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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 28 janvier 2015

- Présidence de M. Alain Milon, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Usage contrôlé du cannabis - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine, sur le rapport de M. Jean Desessard, la proposition de loi n° 317 (2013-2014) autorisant l'usage contrôlé du cannabis.

M. Alain Milon, président. - Je vous informe que Mme Esther Benbassa, auteure de la proposition de loi que nous allons examiner, a demandé à être entendue par notre commission, dont elle n'est pas membre. Cette possibilité est en effet ouverte par le Règlement du Sénat, sous réserve de l'accord de la commission. Je suppose que vous n'y voyez pas d'obstacle et, dans ces conditions, je vous propose que Mme Benbassa s'exprime après l'exposé du rapporteur. Je lui demanderai ensuite de se retirer afin que la commission poursuive sa délibération.

Il en est ainsi décidé.

M. Jean Desessard, rapporteur. - Avec 13,4 millions d'expérimentateurs, 1,2 million d'usagers réguliers et 500 000 consommateurs quotidiens parmi les 11-75 ans selon l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), la France n'est pas loin de caracoler en tête des plus gros consommateurs de cannabis en Europe.

Dans ce domaine, notre pays a pourtant adopté, il y a plus de quarante ans, un dispositif répressif des plus sévères.

Le décalage croissant entre ce cadre légal et la réalité sociale nous conduit à nous interroger sur les changements nécessaires.

La proposition de loi de notre collègue Esther Benbassa opte pour une régulation publique de l'usage du cannabis dans le cadre d'une véritable politique de réduction des dommages sanitaires et sociaux.

Précisons d'emblée qu'il ne s'agit ni de libéraliser le cannabis - solution qui ne changerait de fait pas grand-chose à la situation actuelle -, ni de le dépénaliser. Il s'agit au contraire d'une légalisation contrôlée par l'Etat, l'objectif étant de mieux accompagner les usagers et d'encadrer la consommation en sortant ce marché de la clandestinité.

Chacun reconnaît aujourd'hui que l'interdiction du cannabis n'a pas empêché sa diffusion au sein de la société française. Selon l'OFDT, le cannabis s'est banalisé et son usage concerne désormais les milieux sociaux les plus divers.

La disponibilité croissante de l'herbe de cannabis est en partie liée au développement de l'autoculture, le nombre de « cannabiculteurs » se situant entre 100 et 200 000 selon les estimations de l'observatoire. Ce dernier souligne également la visibilité grandissante d'associations à but non lucratif de « cultivateurs-consommateurs ». Certains acteurs associatifs militent pour l'autorisation des « cannabis social clubs », regroupements d'usagers qui mutualiseraient leurs moyens afin de produire leur propre consommation, dans le cadre par exemple de l'économie sociale et solidaire.

La majorité du cannabis en circulation demeure toutefois issue, cela est bien connu, du trafic international, qui représente les trois quarts du revenu du trafic de drogues. Celui-ci s'est criminalisé, en lien avec la grande délinquance, des réseaux mafieux entretenant une véritable économie parallèle qui déstabilise la vie de certaines cités. Avec un chiffre d'affaires estimé à 832 millions d'euros à la fin des années 2000, pour une quantité vendue évaluée à environ 200 tonnes, le cannabis, cela va sans dire, draine des intérêts financiers considérables.

L'application des règles pénales applicables à l'usage de cannabis mobilise des ressources considérables sans parvenir à une baisse de la consommation.

Depuis la loi du 31 décembre 1970 - dont les dispositions n'ont que peu varié au cours du temps si ce n'est pour aggraver les peines encourues - l'usage de cannabis est pénalisé au même titre que n'importe quel autre stupéfiant. Il constitue un délit et le contrevenant s'expose à une peine d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. La détention, comme le transport, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites, est quant à elle punie de 10 ans d'emprisonnement et d'une amende de 7,5 millions d'euros.

La France se distingue en Europe par la grande sévérité de sa réponse pénale. De nombreuses législations européennes n'interdisent pas l'usage en tant que tel mais prévoient une incrimination indirecte via la sanction de la détention de petites quantités pour usage personnel. Sept Etats (l'Espagne -s'agissant de l'usage dans les lieux publics-, le Portugal, l'Italie, la République tchèque, la Slovénie, l'Estonie et la Lettonie) ne considèrent ni l'usage, ni la détention de petites quantités de cannabis comme des infractions pénales. Dans ces pays en dehors de l'Espagne, la consommation de cannabis atteint pourtant des niveaux moins élevés qu'en France.

En l'espace de quarante ans, l'application de la loi de 1970 a conduit à une hausse exponentielle du nombre d'interpellations pour infraction à la législation sur les stupéfiants (ILS). Selon l'OFDT, le nombre d'interpellations pour usage de stupéfiants a atteint environ 135 000 en 2010, le cannabis étant concerné dans 90 % des cas. Les interpellations pour usage de cannabis ont été multipliées par presque six depuis le début des années 1990.

