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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mardi 17 mai 2016

-Présidence de M. Jean Bizet, président, et de Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale -

La réunion est ouverte à 18h05.

Institutions européennes - Réunion conjointe avec la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale et les parlementaires européens français

I - L'UNION DE L'ÉNERGIE

M. Jean Bizet, président. - Je suis heureux d'accueillir nos collègues députés et députés européens, pour ce débat sur deux thèmes d'actualité : l'Union de l'énergie et les relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, à l'approche du référendum du 23 juin.

Présentée en février 2015, la stratégie pour l'Union de l'énergie semble touffue et pointilliste. Tous les grands axes d'une politique énergétique sont abordés, mais chacun partiellement, alors que restent ignorés les trois défis majeurs : le stockage de l'électricité, la capacité des réseaux à supporter de très fortes variations de la production, et le modèle économique des centrales conventionnelles. Le sujet pétrolier a été intégré avec retard dans une communication de novembre ; la compétitivité énergétique est abordée uniquement sous l'angle de la transparence des coûts et des tarifs, ainsi que du niveau des aides publiques. N'est pas traité le handicap majeur de l'Union européenne : les prix de l'énergie sont triples de ceux pratiqués aux États-Unis, et font craindre une délocalisation énergétique vers le continent américain, et à terme une désindustrialisation européenne et une remise en cause du marché unique de l'énergie.

Peu de propositions à finalité normative concernent stricto sensu le domaine énergétique : le « paquet d'hiver » gazier a été contesté pour des dispositions jugées excessives. Le contrôle a priori souhaité par la Commission européenne sur les accords intergouvernementaux nous est apparu injustifiable au regard des traités. Le Sénat a adopté un avis motivé que j'avais déposé avec M. Delebarre.

La sécurité d'approvisionnement en gaz mérite toute notre attention. La Commission européenne a fini par avoir raison, en décembre 2014, du gazoduc South Stream, destiné à exporter le gaz russe vers les Balkans via la mer Noire, en se substituant au réseau de gazoducs traversant l'Ukraine. Un itinéraire alternatif à l'Ukraine et contournant la Pologne a été officialisé en juin 2015 : le projet Nord Stream 2 suscite de vives oppositions entre les États membres, notamment les États baltes. Ce n'est pas pour nous rassurer.

Si la compétence énergie est partagée, la concurrence, compétence exclusive de l'Union, peut fortement influencer le droit de chaque État membre à déterminer son bouquet énergétique. La lutte contre le changement climatique, qui a des conséquences sur ce choix, est très largement centralisée à Bruxelles. Si l'on veut éviter les deux écueils d'une centralisation excessive et de politiques étatiques unilatérales, la coopération renforcée serait une alternative bien adaptée. L'Allemagne et la France devraient jouer un rôle moteur et unifiant pour l'Union de l'énergie, malgré des stratégies énergétiques qui ont divergé.

Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale. - Merci pour ce travail conjoint et interactif : nous irons prochainement ensemble à Strasbourg. L'Assemblée nationale, comme le Sénat et le Parlement européen, travaille sur ces deux thèmes importants. Aujourd'hui, l'Assemblée nationale était saisie de la proposition de ratification de la COP 21, avant son passage au Sénat. Nous espérons une ratification avant le mois de juin.

C'est dans ce cadre que s'inscrit l'Europe de l'énergie, qui semblait sur les rails il y a un an : avec la crise ukrainienne, l'Europe devait être plus autonome avec des Polonais plutôt volontaires. Désormais, on nous reproche un projet assez pointilliste, comme le disait le président Bizet. Ce pointillisme a du sens si on l'intègre dans les instruments de lutte contre le changement climatique, comme le système européen d'échange des quotas d'émissions de carbone, pour améliorer l'efficacité énergétique. Nous devrons évaluer ensemble l'ambition 2013-2020.

Malgré la technicité du « paquet d'été » de 2015, la révision de l'étiquetage énergétique est un outil d'efficacité énergétique, premier instrument de lutte contre le changement climatique, de gestion d'une économie décarbonée.

La très intéressante consultation publique de la Commission sur la nouvelle organisation souhaitable du marché européen de l'énergie relève les différentes sensibilités des citoyens, État par État. Ces derniers remettent toujours en question le marché intérieur de l'énergie, même si la Commission a fait preuve de beaucoup de volontarisme.

Le train de quatre mesures sur la sécurité énergétique, présenté en février 2016, comprend deux communications : l'une sur la stratégie de l'Union relative au gaz naturel liquéfié et au stockage de gaz, l'autre sur la stratégie européenne en matière de chauffage et de refroidissement, secteurs fondamentaux pour lutter contre le changement climatique.

Une décision sur les accords intergouvernementaux dans le secteur de l'énergie pourrait accroître le contrôle de la Commission sur les contrats passés avec les pays tiers. Enfin, un règlement sur la sécurité de l'approvisionnement en gaz promeut une conception régionale des mesures pour une fourniture du gaz plus sûre, avec plus de solidarité entre les États membres. On revient à l'Europe de l'énergie lorsqu'on s'aperçoit qu'EDF fournit à la France du gaz de pétrole canadien, sans lui demander son avis...

L'accord de Paris sur la lutte contre le changement climatique et sa déclinaison par un foisonnement de textes rendront nos trois assemblées plus concordantes sur les performances économiques, le bien-être des citoyens et la lutte contre le changement climatique, pour une terre vivable.

Quels sont les rapports de force ? Combien d'États sont prêts à s'engager dans la lutte contre le changement climatique et dans l'Europe de l'énergie ? Le groupe de Viegrad diffère de l'Allemagne ou de la France. Travaillons davantage ensemble sur une coopération renforcée pour défricher un premier chemin. L'Europe de l'après COP 21 va-t-elle réviser de manière plus ambitieuse ses objectifs climatiques?

M. Jean Bizet, président. - Merci. Je me réjouis que nous ayons la même orientation sur la coopération renforcée, méthode insuffisamment utilisée jusqu'à présent. On ne peut pas avancer tous d'un même pas à 28 États membres. À la suite des conclusions du Conseil des ministres franco-allemand du 7 avril 2016, l'Office franco-allemand pour les énergies renouvelables est rebaptisé Office franco-allemand de la transition énergétique.

M. Daniel Raoul. - Quel que soit le résultat du Brexit, nous devrons retrouver une initiative d'union renforcée pour les 28 États membres : les mêmes pays sont réticents sur la directive relative aux travailleurs détachés. Comment l'Europe peut-elle conserver une vision commune ? Je souhaite ardemment qu'une initiative franco-allemande soit adoptée au plus tard au mois de juin.

M. Jean Bizet, président. - La Pologne se crispe surtout car elle craint un hub gazier en Allemagne.

M. Jean-Yves Leconte. - Alors qu'auparavant chaque pays européen voulait sa propre politique de l'énergie, les pays de Viegrad demandaient une politique commune : le prix du gaz est fondamental pour une partie de l'industrie. Comment expliquer aux Polonais que le gaz russe qui transite chez eux est vendu 30 % moins cher aux Allemands ? Il y a un problème de concurrence, et vous comprenez leur difficulté à imaginer que l'Allemagne, pour conserver ce prix, souhaite faire transiter le gaz par une route extérieure à leur territoire... L'Europe est une affaire de compromis ; c'est plus simple de n'avoir aucun compromis avec personne et d'établir une coopération renforcée avec soi-même. Mais nous avons besoin d'être suffisamment nombreux pour faire masse. Ces pays sont plus sensibles que nous à l'évolution du prix du gaz russe, et la Russie joue très bien son rôle en divisant les pays européens. Construire une initiative ne prenant pas en compte les pays d'Europe centrale serait dangereuse. Nous aurions tort de nous priver d'eux dans notre dialogue avec l'Allemagne. Souhaiter revenir aux années 1990 pour regretter un approfondissement au lieu d'un élargissement avec les pays d'Europe centrale serait illusoire et constitue une vision franco-française et non franco-allemande. Nos difficultés proviennent du refus de gérer le jour d'après l'élargissement dans l'Union européenne. Après une phase de défense de leurs intérêts, on les a soudainement considérés comme ayant la même histoire que les vieux membres de l'Union européenne. Soit on laisse la situation se déliter, par plaisir, soit on revient au compromis, coeur du fonctionnement de l'Europe.

