendement n° 1104 du Gouvernement prévoit déjà la possibilité pour la métropole d'instituer une dotation de solidarité communautaire. En outre, je m'interroge sur les modalités de financement de ce fonds.

M. Christian Favier. - Je suis favorable à ce sous-amendement car il participerait à la réduction des inégalités territoriales au sein de la métropole et au financement d'équipements.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - J'exprime un avis favorable au regard des explications apportées par M. Favier.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. KAROUTCHI

1139

Favorable

M. MARSEILLE

1171

Favorable

M. KAROUTCHI

1140

Favorable

M. MARSEILLE

1163

Favorable

M. KAROUTCHI

1142

Défavorable

M. KAROUTCHI

1138

Favorable

M. MARSEILLE

1162

Favorable

M. KAROUTCHI

1145

Favorable

M. MARSEILLE

1166

Favorable

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Le sous-amendement n° 1141 introduit une clause de revoyure contraignant le Gouvernement à remettre un rapport dressant le bilan de la métropole du Grand Paris avant le 31 décembre 2018.

M. Philippe Kaltenbach. - Le compromis trouvé concernant la métropole du Grand Paris consiste à créer une métropole intégrée tout en prévoyant une phase transitoire. Introduire une clause de revoyure en sus de cette phase transitoire est susceptible de ralentir le projet.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Cette clause de revoyure correspond uniquement à un rapport. J'y suis favorable.

M. Philippe Bas, président. - Étant donné la complexité de ce dossier, la publication de ce rapport sera utile.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. KAROUTCHI

1141

Favorable

Auteur

Avis de la commission

M. CAPO-CANELLAS

1177

Favorable

Le Gouvernement

1104

Favorable

M. CAFFET

186 rect.

Défavorable

M. KAROUTCHI

3 rect. ter

Défavorable

M. MARSEILLE

84 rect. ter

Défavorable

M. J. GAUTIER

1037 rect. bis

Défavorable

M. J. GAUTIER

1038 rect. bis

Défavorable

M. J. GAUTIER

1039 rect. bis

Défavorable

M. PLACÉ

974 rect.

Défavorable

M. P. DOMINATI

703

Défavorable

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - L'amendement n° 636 vise à créer, à côté de la métropole parisienne, un département, par la fusion des quatre départements de la petite couronne. Avis défavorable.

M. Christian Favier. - Je partage l'avis du rapporteur. Ce serait un monstre technocratique. Quelle proximité concevoir dans un département de plus de 6 millions d'habitants ?

M. Philippe Kaltenbach. - J'y vois un amendement d'appel. En créant la métropole parisienne, on ajoute une couche au mille-feuille territorial. À terme, la fusion est inévitable. Comment justifier que les quatre départements mènent des politiques sociales différentes ! Le sujet est certes complexe. Toutefois, le débat est ancien et il y a eu si peu d'avancées. L'amendement présente le mérite de poser à nouveau la question.

M. Hugues Portelli. - Quel avenir avec cette fusion pour les villes de la périphérie du Grand Paris ? L'amendement fait ressortir les lacunes de la loi sur les régions s'agissant de l'Île-de-France : nous aurions ainsi un département immense et une région de taille réduite.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. DALLIER

636

Défavorable

M. DALLIER

632

Défavorable

M. KAROUTCHI

41 rect. bis

Défavorable

M. KALTENBACH

994

Défavorable

Mme PROCACCIA

507

Défavorable

M. DALLIER

633

Défavorable

M. DALLIER

634

Défavorable

M. Philippe Kaltenbach. - Mon amendement n° 976 rect. vise à permettre aux conseillers communautaires désignés en 2014 au sein des EPCI de continuer à siéger au sein des conseils de territoire. En effet, l'amendement du Gouvernement, qui modifie leurs conditions de désignation, exclura de facto les représentants de l'opposition.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - En l'état, je ne peux être favorable à votre amendement qui entre en conflit avec celui du Gouvernement et ne peux que vous engager à le transformer en sous-amendement.

M. Christian Favier. - Je suis favorable à cet amendement. Les communes ne pourront désigner que deux ou trois conseillers, ce qui ne permettra pas toujours de désigner des membres de l'opposition municipale.