Cette explosion est à la source d'un contentieux de masse. En pratique, les circulaires de politique pénale du ministère de la justice recommandent périodiquement aux parquets de privilégier autant que possible les mesures alternatives aux poursuites, d'éviter de poursuivre les simples usagers et de réserver les poursuites à ceux qui refusent de se soumettre aux mesures alternatives. En 2013, selon les données transmises par la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice, sur 85 000 affaires d'usage orientées par les parquets, 53 000 ont fait l'objet d'une procédure alternative aux poursuites, 30 000 ont donné lieu à poursuites et 2 000 ont été classées sans suite en opportunité. Ces chiffres permettent à la chancellerie d'afficher un taux de réponse pénale de 98 %.

La lutte contre le trafic de cannabis mobilise ainsi une part considérable des forces de sécurité et de justice. Les dépenses publiques afférentes à la lutte contre l'usage et le trafic de drogues par les forces de l'ordre étaient estimées à 676 millions d'euros en 2010. Elles sont beaucoup plus élevées encore si l'on y inclut les ressources mobilisées pour répondre à la délinquance indirectement liée à la consommation de drogues.

Malgré cela, la France reste parmi les pays affichant la plus forte proportion de consommateurs de cannabis dans toutes les tranches d'âges. En Europe, elle est le pays où la proportion de personnes âgées de 15 à 34 ans déclarent avoir consommé du cannabis dans les douze derniers mois est la plus forte (17,5 %), devant la Pologne (17,1 %) et la République tchèque (16,1 %). Depuis le début des années 2000, l'usage de cannabis s'est en effet stabilisé à des niveaux élevés, en particulier chez les jeunes. En 2011, 42 % des adolescents de 17 ans ont déjà expérimenté l'usage de cannabis. L'usage régulier (au moins dix consommations dans le mois) concerne 7 % des élèves de terminale.

De l'avis général, les risques sanitaires et sociaux associés à l'usage de cannabis sont indéniables. Ils apparaissent d'autant plus importants que l'initiation est précoce ou l'usage problématique en raison d'une forte dépendance.

S'agissant des adolescents, les effets néfastes du cannabis ont récemment été mis en lumière par une expertise collective de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), fondée sur une revue de la littérature scientifique :

- l'adolescence constitue une période de vulnérabilité particulière aux effets du cannabis parce que la consommation interfère avec le processus de maturation cérébrale ;

- les troubles les plus fréquents sont d'ordre cognitif et moteur. Ils peuvent favoriser ou aggraver le décrochage scolaire, voire la désinsertion sociale ;

- dans des cas beaucoup plus rares - mais graves - la consommation de cannabis peut favoriser la survenue de troubles psychotiques. Il n'est pas démontré qu'elle puisse à elle seule induire des troubles schizophréniques mais elle semble pouvoir en précipiter l'apparition chez les sujets vulnérables présentant un risque accru de schizophrénie ;

- les effets somatiques (pathologies respiratoires et vasculaires) sont avérés chez les personnes qui en font un usage fréquent, même s'ils apparaissent souvent de manière retardée ;

- de manière générale, les risques restent faibles pour les consommations occasionnelles mais augmentent d'autant plus que la consommation est importante, au regard en particulier de la durée et de la concentration du produit en principes actifs.

Au total, l'OFDT estime à 5 % la proportion des jeunes de 17 ans présentant un risque d'usage problématique ou de dépendance.

La dangerosité du cannabis doit néanmoins être relativisée : s'il est loin d'être une substance anodine, son degré de nocivité apparaît sans commune mesure avec d'autres drogues, y compris licites. Le Professeur Michel Reynaud, chef de l'éminent service d'addictologie et de psychiatrie de l'hôpital Paul Brousse de Villejuif, le souligne avec insistance dans son rapport préparatoire au nouveau plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie : « les experts nationaux et internationaux s'accordent sur les éléments suivants : l'alcool est le produit le plus dangereux entrainant des dommages sanitaires et sociaux majeurs ; puis viennent l'héroïne et la cocaïne ; puis le tabac, causant surtout des dommages sur la santé ; puis le cannabis, causant prioritairement des dommages sociétaux ».

En termes de mortalité, le sur-risque engendré par l'usage de cannabis est principalement lié à la sécurité routière : conduire sous l'influence du cannabis multiplie par 1,8 le risque d'être responsable d'un accident mortel de la route ; ce risque est multiplié par près de 15 en cas de consommation conjointe d'alcool et de cannabis. L'OFDT estime ainsi que l'usage de cannabis peut être jugé responsable de 170 à 190 décès annuels par accidents de la route (soit 7 à 8 fois moins que pour l'alcool).

J'ajoute que le phénomène de dépendance engendré par le cannabis reste limité : si la plupart des consommateurs d'héroïne comme des fumeurs de tabac sont dépendants, ce n'est pas le cas des usagers de cannabis dont moins de 5 % (autant que les consommateurs d'alcool) souffrent de dépendance.