M. André Gattolin. - Il manque une vue d'ensemble sur la manière dont a été construit l'élargissement. Bronislaw Geremek, grand homme politique polonais avec d'importantes responsabilités au Parlement européen, déclarait en privé : « Quand je veux vendre l'Europe aux Polonais, je leurs dis que c'est un prolongement de l'intégration dans l'Otan ». Alors que nous peinons à construire une défense européenne, l'entrée dans l'Union européenne était surtout perçue comme un renforcement de l'appartenance au clan occidental. On ne comprend la tension des anciennes démocraties d'Europe de l'Est sur Nord Stream 2 qu'au regard de ce sentiment d'abandon. L'Allemagne joue cavalier seul, car ce projet - comme Nord Stream 1 - va à l'encontre de nombreux cadrages européens, et notamment de l'indépendance énergétique. Au printemps 2015, Gazprom s'est encore vu signifier un abus de position dominante par la Commission : contrôlant tout ce qui passe dans les tuyaux, la société impose également une clause contractuelle folle interdisant de réexporter vers d'autres États membres. Au sein de l'Union, on fait donc du bilatéral avec un État. Au nom de la compétitivité, nous sommes dans une contradiction permanente : soit on achète le gaz russe et on accepte les pressions diplomatiques et la volonté discrétionnaire de faire des tarifs préférentiels pour l'un ou l'autre, soit on accepte les sables bitumineux et les gaz de schiste américains.

L'indépendance énergétique a un coût. Si nous voulons construire une Europe de l'énergie, au-delà des initiatives de la Commission, chaque pays doit s'asseoir autour de la table pour analyser son mix énergétique - et ce, malgré les objectifs louables de chacun - pour construire une politique et un intérêt européens. On se gausse de mots : l'Europe de l'énergie renvoie à notre conception de l'intégration européenne. À quel niveau la situer ? Celui de la compétitivité économique, de l'indépendance énergétique, d'une avancée commune avec des politiques spécifiques par plusieurs États ? En tous cas, cela ne passera pas par une politique État par État.

M. Pascal Allizard. - Je vous ai représenté, monsieur le Président, à la Conférence parlementaire de La Haye début avril sur ces sujets. Les pays baltes y sont très réticents, par peur de leur grand voisin. M. Maro efèoviè, vice-président de la Commission chargé de l'énergie, est très sûr de son fait sur une politique de l'énergie commune et sur le contrôle a priori des contrats énergétiques des pays. Cela m'a rendu perplexe : où est la démocratie de cette décision ?

M. Jean Bizet, président. - La question reste posée !

M. Pascal Allizard. - C'est un sujet très important.

M. Jean-Paul Emorine. - Le président Bizet a évoqué la COP 21 et les quotas d'émissions de carbone. Revenons aux fondamentaux : la France produit trois fois moins d'émissions de carbone que l'Allemagne. On ne peut pas lui demander les mêmes efforts ! Nos entreprises ont besoin de retrouver de la compétitivité.

Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale. - Au départ, la France et l'Allemagne avaient décidé ensemble de promouvoir une Union de l'énergie. Mais lors de sa concrétisation, tandis que le groupe de Viegrad approuvait un marché commun de l'énergie, l'Allemagne apparaissait réticente. Par ailleurs, alors que nous convenions avec l'Allemagne d'une harmonisation systématique pour limiter la concurrence, le groupe de Viegrad s'y opposait, la Pologne déclarant vouloir produire et du gaz de schiste, et du charbon, et du nucléaire... C'est difficile de progresser lorsque les États se disputent.

Avec la COP 21, l'Europe a montré qu'elle était volontaire et un bon élève du protocole de Kyoto. Cela reste à confirmer pour celui de Paris... Dans la nouvelle proposition, c'est l'efficacité énergétique qui est la directive la plus faible, sans obligation. Relançons les choses. La présidence néerlandaise de l'Union européenne est prête à soutenir les fondateurs de l'Union pour qu'ils redonnent du sens. Les autres suivront. Nous, parlementaires, sommes-nous prêts à soutenir la COP 21 par cette Europe de l'énergie ?

M. Richard Yung. - C'est effectivement un angle d'attaque. D'autres pays que la France et l'Allemagne - comme l'Espagne et l'Italie, grands pays industriels, importateurs de produits énergétiques - sont concernés. Nous avons intérêt à diversifier nos alliances. Pourquoi n'arrive-t-on pas davantage à se coordonner, à faire front partiellement commun, pour peser plus dans les négociations ? Veut-on laisser libre cours à la concurrence pure et parfaite ou masquer l'absence d'accord politique ? Une coopération renforcée serait une solution possible, mais commençons d'abord à quelques-uns.

M. Guillaume Balas, député européen. - Il n'y a pas d'union de l'énergie à modèle constant, à savoir une justification de modèles nationaux. Trouvons la bonne voie de traverse avec de nouveaux modèles de développement, sous peine de rester dans un statu quo, avec des États qui assument leurs modèles énergétiques et leurs conséquences géopolitiques. Qui peut investir dans ce nouveau modèle ? Qui a autorité ? Quels sont les moyens macroéconomiques que l'Europe se donne, et notamment quelle politique de concurrence interne ? L'Europe est capable de détruire ses filières industrielles, même lorsqu'elles vont vers un nouveau modèle de développement, par une ouverture excessive aux concurrents étrangers, comme elle l'a fait avec la Chine pour l'énergie solaire. Un discours commun est possible, dépassant les intérêts nationaux, si on peut mettre en place une architecture de financement qui limite le libre-échange.

M. Jean Bizet, président. - Ce sujet sera au coeur de nos discussions avec les parlementaires et commissaires européens les 6 et 7 juin à Strasbourg, et abordé lors d'un déplacement en Pologne les 16 et 17 juin.

J'ai retenu que la coopération renforcée est la voie à suivre, avec l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie ; l'accord franco-allemand donne un véritable sens à la COP 21 ; le différentiel de coût de l'énergie entre voisins doit être résorbé ; l'indépendance énergétique a un coût à assumer collectivement. La relation avec notre « grand voisin » échappe à toute rationalité, dans tous les domaines. Quel que soit l'après 23 juin, restera posée la question de la politique de la concurrence. C'est un sujet sur lequel je suis de plus en plus critique. Nous avons coupé des têtes et nous nous sommes fragilisés par rapport à notre voisin outre-Atlantique. Je vise ce qui a été fait hier avec M. Joaquin Almunia, comme aujourd'hui avec Mme Margrethe Vestager.

II - RELATIONS ENTRE LE ROYAUME-UNI ET L'UNION EUROPÉENNE

Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale. - Depuis plus de six mois, nous avons tous à l'esprit le sujet des relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. J'ai conduit une délégation les 27 et 28 janvier derniers à Londres ; nous avons rencontré le ministre britannique des affaires européennes, le conseiller du Premier ministre en charge de l'Europe, des parlementaires, des représentants de la City ou de la société civile. La plupart - hasard du calendrier - étaient pour le in. On avait l'impression que le in et le out étaient suffisamment différenciés, mais ils sont actuellement au coude à coude dans l'opinion. Prédire un résultat serait très difficile, d'autant que les Anglais ont une faible pratique du référendum. La question posée - rester ou non membre de l'Union européenne - est adroite. La tentation du saut dans le vide est toujours à craindre... cependant le in l'emportera probablement.

Après le 23 juin, le dossier du Brexit ne sera pas refermé : si les Britanniques restent dans l'Union, le sujet européen sera réglé au sein du parti conservateur. Mais le rôle du Royaume-Uni dans l'Union n'en sera pas pour autant précisé. À moins d'un vote massif pour le in, il n'y aura pas de nouvel élan à la relation euro-britannique.

L'accord au Conseil européen des 18 et 19 février derniers donne des gages au Royaume-Uni en cas de maintien dans l'Union - prétendument des gages de pure forme - pour permettre à David Cameron de remporter le référendum. Mais ces dispositions sur l'articulation entre les États membres de la zone euro et hors zone euro pourraient remettre en cause l'« union sans cesse plus étroite » prévue dans les traités. Les Britanniques surveilleront ce qui se passe dans la zone euro, mais changeront-ils leurs méthodes ? Peut-être suis-je trop pessimiste...

Est prévue une modification du règlement de 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale afin que l'État membre où le travailleur réside puisse indexer les allocations familiales exportées sur le niveau de vie de l'État-membre où l'enfant réside. Malgré leur discours sur les réfugiés, les Britanniques craignent, davantage que le plombier, le peintre en bâtiment polonais. Cette question a dramatisé celle des travailleurs détachés et explique le « carton jaune » des pays de provenance des travailleurs détachés. Nous en débattrons demain à l'Assemblée : il est difficile de trouver un bon équilibre, et le Royaume-Uni ne nous y aide pas.

La proposition de modification du règlement de 2011 relatif à libre circulation des travailleurs prévoit un mécanisme d'alerte et de sauvegarde pour faire face à un afflux de migrants d'une ampleur exceptionnelle, et durant une période prolongée, de travailleurs provenant d'autres États membres. Ce constant mélange des genres me paraît dangereux...

Quel est l'avis du Parlement européen sur l'accord de février ? En cas de vote in, dispose-t-on déjà d'un calendrier des discussions ? La solution du Conseil européen ne donne pas aux parlements nationaux le véritable droit de veto imaginé par les Britanniques. L'appellation de « carton rouge » est trompeuse : de la pure communication... Les avis motivés sur le non-respect du principe de subsidiarité par un projet d'acte législatif, adressés dans un délai de douze semaines à compter de sa transmission, représentant plus de 55 % des voix attribuées aux parlements nationaux, permettraient au Conseil de mettre fin à l'examen du projet d'acte en question. Mais si l'acte est modifié pour tenir compte des préoccupations exprimées par les parlementaires, que se passe-t-il ? Repensons certaines choses. Le seuil de ce nouveau carton serait relevé, mais serait-il plus contraignant que le carton jaune ? Il impose au Conseil de tenir compte des préoccupations exprimées.