M. Philippe Bas, président. - La représentation proportionnelle ne peut effectivement s'appliquer à des quantités si faibles. Je vous propose que nous réexaminions cette proposition si son auteur le transforme en sous-amendement.

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels après l'article 17 bis

M. KALTENBACH

976 rect.

Défavorable

M. DALLIER

631

Défavorable

M. DALLIER

996

Défavorable

M. DALLIER

635

Défavorable

Article 28 bis

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Les sénateurs n'ont pas leur place au sein du conseil territorial de l'action publique qui est une instance de concertation entre les collectivités. Jusqu'à présent d'ailleurs, la question ne se posait pas puisque le cumul des mandats permettait aux intéressés d'y assister en qualité d'élus locaux. Sa prohibition crée, on le voit, des difficultés.

M. Philippe Bas, président. - Le bon sens serait de revoir cette prohibition.

Auteur

Avis de la commission

Article 28 bis
Continuité des politiques publiques en matière de sport, de culture et de tourisme

M. MÉZARD

42 rect.

Défavorable

La réunion est levée à 10 h 10

Mercredi 21 janvier 2015

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 40

Nomination de rapporteurs

M. Hugues Portelli est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 208 (2014-2015) présentée par MM. Gérard Larcher et Philippe Bas tendant à assurer la représentation équilibrée des communes.

M. Jean-Patrick Courtois est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 223 (2014-2015) ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.

Création d'une commission d'enquête sur le fonctionnement du service public de l'éducation, sur la perte de repères républicains qui révèle la vie dans les établissements scolaires et sur les difficultés rencontrées par les enseignants dans l'exercice de leur profession - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport pour avis

M. Philippe Bas est nommé rapporteur pour avis de la proposition de résolution n° 231 (2014-2015), présentée par M. Bruno Retailleau et les membres du groupe UMP, apparentés et rattachés, tendant à la création d'une commission d'enquête sur le fonctionnement du service public de l'éducation, sur la perte de repères républicains que révèle la vie dans les établissements scolaires et sur les difficultés rencontrées par les enseignants dans l'exercice de leur profession.

M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Le seul obstacle qui pourrait s'opposer à la création de cette commission d'enquête serait qu'elle interfère avec une procédure judiciaire. Ce n'est pas le cas, d'autant qu'elle ne vise pas des faits déterminés, mais la gestion d'un service public.

Mme Catherine Tasca. - Au moment où nous nous efforçons de rationaliser nos travaux, efforçons-nous de traiter les divers sujets dans les cadres qui leur sont le mieux appropriés. En l'occurrence, il n'est pas sérieux d'embrasser un tel sujet dans une commission d'enquête.

M. Alain Richard. - Notre règlement ouvre de multiples facultés d'activités parlementaires, qui se concurrencent mutuellement. Les statistiques établies sur les deux dernières années à la demande du président Larcher livrent de la participation aux séances des commissions d'enquête un bilan qui laisse douter de leur efficacité ! Parmi ceux d'entre nous qui soutiendront la proposition de résolution, combien sont véritablement prêts à assister aux réunions de cette commission, qui se superposeront inévitablement à celles d'autres commissions ou délégations et à la séance publique ?

Mme Esther Benbassa. - Je suis gênée par l'intitulé « sur la perte de repères républicains », d'emblée négatif. Il me semble qu'il conviendrait d'en choisir un qui ne préjuge pas des conclusions. Rechercher ce qui ne va pas, soit, mais qu'en sait-on à ce stade ?

M. Pierre-Yves Collombat. - On en sait quelque chose, si l'on fréquente des établissements scolaires ou des professeurs ! Or les plus hautes instances de l'éducation nationale ne prennent que des mesures anecdotiques : il faut, aux dernières nouvelles, que les élèves apprennent la Marseillaise et se lèvent lorsqu'entre un enseignant. La ministre semble ignorer que c'est souvent déjà le cas. Que ce soit sur les programmes, sur la diversité des élèves ou sur la conception de la laïcité, il y a des questions à se poser.

