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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 7 avril 2015

- Présidence de Philippe Bas, président -

Réforme de l'asile - Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur

La réunion est ouverte à 17 heures

La commission procède à l'audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, sur le projet de loi n° 193 (2014-2015), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la réforme de l'asile.

M. Philippe Bas, président. - Nous accueillons M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, que nous sommes très heureux de pouvoir entendre sur le projet de loi relatif à la réforme de l'asile.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. - Ce sujet peut nous rassembler largement. Depuis plus de deux siècles, la France accueille les opprimés et les persécutés subissant dans leur pays les pires atrocités - s'exiler n'est jamais un choix. Le droit d'asile est un héritage de la Révolution française, comme en témoigne la Constitution de 1793 : « Le peuple français est l'ami et l'allié naturel des peuples libres » ; « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté ».

Le Gouvernement souhaite moderniser ce droit constitutif de l'histoire de notre République ; chaque fois que nous accordons l'asile, nous éprouvons l'universalité de nos principes que les massacres en Syrie et en Irak de minorités ethniques et religieuses
- chrétiens d'Orient ou Yézidis - rendent toujours nécessaires. Or son exercice est menacé : il est au bord de l'embolie. Avec un hébergement saturé, nous n'accueillons plus les demandeurs d'asile comme nous devrions le faire conformément aux directives européennes, au code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, mais aussi à notre tradition humaniste et républicaine. Leur nombre a presque doublé entre 2007 et 2012. En 2014, ce nombre a subi un léger retournement de tendance paradoxal. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a reçu cette année 74 000 demandes, dont 16,8 % ont été acceptées en première instance, et 28 % après intervention de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). En comparaison, la Suède en accueille plus de 80 000 avec une population six fois inférieure.

L'objectif de ce projet de loi est d'offrir accueil et protection sur le territoire de la République aux étrangers persécutés en raison de leurs opinions politiques, de leurs convictions, de leurs croyances ou de leur orientation sexuelle. Nous n'acceptons pas que notre système soit affaibli, qu'il soit détourné de ses fins. Aussi devons-nous corriger ses dysfonctionnements : la lenteur et l'insuffisante efficacité de l'examen des demandes, la trop grande hétérogénéité des conditions d'accueil et l'inégalité des garanties juridiques offertes aux demandeurs d'asile. La France ne s'honore pas à imposer tel parcours d'obstacle à ceux qui, pour reprendre les mots d'Edward Saïd, souffrent de « l'exil, cette fissure à jamais creusée entre l'être humain et sa terre natale, l'individu et son vrai foyer, et dont la tristesse n'est pas surmontable ».

Ce projet de loi entend transposer les trois directives européennes « Qualification », « Procédures » et « Accueil », tout en corrigeant des dysfonctionnements trop longtemps tolérés : accélération des délais, amélioration des conditions d'accueil, amélioration des droits des demandeurs sont ses trois objectifs, qui se renforcent mutuellement. Tous les républicains partagent, je veux en être convaincu, le diagnostic et les intentions, concernant un droit consubstantiel à notre histoire, à la dimension universelle du discours que les peuples aiment à entendre de la France.

Ce texte de concorde est issu d'une large concertation organisée en juillet 2013 par mon prédécesseur Manuel Valls entre l'État, les collectivités locales, les associations, le Haut-Commissariat aux réfugiés, l'OFPRA, la CNDA, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), et coordonnée par la sénatrice Valérie Létard et le député Jean-Louis Touraine, dont je salue le travail remarquable. Sur ces bases, le texte a recueilli une large majorité à l'Assemblée nationale, débarrassée de toutes les postures partisanes. De nombreux sénateurs se passionnent pour cette question qui mêle intimement la République et l'humanité : le rapporteur François-Noël Buffet, Roger Karoutchi, auteur d'un rapport sur les centres provisoires d'hébergement, Jean-Yves Leconte ou Jean-Pierre Sueur.

L'examen d'une demande peut prendre deux ans, contre moins d'un an en moyenne chez nos partenaires européens. Sa durée sera réduite à neuf mois. C'est un préalable à toute amélioration de la situation des demandeurs d'asile. Les délais doivent être réduits à chaque étape, où ils sont excessifs, sans parler des délais « cachés » tels que l'enregistrement de la demande en préfecture. Il n'est pas acceptable de laisser si longtemps dans l'incertitude des femmes, des hommes, des enfants qui font confiance à la France pour les protéger ; de tels délais rendent d'ailleurs plus difficile l'éloignement des déboutés.

L'OFPRA et la CNDA seront dotés d'importants moyens supplémentaires. L'OFPRA a déjà recrutés 55 équivalents temps plein, de manière à limiter dès 2016 la durée moyenne d'examen. La CNDA bénéficiera d'un renfort de rapporteurs et de magistrats pour qu'un juge unique statue sur les demandes d'asile examinées en procédure accélérée en moins de cinq semaines et une formation collective les demandes d'asile examinées en procédure normale en moins de cinq mois. Les règles d'attribution de l'aide juridictionnelle seront simplifiées.

Les délais d'enregistrement des demandes par les préfectures, beaucoup trop longs, seront ramenés à trois jours, grâce à la création de guichets uniques regroupant des agents de l'OFII et ceux des préfectures. Les demandes d'asile méritant un examen approfondi doivent être distinguées de celles qui appellent une réponse évidente, qu'elle soit positive - comme pour les chrétiens de Syrie ou d'Irak - ou négative, et qui doivent faire l'objet d'une procédure accélérée remplaçant la procédure prioritaire ; la décision reviendra en dernière instance à l'OFPRA et non plus à la préfecture, cette dernière pouvant toutefois effectuer un premier tri sur des critères étrangers au contenu des demandes. En effet, l'OFPRA pourra toujours décider de revenir à la procédure normale pour l'examen d'une demande.

Notre système d'hébergement, très inégalitaire, n'honore pas la République : certains demandeurs sont hébergés dans des centres d'accueil pour demandeurs d'asiles (CADA) et bénéficient d'un accompagnement approprié ; mais deux tiers d'entre eux sont pris en charge par des structures d'hébergement d'urgence ou survivent, livrés à eux-mêmes, dans des campements de fortune. D'ici à 2017, les CADA devront être la norme et l'hébergement d'urgence l'exception. Après avoir créé 4 000 places en CADA en deux ans, nous en créerons 5 000 si possible dès 2015 par création nette ou transformation de places d'hébergement d'urgence.

L'allocation temporaire d'attente et l'allocation mensuelle de subsistance seront fondues en une allocation unique prenant en compte la situation familiale de chaque demandeur d'asile.

L'hébergement directif sera mis en place. Nous savons que l'accueil des demandeurs d'asile peut être difficile à gérer sur le terrain. La région lyonnaise, et surtout l'Île-de-France avec 42 %, concentrent plus de la moitié des demandeurs, et je n'ignore pas les difficultés de l'Alsace, de la Bretagne et de la Lorraine. La chambre des territoires, où la politique est au service de la République, saura voir les mérites d'une juste répartition de l'effort sur tous les territoires. Mieux orienter les demandeurs aidera à mieux les accompagner. Concrètement, le versement d'une allocation dépendra de l'acceptation d'un hébergement attribué en fonction des besoins des demandeurs, notamment de leur situation familiale et de leur état de santé. Les autres demandeurs verront leur demande examinée dans les mêmes conditions, mais ne bénéficieront ni de l'hébergement ni des allocations. Ce point crucial conditionne le succès de la réforme.