Ce nouvel outil renforce-t-il vraiment le rôle des parlements nationaux ?

Les réponses à la sortie du Royaume-Uni de Union européenne restent très incertaines, même si l'on sait que celle-ci ne se ferait pas du jour au lendemain, mais au cours d'une période de deux ans. Si les Britanniques sautent dans le vide, les Ecossais ont fait savoir qu'ils souhaitaient rester dans l'Union et les Irlandais du Nord se demandent s'ils ne devraient pas s'unir à l'Eire.

La sortie du Royaume-Uni serait le signal du détricotage de l'Union européenne. D'autres États pourraient s'écrier : « Retenez-moi ou je fais un malheur ! » et, à l'image du Royaume-Uni, pousser si loin la négociation qu'ils finiraient par quitter Union européenne. L'Europe est bien à deux vitesses.

La logique de la coopération renforcée ne peut-elle pas se fonder sur ce qui est déjà construit, en particulier la zone euro ? Celle-ci a un sens global au-delà des accords financiers, en ce qu'elle constitue un espace ambitieux. Ne faut-il pas décider que, quelle que soit l'issue du vote britannique, la zone euro soit renforcée, peut-être par la création d'un Parlement spécifique ?

M. Jean Bizet, président. - Nous restons très attentifs au déroulement du débat au Royaume-Uni. L'arrangement conclu en février dernier a constitué la réponse des chefs d'État et de gouvernement aux demandes de réforme de l'Union formulées par le Premier ministre britannique David Cameron dans sa lettre du 10 novembre 2015 au président du Conseil européen, Donald Tusk. Sa mise en oeuvre a été reportée au lendemain du référendum, en cas de victoire du « oui ».

Si le Royaume-Uni se maintient dans l'Union européenne, il faudrait modifier sur certains points le droit dérivé pour que tous les engagements puissent être tenus. Ces engagements concernent la gouvernance économique et la zone euro, avec une procédure d'alerte ; la recherche d'une compétitivité accrue ; l'interprétation donnée au principe d'une union toujours plus étroite ; le rôle des parlements nationaux et la libre circulation des travailleurs.

Le Sénat a adopté une résolution après la présentation du rapport de Mme Keller, affirmant que nous souhaitions le maintien du Royaume-Uni dans l'Union européenne, une sortie portant atteinte à la cohésion de l'Union, mais que les dérogations ne sauraient devenir une règle commune. Les réformes ne peuvent exister que dans le strict respect des valeurs de l'Union européenne et la préservation de l'intégrité et de l'autonomie de la zone euro. La résolution souligne que l'euro est la monnaie unique de l'Union européenne ; on ne peut reconnaître de manière officielle la coexistence actuelle de plusieurs monnaies. En outre, l'union toujours plus étroite constitue l'un des fondements de l'Union européenne, comme l'égalité de traitement et la libre circulation des salariés, même s'il est toujours possible de prendre en compte la lutte contre la fraude ou des circonstances exceptionnelles. Nous partageons le souci de valoriser les parlements nationaux et d'appliquer pleinement le principe de subsidiarité et souscrivons au souhait de renforcer le marché unique et la compétitivité.

L'accord conclu en février avec le Royaume-Uni n'a, selon nous, pas franchi de ligne rouge ; il va même parfois dans le bon sens. La réponse des Britanniques dépendra de leur sensibilité à l'égard du projet européen. Il semble difficile d'établir des pronostics assurés.

Au-delà, cet arrangement dessine un peu plus la carte d'une Europe à géométrie variable. Tous les États ne partagent pas le même souhait d'intégration. Dès lors, quel que soit le résultat du référendum le 23 juin, il faudra s'interroger sur le fonctionnement de l'Union et sur sa relance, en rapport avec les attentes de nos concitoyens.

M. Pascal Durand, député européen. - Nous sommes contradictoires : nous souhaitons une coopération toujours plus étroite mais aussi la préférence nationale, notamment en matière énergétique.

Par crainte du Brexit, on a piétiné le Parlement européen pour trouver un accord suscité par une politique démagogique. L'Union européenne accorde à M. Cameron ce qu'il avait déjà, nous dit-on, mais en cas de maintien du Royaume-Uni dans l'Union européenne, l'accord devra être examiné par le Parlement européen et les parlements nationaux. C'est de la monnaie de singe. Soit le Royaume-Uni jouissait déjà des avantages inclus dans l'accord, soit non.

En accordant aux Britanniques la préférence nationale, l'Union européenne a cédé à la peur de voir un partenaire privilégié la quitter. C'est tout le danger. Quelle Europe voulons-nous construire ? Celle, britannique, du marché unique, ou une Europe recherchant un équilibre entre les exigences sociales et économiques ?

Je suis très inquiet, notamment sur la coopération renforcée. Avec qui, et comment, peut-elle avoir lieu ? Si nous menons des coopérations différenciées sur chaque sujet, je nous souhaite beaucoup de bonheur !

Comment réformer la zone euro sans réformer les traités ? La commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen tente d'y parvenir dans le cadre des traités actuels, ce qui me paraît impossible. Une réforme des traités n'est pas non plus envisageable - on sait comment les référendums se terminent.

Je partage toutes vos inquiétudes mais je relève vos contradictions - nous avons les mêmes. Nous souhaitons plus d'Europe, mais aussi l'application du principe de subsidiarité.

Mme Constance Le Grip, députée européenne. - Les enjeux du débat ont été très bien présentés. Je ne saurais exprimer l'opinion majoritaire au Parlement européen, celle-ci étant très contrastée, non tant sur l'opportunité de maintenir le Royaume-Uni au sein de l'Union européenne que sur la signification exacte des conclusions du référendum et sur les ripostes rapides qu'il faudra enclencher, quel que soit le résultat.

Les choses doivent être dites très clairement aux Britanniques : oui c'est oui, non c'est non. Aucune demi-mesure ne peut être acceptée. Le Royaume-Uni est le pays qui bénéficie du plus grand nombre de opt-out. En cas de maintien au sein de l'Union européenne, il ne saurait y avoir de nouveau régime dérogatoire. Si le divorce est décidé, les conclusions devront être tirées avant l'expiration du délai de deux ans.

Je partage la lecture du président Bizet sur l'accord du 18 février. Aucune ligne rouge de nature à provoquer des fractures n'a été franchie. Néanmoins, cet accord pose des questions, notamment celles de la consultation des opinions publiques et du vote, au Conseil des ministres comme au Parlement européen.

Des marges de manoeuvre existent, en matière sociale. L'Allemagne envisage la restriction d'allocations accordées aux travailleurs issus d'autres États européens.

Quel que soit le résultat du référendum, l'Union européenne aura besoin d'une initiative forte, portée au moins par la France et l'Allemagne, vers plus d'intégration, notamment économique et budgétaire au sein de la zone euro. Celle-ci pourrait prendre la forme d'une modification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), ou d'autres traités. Plusieurs formules institutionnelles sont possibles.

M. Christophe Caresche, député. - La Grande-Bretagne a toujours eu un statut à part, historiquement. S'il ne s'agissait que de cela, des négociations le règleraient simplement. Mais le Brexit renvoie à d'autres questions européennes, comme celle du sentiment national. Je ne crois pas à une réponse fédéraliste - je le dis d'autant plus volontiers que j'en suis partisan. M. Jean-Claude Juncker a saisi cette problématique en essayant de freiner la machine à légiférer européenne.

Nous parvenons à un point de bascule. Trouvons des voies de passage conformes à l'opinion des peuples européens. Les citoyens européens sont de plus en plus nombreux à penser que le processus européen, trop intrusif, est allé trop loin. Il faut favoriser tout ce qui améliore la subsidiarité, mieux distinguer entre les actions nationales et européennes, et, éventuellement, améliorer le contrôle de subsidiarité accordé aux parlements nationaux, qui pourraient aussi se voir accorder un droit d'initiative, afin de transmettre leurs sujets de préoccupation à l'échelon européen.

Le Brexit nous renvoie à nos propres insuffisances, celles des États qui ne sont pas allés au bout du processus de l'euro. Depuis 2008, la France et l'Allemagne restent sur des positions antagonistes. Soyons réalistes et voyons avec l'Allemagne ce qu'il est possible de construire ensemble.

À l'Assemblée nationale, nous avons auditionné Mme Agnès Bénassy-Quéré, présidente déléguée du conseil d'analyse économique. Ses propositions sont intéressantes et pourraient recueillir l'assentiment allemand.