Mme Esther Benbassa. - Dans un groupe de réflexion alors, plutôt que dans une commission d'enquête.

M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. - Il appartient aux groupes politiques, en vertu de l'article 6 bis de notre règlement, de proposer la création de commissions d'enquête et de déterminer leurs intitulés. Nous ne nous prononçons que sur la recevabilité des propositions avant leur présentation à la conférence des présidents. Les discussions d'opportunité auront lieu ultérieurement, au sein de la commission d'enquête une fois créée.

M. Bernard Saugey. - S'il est vrai que nos obligations se superposent les unes aux autres, nous ne pouvons cependant nous dispenser de cette enquête, quel que soit le titre qu'on lui donne. Sur les quatre-vingt-dix lycées de mon département, il s'en est trouvé quarante où des élèves ont refusé de respecter la minute de silence après les attentats qui viennent de frapper la France.

M. Jean-Pierre Sueur. - Si nous n'avons pas ici à nous prononcer sur le fond, je voudrais que les remarques qui viennent d'être faites soient versées au groupe de travail sur le fonctionnement du Sénat. J'ai à l'esprit une commission d'enquête en cours, dont la moitié des membres appartiennent à la commission des lois, l'autre à la commission des affaires étrangères : il est totalement impossible d'assister à la fois à ses réunions et aux débats sur la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Si nous voulons faire notre travail correctement, nous rencontrons un sérieux problème d'emploi du temps.

La commission déclare recevable la proposition de résolution.

Modernisation et simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l'examen des amendements sur son texte n° 216 (2014-2015) pour le projet de loi n° 76 (2014-2015), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la modernisation et simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements au projet de loi de modernisation et de simplification du droit, adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale - en premier lieu, les amendements du rapporteur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 7

L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.

Article 8

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Mon amendement n° 6 concerne les scellés. La décision de détruire des scellés est grave, parce qu'elle met en cause le droit du propriétaire du bien ; et parce qu'elle suppose une appréciation sur l'utilité de l'objet pour la manifestation de la vérité, engageant ainsi les droits de la défense. Il convient donc, tout en conservant la compétence de gestion des scellés du procureur de la République, de soumettre leur destruction à l'autorisation du juge des libertés ou de la détention (JLD).

M. Philippe Bas, président. - Sur cette question de principe, j'imagine que nous allons persévérer dans notre position, même si l'Assemblée nationale ne s'y est pas ralliée.

M. François Pillet. - Vingt ans après les faits, certains scellés peuvent encore recéler des éléments de preuve, que les avancées techniques et scientifiques - singulièrement, la recherche génétique - révèleront.

M. Michel Mercier. - Je suis tout à fait opposé à cet amendement : le juge des libertés est déjà surchargé de dossiers et n'est pas spécialiste des scellés. Le procureur est mieux à même de les gérer. Nous croulons sous des scellés dont personne ne sait ce qu'ils contiennent. C'est une question qu'il faut traiter concrètement, non in abstracto... La procédure actuelle - on fait exploser les pièces sur un grand terrain près de Bordeaux, et l'on fait en sorte que les armes disparaissent vraiment - comporte toutes les précautions requises, je ne vois pas ce qu'un magistrat du siège y apporterait.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Cet amendement ne crée pas une tâche nouvelle pour le juge des libertés, il revient au droit actuel, afin de nous prémunir contre toute destruction prématurée d'éléments de preuve.

L'amendement n° 6 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 5.

EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 7

M. Jacques Mézard. - L'alinéa 25 dispose que, « lorsque la solution d'une question soumise au Tribunal des conflits s'impose avec évidence », le président, conjointement avec le membre le plus ancien appartenant à l'autre ordre de juridiction, peut statuer par voie d'ordonnance dans les cas fixés par décret en Conseil d'État. Cela me semble excessif ! Le tribunal n'est pas saisi si fréquemment. Et comment apprécie-t-on cette « évidence » ? L'amendement n° 2 supprime cette disposition.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Le Tribunal des conflits se réunit actuellement en formation collégiale pour examiner toutes les affaires. Ce fonctionnement, lourd pour certaines affaires simples, comme lorsqu'une jurisprudence constante désigne d'emblée l'ordre de juridiction compétent, est opportunément assoupli par l'alinéa 25. L'association du président à un membre de l'autre ordre de juridiction garantit l'impartialité de la décision. Avis défavorable.

