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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 3 février 2015

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35

Assurer la représentation équilibrée des territoires - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l'examen des amendements sur le texte n° 255 (2014-2015) sur la proposition de loi constitutionnelle n° 208 (2014-2015), présentée par MM. Gérard Larcher et Philippe Bas, tendant à assurer la représentation équilibrée des territoires.

Article 1er

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'article 1er de la proposition de loi constitutionnelle inscrit à l'article 1er de la Constitution le principe d'une représentation équitable des territoires, qui sera décliné à l'article 72. M. Kaltenbach juge cela superfétatoire, parce que l'article 1er fixe déjà le principe d'égalité, d'où son amendement de suppression.

Or cette proposition de loi constitutionnelle a justement pour objet d'introduire un tempérament au principe d'égalité. Il est nécessaire de l'écrire à l'article 1er, de la même manière que lorsque la révision constitutionnelle de 2003 a introduit le principe de décentralisation, elle a porté à l'article 1er un tempérament à l'unité de la République.

Chaque mot compte, et le Conseil constitutionnel s'appuie toujours sur les principes énoncés à l'article 1er pour interpréter les règles formulées dans les autres. Ainsi, le principe de participation équitable des partis et groupements politiques, introduit à l'article 4, éclaire les dispositions de l'article 51-1 relatives aux groupes parlementaires minoritaires et d'opposition, qui relèvent de la procédure législative.

Nullement redondant, l'article 1er de la proposition de loi constitutionnelle est au contraire nécessaire à son application.

M. Philippe Kaltenbach. - Nous souhaitons tous revenir sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a fixé un « tunnel » de plus ou moins 20 % : lors du débat sur le découpage des cantons j'avais défendu une valeur de plus ou moins 30 % et le texte de M. Richard sur l'accord local montre bien qu'il faut desserrer cet étau pour que les petites communes soient représentées.

Mon amendement ne porte que sur la réécriture de l'article 1er de la Constitution, si fondamental qu'il ne faut y toucher que d'une main tremblante. Le travail sur ce texte a été très rapide ; j'ai assisté à l'audition par le rapporteur, il aurait été intéressant d'entendre des conseillers du ministre...

M. Hugues Portelli, rapporteur. - J'ai entendu le ministère de l'intérieur !

M. Philippe Kaltenbach. - ...d'avoir un débat plus large et de peser chaque mot. Voulons-nous vraiment mettre au même niveau l'égalité devant le suffrage et la représentation équitable des territoires dans leur diversité ?

Pour dissuader le Conseil constitutionnel d'imposer ce « tunnel » de plus ou moins 20 %, il suffit de modifier l'article 72 : c'est de sa propre initiative que celui-ci a estimé que le principe d'égalité devant le suffrage pouvait s'accommoder d'une distorsion de plus ou moins 20 %. Pourquoi pas 15 %, 25 % ou 30 % ? Si le législateur décide que ce sera 30 %, je n'imagine pas qu'il s'y oppose. Nul besoin pour cela de modifier l'article 1er.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage entièrement cet avis. Modifier l'article 1er de la Constitution est-il vraiment utile ? Il pose déjà le principe d'égalité. Que signifient les mots « La République garantit la représentation équitable de ses territoires dans leur diversité » ? De quoi s'agit-il ? Les territoires sont très divers : de vingt habitants à plusieurs millions. Chaque territoire sui generis doit-il avoir un poids spécifique au sein de la République ? Mais alors, qu'en est-il du principe d'égalité entre citoyens ? Cet ajout est confus.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cette proposition de loi constitutionnelle ne concerne que les élections locales. Les scrutins nationaux ne sont pas visés. Introduire la notion de représentation équitable des territoires immédiatement après la phrase affirmant que la République a une organisation décentralisée est cohérent. Cela constitue au sein de l'article 1er un bloc, consacré aux collectivités territoriales, qui affirme la décentralisation tout en la prolongeant par la notion de représentation équitable des territoires.

Puis, il ne suffit pas d'introduire un principe à l'article 72 pour que le Conseil constitutionnel l'applique. Ainsi, une question prioritaire de constitutionnalité qui ne s'appuierait que sur le principe de péréquation n'a guère de chance de prospérer - la jurisprudence du Conseil constitutionnel est constante sur ce point. Pour aboutir, elle doit adosser le principe de péréquation à celui de libre administration. Celui-ci distingue en effet des objectifs à valeur constitutionnelle et des principes fondamentaux. Un recours fondé sur l'un des premiers qui ne s'appuierait pas sur l'un des seconds n'aboutit pas. De même, se contenter d'affirmer le principe de représentation équitable des territoires dans l'article 72 sans toucher à l'article 1er n'aurait guère d'efficacité.