Repartons de propositions crédibles. Je ne crois pas à la possibilité de modifier les traités, en tout cas à vingt-huit États. La seule solution est intergouvernementale - que nos collègues du Parlement européen n'y voient aucune attaque - et ce, d'abord avec l'Allemagne. De telles décisions peuvent être mises en oeuvre assez facilement, y compris par le TSCG, avant d'être généralisées. Les initiatives intergouvernementales finissent par être communautarisées.

J'ai lu le plaidoyer fédéraliste de Guy Verhofstadt. Cette solution est impossible. J'appelle au pragmatisme. Le rapport des cinq présidents a dessiné des perspectives intéressantes. Le vrai problème réside dans la volonté de la France et de l'Allemagne.

Mme Virginie Rozière, députée européenne. - On assiste, sous l'impulsion de la commissaire Margrethe Vestager, à une inflexion de la politique européenne de concurrence, notamment concernant les entreprises extra-européennes. Elle n'a pas peur de s'attaquer à Gazprom, Google ou Amazon, pour défendre le consommateur. En revanche, le substrat idéologique sur lequel cette politique s'appuie reste problématique pour les entreprises européennes : il est ainsi très difficile de mettre en place des stratégies anti-dumping. Songeons à la négociation de très grands accords de libre-échange. Si demain, des accords de délocalisation énergétique poussent très loin la convergence réglementaire, quid de la possibilité de l'ajustement carbone aux frontières ?

Quant au Brexit, l'acte de David Cameron est difficilement pardonnable ; la crédibilité de son positionnement est en jeu. Quel que soit le résultat du référendum, le mal est fait, les relations entre l'Union européenne et le gouvernement britannique sont affectées. Afin d'éviter toute contagion, en cas de victoire du « non », il faudra marquer le coup. À cet égard, l'accord de février rend dubitatif : tout le monde s'est essuyé les pieds sur le Parlement européen et les parlements nationaux. Soit il n'a rien apporté de nouveau, et il constitue une imposture, soit le Parlement européen pourra s'opposer fermement au fait d'avoir été négligé, particulièrement dans le domaine social.

La directive sur le détachement avait pour but initial d'assurer la continuité des droits des salariés brièvement envoyés dans un autre pays. Elle a été dévoyée et constitue actuellement un outil de dumping social. Si la réponse est simplement la suppression du bénéfice des droits sociaux dans le pays d'accueil, suivant un réflexe de repli, on satisfait les opinions publiques dans un premier temps, mais rend-on service à l'Union européenne ?

Si quelqu'un avait une proposition claire pour la refondation du projet européen, tout le monde en serait soulagé. La volonté intergouvernementale est nécessaire, mais l'intérêt européen est totalement absent de crises dues à des rivalités entre gouvernements. L'intérêt général européen devra être matérialisé. Il faudra aller vers le renforcement de l'Union. Le noyau de six pays ne me convainc pas. Les Pays-Bas, notamment, ont une vision très économique et peu politique. L'enjeu principal est le renforcement du contrôle démocratique ; les citoyens doivent être placés au coeur du processus de décision.

M. Louis Nègre. - L'Union européenne reçoit une lettre en novembre et conclut un accord en février : de l'extérieur, tout ceci paraît bien rapide ! Il a suffi au Royaume-Uni de taper du poing sur la table pour obtenir un accord totalement unilatéral. La France n'aurait-elle pu faire de même ? Quant aux résultats... Il n'y pas grand-chose à attendre lorsque l'on est sur le radeau de la Méduse.

L'Europe a été portée par des personnalités qui avaient une vision. Ses dirigeants sont actuellement des boutiquiers qui discutent le bout de gras. Comment s'étonner que les peuples ne soient pas d'accord ? Il n'y a plus de vision ni de leader européen susceptible de mobiliser et de donner une espérance, la Commission européenne est dirigée par un responsable qui s'est particulièrement distingué comme comptable. Le rejet de l'Europe est celui d'un certain système qui a fait perdre toute espérance et qui est devenu contraignant. La taille du camembert lui importe plus que l'avenir de nos enfants. Le programme Erasmus est positif. Mais il devrait être dix fois, vingt fois plus important. L'Union européenne a la tête sur le billot. Elle a le déshonneur et, sinon la guerre, la perte de son âme. Laissez les Anglais la quitter, s'ils le veulent, afin d'éviter un détricotage continu. Sinon, tout le monde demandera une Europe adaptée à ses demandes. C'est une erreur politique que de vouloir, pour un plat de lentilles, retenir un grand pays. En tant que gaulliste, j'estime que trop, c'est trop.

Une solution serait de se réduire à la zone euro et de recommencer à construire une union qui partage une vision globale. À quoi bon être réunis à 28 États pour entendre les responsables de Frontex dire qu'ils ne peuvent rien faire ? C'est une catastrophe pour l'idée de l'Europe.

M. Guillaume Balas, député européen. - La question des travailleurs détachés fait l'objet d'un débat que la commissaire Marianne Thyssen veut rouvrir, avec difficulté. Celle des prestations sociales dans le marché intérieur pour les travailleurs issus d'un autre pays est différente. Sa temporalité n'est pas la même.

Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale. - La responsabilité sociale des multinationales et la directive sur les travailleurs détachés seront débattues demain à l'Assemblée nationale.

M. Guillaume Balas, député européen. - Le Brexit pose-t-il la question de la remontée des nationalismes, ou celle du sentiment de perte de souveraineté ? On a fait valoir l'Europe comme espace de pouvoir, or c'est un espace de dilution. Puisque la forme nationale a fonctionné un temps, les peuples veulent y revenir.

Que les Britanniques choisissent le Brexit ou non, les conséquences sont identiques : il faut redéfinir l'Union européenne. Ce peut être par la zone euro, sa direction étant le seul instrument supranational existant. Il faut construire ce qui a manqué, c'est-à-dire un outil public d'investissement, et remettre la démocratie en son coeur, par exemple par un parlement de la zone euro. Les questions fiscales et sociales doivent être envisagées en amont, des garanties apportées. Avant d'inclure l'Allemagne - alors que le gouvernement italien tend la main à la France depuis quelques mois -, il faut préparer le rapport de force.

Faute de redéfinition, l'Union européenne n'est plus qu'un marché pâtissant de divergences structurelles qui poseront un jour la question de l'euro : pourquoi garder une monnaie unique quand les intérêts sont divergents et qu'aucun processus de convergence n'est établi ? L'Europe ne sera plus la zone de prédilection de la France, qui se tournera peut-être vers la francophonie africaine ou une autre sphère.

M. Juncker lui-même a déclaré qu'il ne disposait pas des élites nationales que les multi-crises européennes demandaient. Il faut le faire mentir.

M. Jean-Yves Leconte. - Si une sortie de l'Union européenne peut s'effectuer sans dommage, nous ne sommes qu'au début de l'histoire... Depuis les États-Unis ou l'Asie, les faiblesses de l'Union européenne sont invisibles et l'envie du Royaume-Uni de se retirer incompréhensible. Son départ pourrait affaiblir l'ensemble de la construction, et donc l'euro. Il faut trouver une réponse crédible pour défendre l'euro et sa pérennité.

Même dans sa situation actuelle, la Grèce est très réservée sur sa capacité à accepter des garde-frontières, car ils représentent une atteinte à sa souveraineté. Nous devons être capables d'assumer nos politiques communes et de les accroître, sans quoi les partisans du retour en arrière gagneront. Depuis dix ans, les capitaines de vaisseau jouent aux agents de maintenance. La seule solution est le courage d'expliquer que la vraie souveraineté se partage jusqu'au bout, car seul, on ne peut rien.

Les politiques ne doivent plus être définies avant le contrôle démocratique, mais celui-ci doit être un prérequis - le contraire signifie que l'on ne croit pas à la démocratie. En outre, la multiplication des coopérations renforcées perd les citoyens et annihile la démocratie. La coopération renforcée doit être basée sur la zone euro et limitée.

M. André Gattolin. - Je n'ai pas la même culture politique que Louis Nègre mais nos idées convergent. L'inanité du discours européen des politiques français est étonnante. Seul le Front national se fait entendre à Bruxelles. Ce matin, le Président de la République a déclaré que si les Britanniques quittaient l'Union européenne, la France et l'Allemagne prendraient de grandes initiatives - mais lesquelles ? Cessons les politiques de réaction à des crises. J'en veux pour exemple l'échec du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) à créer des emplois.

Le premier discours européen d'un homme politique en France sur l'Europe, depuis longtemps, c'est celui d'Emmanuel Macron au Collège d'Europe à Bruges, le mois dernier. Il faut attendre d'être face à la crise pour commencer à penser l'Europe... C'est extrêmement grave.

L'Europe se délite face au sentiment national car elle n'offre aucune souveraineté au citoyen européen. Personne ne propose rien. La France va concevoir une riposte à l'éventuelle sortie de l'Union du Royaume-Uni. J'aurais préféré que deux ou trois grands pays - la France, l'Allemagne et l'Italie - proposent une vision de l'Europe qui continue à avancer, sans les Britanniques. Leur apport au budget européen est nul et l'intérêt de la concentration d'une partie de la finance mondiale à Londres est discutable.

