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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 28 avril 2016

- Présidence de MM. Jean Bizet, président,
de M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères,
et de M. François-Noël Buffet, vice-président de la commission des lois -

La réunion est ouverte à 8h35.

Justice et affaires intérieures - Audition, en commun avec la commission des affaires étrangères et la commission des lois, de M. Christos Stylianides, commissaire européen chargé de l'aide humanitaire et de la gestion des crises

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères. - Monsieur le Commissaire, nous sommes très heureux de vous accueillir au Sénat dans sa plus brillante formation - les commissions des affaires étrangères, des affaires européennes et des lois réunies - pour évoquer toute l'étendue de votre portefeuille. Nous sommes préoccupés par la gravité de la situation actuelle. Comme notre opinion publique, nous sommes partagés entre générosité, défense des valeurs européennes et inquiétude face à l'accueil des réfugiés.

Nous nous interrogeons sur la lenteur de mise en oeuvre du dispositif en Grèce, et sur l'accord « un pour un » entre l'Union européenne et la Turquie. Pour l'opinion publique européenne, les relations entre nous passeront par un accord de voisinage et non par une adhésion de la Turquie à l'Union. La conjoncture est aussi particulière, avec un prochain référendum sur l'appartenance à l'Union européenne d'un de nos grands pays. L'Europe fait face à l'un de ses plus grands défis depuis sa création, à des sujets humainement essentiels, politiquement stratégiques et complexes.

M. Jean Bizet, président. - Merci, Monsieur le Commissaire, de votre venue qui correspond au souhait du président Juncker de renforcer les liens entre la Commission et les parlements nationaux. Vous êtes issu d'un État-membre, Chypre, qui nous est cher. Notre collègue Didier Marie suit les négociations en cours entre Chypre et la Turquie, et nous espérons une prochaine réunification de l'île.

Dans un contexte de crise, l'Union européenne a apporté des réponses disparates et paie cher l'absence d'une gestion opérationnelle de ses frontières extérieures. Le rétablissement par plusieurs États membres, unilatéralement, des contrôles aux frontières intérieures est aussi une menace pour l'Europe. Nos collègues MM. Jean-Yves Leconte et André Reichardt ont suivi ce dossier. Nous avons adopté une résolution européenne appelant à une réponse globale de l'Union européenne, plus coordonnée et respectueuse du droit d'asile.

La crise humanitaire est souvent tragique, en témoignent les nombreuses victimes des récents naufrages. Nous nous inquiétons de la concentration de personnes en situation précaire en Grèce alors que les frontières se ferment. La Commission européenne a proposé un nouvel instrument d'urgence pour faire face à l'augmentation du flux de réfugiés. Pouvez-vous nous en dire plus ? L'Europe a annoncé une enveloppe de 83 millions d'euros pour la Grèce. Comment sera-t-elle utilisée, avec quels contrôles ? Des solutions pérennes doivent être trouvées, en accord avec les pays concernés. Nous devons renforcer notre coopération internationale avec les pays tiers, comme nous l'avons rappelé au sommet de La Valette les 11 et 12 novembre 2015.

M. François-Noël Buffet, vice-président de la commission des lois. - La commission des lois suit avec intérêt la crise migratoire ; je lui rends régulièrement compte de la mise en oeuvre de la réponse européenne, et me suis rendu en Sicile, à Lampedusa et à Lesbos. Au-delà des aspects sécuritaires, la question humanitaire est importante, et loin d'être terminée avec un probable afflux de réfugiés à prévoir avec les beaux jours.

Nous avons besoin de mieux comprendre comment l'Europe va s'organiser, après l'organisation de hotspots et de contrôles à la fin de l'année dernière. L'enjeu géomilitaire reste fort. Votre audition nourrira notre travail prospectif.

M. Christos Stylianides, commissaire européen chargé de l'aide humanitaire et de la gestion des crises. - C'est un honneur d'être là à un moment très difficile pour l'Europe, notamment dans mon secteur, l'humanitaire. Lors de la conférence sur le changement climatique, j'avais rencontré M. Raffarin, sans savoir comment la situation évoluerait. C'est le sort des hommes et des femmes politiques...