Nous renforcerons également les droits des demandeurs d'asile par une juste transposition des règles européennes. Ce n'est pas parce que les filières d'immigration clandestine tentent de tirer profit des lenteurs de notre système qu'il nous faudrait nourrir des soupçons à l'égard des demandeurs d'asile. Tout en limitant les possibilités de réexamen d'une même demande, la loi garantira à ceux dont la demande est recevable le droit d'accéder à un recours suspensif, alors qu'aujourd'hui, 35 % des demandeurs, ceux qui ne bénéficient pas de la procédure normale, peuvent être éloignés sans que le juge de l'asile se soit prononcé. Le demandeur d'asile pourra bénéficier d'un conseil à l'OFPRA et accéder de plein droit à l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Ceux en situation de vulnérabilité - mineurs, femmes victimes de violences... - bénéficieront d'un examen et d'une prise en charge adaptés à leur situation. Tous les demandeurs d'asile, et non comme maintenant les seuls demandeurs en procédure normale, bénéficieront d'un droit au maintien sur le territoire, mais aussi à la couverture médicale universelle et à un hébergement en CADA.

Le droit d'asile n'appartient pas à un camp plutôt qu'à un autre et concerne plus que jamais l'ensemble des républicains ; les débats à l'Assemblée nationale l'ont montré. Nous avons ainsi accepté près de 300 amendements ayant nettement amélioré le texte, qui tout en respectant les objectifs du Gouvernement, est bel est bien le fruit d'un travail collectif. Ce n'est pas un hasard s'il a été adopté à une large majorité ; je ne doute pas qu'il en soit de même au Sénat.

Pourquoi deux textes, l'un sur l'asile et l'autre sur l'immigration ? Accueillir des demandeurs d'asile en France, ce n'est pas mener une politique d'immigration, c'est remplir un devoir que la France a toujours accompli avec honneur. Traiter ce sujet autrement aurait marqué une rupture. Devons-nous pour autant laisser de côté les déboutés ? Ce n'est pas l'intention du Gouvernement ; dans la foulée de ce projet, un autre texte sur l'immigration en traitera. Cette présentation est conforme à la tradition française républicaine, à laquelle nous n'avons pas voulu déroger pour ne pas rompre le consensus qui a prévalu jusqu'à maintenant.

La réforme du droit d'asile est l'un des quatre piliers d'une réforme globale et équilibrée, avec l'amélioration des dispositifs d'intégration, l'accueil des étudiants et des talents étrangers et la lutte contre les filières d'immigration clandestine. Il n'est pas l'expression de la mauvaise conscience d'un pays riche à l'égard des misères du monde, mais l'incarnation de ce que nous sommes : une République fière de ses valeurs universelles qu'elle défend en toute occasion.

M. René Vandierendonck. - Bravo !

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes sensibles à la clarté de votre présentation et à votre évocation des principes républicains. Le droit d'asile trouve en effet sa source dans notre Constitution autant que dans les conventions internationales signées, sinon inspirées, par la France. Ce que vous avez qualifié d'embolie est un sujet de préoccupation que nous partageons. Le Sénat souhaitera s'associer à la réduction des délais de l'OFPRA comme devant la CNDA, avec peut-être même des exigences supérieures ; il a entendu votre souci d'augmenter le nombre de places en CADA et a conscience de la nécessité de transposer les directives européennes.

Nous sommes aussi très préoccupés par les étrangers en situation irrégulière dont font partie les 50 000 déboutés annuels du droit d'asile. La distinction de principe entre les deux projets de loi, que je comprends, empêche de traiter de cette question dans le texte que vous nous proposez.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La réduction du délai d'instruction des demandes est l'une des ambitions de ce projet de loi. Si la CNDA doit désormais respecter un délai de cinq mois - qui n'est pas sanctionné -, l'OFPRA ne se voit opposer qu'un contrat d'objectifs et de moyens qui prévoit un délai de trois mois. Il ne serait pas inutile de le préciser dans le texte.

Votre volonté de professionnalisation de la CNDA paraît très positive, si les juges uniques sont bien des juges permanents capables de connaître les situations.

De quels moyens disposera l'OFII face à la substantielle modification, au demeurant justifiée, de ses missions ?

Les entretiens avec les officiers de protection de l'OFPRA comprendront désormais une tierce personne : les avocats n'en veulent pas s'ils doivent se taire, certaines associations n'en veulent pas, d'autres veulent en être, mais nous n'en voulons pas... sur quels critères sélectionnerez-vous ce tiers ?

Les demandeurs ayant obtenu l'asile sont laissés de côté : les places en centres provisoires d'hébergement sont peu nombreuses et surtout les heures d'apprentissage du français ont été réduites, alors qu'il faudrait augmenter au contraire leurs chances d'intégration.

M. François Zocchetto. - Le dispositif actuel est en fin de course, victime d'un décalage entre les grands principes et une réalité intolérable, qui a aussi créé beaucoup d'incompréhension chez nos concitoyens. Votre projet va dans le bon sens, mais je crains que, limité à un traitement technique de la question, il reste insuffisant. Les flux ne s'adapteront pas aux nouvelles procédures et nous ne ferons pas l'économie d'un texte ou du moins d'une réflexion bien avancée sur l'immigration. Enfin, votre texte ne touche pas au principe de l'interdiction de travailler - sauf exceptions - ce qui suscite des troubles que vous connaissez. Le droit au travail est fondamental, même pour ceux qui ne sont qu'en sursis.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je vous remercie pour la clarté de vos propos. À Mayotte, le droit d'asile est un sujet de préoccupation nouveau. En 2004, une première vague a été suscitée par l'instabilité dans la région des Grands Lacs, suivie en 2008 par celle des Comores, puis en 2010 par celle de Madagascar. Bien qu'asile et immigration soient des sujets différents, ils sont difficilement dissociables dans mon département, où l'immigration clandestine constitue un véritable fléau. Je pèse mes mots : plus de la moitié des reconduites à la frontière française se fait à Mayotte, département de 376 kilomètres carrés. Si je ne fais pas d'amalgame, les Mahorais ne sont pas en mesure d'entendre les principes du droit d'asile si le sujet de l'immigration n'est pas abordé. Les confusions sont légion localement. Quelle action forte le Gouvernement pourrait-il mener contre l'immigration irrégulière ? À Mayotte, cela constitue un préalable.