Il faut parler clair. J'ai hâte qu'on évoque une vision. Depuis trois ans, je propose que les parlements nationaux et le Parlement européen aient un pouvoir d'initiative législative conjoint, sans conflit de légitimité.

M. Pascal Durand, député européen. - Je partage tout ce qui a été dit. Attention tout de même à ne pas refonder l'Europe uniquement sur la zone euro. Rappelons les propos de Robert Schuman sur la constitution et le projet européen. Le plan Juncker a connu un terrible échec. Sans projet, sans espérance, l'Europe se délitera. Le grand plan doit revenir sur le devant de la scène.

Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale. - L'Assemblée nationale s'est emparée du plan Juncker - il n'est pas oublié.

Il est très difficile de résumer nos débats car ils portent sur la redéfinition de l'Union européenne à laquelle le Brexit nous incite. Nous avons plus de convergences que de divergences. Le contrepoids aux nationalismes est la souveraineté et le citoyen. Celui-ci doit être placé au centre du débat, par les parlementaires nationaux et européens. L'initiative du carton vert, fragile, mériterait d'être approfondie.

Malgré des réserves, la zone euro est bien l'une des bases pour recréer une Union européenne et faire renaître le sentiment européen chez nos concitoyens.

Merci.

La réunion est levée à 19h40.

Jeudi 19 mai 2016

-Présidence de M. Jean Bizet, président -

Politique étrangère et de défense - Perspectives de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) : proposition de résolution européenne et avis politique de Mme Gisèle Jourda et de M. Yves Pozzo di Borgo

La réunion est ouverte à 8h40.

M. Jean Bizet, président. - L'ordre du jour appelle la communication de nos collègues Gisèle Jourda et Yves Pozzo di Borgo sur les perspectives de la politique de sécurité et de défense commune, la PSDC.

Ce sujet est d'une grande actualité, puisque la Haute Représentante de l'Union européenne pour la politique étrangère et de sécurité, Mme Federica Mogherini, doit présenter, pour le Conseil européen de fin juin, une mise à jour de la stratégie européenne de sécurité, qui date de 2003. La commission des affaires européennes du Sénat est donc dans le bon timing, et c'est un euphémisme !

C'est presque un lieu commun de le dire : l'Europe peine à concevoir une défense commune. L'effort de défense est en réalité supporté par un tout petit nombre d'États membres, dont la France.

À cet égard, j'ai reçu hier une note actualisée de l'ambassadeur d'Allemagne en France, M. Nikolaus Meyer-Landrut, dans laquelle était précisé le montant des investissements consacrés à la Bundeswehr pour 2016, soit 34,287 milliards d'euros. On assiste à une véritable montée en puissance, jusqu'en 2020, des crédits militaires de ce pays.

Le traité de Lisbonne a prévu de nouveaux instruments, malheureusement peu ou pas utilisés. Pourtant l'Europe est confrontée à de nouveaux défis qui lui commandent d'agir. Le terrorisme met en particulier en évidence le lien très fort existant désormais entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure. Le contexte budgétaire difficile que les États membres doivent affronter leur commande aussi de réfléchir à une plus grande mutualisation de leurs moyens et à l'expression concrète d'une solidarité entre eux, notamment sur le plan financier. L'Europe doit donc se mobiliser. Elle peut le faire en veillant à maintenir une cohérence avec les engagements des États membres dans le cadre de l'OTAN.

Nos rapporteurs ont élaboré une proposition de résolution européenne qui doit nous permettre de formaliser nos priorités dans ce domaine. Ce texte vous a été adressé. Il sera ensuite renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, avec laquelle nous travaillons dans un esprit de bonne coordination et de complémentarité.

J'ajoute, même si c'est hors sujet, que nous avons rencontré, lors d'un dîner de travail dont le thème était la nouvelle approche du semestre européen, la présidente et le rapporteur général de la commission des finances. Je me réjouis que nous puissions travailler en commun. Les parlements nationaux devront en effet prendre leur part dans les changements futurs.

La parole est à Mme Gisèle Jourda et à M. Yves Pozzo di Borgo, rapporteurs.

Mme Gisèle Jourda. - Monsieur le Président, mes chers collègues, entre novembre 2015 et le 26 juin prochain, deux événements ont marqué ou marqueront l'évolution de la politique de sécurité et de défense commune : le premier, c'est le recours par la France à la clause de défense mutuelle du traité de Lisbonne ; le second sera la présentation, lors du prochain Conseil européen de juin, de la nouvelle stratégie globale de politique étrangère et de sécurité, qui définira la feuille de route de l'Union dans ces domaines.

L'activation de la clause de défense mutuelle, le 17 novembre dernier, a été une première. Le recours à la « clause de solidarité » était également concevable, mais cela aurait entraîné une implication des institutions européennes que certains États membres ne souhaitaient pas. Cette clause conditionne par ailleurs l'assistance des partenaires sur le territoire même de l'État victime de l'attaque terroriste à l'impossibilité pour celui-ci d'y faire face seul, ce qui n'était pas le cas de la France en l'espèce.

Le recours à la clause de défense mutuelle a donc été retenu. Lors du conseil « Affaires étrangères », les ministres de la défense des États membres ont exprimé leur soutien unanime et se sont dits prêts à fournir toute l'aide et l'assistance nécessaires.

Chaque pays a ensuite proposé sa contribution, soit pour participer, en Syrie et en Irak, à l'extension et à l'intensification des frappes et du combat contre Daech, soit pour apporter des renforts militaires aux opérations conduites, notamment en Afrique, par la France dans le cadre de missions de l'ONU de maintien de la paix ou des missions civiles ou militaires de la PSDC. Plusieurs États membres ont également souhaité accroître les échanges de renseignements.

Ce recours à une disposition clé du traité de Lisbonne illustre la possibilité de traduire concrètement la solidarité européenne dans le domaine de la défense. Certes, la traduction de cette solidarité s'est faite dans un cadre purement bilatéral - les contributions apportées ne constituent pas des « opérations PSDC » -, mais sa portée symbolique est forte.

Le terrorisme s'ajoute aux autres dangers qui menacent l'Europe et ses citoyens. Il est donc important de prendre appui sur cette dynamique politique pour tenter de refonder le projet d'Europe de la défense ou d'une défense européenne. L'une des premières priorités de l'Union sera de redéfinir son environnement stratégique.

J'en viens au second point : la nécessaire mise à jour de la stratégie européenne.

L'actuelle stratégie européenne de sécurité définit les objectifs diplomatiques et opérationnels de l'Union européenne sur la base d'une évaluation de son environnement qui date de 2003. Ce document reste à ce jour la seule grille de lecture de l'état du monde que l'Union s'est donnée pour fonder ses initiatives diplomatiques et ses réactions aux crises.

Le terrorisme a dramatiquement changé de nature et d'échelle et frappe régulièrement sur les territoires mêmes des États membres. Les voisinages méridional et oriental de l'Union européenne sont en proie ici à des crises ouvertes, là à des tensions très fortes, auxquelles l'Union doit apporter des réponses nouvelles. À propos de ces perspectives nouvelles, quand on voit le temps qu'il a fallu pour mettre en place le Passenger Name Record (PNR), cela donne à réfléchir...

La crise majeure des migrations vers le territoire européen rajoute un facteur de division politique entre les États membres, voire de déstabilisation au sein des plus fragiles d'entre eux.

La crise russo-ukrainienne et ses suites ont accentué l'impératif d'une évolution de la politique de l'Union européenne en matière énergétique par une recherche accrue de diversification des sources d'énergie et des voies de transit.

Les crises syrienne et irakienne ainsi que la lutte contre Daech légitiment un positionnement européen crédible et réactif.

Il s'agit aussi de redéfinir les conditions d'un dialogue structuré avec la Russie, acteur difficile de la crise ukrainienne, mais aussi partenaire incontournable dans la recherche de solutions diplomatiques sur d'autres théâtres de crise, sauf à laisser ce pays dans un tête-à-tête exclusif avec les États-Unis pour gérer des crises internationales dans lesquelles la parole de l'Union, concernée au premier chef, resterait inaudible.

Le Conseil européen a confié à Mme Mogherini le soin d'élaborer, pour sa réunion de juin 2016, une nouvelle stratégie globale de politique étrangère et de défense. Au travers de ce document, l'Union doit s'assigner, conjointement avec les États membres, des objectifs et des priorités. À défaut, il lui faudrait continuer à rechercher, dans l'urgence, des réponses timides aux crises qui menacent ses valeurs et ses intérêts vitaux.

Cette stratégie de politique étrangère et de sécurité devra aussi veiller à mobiliser les autres politiques externes de l'Union. Il faudra ainsi prendre en compte, au-delà des seules menaces « traditionnelles », l'impératif d'autonomie énergétique ou la sécurité des transports, en particulier la protection des infrastructures et approches maritimes, ainsi que la cyberdéfense.