Les parlements nationaux ont un rôle de proposition de première importance. Ce n'est qu'en les impliquant qu'on surmontera les divergences entre les institutions européennes et les citoyens. En tant qu'ancien parlementaire, je connais bien ce rôle des députés et des sénateurs. Je suis très reconnaissant à la France qui a joué un grand rôle pour l'architecture du projet européen et qui est un moteur et une source d'inspiration pour l'Europe. L'idéal européen est contesté. Nos concitoyens s'interrogent sur le projet européen. Plus que jamais, nous devons écouter la voix prépondérante des pères fondateurs ; l'Allemagne et la France doivent jouer un rôle fondamental.

Les crises, les catastrophes et donc les besoins se multiplient autour de nous. Jamais, auparavant, notre monde n'a été autant impacté par l'émergence de crises et par l'effet d'innovations technologiques. Ces interconnexions sont évidentes au Moyen-Orient, dans les crises africaines, en Irak, au Sud-Soudan, au Sahel... Ainsi, la crise des réfugiés et Ebola ont eu un impact très négatif en Afrique orientale. Ces crises interconnectées ont un impact sur nous tous. Ceux qui pensent qu'ériger des barrières ou des murs suffirait à les contenir sont naïfs. Nous ne pouvons faire comme si de rien n'était. La crise syrienne n'est pas seulement une crise des réfugiés. C'est la partie émergée d'un énorme iceberg qui ne fait que croître. 86 % des réfugiés dans le monde vivent dans des pays en développement et n'attirent que très peu d'attention ; ils sont source de crise dans le monde entier. Au moins 87 millions de personnes dans le monde nécessitent une aide humanitaire cette année. Les crises sont un énorme test de résistance pour l'Union. C'est pourquoi nous avons absolument besoin d'un leadership politique.

Cette crise des réfugiés, mondiale, nécessite une réponse internationale. La manière dont nous réagissons déterminera comment l'histoire évaluera nos actions. Les réfugiés continueront à fuir leur pays, tant que les crises syrienne, libyenne, africaine ne seront pas résolues. Ériger de nouvelles barrières et refuser l'accueil des réfugiés va à l'encontre de l'éthique européenne. La fermeture des frontières ne résoudra pas la crise, mais aboutira à une Europe fondée sur l'isolement et la crainte.

L'Europe n'est pas restée inactive et a pris des mesures considérables : nous sommes le plus gros bailleur de fonds dans le secteur humanitaire, et avons pris l'initiative politique grâce à Federica Mogherini, notre Haute représentante, aux commissaires et aux initiatives du président Juncker. Nous avons adopté un plan d'action Europe-Turquie, alloué des fonds via l'instrument pour les réfugiés en Turquie. Je sais que cet accord est controversé. Je comprends les réserves sur certains aspects du droit humanitaire, mais il n'y avait pas d'autre solution. Rassurez-vous : nos efforts sont utiles et en accord avec le droit humanitaire international et le droit de l'Union. L'accord avec la Turquie est un élément clef de nos efforts pour résoudre cette crise majeure, après d'âpres négociations. Nous avons besoin d'eux, ils ont besoin de nous. C'est un cadre solide pour gérer la crise efficacement. Il permet de fournir une aide humanitaire aux réfugiés présents en Turquie : 90 millions d'euros ont déjà été alloués, 75 millions le seront d'ici mi-juillet, pour les réfugiés et non l'État turc.

Autre mesure, le nouvel instrument d'aide d'urgence à l'intérieur de l'Union européenne, et notamment la Grèce, qui était impensable il y a cinq ans, montre la volonté de la Commission d'aider les États sous pression. Quelque 700 millions d'euros seront alloués pour les trois prochaines années : 300 millions d'euros en 2016, 200 millions en 2017 et 200 millions en 2018. J'étais la semaine dernière à Athènes pour lancer des projets financés par cet instrument. La pression sur la Grèce est énorme, et les citoyens grecs ont fait preuve de beaucoup de générosité et de maturité. Mais ce financement est insuffisant. Les problèmes humanitaires nécessitent des solutions politiques.