M. Jean-Yves Leconte. - Votre exposé fait apparaître une avancée des droits mais aussi des procédures garantissant le respect de délais contraints. Contrairement à ce qui se passe dans d'autres États membres de l'Union européenne, l'outre-mer complique la mise en oeuvre des directives en France. Le système est victime d'embolie ; pourtant, nous n'avons pas dû faire face à la charge qu'affronte l'Allemagne depuis deux ans. Les efforts accomplis aujourd'hui y résisteraient-ils ? Je m'inquiète en particulier pour l'OFII : il devra verser des prestations qui étaient sous-budgétées il y a quelques années. 20 % des décisions d'asile de l'Union européenne sont prises par la France, mais seulement 9 % des décisions positives, contre 27 % et 25 %, en Allemagne où le nombre de demandes a doublé entre 2013 et 2014 alors qu'il est stable chez nous.

L'Assemblée nationale a bien travaillé, mais les avocats critiquent la solution qu'elle a retenue sur le secret des sources pour les demandeurs exclus de la convention de Genève, ou qui pourraient présenter un danger sécuritaire. Doit-on renforcer le contradictoire à la CNDA, ou le dispositif de l'Assemblée est-il suffisant ? Si le droit d'asile est ressenti comme une menace à la sécurité, il sera menacé à son tour.

Selon la directive « Procédures », c'est l'organisme instruisant les demandes d'asile qui peut décider d'une procédure accélérée. Or l'article 7 du projet de loi attribue encore, en parallèle de celui de l'OFPRA, un rôle spécifique au préfet, dont l'attitude pourrait varier en fonction de la charge de chaque région. Ne serait-il pas souhaitable de ne donner ce rôle qu'à l'OFPRA ?

Les demandeurs d'asile en centre de rétention administrative ont un droit de recours non devant la CNDA, mais devant le tribunal administratif. La disposition prévue assure-t-elle un recours effectif, sachant que le requérant pourrait déjà avoir eu une affaire devant le tribunal ?

Beaucoup critiquent le juge unique, alors que les ordonnances de la CNDA sont déjà prises sous cette forme ; beaucoup se demandent s'il sera possible de suivre une procédure contradictoire en cinq semaines. Des avancées sont-elles possibles ?

J'ai rencontré il y a peu l'ambassadeur d'un État membre de l'Union européenne qui admettait que son pays donnait le moins possible l'asile, car les demandeurs qui l'obtenaient partaient dans un autre pays de l'Union. Cela pose la question de Dublin et d'un traitement égal par les différents États membres alors que la politique d'asile est européenne.

Réduire les délais garantit des procédures efficaces et augmente les droits des demandeurs d'asile. Mais il faut parfois du temps pour faire émerger la vérité. La procédure est-elle suffisamment robuste pour que des personnes vulnérables puissent exprimer leurs difficultés en trois mois plus cinq mois ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous partageons votre diagnostic et vos intentions. Ma question sera plus large. J'ai l'impression que nous changeons d'époque. La procédure d'asile est faite pour des individus ou des petits groupes que l'on traitait au cas par cas. Mais il semble que des populations entières deviennent parfois une arme de guerre, comme en Libye, où la menace de submerger l'Europe est brandie pour peser sur ses décisions. Cela reste un problème d'asile, et non d'immigration. Mais une réflexion est-elle amorcée pour préparer cette éventualité ?

M. Hugues Portelli. - Jamais appliquée, la Constitution de 1793 que vous avez citée visait des catégories de personnes qui n'ont rien à voir avec celles dont nous parlons : des individus ayant rendu des services éminents à la cause de la liberté, et non des masses. Il faut apprécier ce principe dans les circonstances d'espèce, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle les changements de circonstances de droit ou de fait impliquent un jugement différent des textes. Ma commune compte un foyer Adoma, nouveau nom des foyers Sonacotra, de 231 places, conçu pour accueillir des travailleurs immigrés, mais occupé maintenant aux quatre cinquièmes par des demandeurs d'asile. Nous le savons ; la plupart seront déboutés et s'égailleront dans la nature. Or, dans le même temps, je ne peux pas accueillir les demandeurs d'asile de Syrie, par exemple, car les locaux prévus à cet effet sont squattés par des gens qui n'ont rien à voir avec le droit d'asile. Faisons preuve de lucidité et de franchise.

Mme Catherine Tasca. - L'aiguillage vers la procédure accélérée est un point important. Les motifs sont très nombreux, et certains ne sont pas d'une très grande matérialité... Disposez-vous d'une évaluation du pourcentage des demandeurs qui verront leur demande examinée en procédure accélérée ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Vous êtes un éminent professeur de droit, Monsieur Portelli, et nous poursuivrons ce débat en séance. Les principes généraux dont nous parlons, intégrés dans le bloc de constitutionnalité, sont applicables par le juge constitutionnel, qui en a une interprétation continue à travers le temps.

Le nombre de demandeurs d'asile a diminué de 4 % l'an dernier en France, car nous sommes extrêmement rigoureux en la matière, contrairement à ce qui s'est produit par le passé. Ainsi, nous avons fait preuve de lucidité en renonçant aux dispositifs financiers incitatifs pour les personnes qui ne relèvent pas du droit d'asile mais de la politique migratoire. Ceux qui bénéficiaient de l'aide au retour repartaient dans leur pays européen à Noël et revenaient à Pâques pour l'empocher une nouvelle fois. Nous avons mis fin à cette politique qui n'était pas d'une grande performance.

En Europe, nous avons réussi à faire accepter que l'Agence Frontex se substitue à l'opération « Mare Nostrum » : ainsi, les frontières extérieures de l'Union sont désormais contrôlées au plus près des côtes européennes afin de dissuader les filières d'immigration irrégulière de faire passer des migrants de plus en plus nombreux sur des embarcations de plus en plus frêles après avoir prélevé sur ces personnes un impôt de plus en plus lourd. Même si les résultats se font encore attendre, nous avons réussi, grâce à l'entente franco-allemande, à mieux partager les demandeurs d'asile entre les différents pays de l'Union.

Nous souhaitons, avec l'Union et le HCR, accorder l'asile à partir du Niger et répartir les demandeurs entre les différents pays de l'Union ; en revanche, pour ceux qui relèvent de l'immigration économique, la Commission européenne soutiendra les pays réintégrant leurs ressortissants.

Le taux de démantèlement des filières d'immigration irrégulière a augmenté de près de 20 % entre 2013 et 2014, soit 226 de plus. Ne nous taxez pas d'angélisme ! Il n'y a pas d'une part des gouvernements sérieux et d'autres laxistes : nous travaillons tous dans le même but, et c'est tant mieux parce qu'il s'agit d'une tâche de longue haleine.

M. Collombat m'a demandé si le phénomène monterait dans le temps : en 2014, 270 000 migrants ont franchi les frontières extérieures de l'Union, soit 2,2 fois plus qu'au moment des printemps arabes, alors que le nombre de demandeurs d'asile a diminué dans notre pays de 3,7 %.

Nous devons mettre en place plusieurs actions au niveau européen et international. Il nous faut d'abord appliquer les règles de Dublin. Je ne peux accepter que l'on voie arriver en Italie des migrants dont les empreintes digitales ne sont pas enregistrées : il est nécessaire que Frontex aide les services italiens à appliquer les dispositions prévues. De plus, nous devrons instaurer un contrôle des frontières extérieures de l'Union et intensifier la lutte contre l'immigration irrégulière par une coopération renforcée entre nos services de police et de renseignement. Enfin, il nous faut associer les pays d'origine, d'où l'indispensable travail en commun entre la Commission européenne et le HCR sur le Niger puisque ce pays est un lieu de passage entre la Libye et l'Europe.