La stratégie devra en outre satisfaire à au moins deux conditions.

En premier lieu, le nouveau document devra être régulièrement actualisé, à la différence de la stratégie de 2003, qui n'a pas fait l'objet de réelle mise à jour durant les treize années suivantes.

En second lieu, si l'élaboration de la nouvelle stratégie sera l'occasion d'une analyse des évolutions de toute nature -migratoires, climatiques, démographiques et économiques - qui pourraient avoir un impact sur les valeurs et les intérêts de l'Union européenne, elle ne devra pas se limiter à cela.

Il faudra aussi élaborer un « document de mise en oeuvre ». Celui-ci devra en décliner, de façon opérationnelle, les conséquences de la stratégie en termes de capacités de défense. Un tel « livre blanc » européen de la défense permettrait d'inciter les États membres à inscrire leurs stratégies nationales de sécurité et de défense dans une démarche collective cohérente.

La stratégie globale et son document de mise en oeuvre devront aussi prendre acte de l'imbrication irréversible des enjeux de sécurité intérieure et des enjeux de défense. Elle devra intégrer le besoin de nouvelles capacités opérationnelles de défense et de nouveaux paramètres de la sécurité intérieure, du contrôle des frontières au partage du renseignement, en passant par des coopérations judiciaires et policières efficaces.

Les procédures européennes et la pratique intergouvernementale devront impérativement jeter entre elles des passerelles. La double fonction de Mme Mogherini, à la fois vice-présidente de la Commission et Haute Représentante de l'Union européenne pour la politique étrangère et de sécurité, lui donne un rôle central de mise en cohérence des deux démarches.

Le programme européen en matière de sécurité intérieure, présenté par la Commission européenne le 20 avril dernier, va dans le bon sens. Il prévoit notamment de renforcer Europol en améliorant l'échange d'informations et l'interopérabilité des systèmes d'information, de renforcer le Centre européen de lutte contre le terrorisme et de développer la cohérence entre actions extérieures et intérieures en matière de sécurité, par le biais de partenariats avec les pays du bassin méditerranéen.

Quels sont les atouts et les limites de la politique de sécurité et de défense commune ?

La PSDC est par principe cantonnée dans la gestion des crises extérieures au territoire de l'Union européenne. De surcroît, la défense est, et devra rester, un domaine régalien relevant des seuls États membres. Pour autant, l'Union européenne ne peut rester étrangère à sa définition, à son développement et à son financement.

Le bilan des missions civiles et militaires de la PSDC est loin d'être négatif. Six opérations militaires et une dizaine de missions civiles sont en cours. Toutefois ces missions, qui consistent à gérer les crises des autres, tout particulièrement en Afrique, sont confrontées à un certain nombre de limites.

La première limite est financière. Pour les opérations militaires, le mécanisme Athena de financement commun est sous-doté. Avec 70 millions d'euros fournis par les États membres, la marge de manoeuvre est restreinte. Le fonds ne permet de financer, pour l'essentiel, que ce qui est défini comme des coûts communs. Les coûts de soutien les plus lourds relèvent de l'État membre qui fournit les soldats. Ce système ne favorise pas les candidatures aux opérations...

La deuxième limite tient à la disponibilité du renseignement. L'expérience montre la nécessité d'améliorer le partage d'informations, pourtant non classifiées, dont disposent certaines directions générales de la Commission. Mais leur travail « en silo » ne permet pas d'en exploiter pleinement les ressources.

La troisième limite a trait à la cohérence des politiques européennes dans le cadre de l'approche globale. Cette approche est la valeur ajoutée de l'action extérieure de l'Union, en particulier à l'égard de l'OTAN. Elle consiste à intégrer dans une « boîte à outils » variés l'aide au développement et l'assistance humanitaire, l'assistance judiciaire, son action extérieure et de défense, bien sûr, voire sa politique commerciale.

Or, au titre de la politique de développement qu'elle finance, la Commission se refuse, par exemple, à prendre en compte des dépenses liées à la formation des forces de sécurité, prévue dans le cadre de certaines missions, au motif que le traité ne le lui permettrait pas. Ainsi, la formation de militaires centrafricains, qui pourtant n'est pas une activité proprement militaire ou opérationnelle, ne peut pas bénéficier d'un financement européen. Cette interprétation stricte du traité empêche de fournir les équipements basiques nécessaires à une formation et oblige à improviser dans l'urgence des montages comptables.

La France est l'un des nombreux États membres qui, à l'instar d'ailleurs de la Haute Représentante, se battent pour une interprétation juridique de bon sens et pour donner toute sa portée à la mission de construction de capacité en appui à la sécurité et au développement.

Je laisse la parole, pour la présentation de la deuxième partie de ce rapport, à mon collègue Yves Pozzo di Borgo.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Il faut également une impulsion politique des États membres et une cohérence accrue des politiques européennes.

Pour gagner en efficacité, la stratégie devra renforcer la cohérence des politiques de développement de l'Union en les concentrant sur la consolidation des structures étatiques des pays en sortie de crise, dont la stabilité et le redressement conditionnent notre sécurité intérieure.

La nécessité d'une cohérence et d'une impulsion politiques accrues dans le domaine de la sécurité et de la défense à l'échelle de l'Union justifie, à notre avis, d'instituer sur ces questions un dialogue plus fréquent et plus dense au niveau du Conseil européen.

Un « Conseil européen de sécurité » sur les enjeux de sécurité et de défense qui cristallisent une demande forte des citoyens européens devrait être convoqué annuellement. Cela permettrait une meilleure réactivité dans l'analyse et une évaluation conjointe des menaces, qui stimuleraient la recherche de solutions collectives.

Contrairement à nos collègues de la commission des affaires étrangères et de la défense, pour qui le Conseil européen de sécurité et de défense doit être composé de ministres de la défense ou de l'intérieur des États membres, nous faisons référence à un Conseil réunissant les chefs d'État.

En juin 2013, la commission des affaires étrangères et de la défense, dont j'étais alors membre, s'était aperçue que, au sein du Conseil européen consacré, pour une fois, à la défense, les chefs d'État avaient parlé de tout mais très peu de défense et de sécurité. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons qu'un tel Conseil européen se réunisse plus régulièrement.

Quels sont les obstacles aux ambitions de la PSDC ?

Cette politique devra s'affranchir de pesanteurs anciennes. Deux d'entre elles retiennent particulièrement l'attention.

La première, ce sont les contraintes budgétaires nationales qui pèsent depuis plusieurs années tant sur les investissements de défense que sur le fonctionnement des armées. Elles dissuadent nombre d'États membres, à l'exception notable de la France, de la Grande-Bretagne et, plus récemment, de l'Allemagne, de s'engager sur les théâtres de crises de forte intensité. L'objectif de consacrer 2 % du PIB à la défense, dont un cinquième à la recherche, sera hors de portée pour beaucoup.

Des initiatives sont également indispensables pour donner une portée concrète à l'ambition d'instituer une base industrielle et technologique de défense européenne.

Le législateur européen et les États membres ont une responsabilité conjointe pour réduire la fragmentation du marché européen de défense et l'orienter vers des coopérations capacitaires accrues. La Commission a opportunément innové en 2014 en publiant son plan d'action pour la défense européenne.

Les États membres devraient aussi progressivement coordonner leurs programmes et stratégies d'équipements, pour réduire les doublons et combler les lacunes capacitaires de l'Union.

L'Agence européenne de défense a, depuis le traité de Lisbonne, une visibilité et des compétences juridiques claires, mais elle doit avoir aussi les moyens de jouer un rôle accru d'impulsion et d'accompagnement. Sa structure intergouvernementale, dans une Union à vingt-huit, ne favorise pas un fonctionnement dynamique, et certains États membres veillent jalousement à ce que cette situation perdure...

La participation du budget européen au financement de programmes capacitaires de défense est donc une nécessité. Normaliser les équipements, définir en commun les besoins, investir et acquérir ensemble sont des orientations incontournables. Il y va de l'autonomie stratégique de l'Union européenne.

La Commission vient de lancer une « action préparatoire » dans le cadre de l'AED, qui devrait permettre de démultiplier la capacité d'investissement dans la recherche duale et l'innovation de défense, en la finançant sur le budget européen. À terme, elle renforcera les capacités de recherche et d'innovation de l'Union européenne dans le domaine de la défense, condition du maintien et du renforcement de son savoir-faire industriel et de son autonomie stratégique.

Trois options sont envisageables en vue de desserrer l'étau budgétaire qui restreint les dépenses d'équipement militaire.

Une première possibilité serait d'assimiler les investissements capacitaires des États membres aux investissements consentis dans le cadre du plan Juncker : ainsi, ces dépenses ne seraient pas prises en compte au titre du pacte de stabilité et de croissance.

Une deuxième option serait la mise en place d'un « semestre européen sur les capacités de défense ». Celui-ci définirait des objectifs contraignants en matière de coopération et d'acquisitions conjointes, ainsi que pour la recherche-développement.