Force est cependant de constater une tendance vers des modes de consommation de plus en plus dommageables d'un point de vue sanitaire et social. D'une part en effet, la teneur moyenne en THC (tétrahydrocannabinol, le principe actif principal) a tendance à s'accroître depuis le début des années 2000 (elle a doublé en dix ans pour la résine). D'autre part, comme l'ont souligné plusieurs observateurs au cours de leurs auditions, il semble -sans qu'on puisse en mesurer précisément l'ampleur- que le phénomène d'adultération du cannabis se développe : la résine est alors coupée avec des substances très diverses (paraffine, colle, sable, henné...) dont les effets sont plus ou moins toxiques.

Face à l'échec de la politique de prohibition menée depuis plus de quarante ans, de nombreuses voix se sont élevées dans la période récente pour inviter à un changement d'approche.

Au plus haut niveau international, la Commission mondiale sur les drogues préconise une rupture avec la politique actuelle. Dans la perspective de la session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations unies sur les drogues en 2016, elle en appelle à cesser de criminaliser l'usage des drogues et se montre favorable à l'expérimentation de marchés légalement réglementés, en commençant par le cannabis, comme au Colorado ou en Uruguay.

En France, outre l'étude très médiatisée de la fondation Terra Nova qui souligne les avantages économiques et financiers d'une régulation publique du marché du cannabis, un récent rapport du comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale reconnaît également qu'un changement de paradigme est nécessaire.

Notre collègue députée Anne-Yvonne Le Dain y recommande de légaliser l'usage individuel de cannabis dans l'espace privé et pour les personnes majeures, et d'instituer une offre réglementée du produit sous le contrôle de l'Etat.

La proposition de loi examinée ce matin, je le disais en introduction, entend promouvoir une stratégie de réduction des dommages à travers une régulation par l'Etat.

Son article 1er autorise ainsi la vente au détail et l'usage, à des fins non thérapeutiques, de plantes de cannabis ou de produits dérivés dont les caractéristiques seraient définies par décret. La vente au détail serait confiée à l'administration qui en aurait le monopole. Les conditions d'autorisation et de contrôle de la production, de la fabrication, de la détention et de la circulation seraient encadrées par le pouvoir réglementaire.

Outre l'interdiction de la vente aux mineurs, ce même article prévoit de nombreuses garanties sanitaires : possibilité d'interdire l'installation de débits à proximité d'établissements accueillant des mineurs ; interdiction, sous peine d'amende, de la vente en distributeurs automatiques et de toute forme de publicité en faveur du cannabis ; obligation de faire figurer sur l'emballage des produits un certain nombre d'informations sur leur composition ainsi qu'un message à caractère sanitaire.

L'usage dans les lieux publics ainsi que la détention de quantités supérieures aux quantités maximales autorisées par décret seraient pénalisées selon les dispositions aujourd'hui en vigueur pour l'usage en général. Le non-respect de l'interdiction de la vente aux mineurs serait passible d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Afin de renforcer la prévention des risques auprès des jeunes, l'article 2 de la proposition de loi prévoit d'augmenter la fréquence des sessions d'information délivrées en milieu scolaire sur les conséquences de la consommation de drogues sur la santé. Comme l'a notamment indiqué l'Institut national pour la prévention et l'éducation à la santé (Inpes), ces séances doivent permettre aux plus jeunes d'acquérir les compétences psychosociales qui leur permettront d'adopter des comportements favorables à leur santé et à leur sécurité.

Parmi l'ensemble des personnes avec lesquelles je me suis entretenu dans le cadre de vingt-deux auditions, toutes n'ont évidemment pas soutenu la proposition de loi, du moins dans son intégralité : certaines ont contesté son principe même, d'autres appellent de leurs voeux des modalités de régulation différentes que celles proposées.

Force est cependant de constater que ce sont les acteurs qui sont le plus étroitement en contact avec les usagers de cannabis qui accueillent le plus favorablement la proposition.

La Fédération Addiction par exemple, qui représenterait 70 % des professionnels de terrain dans le secteur de la prévention, des soins et de la réduction des risques en addictologie (travailleurs sociaux, infirmiers, psychologues, médecins généralistes, psychiatres) considère que la législation actuelle a compliqué l'accès aux soins des usagers. Elle s'est montrée particulièrement favorable au dispositif proposé, jugeant que la mise en place d'une politique de régulation, en limitant l'accès par une action sur les prix et les règles de publicité, serait « plus efficace qu'une action publique écartelée entre une prohibition théorique et un marché tout puissant ». De nombreux addictologues et psychiatres, à l'instar du Professeur Reynaud, semblent partager ce point de vue.

Monsieur le Président, mes chers collègues, le régime légal du cannabis suscite, aujourd'hui encore, des prises de position tranchées et parfois des raccourcis. Les faits nous invitent pourtant à porter une appréciation nuancée sur la réalité. La proposition de loi constitue une réponse équilibrée, au-delà de l'alternative stérile entre dépénalisation pure et simple et prohibition à tout prix. C'est pourquoi je vous propose d'y donner un avis favorable. Je vous remercie.