Lorsque je me suis rendu en Tunisie après les événements tragiques du Bardo, j'ai dit que nous avions intérêt à coopérer avec les Tunisiens afin de mieux contrôler les frontières entre la Tunisie et la Libye parce que des bandes organisées du crime et de la traite des êtres humains fournissent des bateaux aux filières libyennes. Certaines d'entre elles prélèvent sur les migrants de l'argent pour alimenter des activités terroristes. Nous devons les démanteler tout en confortant certains États.

Seuls des esprits rapides pensent que des dizaines de milliers de migrants arrivent en Europe après avoir lu le code Schengen : ceux qui choisissent l'exode le font parce qu'ils sont persécutés.

Les moyens et les capacités d'hébergement de l'OFPRA se sont accrus, Monsieur Buffet. Pour l'OFII, la réforme des visites médicales a autorisé un redéploiement des postes de nature à réduire les délais. Tout en maintenant les emplois et les moyens, nous avons modifié les missions de l'office, afin d'assurer la soutenabilité globale de nos demandes.

L'OFPRA est engagé dans une réforme de grande ampleur grâce à laquelle il a, pour la première fois en 2014, réduit délais et stock d'environ 14 %. Cependant, la fixation des délais administratifs relève du règlement et non pas de la loi.

Pour être juge unique à la CNDA, il faut être un membre qualifié de cette cour, mais ne prévoyons pas des règles trop contraignantes qui nous priveraient d'un vivier suffisant de juges uniques.

Les centres provisoires d'hébergement ont vocation à n'accueillir que les réfugiés les plus vulnérables, mais tous les bénéficiaires d'une protection peuvent suivre des formations, notamment linguistiques, délivrées par l'OFII, pour lesquels ils sont prioritaires.

Comme le dit Monsieur Zocchetto, la législation de l'immigration doit réguler les flux et c'est d'ailleurs pourquoi nous présenterons deux textes. Nous n'avons pas l'intention de laisser le nombre de déboutés du droit d'asile augmenter par non-traitement de leur situation en aval de la procédure améliorée. C'est pourquoi nous avons prévu dans la loi sur l'asile un dispositif d'assignation à résidence permettant de reconduire les déboutés plus facilement, mais dans des conditions humaines. La deuxième loi définira les conditions pratiques de ces reconduites.

J'en suis convaincu, fermeté et humanité doivent avancer du même pas. Pourtant, certains de ceux qui nous demandent d'améliorer les conditions d'asile considèrent que les déboutés doivent rester dans notre pays. À quoi servirait, dans ces conditions, le droit d'asile ? Je refuse cette démagogie qui tuerait le droit d'asile. Si l'on veut améliorer celui-ci, il faut pouvoir reconduire les déboutés. C'est pourquoi nous devrons améliorer nos relations avec les pays d'origine et construire très en amont un parcours de retour. Soyez en confiance, Monsieur Zocchetto.

Un amendement a été voté à l'Assemblée sur l'accès au travail des demandeurs d'asile, si leur demande d'asile n'a pas été traitée dans les neuf mois et sous réserve que le poste remplisse les critères du code du travail. Le demandeur d'asile pourra également accéder à une formation professionnelle. Le Gouvernement ne souhaite pas aller au-delà de cet équilibre.

Pour Mayotte, nous appliquerons le même régime qu'en métropole. La situation s'y améliorera grâce à la réduction des délais et des stocks. Je n'ignore cependant pas la situation spécifique de ce département : la coordination doit s'améliorer entre la police aux frontières et la gendarmerie ; les personnes qui ne relèvent pas de l'asile doivent être mieux détectées. Enfin, j'attends avec impatience l'achèvement du futur centre de rétention car celui que j'ai visité est véritablement indigne.

La procédure accélérée devrait concerner entre 25 et 30 % des dossiers, soit une proportion identique aux années antérieures, Madame Tasca.

L'Assemblée a renforcé la protection des sources de l'OFPRA lorsqu'il exclut du bénéfice de la convention de Genève les demandeurs d'asile auteurs de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité. Cela représente une avancée très importante pour lutter contre l'impunité. Le Gouvernement tient à cet outil, même s'il est ouvert à des améliorations de la rédaction.

Les tribunaux administratifs continueront à traiter du contentieux de l'asile en rétention car ils peuvent statuer selon une procédure d'urgence compatible avec les délais de rétention.

Le projet de loi impose de détecter les demandeurs d'asile vulnérables, comme les femmes enceintes, les mineurs étrangers isolés, les personnes handicapées, les victimes de violence ou de la traite des êtres humains. L'Assemblée a rappelé les critères de vulnérabilité à prendre en compte de manière à transposer le mieux possible la directive. L'OFII sera en charge de la détection de ces vulnérabilités, qui relève du simple constat objectif.

M. Philippe Bas, président. - Merci, Monsieur le Ministre, d'avoir pris le temps de cette audition. Le rapport de M. Buffet sera examiné le mercredi 15 avril.

La réunion est levée à 18 h 20

Nomination de rapporteurs

La séance est ouverte à 9 h 30

M. Jean-Jacques Hyest est nommé rapporteur sur la proposition de résolution n° 380 (2014-2015), présentée par M. Gérard Larcher, tendant à réformer les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace.

M. Philippe Bas est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 2669 (A.N. XIVème lég.) relatif au renseignement.

Nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

Puis la commission procède à un échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis sur la proposition de loi n°348 (2014-2015) adopté par l'Assemblée nationale, créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie.

M. Philippe Bas, président. - La proposition de loi créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie a été envoyée au fond à la commission des affaires sociales mais notre commission porte traditionnellement un regard très attentif sur des matières aussi fondamentales que le respect de la vie humaine et la déontologie de l'acte médical. La question est surtout de savoir s'il faut que nous nous saisissions pour avis de l'ensemble du texte, ce que je vais vous proposer, ou seulement de la question des directives anticipées, liée à la notion de consentement libre et éclairé.

Au moment où l'on adopte une directive anticipée, par définition, on ne sait pas dans quelles circonstances exactes elle aura à s'appliquer. La directive anticipée doit-elle prévaloir, comme ce sera le cas si la proposition de loi est adoptée en l'état, sur l'appréciation médicale ? Dans le texte que nous examinerons, le médecin, sauf circonstances particulières, doit exécuter les directives anticipées qui peuvent avoir été prises il y a très longtemps. C'est donc un sujet très important mais cette question n'épuise pas les sujets dont la commission des lois doit se saisir. Il me semble que toutes les questions relatives au droit à la sédation profonde relèvent, de la même manière, des droits fondamentaux qui entrent par définition dans le champ de compétence de la commission des lois. Le droit à la sédation profonde peut aussi entrer en contradiction avec le droit à des soins palliatifs : la sédation profonde n'est qu'un élément de toute la gamme des soins palliatifs. Si le droit à la sédation profonde s'applique sans distinction à la demande du patient, cela peut aussi constituer une réduction de la possibilité d'accéder à des soins palliatifs intermédiaires diminuant la souffrance. Ces questions doivent faire l'objet d'un examen approfondi de notre commission.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage totalement votre avis, Monsieur le Président. La commission des lois me parait parfaitement légitime pour se saisir pour avis de l'ensemble de la proposition de loi.