Ces deux options ont été présentées par notre collègue Fabienne Keller dans son rapport d'information intitulé « Mieux financer la sécurité de l'Union européenne ».

Une troisième voie, très imaginative, tendant à la création d'un fonds européen de défense, est proposée par M. Thierry Breton. Ce fonds prendrait en compte la part des dettes des États liée à leurs dépenses d'équipements de défense. Il émettrait, à la faveur des très faibles taux actuels, des obligations à très long terme permettant de financer ensemble des capacités mutualisables, tout en réduisant le niveau de la dette. Il serait garanti par une ressource publique certaine, provenant des États membres, à hauteur de l'équivalent de deux points de TVA, ce qui est évidemment très lourd. Cette solution est contestée, mais nous avons jugé nécessaire de la rappeler.

Une autre pesanteur continue de freiner l'émergence d'une défense européenne : la « concurrence » avec l'OTAN. En effet, vingt-deux des vingt-huit États membres de l'Union sont aussi parties à l'Alliance atlantique et à son organisation militaire intégrée. Certains États membres, en particulier, mais pas seulement, le Royaume-Uni, ne sont pas favorables à une institutionnalisation et à une visibilité trop fortes de la PSDC. S'il est favorable à un engagement dans certaines opérations militaires de haute intensité, auxquelles d'ailleurs il participe lui-même, le Royaume-Uni ne souhaite pas qu'il s'opère sous le drapeau européen.

Pourtant, les deux organisations, OTAN et Union européenne, ont déjà conclu des partenariats fondés sur leur complémentarité, dans le respect de l'autonomie et de l'intégrité institutionnelle de chacune. De plus, la réorientation stratégique des États-Unis vers l'Asie et le Pacifique donne davantage encore de pertinence à une responsabilisation accrue du pilier européen de défense.

M. André Gattolin- Plutôt une allumette, à côté d'un gros pilier !

M. Pascal Allizard. - L'image est bonne !

M. Yves Pozzo di Borgo. - En réalité, la défense européenne est otage de l'existence de conceptions différentes de l'Union européenne, au-delà de la seule défense. Le document stratégique devrait dissiper ce malentendu persistant qui paralyse toute avancée.

Autre point important, bien des innovations juridiques permises par le traité de Lisbonne restent lettre morte.

Le traité a ouvert de nombreuses options pour mettre en oeuvre, sous plusieurs formes et dans plusieurs cadres, une politique ambitieuse pour la défense. Il apporte des éléments de souplesse et de flexibilité qui compensent la rigidité des traités antérieurs.

Il en est ainsi des coopérations renforcées. Une coopération renforcée est désormais possible dans le domaine de la défense. Une autre formule prévoit la possibilité d'une coopération plus étroite entre certains États membres. Le Conseil, à l'unanimité, peut confier la mise en oeuvre d'une mission militaire à un groupe d'États membres volontaires.

De même, le traité institue la « coopération structurée permanente » entre États membres remplissant des critères exigeants de capacités militaires. Ces critères tiennent aux capacités de commandement et de contrôle, à la préparation des forces, à l'interopérabilité et aux capacités de déploiement. Pour peu que, devant des menaces croissantes, la volonté politique des États membres concernés soit au rendez-vous, il y a dans cette disposition matière à des avancées intéressantes.

Or, six ans après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, aucune de ces formules n'a été activée, non plus que les groupements tactiques, pourtant déclarés opérationnels et dont la souplesse d'utilisation est louée. De même, sur le plan financier, le principe du fonds de lancement pour des opérations relevant de la PSDC exécutées par certains États n'a jamais été mis en oeuvre.

Cette situation démontre que, en l'absence de volonté politique explicite, les meilleures formules juridiques ne sont d'aucun effet.

Mes chers collègues, la proposition de résolution européenne qui vous est soumise présente, dans la ligne de ce que nous venons de vous exposer, un certain nombre de recommandations. Elles ne recouvrent pas la totalité des enjeux, mais elles tendent à permettre à l'Union européenne de forger des outils politiques, juridiques et opérationnels pour mieux répondre au besoin de sécurité des citoyens européens. Seuls et dispersés, les États membres ne peuvent plus le faire efficacement.

Il s'agit aussi, et ce n'est pas le moindre des enjeux en cette période de désenchantement, de démontrer aux peuples européens que, dans ce domaine essentiel de la sécurité, l'Union peut être un atout, un facteur de puissance pour la défense de leurs valeurs.

Pour conclure, j'indiquerai que nous avons déjà évoqué cette proposition de résolution européenne avec nos collègues Daniel Reiner et Jacques Gautier, qui devraient être les rapporteurs au nom de la commission des affaires étrangères. Ils l'ont trouvée intéressante, efficace et de qualité.

M. Jean Bizet, président. - Je remercie les deux rapporteurs. Nous n'en avons pas terminé avec ce sujet qui est au coeur de notre quotidien, en raison de la menace terroriste latente au sein de l'Union.

Je suis attentif à la recherche-développement en matière de défense. Elle trouve souvent des applications dans le domaine civil ; les Américains sont très forts à cet égard.

La réflexion sur l'OTAN en est à ses débuts. Quel que soit le résultat de l'élection présidentielle américaine, l'implication de l'OTAN sur les théâtres d'opérations extérieures qui intéressent l'Union est amenée à évoluer.

Les trois pistes de financement évoquées par les rapporteurs sont pertinentes et intéressantes. Ne pas prendre en compte ces investissements au titre du pacte de stabilité et de croissance serait logique.

Enfin, si le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne a tout prévu, il ne peut y avoir de résultats sans volonté politique.

M. André Gattolin. - Merci aux rapporteurs de cette proposition de résolution ambitieuse.

La politique européenne de défense est bien une simple « allumette » face à la « colonne » OTAN.

Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, tous les nouveaux entrants dans l'Union européenne, notamment les pays de l'Est, ont adhéré à l'OTAN « en complément », comme me l'expliquait M. Bronislaw Geremek à propos de la Pologne.

Au cours de mes déplacements dans le nord de l'Europe, en particulier en Norvège et en Suède, j'ai pu constater qu'il existait une forte crispation à l'égard de la Russie. Les différents degrés d'adhésion à l'Union sont liés à ces considérations géopolitiques. Cela pose des problèmes pour construire une politique de défense commune.

Pendant longtemps, notre pays a eu un pied dans l'OTAN et un autre en dehors. Il a aussi commis des erreurs stratégiques. Au travers des accords de Lancaster House, la France et le Royaume-Uni, détenteurs de l'arme atomique et membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies, ont voulu construire et imposer bilatéralement une vision commune. Cela a fonctionné lors de la guerre de Libye et durant une partie de la crise iranienne, mais, en réalité, les Britanniques ne veulent pas d'une véritable coordination.

Les responsables militaires nous disent que la coopération est plus forte lors des opérations extérieures avec les « petits » pays, comme le Danemark, la République tchèque ou la Norvège.

L'engagement dans une relation bilatérale avec la Grande-Bretagne nous a donc pénalisés. Où en est, par exemple, le projet de centre de coordination nucléaire entre les deux pays ?

Au sein de l'Union européenne, on a toujours le sentiment qu'en agrégeant les moyens de chaque État membre, on créera un embryon de politique de sécurité et de défense commune. Or cela ne suffit pas. Il faut une volonté politique, sous-tendant des axes bien définis. Quels moyens la France, grande puissance militaire, et les autres pays sont-ils prêts à mettre en oeuvre ?

Pour ce qui concerne le financement, la proposition de Thierry Breton est novatrice et intéressante, mais elle passe encore par la mobilisation de ressources propres. Quant à l'intégration d'éléments de défense européenne dans le cadre du plan Juncker, c'est surréaliste ! Nous ne parvenons pas, en effet, à trouver les premiers sous d'argent propre pour activer l'effet de double levier... Seuls les Chinois sont intéressés, et je ne pense pas que cela tentera les investisseurs privés.

S'agissant de la production d'équipements militaires en commun, il n'y a pas de direction stratégique et politique. Ce sont les fabricants de matériels qui imposent leurs orientations aux États. Les dirigeants ne mènent pas de véritable réflexion sur la défense. On s'équipe en fonction d'intérêts industriels nationaux et la vision européenne, dans ce contexte, est très restreinte.

Les termes « relation structurée avec la Russie », au point 22, sont ambigus. Je crains qu'une confusion ne s'instaure avec la « coopération structurée permanente » prévue dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, laquelle ne peut s'établir qu'avec des États membres, et non avec un pays tiers comme la Russie.

M. Jean-Yves Leconte. - Je remercie nos rapporteurs de leur travail de recherche, dont les conclusions nous sont présentées alors que nous sommes à la croisée des chemins. Jusqu'à présent, la notion d'« Europe de la défense » différait de celle de « défense de l'Europe », laquelle relevait de l'OTAN.