La crise syrienne, d'ampleur mondiale, représente une menace mondiale, et un terreau pour des groupes extrémistes souhaitant détruire la cohabitation entre les différentes religions. La crise est exploitée par des extrémistes évoquant un choc de civilisation. Nous n'acceptons pas la thèse du choc des civilisations ; ce serait plutôt un choc d'ignorances ! Le président Bizet est d'accord avec moi. Comme il le disait, Chypre sera peut-être un modèle à suivre dans la Méditerranée, proche des régions en crise. Nous avons besoin de ces exemples contre les thèses d'Al Qaïda.

En Syrie, 14 million de personnes ont besoin d'aide. C'est une crise de grande ampleur. Le cessez-le-feu est fragile et soumis à une pression croissante. Nous ne pouvons faire autre chose qu'aider ces personnes, faute de quoi elles seront de futurs réfugiés. L'Union est le plus gros bailleur de fonds : elle donne 6 milliards d'euros d'aide humanitaire, pour le développement et la stabilisation des pays. Nous étions le principal donateur lors de la conférence de Londres, avec plus de 2 milliards d'euros pour 2016 et 2017. Une solution politique est plus que nécessaire, et nous soutenons l'envoyé spécial de l'ONU, Staffan de Mistura.

Avec Mme Mogherini, nous avons recherché de nouvelles solutions, notamment avec les Iraniens. Un nouvel élan est apparu dans la région. Ainsi, nous cherchons un accord avec le gouvernement iranien pour fournir une aide humanitaire aux zones assiégées de Syrie, lorsque nous aurons terminé des négociations très difficiles. Il y a dix jours, à Téhéran, j'ai annoncé une augmentation de l'aide européenne pour les réfugiés afghans en Iran ; de nombreux Afghans qui viennent en Europe sont passés par l'Iran. Cela montre l'interconnexion des crises, et la nécessité pour l'Europe d'adopter une approche globale pour gérer cette crise sans précédent.

Dans ce contexte, préserver l'implication européenne est un devoir moral et une question de crédibilité. Avec la multiplication des crises, nous devons aider les populations à être plus résilientes. La résilience doit être un objectif commun, pour bâtir des sociétés intégratrices et stables. Ce n'est pas seulement une question de philanthropie. L'éducation est un excellent exemple de résilience. Elle est une priorité. Chaque enfant a droit à une éducation, alors que 37 millions d'enfants sont déscolarisés dans ces zones de conflit. L'éducation protège les enfants et les empêche d'être la proie d'organisations terroristes. Nous allons multiplier par quatre le financement des projets éducatifs, et travailler dans 42 pays pour aider 2,3 millions d'enfants. L'Union doit continuer à être le principal bailleur de fonds dans ce domaine. Bien sûr, nous constatons des résultats sur le terrain, comme à Gaziantep, en Jordanie ou en Afrique : l'aide humanitaire peut aider les enfants à recevoir une éducation.

L'aide que nous avons apportée en Syrie et en Afrique est globale : elle inclut l'éducation, notamment à travers les programmes scolaires.

En matière d'aide humanitaire et au développement, la résilience est capitale ; elle repose sur la prévention, la préparation et la réduction des risques, pour faire face à des phénomènes climatiques comme El Niño, dont l'impact en Afrique est désastreux. En Éthiopie, où je me suis rendu voici quelques semaines, vingt millions de personnes sont en situation d'insécurité alimentaire. La Commission a annoncé la mobilisation de plus de 400 millions d'euros pour satisfaire les besoins immédiats, mais aussi trouver des solutions aux causes de cette situation. De tels phénomènes sont en effet appelés à se multiplier ; il est donc crucial d'y être préparé, en vertu du vieil adage : mieux vaut prévenir que guérir.

L'Union européenne a récemment mis en place un mécanisme de préparation de ce type avec le corps médical européen, une initiative franco-allemande destinée à répondre efficacement aux prochaines urgences sanitaires en Europe et dans le monde, à travers le déploiement rapide d'équipes médicales.