M. Hugues Portelli. - La question traitée touche au droit, à la philosophie du droit pour être plus précis. Derrière ce sujet, il y a la conception que l'on se fait du statut juridique du corps humain. La commission des lois a donc vocation à se prononcer sur ce sujet.

M. Philippe Bas, président. - La commission des affaires sociales a été saisie au fond. Il s'agit de déterminer l'étendue des dispositions sur lesquelles nous aurons à formuler un avis.

M. Jean-Jacques Hyest. - Dans la proposition de loi, deux sujets touchent à des questions juridiques et doivent manifestement faire l'objet d'un avis de la commission des lois : les directives anticipées et la sédation. Je pense que notre commission doit se saisir de l'ensemble de la proposition de loi.

M. Simon Sutour. - La commission des lois n'aurait-elle pas dû être saisie au fond ?

M. Philippe Bas, président. - À l'Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a été saisie au fond. Par ailleurs, le texte émane du ministère des affaires sociales et de la santé. Il a donc été envoyé à la commission des affaires sociales du Sénat, en considérant que la matière sanitaire et sociale est la dominante, mais bien entendu, dans la mesure où il s'agit de droits fondamentaux, la commission des lois doit se saisir pour avis.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce choix de considérer le texte comme ayant une portée principalement sociale n'est pas anodin. Il ne s'agit pas d'une question sociale. C'est un sujet moral, sociétal, juridique, etc. Il ne s'agit pas simplement de gérer les problèmes de fin de vie.

M. Philippe Bas, président. - Je partage ce point de vue. Je rappelle néanmoins que toutes les lois de bioéthiques depuis 1993 ont été élaborées avec ce partage des rôles au sein du Gouvernement et ses répercussions sur l'organisation du travail parlementaire.

M. Christophe Béchu. - La commission des lois doit se saisir pour avis de l'ensemble du texte.

M. Michel Mercier. - Je considère que la commission des affaires sociales est tout à fait légitime pour étudier ce texte au fond. Toutes les lois ont par définition un caractère juridique et une portée normative. Par conséquent, la nature juridique des problèmes soulevés par la proposition de loi ne constitue en rien un argument pour faire de la commission des lois l'organe compétent au fond sur ce texte. Je vous rejoins en revanche sur le fait que notre commission est légitime pour donner son avis sur les conséquences de la proposition de loi sur les droits des individus. Nous pouvons réfléchir sur la façon dont les directives peuvent être données par exemple. Le problème n'est pas de savoir si l'on peut ou non se donner la mort - chacun peut répondre à cette question en fonction de ses croyances personnelles - mais de savoir comment le législateur peut organiser la liberté de la personne face à cette question, compte tenu des pressions médiatiques, culturelles, familiales ou autres qui peuvent exister.

La commission des lois est en tout cas parfaitement légitime à se saisir pour avis de cette proposition de loi pour donner au débat une coloration autre, car les questions scientifiques ne sont pas les seules à traiter.

M. Jacques Mézard. - Vous connaissez l'attachement de ma sensibilité politique à cette question. Il ne s'agit pas de critiquer a priori le travail de la commission des affaires sociales mais je crois que nous avions toute légitimité pour examiner ce texte au fond dans une vision plus large des grands principes de notre société. Ce n'est pas une bonne idée d'en faire une question essentiellement sociale. Être consulté pour avis n'est pas suffisant, nous le savons tous. Une solution originale pourrait peut-être être trouvée.

M. Philippe Bas, président. - Votre président a donné son accord sur le choix qui a été fait de renvoyer le texte au fond à la commission des affaires sociales. Je suis très attaché en revanche à ce que la commission des lois porte un avis avec force, pour peu que nous trouvions au sein de notre commission une position commune, qui, espérons-le, pourrait converger avec celle des affaires sociales.

Je déduis de nos échanges que nous nous saisissons pour avis de l'ensemble de la proposition de loi. Nous désignerons un rapporteur pour avis la semaine prochaine.

Droit des entreprises, enjeux d'attractivité internationale, enjeux de souveraineté - Examen du rapport d'information

La commission procède ensuite à l'examen du rapport d'information de MM. Michel Delebarre et Christophe-André Frassa sur « le droit des entreprises, enjeux d'attractivité internationale, enjeux de souveraineté ».

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons le rapport d'information de MM. Michel Delebarre et Christophe-André Frassa sur les enjeux d'attractivité internationale et de souveraineté du droit des entreprises.

M. Michel Delebarre, co-rapporteur. - Nous avons décidé, en novembre 2014, de créer une mission d'information sur les enjeux d'attractivité internationale et de souveraineté du droit français des entreprises.

Nous avons voulu vérifier, d'une part, si le droit français est adapté au contexte de la compétition économique des systèmes juridiques nationaux dans les règles établies comme dans leur application par le juge, notamment vis-à-vis du droit anglo-saxon, et, d'autre part, s'il offre aux entreprises françaises des armes appropriées et aussi efficaces que celles des autres systèmes juridiques.

Nous nous sommes attachés aux différents aspects du droit des entreprises en lien avec les compétences de la commission : droit des sociétés, droit financier, droit de la concurrence, droit de la consommation, droit de la propriété intellectuelle, ainsi que les procédures juridictionnelles ou quasi juridictionnelles qui permettent d'en contrôler le respect et d'en sanctionner les éventuels manquements. Nous avons écarté le droit fiscal, le droit social et le droit du travail, manifestement hors de la compétence de notre commission.

Lors de la création de la mission d'information, nous ignorions que le projet de loi pour la croissance et l'activité, déposé à l'Assemblée nationale en décembre 2014, comporterait plusieurs dispositions entrant dans son champ d'étude, par exemple le statut d'avocat en entreprise, la protection civile et pénale du secret des affaires, la confidentialité des comptes des sociétés ou encore la procédure de transaction sur le montant des sanctions financières prononcées par l'Autorité de la concurrence.

Compte tenu de l'examen de ce texte en séance ces jours-ci, il paraissait opportun de conclure les travaux de la mission d'information, après la tenue d'auditions en commission au mois de mars. Pour autant, ce projet de loi ne saurait constituer un terme aux réflexions ouvertes, qui mériteront d'être prolongées, d'autant que certaines des dispositions précitées en ont été retirées au bénéfice de débats ultérieurs, je pense à l'avocat en entreprise et au secret des affaires.

Je présenterai pour ma part les constats que l'on peut tirer des auditions, puis Christophe-André Frassa dégagera quelques perspectives de réflexion.