M. Alain Richard. - Les deux délégations, judiciaire et administrative, qui constituent le Tribunal des conflits ne comptent quasiment que des présidents de formations, dont les obligations empêchent que cette juridiction se réunisse plus de deux ou trois fois par an. Or les procédures des juridictions inférieures font que sont renvoyées devant le Tribunal des conflits des questions déjà tranchées. Il est dommage que les justiciables doivent attendre trois ou quatre mois la réponse à une question de compétence, alors que le président et son assesseur pourraient statuer rapidement.

M. Jean-René Lecerf. - Je soutiens l'amendement : comment s'attendre à ce que la solution à une question posée au Tribunal des conflits s'impose avec évidence ? À moins de considérer que les magistrats des juridictions inférieures n'ont pas reçu une formation suffisante pour reconnaître l'incompétence ou la compétence « évidente » de leur juridiction ; et que les préfets élèvent à tort le conflit jusqu'au Tribunal des conflits. Quant aux
- rarissimes - conflits au fond, il est impossible que cette disposition s'applique à eux. Restons-en à la formation collégiale traditionnelle.

M. Michel Mercier. - Qu'est-ce, en effet, qu'une décision d'évidence ? L'évidence d'un jour n'en est plus une le lendemain : c'est ce que l'on appelle un revirement de jurisprudence. Souvenez-vous de l'arrêt Bac d'Éloka en 1921 : le tribunal se prononcerait aujourd'hui en un sens exactement contraire ! Si un conflit est apparu entre les juridictions inférieures, c'est bien que la solution n'est pas évidente. Je voterai cet amendement.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur. - Toutes les juridictions de première instance pourront désormais saisir directement le Tribunal des conflits. Je vous laisse imaginer l'encombrement, si des mesures ne sont pas prises. Les arrêts de règlement étant interdits dans notre ordre juridictionnel, une décision du Tribunal des conflits ne dissuadera pas les justiciables de tenter à nouveau leur chance pour faire changer la jurisprudence. Enfin, en cas de doute sur la saisine, si les deux magistrats constatent que la solution n'est pas évidente, il leur sera loisible de renvoyer la question à la formation collégiale. Je maintiens mon avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

M. Philippe Bas, président. - Le Conseil constitutionnel vient de prendre une décision très importante pour les droits du Sénat. La règle veut qu'en dernière lecture à l'Assemblée nationale, seuls soient recevables les amendements adoptés par le Sénat. L'Assemblée interprétait jusqu'ici cette règle de manière très restrictive, excluant les amendements du Sénat votés en commission et, conformément à la révision constitutionnelle de 2008, incorporés au texte de la commission. Les sénateurs requérants contre la loi relative à la délimitation des régions ont soutenu que cette interprétation restrictive n'était pas conforme à la Constitution. Le Conseil constitutionnel vient de leur donner raison : les amendements votés par nos commissions pourront désormais être repris par les députés, de même que ceux votés en séance.

La commission adopte les avis suivants :

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Auteur

Avis de la commission

Article 7
Habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnance,
à la réforme du Tribunal des conflits

M. MOHAMED SOILIHI

3

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

4

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

5

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

6

Adopté

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DE SÉANCE

Auteur

Avis de la commission

Article 7
Habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnance,
à la réforme du Tribunal des conflits

M. MÉZARD

2

Défavorable

Diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport de M. Mathieu Darnaud et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi organique n° 473 rectifié (2013-2014) portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Déposée par Michel Magras, sénateur de Saint-Barthélemy, et plusieurs de nos collègues, la proposition de loi organique sera examinée par le Sénat dans l'espace réservé au groupe UMP le 29 janvier prochain. Elle est le fruit d'une réflexion conduite par la collectivité de Saint-Barthélemy sur son statut, près de huit ans après son entrée en vigueur. Le ministère des outre-mer, souhaitant une réforme d'ensemble, avait sollicité plusieurs collectivités ultramarines pour dresser un bilan des différents statuts. Faute de réponse, à l'exception de celle de Saint-Barthélemy, le projet de loi organique n'a pas été déposé. Notre collègue a donc repris les propositions émises par le conseil territorial dans son avis du 20 décembre 2013. Saisi par le président du Sénat, le conseil exécutif de la collectivité a, par un avis rendu le 24 décembre dernier, affirmé son soutien à ce texte.