Mme Esther Benbassa. - Je souhaite simplement insister sur l'aspect prévention. La légalisation permettrait notamment de financer de grandes campagnes sur ce thème, notamment à l'école, en faisant rentrer de l'argent dans les caisses de l'Etat. Tous ceux qui ont une expérience de l'enseignement ont pu constater que le cannabis est vendu dans les lycées, parfois par les élèves eux-mêmes.

La dépénalisation est aujourd'hui la voie qui a été choisie par plusieurs états américains, dont tout récemment celui de Washington, et de nombreux pays européens. La pénalisation coûte extrêmement cher et ne fait pas baisser le nombre de consommateurs qui, au contraire, n'a fait que croître depuis plusieurs années. L'essentiel est de lutter contre la criminalité qui est liée au trafic. C'est ce que permet la proposition de loi. L'Etat tirerait des bénéfices de la régulation du marché en termes de rentrées fiscales mais des emplois seraient également créés. La fondation Terra Nova a estimé ce chiffre à 35 000.

Le cannabis est aussi utilisé comme médicament. Le Sativex est à l'heure actuelle le seul médicament autorisé en France avec une indication limitée à la sclérose en plaque mais de nombreuses associations militent pour que les effets thérapeutiques du cannabis soient reconnus.

Certes, nous manquons de recul par rapport aux expériences américaines, mais il faut faire murir le débat. L'Assemblée nationale a publié un rapport sur la question qui nous occupe et le groupe écologiste du Sénat a déposé de son côté cette proposition de loi. Il ne doit pas y avoir de tabou sur la question du cannabis. C'est un phénomène grave de société auquel il nous faut réfléchir. Le cannabis a des effets nocifs incontestables, comme l'alcool, et il faut trouver les moyens de lutter contre la surconsommation et de réduire les dangers qui y sont associés.

Mme Esther Benbassa se retire.

M. Alain Milon, président. - Je souhaite aborder un certain nombre d'aspects sanitaires liés au cannabis.

Tout d'abord la principale substance active du cannabis, le THC, était concentrée à hauteur de 5 à 10 % dans le cannabis consommé il y a une quinzaine d'années. Aujourd'hui la concentration de THC dans la résine est plutôt de 20 à 25 %.

Une étude d'une équipe néo-zélandaise menée sur plus de 1 000 enfants pendant près de 30 ans atteste une baisse des performances intellectuelles pouvant atteindre 8 points de QI. Certes, cette diminution ne concerne que 5 % des consommateurs.

Comme l'a souligné le rapporteur, trois facteurs interviennent : la précocité, la quantité et la durée de consommation. Par quels mécanismes ? Une consommation « régulière et abondante » altère une zone spécifique du cerveau, la substance blanche, entraînant une baisse d'attention et de mémorisation. Elle peut aussi provoquer une baisse de l'activité de certains neurotransmetteurs. Le taux de dopamine en particulier, impliqué dans les processus de plaisir, pourrait chuter jusqu'à 20 %, un niveau inconnu chez une personne « normale ». A titre de comparaison, cette chute atteint 30 % chez les personnes atteintes par la maladie de Parkinson.

Sur le plan physiologique, le cannabis ne rend pas dépendant. Ce qui ne signifie pas qu'il soit anodin. Un « joint » fait inhaler 6 à 7 fois plus de goudrons et de monoxyde de carbone qu'une cigarette. D'où un risque de cancers démultiplié. Le vrai problème du cannabis, c'est qu'il peut induire une réelle dépendance psychologique, avec manque et perte de contrôle chez 3 % environ des consommateurs. C'est moins que l'alcool (5 %) et, surtout, moins que le tabac (80 %).

Les gros consommateurs (qui fument plus de dix fois par jour) se caractérisent par la recherche de sensations fortes, une prise de risques et un désir d'éviter l'ennui. A quoi il faut ajouter une mauvaise estime de soi liée à une angoisse dans la relation à l'autre, et sur laquelle le cannabis a un effet apaisant.

Une étude suédoise a établi en 1987 un lien de causalité direct entre cannabis et schizophrénie mais ses résultats sont contestés.

Un usage précoce provoque des conséquences spécifiques : le cerveau d'un adolescent n'étant pas encore parvenu à maturation, il est particulièrement sensible aux stimuli externes, notamment dans les zones qui contrôlent les centres de motivation, de récompense et de plaisir. En d'autres termes, la précocité augmente la nocivité.

La conduite d'un véhicule sous cannabis et, pire encore, après un mélange cannabis-alcool est potentiellement dangereuse.

Par ailleurs le fléchissement subit et inexpliqué des résultats scolaires doit constituer un réel signe d'alerte pour les parents.