Le premier constat que je formule, c'est que les auditions ont mis en lumière une large satisfaction à l'égard du droit français des entreprises et du fonctionnement des juridictions et des autorités de régulation dans le champ économique. Je tiens à le souligner car nous n'avions pas conscience a priori d'un tel constat.

Le droit français ne fait donc pas peser sur les entreprises intervenant à l'étranger un désavantage compétitif ou un handicap quelconque pour faire face à la concurrence. Il permet donc aux entreprises françaises d'évoluer dans la compétition économique internationale comme aux entreprises étrangères de s'installer en France.

Quelques succès ont même été mis en avant : la société par actions simplifiée, la qualité des procédures d'exécution, la rapidité des formalités d'immatriculation des entreprises, la fiabilité du système d'information légale et de contrôle légal des comptes ou encore la qualité des prestations des professionnels du droit et du chiffre qui accompagnent les entreprises.

Les critiques récurrentes portent sur le droit fiscal, le droit social et le droit du travail, de la part des entreprises françaises comme de la part des entreprises étrangères.

La poursuite du processus de simplification par les gouvernements successifs a été largement saluée par les intervenants, mais associée à un appel à une plus grande stabilité des normes applicables aux entreprises. Ces deux injonctions, en apparence contradictoires, sont en réalité complémentaires, dès lors que l'on entend la simplification comme l'allègement ou la suppression d'une charge administrative ou d'un coût qui peut en résulter, sans remettre en cause la stabilité des normes de fond applicables aux entreprises.

Des difficultés ponctuelles ont cependant été soulignées, issues d'initiatives législatives jugées malheureuses et très critiquées, en particulier l'obligation d'informer préalablement les salariés en cas de cession de leur entreprise (« loi Hamon ») - même si vous me permettrez, à titre personnel, d'être plus réservé -, l'application automatique du droit de vote double pour les actions de sociétés cotées détenues au nominatif depuis deux ans ou encore l'abandon du principe de neutralité des organes de direction des sociétés faisant l'objet d'une offre publique d'acquisition (« loi Florange »). Ces dispositions suscitent des réactions fortes, mais ne remettent pas en cause le constat général.

À cet égard, nous entrons dans la période des assemblées générales annuelles et de nombreuses résolutions ont été présentées pour écarter les droits de vote doubles.

Au titre du constat, nous devons également avoir conscience de la préférence des entreprises pour l'autorégulation, la soft law et des modes plus souples et discrets de régulation ou de règlement des litiges. Leurs représentants ont distingué la justice qui tranche ou sanctionne de l'arbitrage ou des modes de règlement amiable des différends que sont la médiation ou la transaction. La qualité de la place de Paris en matière d'arbitrage a d'ailleurs été saluée.

Une approche négociée de la régulation présente un double mérite : celui d'une meilleure prévisibilité, les entreprises acceptant de transiger en fonction d'un bilan coût-avantage, et celui d'une plus grande implication de l'opérateur économique dans l'application de la norme ou de l'accord de transaction.

Le dernier élément du constat que je souhaite dresser est la question de la confrontation de notre droit avec le droit américain, la confrontation de nos entreprises avec le système de régulation économique américain.

La première de nos auditions en commission, sur la justice négociée aux États-Unis, a suscité de vives réactions de la part de nombreux collègues. Il faut cependant que nous ayons conscience de la réalité que vivent nos entreprises sur le sol américain, pour en tirer les conséquences qui s'imposent.

En France, la poursuite des infractions économiques est soit le fait de l'autorité judiciaire, soit celui des autorités de régulation, dans le respect des principes de notre droit, sous le contrôle du juge.

Le système américain, quant à lui, dissocie la transaction du contrôle judiciaire. Les autorités de poursuite peuvent proposer aux entreprises un accord, en l'absence de tout contrôle judiciaire, avec notamment le paiement d'amendes très élevées et très médiatiques. Les entreprises s'y soumettent par crainte des conséquences coûteuses d'une action en justice comme des risques d'expulsion du marché américain. En raison de l'efficacité de ce système, la question a été posée de l'utilisation en France de tels mécanismes, en faisant évoluer notre système de régulation, pour assurer le respect du droit français à l'égard des entreprises étrangères et pour protéger nos entreprises.

Pour conclure, je dirais que nous devrions nous astreindre régulièrement, dans l'intérêt de l'économie française et de nos entreprises, à procéder à une évaluation du droit français des entreprises comme nous venons de le faire, pour voir si le constat globalement positif que j'ai décrit se dégrade ou s'améliore.

M. Christophe-André Frassa, co-rapporteur. - À la suite de Michel Delebarre, il m'appartient de vous présenter les enjeux d'avenir qui se posent à notre droit des entreprises.

En matière de simplification, je n'insisterai pas, même s'il y aurait beaucoup à dire, sur le nouvel équilibre à trouver entre la stabilité des normes protectrices et la simplification des normes inutilement complexes, en associant mieux les acteurs économiques.

Je dirais simplement que le maintien d'une règle imparfaite mais bien connue des acteurs est dans certains cas préférable à un changement déstabilisant au nom de la simplification. Une vraie mesure de simplification est une mesure qui supprime une charge administrative inutile ou une procédure complexe qui n'apporte aucune protection substantielle aux entreprises, sans perturber les relations de l'entreprise avec les tiers ni porter atteinte à la sécurité juridique de ses actes. Il faut donc simplifier avec méthode pour éviter les effets pervers potentiels de certaines mesures prétendues de simplification.

Deux sujets majeurs sont apparus lors des auditions : d'une part, la protection du secret des affaires et, d'autre part, la confidentialité des avis juridiques internes aux entreprises. Ces deux sujets ont été abordés dans le projet de loi pour la croissance et l'activité, avant d'en être retirés.

S'agissant du secret des affaires, divers travaux ont été conduits à l'Assemblée nationale ces dernières années, aboutissant au dépôt d'une proposition de loi par Jean-Jacques Urvoas, en juillet 2014. Cette proposition a été reprise par amendement au projet de loi pour la croissance et l'activité, ces dispositions étant ensuite supprimées en séance publique du fait d'une controverse sur leur éventuel impact sur les activités d'investigation des journalistes.

Le texte discuté par l'Assemblée nationale tendait à protéger au titre du secret des affaires toute information qui ne présente pas un caractère public, qui s'analyse comme « un élément à part entière du potentiel scientifique et technique, des positions stratégiques, des intérêts commerciaux et financiers ou de la capacité concurrentielle de son détenteur et revêt en conséquence une valeur économique » et qui fait l'objet de mesures de protection pour en préserver le caractère confidentiel. L'obtention et l'utilisation illicites d'un tel secret étaient interdites. En saisissant le juge civil, l'entreprise concernée pouvait obtenir réparation et toute mesure pour faire cesser une atteinte à un secret. De plus, l'obtention et l'utilisation illicites étaient punies de trois ans de prison et de 375 000 euros d'amende, peines alourdies en cas d'atteinte à la souveraineté, à la sécurité ou aux intérêts économiques essentiels de la France.

Je ne crois pas, pour ma part, que ces dispositions menaçaient la liberté de la presse ou la mise au jour d'infractions commises par les entreprises.