Saint-Barthélemy est une collectivité dotée de l'autonomie au sens de l'article 74 de la Constitution. Son statut actuel résulte de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. L'île a saisi l'occasion offerte par la révision constitutionnelle de 2003 pour solliciter son autonomie, arguant notamment de son éloignement de la Guadeloupe. La création d'une nouvelle collectivité d'outre-mer a été approuvée, lors de la consultation locale du 7 décembre 2003, par 95,51 % des suffrages exprimés. La voie était ouverte à la création par le législateur organique de cette collectivité.

La collectivité de Saint-Barthélemy s'est donc substituée en 2007 à la commune de Saint-Barthélemy, au département et à la région de Guadeloupe. Elle exerce leurs compétences ainsi que celles spécifiquement attribuées par le législateur organique, notamment un pouvoir normatif autonome en matière d'environnement, urbanisme, fiscalité, énergie, tourisme, etc. Les lois et règlements édictées par l'État s'y appliquent néanmoins de plein droit, à l'exception des règles d'asile et d'entrée et séjour des étrangers.

Le fonctionnement des institutions repose sur des équilibres spécifiques à cette collectivité, afin de contrebalancer notamment le pouvoir de l'autorité exécutive par une association plus large des élus locaux qu'en métropole. Le conseil territorial est composé de 19 membres élus pour cinq ans au scrutin de liste à la représentation proportionnelle au sein d'une circonscription unique. La liste arrivée en tête obtient un tiers des sièges, ce qui assure une majorité stable. Le conseil élit en son sein un président, responsable devant lui et qui partage l'autorité exécutive avec un conseil exécutif de sept membres, à fonctionnement collégial. Il comprend actuellement un membre de l'opposition. S'y ajoute un conseil économique, social et culturel (Cesc) dont les membres désignés pour cinq ans assistent à titre consultatif le conseil territorial.

La proposition de loi organique comporte des modifications statutaires visant à faciliter le fonctionnement des institutions, d'autres relatives aux compétences respectives de la collectivité et de l'État. Toutes résultent d'un premier bilan de la pratique institutionnelle sous le nouveau statut. Certaines ne sont que la transposition du droit commun des collectivités territoriales : représentation en justice de la collectivité et possibilité de délégation de fonctions à des membres de l'assemblée délibérante ; suppression d'un rapport spécial du président au conseil territorial, redondant avec les différents débats budgétaires ; règles de quorum, de délégation de vote et de majorité au sein du conseil exécutif. Je vous propose de les adopter sous réserve des amendements que j'ai déposés afin de préserver les caractéristiques des institutions locales.

Je vous proposerai également des amendements précisant les articles 11 et 12, qui visent à rendre plus fluides les relations entre le conseil territorial et le Cesc, en calant notamment le délai imparti à ce dernier pour rendre ses avis ordinaires sur celui prévu pour la convocation du conseil territorial.

L'article 8 supprime la possibilité pour le conseil exécutif de confier à l'un de ses membres le soin d'animer et contrôler un secteur de l'administration. Ce serait contraire à la collégialité exécutive voulue par le législateur organique en 2007. Je m'inscris donc sur ce point dans les pas de notre collègue Christian Cointat, qui avait convaincu notre commission, en 2009, de maintenir cette règle dans la collectivité voisine de Saint-Martin.