Il n'existe aucune preuve expérimentale d'un lien de causalité directe entre consommation de cannabis et expérimentation de drogues plus « dures ». En revanche, les spécialistes pointent deux dangers liés à l'usage de cannabis. Le premier s'apparente au phénomène de « la porte ouverte » : l'état de conscience étant modifié par la prise de THC, la personne risque d'être moins résistante à des sollicitations.

L'autre motif d'inquiétude tient à la dimension sociale de « l'escalade » : sur les 13,5 millions de Français qui ont, au moins une fois dans leur vie, expérimenté le cannabis, une part significative sont devenus des consommateurs réguliers. Et, parmi eux, beaucoup sont susceptibles d'entrer en contact avec des dealers qui ont tout intérêt à leur faire goûter des produits bien plus rentables.

M. Michel Forissier. - Le texte dans sa globalité me pose problème car je pense que notre société a besoin de repères. On le voit, avec l'alcool et le tabac, il est très difficile de faire machine arrière une fois qu'une drogue a été légalisée. Le rapporteur a dressé un excellent tableau de la situation actuelle et je pense que la légalisation serait un mauvais signal dans le contexte où nous nous trouvons. Je ne pense pas que parce que le fait que le tabac et l'alcool font des ravages doive nous inciter à légaliser le cannabis.

Il y a cependant dans la proposition de loi des aspects intéressants et surtout l'article 2 qui est relatif à la prévention. Il me semble que c'est par cet angle qu'il faut aborder le problème. De ce point de vue je pense que l'exemple donné aux jeunes par les figures d'autorité et les éducateurs qui admettent souvent avoir été ou être consommateurs est déplorable. Je pense que la prévention est préférable à la légalisation.

M. Jean-Pierre Godefroy. - Je crains que le sujet n'ait pas beaucoup avancé depuis la dernière fois où nous en avons discuté. Il y a deux aspects à cette question : l'ordre public et la santé.

Je m'attacherai tout d'abord à la santé. De ce point de vue, la légalisation peut avoir des effets négatifs. Je me souviens notamment d'un intervenant nous expliquant que contrairement à l'alcool qui se dissipe, le cannabis se concentre progressivement dans la zone blanche du cerveau, ce qui accentue le risque pour la conduite automobile.

Je suis convaincu que la pédagogie, l'explication et la formation sont certainement de meilleurs moyens de prévention que l'interdiction brutale.

Pour que la légalisation entraîne la fin de la vente parallèle, il faudrait adopter une politique inverse de celle que nous suivons pour le tabac. L'augmentation des prix pour limiter la consommation entraîne la mise en place de réseaux frontaliers. Ici il faudrait casser le marché du cannabis illégal en vendant le produit légal en dessous du prix du marché il n'y aura donc que peu de revenus pour l'Etat.

S'agissant de l'ordre public, le cannabis finance des réseaux mafieux et armés dans les cités et les mesures répressives actuelles s'avèrent inefficaces.

Je note que M. Marcangeli, co-rapporteur du rapport de l'Assemblée nationale, s'est prononcé pour une contraventionnalisation de la consommation et Mme Le Dain pour une autorisation réglementée de l'usage. Il faut, en tous cas, lutter contre les réseaux.

Je m'abstiendrai sur ce texte même si j'estime que le débat doit être ouvert. Il faut parvenir à concilier les deux aspects de la question qui parfois s'opposent.

M. Gilbert Barbier. - Le Président a résumé les données sanitaires sur le cannabis mais je suis en désaccord avec lui sur la question du lien entre consommation de cannabis et consommation de drogues dures. La très grande majorité de consommateurs de cocaïne et d'héroïne affirment avoir commencé par le cannabis.

Je suis moi-même auteur d'un rapport de 2011 sur la question des toxicomanies, avec François Branget qui était alors député, et je constate que le sujet de la légalisation du cannabis revient régulièrement dans nos débats, comme celui des salles d'injection. Je note d'ailleurs qu'il y a une ambiguïté, le rapporteur parle de légalisation tandis que l'auteur de la proposition de lois a mentionné la dépénalisation.

Incontestablement, la répression actuelle n'est pas satisfaisante. L'appareil répressif est trop lourd. Dans le rapport de 2011 et plusieurs fois depuis, j'ai donc préconisé la mise en place d'une contravention pour le premier usage. L'appareil judiciaire s'y oppose alors que cette solution permettrait de sensibiliser les jeunes et les familles et de constituer un fichier des consommateurs. On sait par ailleurs que la plupart des mesures alternatives aux poursuites sont sans contenu. Il faut donc revoir notre système.

Je suis par ailleurs sceptique sur l'idée que la vente légale tarira le marché illégal car les acheteurs chercheront à acquérir la substance qui a le taux de THC le plus élevé.

M. Michel Amiel. - La question qui se pose à nous est de savoir si la réponse pénale est satisfaisante et la réponse est clairement négative. Je considère, du point de vue de la santé publique, que la dépénalisation ouvre grand les vannes de la consommation tandis que la légalisation permet un encadrement. J'étais opposé à la légalisation mais depuis dix ou quinze ans le contact des réalités de terrain m'a fait évoluer. S'agissant du taux de THC dans le cannabis légal, les Pays-Bas ont choisi un taux de 15 %. Par ailleurs, sur la crainte de l'escalade en matière de consommation ce n'est pas parce que l'on a consommé du cannabis que l'on consomme ensuite de l'héroïne ou de la cocaïne.