M. Philippe Bas, président. - L'article 1er de la proposition de loi constitutionnelle ne retranche rien à l'article 1er de la Constitution. Il a simplement pour but d'éviter que le Conseil constitutionnel donne au principe d'égalité une extension qu'il ne comporte pas. Quand il s'agit de l'organisation décentralisée de la République, c'est une extension discutable de ce principe qui a entraîné l'application du « tunnel » de plus ou moins 20 %, proportion que nous souhaitons tous porter à 30 % voire à un tiers. Sans rien retrancher à l'article 1er, nous souhaitons que le principe d'égalité ne s'oppose pas à une représentation des territoires tenant compte de l'histoire et de la géographie.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

La commission adopte l'avis suivant :

Article 1er

Auteur

Avis de la commission

M. KALTENBACH

1

Défavorable

La réunion est levée à 9 h 50

Mercredi 4 février 2015

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 40

Nomination de rapporteurs

M. François Pillet est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 531 (2013-2014) présentée par Mme Colette Giudicelli visant à modifier l'article 11 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance.

M. Alain Anziani est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 536 (2013-2014) présentée par M. Gérard Collomb sur la participation des élus locaux aux organes de direction des deux sociétés composant l'Agence France locale.

Accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire - Saisine du Conseil constitutionnel

M. Alain Richard. - Nous invitons nos collègues des autres groupes à cosigner la saisine du Conseil constitutionnel sur la proposition de loi autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire lorsqu'elle sera adoptée par le Parlement afin qu'il n'y ait plus d'insécurité juridique à ce sujet.

Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Jean-Patrick Courtois et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 223 (2014-2015) ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Créée le 1er janvier 2015, en application de l'article 72 de la Constitution, par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), la métropole de Lyon est une collectivité territoriale à statut particulier, issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et du département du Rhône dans les limites du périmètre intercommunal. Elle exerce par conséquent sur son territoire les compétences du département et celles anciennement attribuées à la communauté urbaine. Ne demeurent ainsi sur l'aire métropolitaine que deux échelons de collectivités, la métropole et les communes ; le département du Rhône subsiste hors ce territoire.

Le législateur a élaboré pour cette nouvelle collectivité territoriale un statut spécifique, unique sur le territoire national. Il a également accordé au Gouvernement une habilitation législative pour adapter le droit en vigueur à cette création. Trois ordonnances ont été publiées sur ce fondement. Le projet de loi que nous sommes appelés à examiner ratifie celle du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole. La deuxième, relative aux règles budgétaires et financières, a été envoyée à la commission des finances et est discutée en parallèle. La troisième, relative aux modalités d'élection des conseillers métropolitains, n'est pas encore inscrite à l'ordre du jour parlementaire.

La présente ordonnance comporte un ensemble de dispositions très diverses. Certaines sont de simples adaptations de l'organisation territoriale à la création de la métropole ; d'autres prévoient des dispositions dérogatoires au droit commun ; d'autres, enfin, de portée générale, assurent un fonctionnement harmonieux de la nouvelle collectivité.

L'article 1er dispose que l'évolution des limites d'une collectivité territoriale est sans incidence sur celles des circonscriptions administratives de l'État : il revient à celui-ci d'apprécier si une telle évolution s'accompagne ou non d'une modification des limites de ses circonscriptions administratives. En l'espèce, il a choisi de conserver ses circonscriptions dans leurs limites antérieures à la création de la métropole, en vertu de l'article 2, qui maintient l'unité du département du Rhône dans ses anciennes limites, en tant que circonscription déconcentrée des services de l'État.

D'autres articles organisent le partage des outils nécessaires à la métropole pour assumer les compétences exercées habituellement par un département : ainsi en est-il du financement du placement des mineurs étrangers isolés (article 7), de la politique de l'habitat (articles 14 et 15), ou encore de l'élaboration conjointe du plan départemental-métropolitain des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (article 16).

En matière de mutualisation de services ou de structures, le choix a été fait de maintenir un syndicat mixte unique de transports, le fameux SYTRAL N (articles 20 et 21). D'autres instances sont préservées à l'échelle de l'ancien département du Rhône avec une représentation de la métropole : citons l'association départementale d'information sur le logement (article 24), la commission de conciliation en matière d'élaboration de schémas de cohérence territoriale, de schémas de secteur, de plans locaux d'urbanisme et de cartes communales (article 29), la commission consultative d'accueil des gens du voyage du Rhône (article 26), le comité départemental des retraités et personnes âgées (article 33), ou encore le conseil de famille des pupilles de l'État du Rhône (article 34).