Dans ce contexte de crise migratoire, le prochain sommet humanitaire mondial d'Istanbul constitue une opportunité unique d'améliorer les systèmes d'aide humanitaire. L'Union européenne s'y est engagée, avec le ferme soutien de la France. Pour cela, il faut d'abord que l'aide aille directement et sans intermédiaire à ceux qui en ont besoin. Les bailleurs doivent assumer leurs responsabilités et le secteur privé s'impliquer efficacement, car les deniers publics ne suffisent pas à satisfaire tous les besoins. Enfin, il nous incombe de promouvoir le droit humanitaire international. La réussite du sommet d'Istanbul repose sur un engagement politique en bonne et due forme, faute de quoi ce sera une occasion manquée, sans écho dans les médias.

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères. - Je vous remercie. Je gage que vous ne serez pas déçu par nos critiques, tant le sujet préoccupe !

M. Jacques Legendre. - Vous avez insisté à juste titre sur la prévention pour réduire les flux de réfugiés. Mais Gaëtan Gorce et moi-même avons eu l'impression, au cours de nos auditions, que l'Union européenne courait après les problèmes, se contentant d'y faire face une fois qu'ils se posaient. Or la démographie donne prise à la prévision. Ainsi, comment anticipez-vous l'épisode d'immigration massive qui s'annonce en provenance d'Afrique subsaharienne, où sévissent la misère et la sécheresse, depuis les côtes de Libye ?

Vous n'avez rien dit du Liban et de la Jordanie, dont l'équilibre est pourtant capital pour la région, mais aussi pour l'Union européenne. Que faire pour réduire la charge qui pèse sur ces deux malheureux pays ?

M. Jean-Yves Leconte. - Turquie, Jordanie, Liban : chacun de ces pays fait davantage pour l'accueil des migrants que l'Union européenne dans son ensemble. Pouvons-nous nous contenter de distribuer de l'argent pour sous-traiter le problème ? Car tel est bien le sens de l'accord avec la Turquie.

Malgré les 10 000 mineurs disparus des radars sur la route des Balkans l'année dernière, malgré les enfants en situation d'esclavage à la frontière turco-syrienne, nous avons signé un accord prévoyant des retours d'enfants ! Comment discuter de libération des visas quand nous connaissons la situation des Kurdes dans le Sud-Est du pays, qui pourraient s'ajouter aux flux actuels ?

Certes, il est naïf de croire que les murs empêcheront les migrants de passer, mais dans ce cas, pourquoi construire des murs plutôt que d'appliquer le droit d'asile ?

Les récits positifs sur l'immigration manquent cruellement ; or il y a de belles histoires, notamment en Allemagne. Mettons ces récits en avant pour rassurer les populations européennes et les aider à faire face à leurs responsabilités.

M. Alain Richard. - L'accord avec la Turquie me semble nécessaire, car il ouvre la possibilité d'une gestion dans la durée des flux migratoires. Une fois ratifié par les États membres, les 300 ou 400 000 réfugiés qui seront admis dans l'Union européenne au cours des douze mois à venir devront être répartis entre les vingt-huit. Compte tenu des difficultés rencontrées par le premier accord de répartition, une gestion entièrement partagée est nécessaire.

La coopération avec l'Iran est, comme vous le dites, nécessaire pour faciliter l'intervention humanitaire sur le terrain en Syrie. Ces situations impliquent de passer des accords avec des pays dont les intérêts et les valeurs ne sont pas les nôtres - voici quelques années, nous avons collaboré avec Mouammar Kadhafi pour limiter l'immigration. Dans cette logique, faut-il également passer un accord avec la Russie, elle aussi engagée en Syrie, pour faciliter l'intervention humanitaire ?

M. André Reichardt. - Quoi que l'on pense de l'accord avec la Turquie, il risque de pousser les organisations mafieuses qui se livrent au trafic lucratif de personnes à ouvrir d'autres routes tout aussi dangereuses que la mer Égée, comme le contournement de la Grèce jusqu'en Albanie. L'avez-vous anticipé ?

Le flux de migrants s'est-il réellement tari depuis l'entrée en vigueur de l'accord le 1er avril, ou les dysfonctionnements persistent-ils dans les points d'accueil ?