En matière de prévention, il nous manque une véritable éducation sanitaire et en addictologie qui doit éviter que les jeunes ne commencent à consommer.

En matière sociétale, force est de reconnaître que, pour acheter la paix dans les quartiers, nous avons collectivement fermé les yeux sur l'économie parallèle qui s'est développée. A moins de mettre en place un politique pénale particulièrement dure, ce qui est irréaliste, il est impossible de revenir en arrière.

La consommation de cannabis est une consommation de transgression contrairement à l'alcool et au tabac mais les dégâts causés par les uns et les autres ne se compensent pas.

Je pense qu'il faut mettre en place une éducation graduelle à la santé adaptée aux différents niveaux scolaires et, sous réserve peut-être de certains amendements, je voterai ce texte.

M. Philippe Mouiller. - Je pense que beaucoup ne mesurent pas l'ampleur du fléau que représente le cannabis sur le terrain. Je pense qu'il faut accentuer l'effort en matière de prévention pour lutter contre la recherche de l'excès. Je ne suis pas sûr pour ma part que mettre en place une contravention fera avancer les choses. Par ailleurs je note que la consommation de cannabis est souvent associée à celle de tabac et d'alcool. Plutôt qu'un message uniquement négatif, il faut montrer la nocivité des produits et cela passe par la prévention.

Mme Laurence Cohen. - Pendant les trois années où j'ai rapporté le budget de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les toxicomanies (Mildt), j'ai mené un travail avec les fédérations d'addictologie qui a abouti à une Charte signée par plus de 2 000 personnes et institutions. En effet, la très grande majorité des membres des fédérations se retrouvaient sur l'idée de lancer un grand débat public sur la question des drogues qui est trop souvent traitée sous l'angle du sensationnel et avec ignorance. Pour les élus locaux confrontés aux trafics, force est de reconnaître que la répression est un échec. J'estime pour ma part que ce texte met la charrue avant les boeufs, qu'il est nécessaire d'avoir un débat national sur ces questions et que la dépénalisation qui maintient l'interdit est préférable à la légalisation qui trouverait plutôt à s'inscrire dans un cadre international.

Sans débat, on continuera à constater l'échec de la répression mais aussi de la prévention. Prévention pour laquelle il faut mobiliser des moyens humains et financiers. De plus, la criminalisation des usagers fait obstacle à l'accès aux soins et à la prévention et nous devons surmonter cette contradiction.

M. Louis Pinton. - Cette proposition de loi ne règlera à mon sens ni le problème de santé publique, ni les problèmes sociaux, ni ne mettra fin au trafic, ce qui fait qu'il n'y aura pas de baisse de l'usage. Il m'apparaît que vouloir créer une nouvelle administration pour arriver à cette absence de résultats serait une mauvaise idée. S'il faut légaliser le cannabis, ce sont à mon avis les officines de pharmacie qui ont déjà l'expérience de la distribution de produits de substitution aux opiacés qui me paraissent les plus indiquées.

M. Gérard Roche. - La situation n'est pas satisfaisante car le nombre de consommateurs augmente et qu'ils sont de plus en plus jeunes. Dès les repas de classe au collège, les enfants sont exposés aux drogues licites et illégales. Le législateur doit donc oeuvrer pour mettre fin au marché clandestin et ce d'autant plus que les vendeurs de drogues ciblent les plus fragiles pour leur vendre des produits plus chers et plus addictifs. Les éducateurs et les addictologues ont incontestablement un rôle à jouer pour la prévention.

Je pense que le texte qui nous est proposé est intéressant mais je suis d'accord avec l'idée selon laquelle l'on place la charrue avant les boeufs. Je m'abstiendrai donc car j'estime que ce texte pose de bonnes questions et qu'il faut imposer l'arrêt du marché clandestin du cannabis.

Mme Catherine Génisson. - Le débat sur le cannabis est nécessaire. Notre système ne fonctionne pas et préjudicie l'accès aux soins. Je ne pense pas qu'il faille mettre fin à l'interdit mais il faut sans doute voir comment réguler le système de vente. Le trafic international repose sur des réseaux qui sont les mêmes pour toutes les substances et participent même au trafic d'êtres humains. Il est impératif de lutter contre eux.

Je constate que la prévention est aujourd'hui trop coercitive. On augmente le prix du tabac, on prévoit le paquet neutre. Je pense qu'il faut responsabiliser les jeunes et les rendre acteurs plutôt que spectateurs. D'autres pays le font.

Il faut approfondir ces questions de sécurité et de santé publique pour trouver une solution. Pour ma part, je m'abstiendrai sur ce texte.