Je suis plus réservé encore sur les dispositions relatives aux compétences de la collectivité. L'article 2 prévoit de faire participer davantage la collectivité de Saint-Barthélemy à l'exercice des compétences de l'État, conformément à l'article 74 de la Constitution. Seraient concernés le droit pénal, la procédure pénale et le droit des étrangers. Notre collègue propose que, si le Gouvernement ne se prononce pas dans les délais fixés par la loi organique, les sanctions pénales édictées par la collectivité soient réputées approuvées par lui au terme de quatre mois et deviennent ainsi applicables. C'est un problème bien connu par notre commission : M. Thani Mohamed Soilihi en a traité dans son avis budgétaire et une solution a pu être ponctuellement trouvée, en 2013, grâce à Catherine Tasca. L'aménagement ici proposé soulève cependant de sérieuses questions de constitutionnalité puisqu'il conduit de facto à dessaisir l'État d'une partie de de sa compétence pénale, portant atteinte à ce que notre ancien collègue Garrec avait qualifié en 2003 de « sanctuaire régalien ». Un tel transfert est interdit par l'article 74 de la Constitution.

Je m'oppose pour les mêmes raisons à la disposition relative à la procédure pénale. Quant au droit des étrangers, la motivation ne m'apparaît pas évidente : pour lutter contre l'enchevêtrement des compétences, on autoriserait paradoxalement la collectivité à s'immiscer dans une compétence de l'État. J'ai donc déposé un amendement de suppression de l'article 2.

Mmes Catherine Tasca et Éliane Assassi. - Très bien !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 4 étend la compétence de la collectivité à la règlementation économique des véhicules terrestres à moteur. Michel Magras m'a exposé la situation particulière de l'île : près de 11 000 voitures pour moins de 10 000 habitants ! Afin que la collectivité puisse réguler ce secteur, il m'a semblé opportun de lui accorder cette compétence, au demeurant limitée. Elle devra évidemment respecter les principes constitutionnels, à commencer par la liberté d'entreprendre.

L'article 1er précise les pouvoirs de la collectivité en matière de préemption, l'article 3 en matière de sanctions administratives. Sous réserve d'amendements de précision et de clarification, je vous proposerai leur adoption.

L'article 5, enfin, traite d'un sujet qui tient à coeur à l'auteur du texte : la création d'une caisse de prévoyance sociale propre à Saint-Barthélemy qui prendrait en charge l'ensemble des risques. Ce sujet, qui est du reste de la compétence de la commission des affaires sociales, ne relève pas de la loi organique : je proposerai la suppression de l'article. Michel Magras devrait proposer en séance une rédaction alternative.

Son initiative est intéressante : des modifications statutaires sont possibles, voire souhaitables, à condition qu'elles ne remettent pas en cause les équilibres institutionnels de 2007. Je vous invite donc à adopter cette proposition de loi assortie de mes amendements.

M. Philippe Bas, président. - Je salue l'équilibre, le discernement, la précision de notre collègue Mathieu Darnaud pour son premier rapport.

Mme Catherine Tasca. - Je félicite notre rapporteur pour la clarté de son travail et pour la vigilance dont il a fait preuve avec ce transfert anticonstitutionnel en matière pénale à une collectivité. Nous devons lutter contre la tentation de certaines collectivités sui generis, comme la Nouvelle-Calédonie, d'empiéter sur les responsabilités régaliennes.

Mme Éliane Assassi. - Moi aussi, je félicite notre rapporteur qui propose la suppression des articles 2 et 5 attentatoires aux libertés

EXAMEN DES AMENDEMENTS

CHAPITRE Ier

L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.

Article 1er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 2 est de précision : les délibérations pour préempter devront être motivées. En outre, la règle posée par cet article doit s'étendre aux personnes morales détenues directement ou indirectement par les résidents.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je ne reviens pas sur l'amendement n° 3 qui supprime l'article.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

Article 5

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 5 supprime l'article, comme je l'ai dit lors de la présentation du rapport.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel n° 14 est adopté.

CHAPITRE II

L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.

Article 7

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 7 corrige un paradoxe : les membres de l'assemblée délibérante pouvaient avoir une délégation alors que certains membres du conseil exécutif n'en auraient pas disposé. Les conseillers territoriaux ne pourront donc avoir une délégation que si tous les membres de l'organe exécutif en détiennent.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 8

L'amendement n° 15 est adopté.

Article 9

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté.

Chapitre III

L'amendement de simplification n° 9 est adopté.