M. Jean-Pierre Vial. - Comme l'ont dit mes collègues, le principal enjeu est la prévision. Dès 2013, nous nous étions rendus à Gaziantep avec d'autres sénateurs ; l'Europe restait alors sourde aux appels de la Turquie. L'échec des hotspots est patent.

Alors que seulement 20 % des réfugiés sont hébergés dans des camps, 80 % de l'aide est ciblée sur ces camps. Avez-vous prévu des mesures d'aide aux jeunes qui vivent en dehors ?

M. Simon Sutour. - Il faut faire davantage pour aider la Grèce qui, enlisée dans les difficultés économiques, risque de basculer.

Vous avez défendu l'accord avec la Turquie ; pour notre part, nous avons des doutes sur ce pays, dont le président du Parlement vient de revenir sur le principe de laïcité ; sans compter le Haut-Karabagh, la situation des Kurdes, la répression des journalistes... Vous êtes de nationalité chypriote ; 40 000 soldats turcs sont stationnés sur le territoire de Chypre. La libéralisation des visas pour les citoyens turcs doit s'accompagner du respect de certaines règles, à commencer par les 72 critères définis par l'Union européenne. Qu'en est-il ?

Enfin, quel est votre point de vue sur la nouvelle politique de voisinage de l'Union européenne pour la région euro-méditerranéenne ?

M. Pascal Allizard. - Comment est contrôlée la bonne utilisation des fonds alloués ? Les objectifs sont-ils atteints ? La situation humanitaire en Libye a-t-elle fait l'objet de mesures spécifiques ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères. - Vous avez la parole. Après ce tour de questions, vous aurez fort à faire pour nous rassurer...

M. Christos Stylianides, commissaire européen chargé de l'aide humanitaire et de la gestion des crises. - Un grand nombre de vos questions ne relèvent pas de mon périmètre, mais de ceux des commissaires européens à la migration et à la politique de voisinage. Je m'efforcerai toutefois d'y répondre.

Il est vrai que je suis de nationalité chypriote ; et cependant, je soutiens l'accord entre l'Union européenne et la Turquie parce que je suis fermement convaincu qu'aucune solution ne sera trouvée sans la Turquie. C'est une position pragmatique. Il existe bien sûr des désaccords au sein des institutions européennes ; mais ma principale préoccupation, en tant que personnalité politique, est d'obtenir des résultats concrets. C'est ce qui me sépare des militants : eux recherchent des solutions sans nécessairement réfléchir à leur concrétisation. Cet accord n'est pas la panacée, mais c'est une réponse à ce défi immense.

Les négociations ont été très difficiles ; bien entendu, nous n'avons aucunement abaissé nos exigences en matière de droits de l'Homme pour la libéralisation des visas. Les autorités turques ont déjà amendé leurs textes pour répondre à plus de la moitié de nos 72 critères. Le chemin est encore long. Jean-Claude Juncker a réaffirmé notre volonté de maintenir les mêmes critères pour tous.

Depuis l'entrée en vigueur de l'accord, nous constatons des signes positifs. Le 20 mars, 1 667 réfugiés sont passés de Turquie en Grèce. Le 30 mars, ils étaient 30 ; le 13 avril, 100 ; le 17, 66 ; le 20, 200 ; le 22, une vingtaine... Une nette tendance à la baisse se dessine.

Malheureusement, le président Erdogan a déclaré que l'accord serait caduc si l'Union européenne refusait la libéralisation des visas. Nous devons rester fermes sur ce point. Quelques accords importants ont d'ores et déjà été signés : mon collègue chargé de l'élargissement et de la politique de voisinage, Johannes Hahn, a obtenu des autorités turques que l'aide humanitaire de l'Union européenne aux migrants soit gérée par les organisations, et non par l'État et le gouvernement. La politique de voisinage reste du ressort de l'Union européenne et de nos propres règlements. C'est pourquoi j'ai insisté sur le fait que ce financement est destiné non à la Turquie mais aux réfugiés qui se trouvent sur son sol. Nous ne pouvons accepter le moindre assouplissement de nos critères sur la gestion des financements, que ce soit pour l'aide humanitaire ou la politique de voisinage.