M. Michel Vergoz. - La question évoquée est ancienne. Je me souviens d'avoir débattu, sur les bancs de la faculté, des effets du THC. Pour la santé, il n'est pas plus dangereux que l'alcool ou la cigarette mais il porte atteinte à la cohésion sociale. Je suis, pour ma part, pour une délivrance encadrée, alors que les moyens matériels des trafiquants sont considérables. L'avantage du texte est d'insister sur la nocivité du produit. La réalité, c'est que beaucoup de jeunes consommateurs y ont recours par curiosité. Je ne voterai pas ce texte pour ne pas m'exposer, en tant que vendeur potentiel dans le cadre d'une légalisation, à un conflit d'intérêt.

Je regrette que le rapporteur, citant les travaux en cours au sein de la Commission mondiale sur les drogues, semble reprendre à son compte une préconisation d'expérimentation de marchés légalement réglementés des drogues en général. Il me semble qu'il y a là une assimilation dangereuse du cannabis aux autres drogues qui ne sont pas comparables. La drogue est un fléau pour la société mondiale et nous ne sommes pas obligés de reprendre à notre compte le produit d'un lobbying conduit au niveau mondial pour la banaliser.

Mme Colette Giudicelli. - Je voudrais insister sur la nécessaire information des parents, totalement démunis, face à la consommation de leurs enfants. Contrairement à ce que l'on peut penser, tous ne sont pas pleinement informés sur ce produit et ses effets.

Mme Brigitte Micouleau. - Je voterai contre ce texte. Je suis persuadée que beaucoup d'entre nous sont directement concernés par cette question. Je rejoins ma collègue sur l'importance de l'assistance aux parents qui sont démunis. La contravention pour premier usage permettrait à certains parents de réaliser que leur enfant a plongé dans la drogue.

M. Daniel Chasseing. - Je suis favorable à la prévention ainsi qu'à la réalisation d'une étude sur la contravention dès le premier usage. Je voterai contre ce texte.

M. Jean Desessard. - Je remercie les collègues pour la qualité du débat.

Je ne suis pas responsable des positions prises au sein de la Commission mondiale sur les drogues. Je les ai évoquées parce qu'elles illustrent bien qu'au niveau international, est posé un constat d'échec de la politique répressive qui appelle à envisager les choses autrement.

Je tiens à souligner que, malgré une politique répressive, tous les problèmes que vous imputez à une légalisation potentielle existent d'ores et déjà : l'importance de la consommation, les dommages sur la santé, les problèmes sociaux, les problèmes de sécurité... Face à ces problèmes, la question est de savoir quelle action nous menons.

Outre qu'elle permettrait de ne pas alimenter les mafias, la légalisation permettrait d'investir plus fortement dans la prévention.

Je signale qu'il existe d'autres usages que l'inhalation, sous forme de vaporisation ou d'ingestion de gâteaux de cannabis.

L'étude suédoise sur les liens entre consommation de cannabis et schizophrénie est controversée. Si les personnes atteintes consomment du cannabis, il n'est pas certain que celui-ci soit à l'origine de la maladie. Il pourrait également s'agir d'un lien de conséquence : la schizophrénie pousserait alors à consommer du cannabis pour atténuer son mal-être.

Je comprends l'argument selon lequel la légalisation serait un signal adressé aux consommateurs. Pour les adultes, l'usage récréatif n'est pas nocif ; le cannabis peut même être utilisé à des fins thérapeutiques. Le vrai problème, c'est l'usage par les mineurs, qui est bien proscrit par la proposition de loi. On peut penser que la clandestinité favorise les phénomènes de « portes ouvertes » : le dealer, qui ne dispense, bien sûr, aucun message de prévention, a un intérêt économique à ce que ses clients passent à des substances plus dures et plus rémunératrices. Dans un cadre légalisé, la prévention peut avoir lieu.

En matière de conduite automobile, des résidus peuvent être constatés lors des tests réalisés plusieurs jours après la consommation, alors qu'ils ne sont plus actifs. Le test établit alors que le conducteur est un usager mais pas forcément qu'il est dangereux au volant.

J'insiste sur le fait que les problèmes de santé sont bien présents aujourd'hui, malgré la politique de répression. En légalisant le produit, on peut diminuer la dose de THC. Ce n'est pas le cas dans l'hypothèse de la dépénalisation. Sur ce point, les avis, comme ceux des rapporteurs de l'Assemblée nationale, sont partagés, la contravention étant préconisée par Laurent Marcangeli tandis que sa collègue Anne-Yvonne Le Dain lui préfère la légalisation.

En termes de prix de commercialisation, l'étude de Terra Nova estime qu'une légalisation contrôlée génèrerait, sous l'hypothèse d'un prix de vente majoré d'environ 40 % par rapport au prix actuel, de l'ordre de 1,3 milliard de recettes fiscales par an. En tenant compte de la réduction des dépenses publiques liées à la répression, l'impact budgétaire total s'élèverait à 1,8 milliard d'euros.