Au-delà de ce contexte politique, la mise en place d'un régime efficace de protection du secret des affaires est indispensable pour les entreprises françaises, quelles que soient les modalités retenues. De telles mesures participent de la protection des innovations et des savoir-faire des entreprises françaises, au-delà des seuls droits de propriété industrielle, et contribuent à la lutte contre l'espionnage économique.

À cet égard, je rappelle que la Commission européenne a présenté, en novembre 2013, une proposition de directive sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulgués (secrets d'affaires) contre l'obtention, l'utilisation et la divulgation illicites. Ce texte a été approuvé par le Conseil de l'Union européenne en mai 2014 et se trouve actuellement en cours d'examen au Parlement européen. À terme, cette directive devra être transposée.

Pour autant, la question de la mise en place d'un régime national de protection avant cette échéance demeure pertinente, au regard des dispositifs institués dans certains droits étrangers et de l'urgence de la situation.

S'agissant de la confidentialité des avis juridiques internes à l'entreprise, les auditions ont montré que l'absence de confidentialité de ces avis constituait aujourd'hui un véritable désavantage compétitif. En effet, si les salariés d'une société sont tenus au respect du secret professionnel, celui-ci n'est pas opposable aux investigations judiciaires. Seule la confidentialité des échanges entre une entreprise et son avocat est garantie. Les juristes d'entreprise n'en bénéficient pas et sont traités comme n'importe quel autre salarié.

Dans d'autres pays, les juristes d'entreprise bénéficient d'un privilège légal qui permet d'assurer la confidentialité de leurs échanges avec leur employeur et de l'opposer aux investigations judiciaires ou à certaines procédures civiles d'obtention de preuves, comme la procédure américaine de discovery.

La difficulté dans ce domaine naît de la confrontation des systèmes juridiques, lorsqu'un juge américain autorise, par exemple, l'engagement d'une procédure de discovery contre une entreprise française et que celle-ci ne peut opposer la confidentialité, au regard du droit français, des échanges qu'elle a eu avec ses juristes. Cette entreprise est donc désavantagée du point de vue du droit étranger par rapport à ses concurrentes anglo-saxonnes.

Or, les grands groupes internationaux tirent les conséquences de ce désavantage en délocalisant leur service juridique dans un État qui confère aux intéressés un privilège de confidentialité ou en nommant en qualité de juristes d'entreprise des professionnels étrangers, avocats d'un autre droit que le droit français, qui peuvent faire bénéficier de ce privilège.

Il existe certes dans notre droit une loi de 1968 dite de « blocage » qui réprime le fait de tenter d'obtenir, en vue de constituer des preuves dans le cadre d'une procédure administrative ou judiciaire, des documents ou des renseignements économiques, mais elle est peu appliquée et ne répond pas à la question de la confidentialité des avis juridiques internes.

Il existe donc deux modèles dont nous pouvons nous inspirer.

Le premier modèle, correspondant au droit belge, est celui d'un privilège de confidentialité qui serait la contrepartie du rôle de conseil juridique joué par le juriste d'entreprise.

Le second modèle, inspiré du droit anglo-saxon, est celui de l'avocat exerçant en entreprise. Il présente le mérite de s'appuyer sur des corps de règle déjà connus, en particulier le secret professionnel de l'avocat.

L'un et l'autre de ces deux modèles buttent toutefois sur la même difficulté : l'exercice salarié en entreprise implique nécessairement une relation de subordination entre l'employeur et le conseil juridique. Or, le juge peut considérer que ce rapport de subordination est incompatible avec la reconnaissance d'un privilège de confidentialité au profit du professionnel en cause. Telle a été l'interprétation retenue par la Cour de justice de l'Union européenne, pour ce qui concerne les investigations conduites au niveau européen. Il laisse toute latitude néanmoins aux États membres pour retenir d'autres principes dans leur droit interne.

Le projet de loi pour la croissance et l'activité contenait initialement une demande d'habilitation à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la création d'un statut d'avocat en entreprise. Très contestée par la profession, cette habilitation a été supprimée par l'Assemblée nationale.

Ainsi, pour le secret des affaires comme pour la confidentialité des avis juridiques internes aux entreprises, il va falloir trancher la question, quelles qu'en soient les modalités, et ce à brève échéance, sauf à désavantager gravement nos entreprises et à accroître les facteurs de délocalisation d'états-majors de grandes sociétés, voire de sièges sociaux. Le droit social et le droit discal jouent déjà en faveur de la délocalisation. Je rappelle que quatre sociétés du CAC 40 ont déjà leur siège à l'étranger.

Pour conclure, je joins ma voix à celle de Michel Delebarre pour suggérer une évaluation régulière de notre droit des entreprises, par des auditions appropriées, pour voir si le constat reste positif. Sur les deux dernières questions cependant, nous ne pourrons pas attendre plusieurs années, car c'est la compétitivité juridique de nos entreprises qui est en jeu.

M. Philippe Bas, président. - Il me semble que ce rapport valide l'intuition de départ qui nous avait conduits à créer cette mission d'information. Il y a en effet des enjeux de compétitivité très forts dans le droit des entreprises. Une partie de ces questions est abordée dans le projet de loi pour la croissance et l'activité, en cours de discussion, mais le sujet n'est pas épuisé pour autant, loin de là. Il pourrait être intéressant de prolonger votre réflexion pour la traduire par des propositions, en lien avec le rapporteur de la commission spéciale sur ce projet de loi, membre de la commission des lois, François Pillet.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je veux d'abord remercier les deux rapporteurs d'avoir rappelé la qualité du droit français en la matière. Contrairement à ce que l'on peut parfois entendre, il n'est pas impossible de créer rapidement une entreprise en France. Le système d'information légale fonctionne très bien et les procédures pour les entreprises ont été largement simplifiées.

Par ailleurs, la création de la société par actions simplifiée a été un progrès considérable, à tel point que l'on peut se demander s'il restera beaucoup de sociétés anonymes classiques dans quelque temps... Certains souhaitent même la création d'une société anonyme unipersonnelle, ce qui me paraît contradictoire dans les termes, mais la réflexion est permise. Soulignons encore la création de la société européenne, dans laquelle la commission des lois du Sénat est intervenue. Nous avons longtemps tardé sur cette question, mais elle a été finalement créée. Elle permet aux entreprises de s'installer plus facilement en France.

Sauf erreur de ma part, la question importante de la confidentialité des comptes des entreprises, traitée dans le projet de loi pour la croissance et l'activité, n'a pas été évoquée, mais peut-être l'est-elle dans le rapport écrit. Je rappelle que fournir les comptes d'une société permet aussi de faire de la prévention des difficultés des entreprises. Lorsque le tribunal de commerce demande de les fournir, cela peut révéler des difficultés et donner lieu à la mise en oeuvre de procédures de soutien des entreprises. Il s'agit certes d'un autre type de société que celles du CAC 40.