L'article 32 pose le principe d'une maison départementale des personnes handicapées (MDPH) commune à la métropole de Lyon et au département du Rhône. Afin de préserver l'autonomie et la confidentialité de l'attribution des prestations relevant de chaque collectivité, deux formations se réuniront en alternance : l'une consacrée à l'instruction des demandes du département, l'autre à celles de la métropole. Alors que de nombreux élus souhaitaient la création d'une MDPH propre à chaque collectivité, l'État a souhaité limiter la création de structures au profit d'une mutualisation des diverses commissions départementales existantes.

L'ordonnance prévoit en revanche des structures spécifiques à chaque collectivité pour des instances aux responsabilités d'inégale importance. L'article 38 fixe la création, à côté de l'actuel OPAC du Rhône rattaché au département, d'un nouvel office public de l'habitat (OPH) rattaché à la métropole. L'article 17 autorise l'adhésion d'un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE), constitué sous la forme d'un syndicat mixte ouvert, à un établissement public territorial de bassin (EPTB). Cette disposition mériterait d'être généralisée à l'ensemble des EPAGE.

Le champ de l'habilitation a été respecté. Si certaines dispositions n'entrent pas stricto sensu dans les limites fixées par le Parlement, une telle création justifie l'adoption de dispositions que le législateur ne pouvait prévoir lors du débat parlementaire, et qui transposent les principes généraux établis au fil des lois de décentralisation.

Tout en approuvant que l'État conserve, pour certains de ses services, le cadre de l'ancien département du Rhône, afin de ne pas multiplier des structures déconcentrées, je regrette que la création de la métropole n'ait pas été l'occasion d'adapter le ressort territorial à d'autres cartes administratives. Il en est ainsi de la carte judiciaire. Notre collègue Yves Détraigne, rapporteur pour avis de notre commission pour les crédits affectés à la justice judiciaire et à l'accès au droit, a examiné cette question lors d'un déplacement, le 18 novembre dernier, au tribunal de grande instance de Lyon. Il a estimé que plusieurs scénarios étaient possibles, dont celui d'« expérimenter à l'échelle du territoire du département du Rhône, le tribunal de première instance qui serait installé à Lyon, mais compterait un site détaché, celui de l'actuel TGI de Villefranche-sur-Saône », sous réserve de lui garantir une activité contentieuse suffisante. Une réflexion analogue semble nécessaire pour décider de l'évolution du ressort territorial des tribunaux de commerce de Lyon et de Villefranche-sur-Saône. Je regrette que le gouvernement privilégie le statu quo sur cette question.

Pour conclure, sous réserve de ces remarques et de trois amendements de précision, je vous invite à adopter le projet de loi de ratification.

M. François-Noël Buffet. - Notre intention était à l'origine de laisser compétence à l'Opac du Rhône sur le territoire des deux collectivités, le nouveau département du Rhône et la métropole. Des considérations pratiques ont pesé en faveur d'un autre choix.

Le plus ennuyeux n'est pas tant ce qu'a prévu la loi que ce que l'État n'a pas prévu : si les collectivités locales se sont organisées, lui tarde à s'adapter, singulièrement en matière de justice, à telle enseigne que l'on a même envisagé de positionner une cour d'assises dans le nouveau département du Rhône. Il est urgent que l'État clarifie son organisation, sous peine d'entraîner des difficultés pratiques qui, sur le plan judiciaire, pourraient avoir de graves conséquences.

L'ordonnance la plus importante sera sans doute la troisième, encore à venir, sur les périmètres électoraux de la future métropole et les conditions de l'élection. Elle fera l'objet d'une discussion serrée.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - J'approuve vos remarques ; je pense également au ressort territorial du tribunal de commerce de Villefranche-sur-Saône.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article unique

L'amendement de précision n° 1 est adopté.

Article additionnel après l'article unique

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° 2 corrige une erreur de référence.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Similaire à l'amendement n° 1, l'amendement n° 3, précise que les infrastructures routières transférées à la métropole de Lyon sont celles « situées sur son territoire ».

L'amendement n° 3 est adopté.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. COURTOIS, rapporteur

1

Précision

Adopté

Article(s) additionnel(s) après l'article unique

M. COURTOIS, rapporteur

2

Rectification d'une erreur de référence

Adopté

M. COURTOIS, rapporteur

3

Précision

Adopté

Projet d'ordonnance relative aux marchés publics, proposé sur le fondement de l'habilitation prévue par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises - Communication (reportée ultérieurement)

M. Philippe Bas, président. - La communication d'André Reichardt sur le projet d'ordonnance relative aux marchés publics est reportée.

La réunion est levée à 9 h 55