Article 11

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 13 précise que l'envoi est adressé aux membres du conseil économique, social et culturel.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 12

L'amendement rédactionnel n° 12 est adopté.

Chapitre V

L'amendement de précision n° 11 est adopté.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

CHAPITRE IER
Compétences des institutions de la collectivité

M. DARNAUD, rapporteur

1

Précision

Adopté

Article 1er
Facilitation de l'exercice du droit de préemption par la collectivité

M. DARNAUD, rapporteur

2

Motivation obligatoire de la délibération
de préemption et extension du dispositif
aux personnes morales

Adopté

Article 2
Participation de la collectivité à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal,
de droit des étrangers et de procédure pénale

M. DARNAUD, rapporteur

3

Suppression de l'article

Adopté

Article 3
Pouvoir de la collectivité d'instituer des sanctions administratives

M. DARNAUD, rapporteur

4

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 5
Création d'un régime de sécurité sociale propre à Saint-Barthélemy

M. DARNAUD, rapporteur

5

Suppression de l'article

Adopté

Article 6
Suppression de l'équivalence entre la Guadeloupe et Saint-Barthélemy
en matière de prélèvements sociaux

M. DARNAUD, rapporteur

14

Correction d'une erreur matérielle

Adopté

CHAPITRE II
Fonctionnement des institutions de la collectivité

M. DARNAUD, rapporteur

6

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 7
Modalités de représentation en justice de la collectivité
et délégation de fonctions par le président du conseil territorial

M. DARNAUD, rapporteur

7

Encadrement des conditions de délégation de fonctions à des conseillers territoriaux

Adopté

Article 8
Suppression des pouvoirs d'animation et de contrôle
d'un secteur d'administration par un membre du conseil exécutif

M. DARNAUD, rapporteur

15

Suppression de l'article

Adopté

Article 9
Règles de quorum, de délégation de vote, de décision
et de signature au sein du conseil exécutif

M. DARNAUD, rapporteur

8

Maintien de la majorité des membres pour adopter des délibérations

Adopté

CHAPITRE III
Information du conseil territorial

M. DARNAUD, rapporteur

9

Simplification de la structure du texte

Adopté

Article 11
Transmission des rapports et projets de délibération
avant une réunion du conseil territorial

M. DARNAUD, rapporteur

13

Précision sur les destinataires de la transmission

Adopté

CHAPITRE IV
Conseil économique social culturel et environnemental

M. DARNAUD, rapporteur

10

Simplification de la structure du texte

Adopté

Article 12
Délai minimal laissé au conseil économique, social et culturel
pour rendre ses avis

M. DARNAUD, rapporteur

12

Clarification et cohérence rédactionnelles

Adopté

CHAPITRE V
Composition de la commission consultative d'évaluation des charges

M. DARNAUD, rapporteur

11

Précision

Adopté

Questions diverses

M. Michel Mercier. - Comment va se dérouler la suite de l'examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (« NOTRe ») ?

M. Philippe Bas, président. - Jeudi matin est réservé à l'examen de la nouvelle lecture du projet de loi relatif à la modernisation de la justice. En début d'après-midi, il y aura les questions cribles puis, à partir de 16 heures, nous reprendrons l'examen du projet de loi « NOTRe » dont le vote est prévu mardi prochain. La suite de la discussion est prévue vendredi et éventuellement le samedi.

M Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Il faudra essayer d'en terminer vendredi dans la nuit, si notre appel à la concision est entendu. Ces débordements ne sont en effet plus acceptables et il faudra bien un jour revisiter notre Règlement.

Il nous reste un sujet compliqué à traiter : le statut de la métropole du grand Paris. Le Gouvernement a déposé un amendement et nos collègues semblent vouloir parvenir à un compromis en le sous-amendant. MM. Caffet, Karoutchi, Marseille et Placé ont déposé quatre amendements identiques, tandis que MM. Kaltenbach et Dallier défendent des points de vue totalement différents. Si l'amendement du Gouvernement sous-amendé est adopté, tous les autres amendements deviendront sans objet. Nous aurons sans doute ce débat dans la soirée.

La réunion est levée à 10 h 40