S'agissant ensuite de la confidentialité des avis juridiques, je rappelle que la conception que nous avons du rôle de l'avocat en France n'est pas du tout celle de l'avocat anglo-saxon. Il est possible de faire appel à des cabinets d'avocats pour des avis juridiques, et il n'est pas nécessaire d'intégrer toute la fonction juridique au sein de l'entreprise. On pourrait trouver une solution sans conférer le statut d'avocat aux juristes en entreprise, car on ne peut être avocat si l'on dépend d'une entreprise. Il serait intéressant d'assurer la confidentialité des avis juridiques pour ne pas risquer d'aboutir à des procédures contentieuses avec, notamment, le droit américain. Ce point a été retiré du projet de loi pour la croissance et l'activité car le sujet n'est pas mûr.

M. Philippe Bas, président. - Je suis frappé par le fait que d'autres professions que celle d'avocat peuvent s'exercer dans le cadre d'un contrat de travail, avec un lien de subordination qui trouve ses limites dans la réglementation propre à ces professions. Je pense aux médecins, mais aussi aux pharmaciens dans les laboratoires, pour lesquels la législation impose la présence d'un référent personnellement responsable de l'application des normes, dont les décisions s'imposent à l'employeur d'une certaine façon. On pourrait concevoir, sur ce modèle, qu'un avocat soit salarié d'une entreprise tout en conservant son indépendance.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis intéressé par ce sujet, qui est « exotique » pour moi. C'était une très bonne idée d'organiser ces auditions. Mais j'ai l'impression que l'on fait les choses à l'envers. Je croyais que le droit s'imposait et devait permettre aux individus de vivre ensemble. Or c'est le contraire, le droit se doit d'être attractif. Je me demande si, dans cette logique, on ne désarme pas face aux grandes entreprises qui, habilement, imposent leurs règles, lesquelles en général ne leur sont pas défavorables. Je suis donc gêné par la façon de poser le problème. Nous sommes censés vivre dans la transparence, notamment nous les élus, mais les entreprises, elles, ne veulent pas l'être. J'ai beaucoup appris de ce rapport mais je suis encore plus inquiet depuis...

M. Christophe-André Frassa, co-rapporteur. - Pour répondre à vos questions, le souci de transparence et celui de la protection du secret sont des préoccupations distinctes. La transparence des comptes est nécessaire, compte tenu de l'actualité. La protection des secrets d'affaires est elle aussi indispensable, car nos entreprises évoluent dans une compétition mondiale. C'est le droit qui les protège et les rend compétitives.

Pour répondre à Jean-Jacques Hyest sur les avocats en entreprise, dans le projet de loi pour la croissance et l'activité, c'est l'habilitation demandée par le Gouvernement pour travailler sur la question qui a mis le feu aux poudres, par son caractère général et imprécis. Les auditions ont montré que les avocats, d'une part, et les juristes d'entreprise, d'autre part, restent campés sur leurs positions. Il faudra trancher entre les deux pistes que nous évoquons dans notre rapport ou bien trouver un autre système, « à la française »...

Par ailleurs, la création de sociétés par actions simplifiées ne fera pas disparaître les sociétés anonymes, car les sociétés par action simplifiées ne peuvent pas, pour leur part, être cotées en bourse.

Enfin, je rappelle que la confidentialité des comptes, lorsqu'une société demande à en bénéficier, n'est pas opposable à l'autorité judiciaire, et donc ne fait pas obstacle aux dispositifs de prévention des difficultés des entreprises.

M. Michel Delebarre, co-rapporteur. - Je partage les propos de mon co-rapporteur. Je voudrais conclure en soulignant la qualité et la richesse des auditions, qui ont permis une ouverture intéressante.

M. Hugues Portelli. - Le rapport d'information est intéressant, mais ne traite qu'une toute petite partie du problème. Si les entreprises délocalisent, ce n'est pas uniquement à cause du statut des avocats et des juristes d'entreprise.

M. Philippe Bas, président. - Le rapport d'information de nos collègues ne traite pas uniquement de cette question.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

Création d'une commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport pour avis

M. Philippe Bas, président, rapporteur pour avis. - Nous évoquons maintenant la proposition de résolution présentée par M. Jacques Mézard et les membres du groupe RDSE tendant à créer une commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes.

Nous devons nous prononcer sur la recevabilité de cette proposition au regard de l'ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et de l'article 11 de notre règlement, et non sur son opportunité, car nous sommes dans le cadre du « droit de tirage » du groupe RDSE.

Le Sénat s'intéresse à cette question des autorités administratives depuis longtemps. Le Président Jean-Pierre Bel avait désigné, en 2013, notre ancien collègue Jean-Pierre Plancade comme délégué du Bureau chargé du suivi des autorités administratives indépendantes, à la suite d'une mission de notre collègue François Fortassin sur ce sujet. En juin 2014, notre ancien collègue Patrice Gélard a fait devant notre commission une communication sur ce même thème, puis a déposé en septembre 2014 deux propositions de loi cosignées par le président Jean-Pierre Sueur.

Sur la recevabilité d'une proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête, deux cas de figure sont possibles. Si elle porte sur des faits déterminés, il convient de s'assurer auprès du garde des sceaux de l'absence de procédure judiciaire en cours, mais nous ne sommes pas dans cette hypothèse. Nous sommes en présence d'une commission d'enquête portant sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales et nous pouvons donc, je pense, donner un avis favorable sur la recevabilité de la proposition, les autres règles de recevabilité étant également respectées.

La commission déclare recevable la proposition de résolution.

M. Jean-Pierre Sueur. - Patrice Gélard m'a demandé, avant de quitter le Sénat, de cosigner ces deux propositions de loi qu'il avait rédigées afin que son travail ne soit pas anéanti. Je l'ai fait dans cet esprit républicain. Si, à la suite du rapport de la commission d'enquête, nous parvenons à un texte de loi largement partagé, ce serait une bonne chose.

J'ajoute qu'il est bon que les groupes politiques puissent chaque année solliciter des commissions d'enquête, mais j'espère que les nouvelles dispositions envisagées dans la réforme de notre règlement en matière d'emploi du temps permettront aux sénateurs membres de ces commissions de mener à bien ce travail.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de votre intervention sur ce point. Je vous informe que la commission des lois sera très sollicitée dans les semaines à venir puisque seront examinés les projets de loi sur le droit d'asile, sur la nouvelle organisation territoriale de la République et sur le renseignement, ainsi que cinq propositions de loi demandées par les groupes.

M. Jacques Mézard. - Je tiens à rassurer M. Sueur : nous tiendrons compte des travaux antérieurs à cette commission d'enquête. Notre groupe a souhaité la création de cette commission d'enquête car la multiplication des autorités administratives indépendantes pose un problème démocratique. Selon nous, la démocratie réside dans l'expression du suffrage et dans la représentation démocratique. Nous ne ciblons aucune autorité administrative indépendante, mais nous nous inquiétons de la multiplication des autorités administratives indépendantes par respect pour le suffrage de nos citoyens. Le pouvoir échappe au Parlement.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cette profession de foi démocratique. Je porterai votre avis à la conférence des présidents ce soir même.

La réunion est levée à 10 h 35