La théorie de l'escalade est contestée par de nombreux spécialistes. S'il est vrai que des consommateurs d'héroïne ont pu consommer du cannabis, le lien de causalité n'est pas établi. La consommation d'autres drogues peut être plus segmentée. Ce n'est plus vrai aujourd'hui, mais la cocaïne était traditionnellement consommée dans les milieux aisés.

La légalisation permet de prendre en compte la nécessaire dimension de prévention tandis que la dépénalisation ne permet pas de lutter contre les trafics. La Fédération Addiction recommande bien la régulation de l'usage et non sa dépénalisation.

Je suis plus réservé sur la vente en pharmacie : la pharmacie commercialise en principe des produits qui sont bons pour la santé. Nous avons aussi pensé aux buralistes mais il existe d'autres solutions.

J'entends ceux d'entre vous qui appellent à la réflexion mais je me demande aussi quand viendra le temps de l'action. A un moment donné, il appartient aux parlementaires de prendre une position, sinon, nous entrons dans un débat éternel.

L'éducation des parents me semble plus facile quand la substance est légale.

Mme Catherine Génisson. - Le cannabis a une image particulière. Le légaliser ne risque-t-il pas d'ouvrir la voie à la consommation de drogues synthétiques ?

M. Jean Desessard. - La consommation de drogues synthétiques est moins importante en France que dans d'autres pays européens. Certains expliquent ce phénomène par la possible peur des effets incontrôlés suscités par les drogues de synthèse. Le Royaume-Uni a, par exemple, une consommation plus élevée qui est peut-être à relier avec des phénomènes d'alcoolisation massive que nous n'observons pas dans les mêmes proportions en France.

L'amendement n° 1, rédactionnel, est adopté.

La proposition de loi, telle que modifiée par la commission, n'est pas adoptée.

M. Alain Milon, président. - Nous examinerons donc, en séance publique, la proposition de loi dans sa rédaction initiale.

Article 1er
Autorisation encadrée de l'usage de cannabis

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. DESESSARD

1

Rédactionnel

Adopté

Protection de l'enfant - Examen des amendements du Gouvernement au texte de la commission

La commission examine les amendements sur la proposition de loi n° 799 (2013-2014) relative à la protection de l'enfant (Mme Michèle Meunier, rapporteure).

La commission examine tout d'abord les amendements de la rapporteure :

Auteur

Objet

Avis de la commission

Article 4
Désignation d'un médecin référent pour la protection de l'enfance
au sein de chaque service départemental de PMI

Mme MEUNIER

54

Extension des missions du médecin référent à tous les enfants jusqu'à leur majorité

Adopté

Article 5
Contenu du projet pour l'enfant

Mme MEUNIER

55

Rédactionnel

Adopté

Article 7
Validation du projet pour l'enfant par une commission pluridisciplinaire

Mme MEUNIER

56

Obligation du secret professionnel pour les membres de la commission

Adopté

Article 13
Mise en place d'un suivi médical, psychologique et éducatif en cas
de reconnaissance d'un enfant né sous le secret

Mme MEUNIER

57

Identification du président du conseil général comme l'autorité chargée de proposer le suivi

Adopté

Article 17
Désignation systématique d'un administrateur ad hoc dans le cadre de la procédure d'assistance éducative

Mme MEUNIER

58

Extension du dispositif à tous les placements, quels qu'ils soient

Adopté

La commission adopte ensuite les avis suivants sur les amendements et sous-amendements de séance :

Auteur

Objet

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article 5

Le Gouvernement

47

Mention de la stabilité du parcours de l'enfant dans les missions de l'ASE

Favorable

Article 6
Définition des actes usuels

Le Gouvernement

52

Amendement rédactionnel

Favorable

Article 7
Validation du projet pour l'enfant par une commission pluridisciplinaire

Le Gouvernement

48

Amendement de coordination

Défavorable

Article 8
Avis du juge en cas de modification du lieu d'accueil
d'un enfant confié au service de l'aide sociale à l'enfance

Le Gouvernement

49

Information du juge dans le cas d'une modification des conditions de prise en charge

Favorable

Le Gouvernement

53

Information du juge en cas de modification du lieu de placement

Favorable

Article 18
Réforme de la procédure de déclaration judiciaire d'abandon

M. MAZUIR

Sous-amendement 51

Possibilité d'une requête en déclaration judiciaire de délaissement contre un seul des deux parents.

Favorable

Article 19
Sécurisation du dispositif de recours
contre l'arrêté d'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat

Le Gouvernement

50

Suppression de l'article 19 relatif au recours contre l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat.

Défavorable

Article additionnel après l'article 21 (Supprimé)
Exclusion des parents de la succession
de leur enfant en cas de crime ou de délit commis sur celui-ci

Mme LEPAGE

Sous-amendement

45 rect.

Règles d'acquisition de la nationalité française pour les enfants recueillis à l'étranger par une personne de nationalité française

Favorable

La réunion est levée à 11 h 22.