L'un des principaux objectifs de l'accord est de combattre les passeurs. Je suis conscient des nouvelles routes qui pourraient s'ouvrir à partir des pays voisins de la Syrie vers Lampedusa, par exemple ; mais nous n'avons pas d'évaluations chiffrées. Nous sommes très préoccupés par la situation en Libye, où les signaux sont très négatifs. Malheureusement, nous ne pouvons mettre en place une aide humanitaire faute d'un partenaire gouvernemental crédible sur place, comme en Turquie. Cela dit, les tout derniers développements laissent entrevoir des progrès.

J'ai été impressionné par la maturité et la générosité du peuple grec face à la crise migratoire. J'ai rencontré à deux reprises le Premier ministre Alexis Tsipras et son ministre de l'immigration, Ioannis Mouzalas. Aux termes de notre accord, 80 millions d'euros seront alloués à la Grèce, première tranche des 300 millions d'aide urgence prévus pour cette année. De nombreux partenaires - le HCR, l'ONU, etc. - sont impliqués. Le gouvernement grec a accepté que l'aide ne passe pas par des canaux gouvernementaux. À la différence des non membres, en Grèce, la planification est assurée par les autorités nationales.

La situation s'est améliorée sur les hotspots grâce aux financements supplémentaires. Comme l'a souligné mon collègue Frans Timmermans, nous pourrons bientôt, sur cette base, distinguer les réfugiés des migrants économiques en conformité avec la convention de Genève. Voici trois ou quatre mois, nous n'étions pas en mesure de le faire.

Concernant le Liban et la Jordanie, le trust fund Madad pour l'aide humanitaire et au développement a été créé par la Commission. Nous ne sous-estimons aucunement la générosité dont ces pays font preuve dans leur gestion de la crise. Nous nous sommes déjà rendus en Jordanie et au Liban à de nombreuses reprises ; au Liban, des établissements éducatifs ont été mis en place dans la vallée de la Bekaa. Ce pays fragile - que je connais bien pour venir d'un pays tout proche - fait face à un afflux de réfugiés qui représente 40 % de sa population ; c'est une situation unique au monde. Nous devons poursuivre la coopération, qui repose sur de bonnes bases.

À travers Madad, nous travaillons étape par étape à la mise en place d'un plan d'investissement pour la Jordanie. Ce n'est pas facile : les investisseurs souhaitent avant tout un environnement stabilisé, ce que la Jordanie et le Liban ne peuvent leur offrir. Nous assistons le gouvernement jordanien dans l'élaboration de son plan stratégique de développement.

Voici une dizaine de jours, une délégation de sept commissaires européens dirigée par Federica Mogherini s'est rendue en Iran. Nous n'étions pas en position d'exprimer des exigences à propos des droits de l'Homme. Toutefois, il vaut mieux discuter avec ces pays que les isoler. Après l'accord avec l'Iran, un cessez-le-feu a été conclu au Yémen, ouvrant des voies d'accès à l'aide humanitaire. Nous avons aussi pu accéder à certaines zones en Syrie. Enfin, à travers le Hezbollah, la situation au Liban est stabilisée. Voilà trois développements positifs concrets. Tout en coopérant pour obtenir des résultats sur le terrain, nous insistons sur nos propres règles. Nous avons évoqué la question des droits de l'Homme avec les Iraniens ; ces derniers ont accepté d'assouplir l'octroi de permis de travail aux réfugiés afghans et de faciliter la scolarisation de leurs enfants.

Je vous remercie pour votre invitation. La franchise dans les échanges de vue est le point de départ de tout débat politique, et la politique consiste à trouver un terrain commun en surmontant les divergences. Après le sommet mondial d'Istanbul, j'espère que nous aurons l'occasion de faire un nouveau point sur la crise des migrants : nous disposerons alors de davantage de données chiffrées.

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères. - Nous avons apprécié votre franchise. Vous avez évoqué le conflit que nous connaissons bien, en France, entre l'idéalisme et le pragmatisme. L'opinion publique s'inquiète de la crise des migrants parce qu'elle ne voit pas de résultats sur le terrain. Je vous remercie.

La réunion est levée à 10h05.