Nous nous sommes rendu compte au cours des dernières années, notamment avec la crise en Ukraine, que la politique européenne de voisinage pouvait avoir des conséquences en termes de sécurité. On a pris conscience, aussi, que des interventions européennes sur des théâtres d'opérations extérieures - en Irak, en Libye, en Europe centrale - pouvaient influer sur la défense de l'Europe. Cela changeait la donne.

Faire usage de l'arme nucléaire, défendre des vies humaines ou engager celles de nos soldats, c'est le dernier étage de la fusée fédéraliste, d'où l'intérêt de cette proposition de résolution, qui permet de faire le point sur ce que l'on peut envisager en matière de sécurité et de défense communes, sans pour autant tout mettre en commun.

J'étais au Mali lorsque le Gouvernement français a décidé d'y intervenir militairement. Il est parfois important de prendre souverainement ce type de décision exclusive, sans en référer aux Vingt-Huit. Mais cette capacité limite nécessairement l'appel à la solidarité.

J'émets des réserves sur la proposition de Thierry Breton relative au financement, qui vise à créer une dette commune pour les investissements passés. Je ne crois pas qu'il faille exclure du champ du pacte de stabilité et de croissance les investissements consacrés à la défense. Une dette reste une dette ! La suite logique serait la désolidarisation, puis la mise en place d'un processus commun de prise de décision. Je ne pense pas que la France y trouve son intérêt. Nous parlons bien là d'un droit de regard sur les choix faits.

Par ailleurs, certains pays travestissent l'usage de leurs investissements militaires. Ceux de la Pologne n'ont ainsi qu'un seul but : le soutien à l'emploi et à l'industrie locale. Suivre cette voie, c'est prendre le risque de voir s'accumuler les dettes, sans pour autant favoriser la défense européenne.

Comme pour l'euro, qui dit « mise en commun » dit aussi « responsabilité commune ». Or, en matière de défense, nous ne pourrons pas aller très loin dans la communautarisation des dépenses. Prendre de telles décisions en commun, ce serait en effet pour nous perdre en efficacité et en spécificité. Autre risque : des pays pourraient utiliser ce dispositif dans un sens non conforme au renforcement de la défense européenne.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je remercie les rapporteurs de cette présentation tout à fait passionnante.

La première vertu de ce document, c'est de remettre en perspective le lien traditionnel entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, entre renseignement et aspects plus militaires. C'est un élément essentiel au regard de la période contemporaine.

L'Europe est confrontée à des problèmes aux causes multiples et interconnectées, dont la politique de défense doit tenir compte. Cela induit des convergences entre les États, même si les deux parties de l'Europe, le nord et le sud, n'ont pas la même appréciation des dangers, qu'elles hiérarchisent différemment. La place de la politique de défense est donc tout à fait légitime en Europe.

Je suis profondément européen, voire europhile, et assez partisan du fédéralisme. Mais force est de le constater, compte tenu des principes de réalité et de souveraineté, l'hypothèse de la communautarisation de la défense ne peut être retenue. Ainsi, il n'est pas dans les intentions de nos amis britanniques d'aller dans ce sens.

Il nous faut donc nous concentrer sur deux points.

Tout d'abord, la politique industrielle de défense doit être mise en avant, en promouvant une convergence à l'échelle de l'Europe. Michel Barnier avait rédigé une note sur ce sujet lorsqu'il conseillait Jean-Claude Juncker. L'effort militaire le plus important est certes fourni par les États-Unis, mais celui de l'Europe est loin d'être ridicule, avec plus de 300 milliards d'euros par an. La Chine se classe en troisième position, assez nettement en deçà, la Russie venant bien après, avec un effort de l'ordre de 130 milliards à 140 milliards d'euros par an.

Au-delà de l'objectif de 2 % du PIB consacrés à la défense, qu'il est tout à fait souhaitable d'atteindre, l'Europe a les moyens financiers de mener cette politique industrielle de défense, mais elle ne les met pas suffisamment en oeuvre. Les industriels ont connu des réussites, s'agissant par exemple des missiles fabriqués par les Français, les Britanniques et les Italiens, du protocole d'accord entre Nexter et Krauss-Maffei et peut-être, un jour, de Ryemetal. C'est là une base de travail sur laquelle on peut s'appuyer pour élaborer de façon pragmatique une politique globale de défense.

En ce qui concerne l'aspect financier, je ne suis pas convaincu par les propositions évoquées par les rapporteurs. Pourquoi ne pas envisager un intéressement financier, ou une mutualisation ? Je citerai, à titre de comparaison, les bonus de DGF pour nos collectivités locales : pourquoi ne pas adopter la même solution pour la défense ?

Pour conclure, je n'ose même pas faire mention ici du montant des moyens consacrés à l'Agence européenne de défense... (Sourires.)

M. Pascal Allizard. - La présentation des rapporteurs répond à de nombreuses questions, et en soulève aussi beaucoup.

S'agissant de la défense, on ne peut pas engager une politique sans conduire une réflexion sur les risques et leur évolution. On nous parle d'un document de 2003 jamais actualisé : c'est très inquiétant, compte tenu des risques auxquels nous sommes exposés.

Le redéploiement stratégique des États-Unis vers la zone Asie-Pacifique est un élément important. Les Européens vont devoir compter de plus en plus sur eux-mêmes.

Par ailleurs, on ne peut pas faire comme si la Russie n'existait pas et si la guerre froide était toujours d'actualité. Je souhaite, pour ma part, que ce pays ne soit pas seulement un voisin, mais aussi un partenaire - certes difficile.

M. André Gattolin. - Ce n'est pas la fête des voisins, en effet !

M. Pascal Allizard. - On nous parle de politique bilatérale. Or notre monde est complexe. Pourquoi ne pas envisager une politique de défense à géométrie variable et travailler, d'un point de vue stratégique, à l'analyse des risques ? On pourrait imaginer une mise en commun des moyens ou des actions communes, notamment avec l'OTAN, ou encore des actions individuelles des États, en prévoyant un droit de veto ou de retrait. Existe-t-il ou non, en la matière, une volonté d'avancer ?

Sur la question du financement, je rappelle que l'Europe détient un outil militaire de défense très complet. Il est donc possible d'avoir dans ce domaine une politique d'économie fermée. Trouver les moyens, y compris privés, est envisageable. Nous sommes capables d'être indépendants et de porter ce projet, à la fois économiquement et financièrement.

L'objectif de 2 % du PIB consacrés à la défense doit être tenu. Je signale au passage que le royaume d'Arabie saoudite alloue 1,9 % de son produit intérieur brut à sa politique de rayonnement « culturel ». Et nous ne pourrions pas consacrer 2 % du nôtre à la défense ? Réfléchissons-y, surtout dans une perspective d'analyse des risques !

M. Michel Billout. - Je remercie les rapporteurs d'avoir fait le point sur ce sujet très complexe. Mais faut-il une résolution européenne à ce stade ? Je n'en suis pas certain.

Parler de sécurité et de défense commune, c'est mettre la charrue devant les boeufs, car de nombreux objectifs restent à définir. Je souhaite, en revanche, davantage de coordination entre pays européens. Pour le reste, il faut d'abord régler la question de la place de l'Union européenne au sein d'une stratégie mondiale de défense.

Si l'on veut définir une politique de sécurité et de défense commune, il faut que celle-ci soit indépendante de l'OTAN. Sinon, à quoi bon ? Or, à cet égard, la proposition de résolution ne tranche pas. Il est seulement question, au point 22, de respect de « la spécificité » et de « l'autonomie de décision » de l'Union européenne et de l'OTAN, et, au point 23, de « cohérence des stratégies respectives ». Il faut trancher cette question ; sinon, nous n'avancerons pas.

Des sujets ne sont pas abordés. Quid de la dissuasion nucléaire ? Je ne suis pas favorable, pour ma part, à son intégration dans le giron de l'Union européenne.

Les rapporteurs font part de la satisfaction consécutive au soutien, par l'Union européenne, aux interventions de la France sur des théâtres d'opérations extérieures. Leur intention n'est-elle pas de proposer - je me réfère au point 21 - que certains pays soient les bras armés de l'Union européenne ? La formulation du point 30 est très incitative à cet égard !

Cette vision très particulière de la PSDC me rend perplexe. Il est difficile, au niveau européen, de définir une politique claire ; je pense aux questions migratoires, par exemple. Ce problème se pose aussi pour la défense.

En ce qui concerne le financement, les auteurs de la proposition de résolution prennent acte, au point 31, de la « rareté durable de la ressource publique ». Ne vaudrait-il pas mieux s'attacher à résoudre le problème de l'évasion fiscale, plutôt que d'imaginer des prélèvements spécifiques ou d'exclure les dépenses de défense du champ du pacte de stabilité et de croissance ? Pourquoi ces dépenses, d'ailleurs, plutôt que celles consacrées à l'éducation ou à la santé ?

Le débat est intéressant, mais le contenu de la proposition de résolution l'est nettement moins.

M. Jean Bizet, président. - Je me félicite de la grande qualité des interventions sur ce sujet complexe et multiforme.

En termes de financement, la France ne doit pas assumer plus que sa part, d'autant que la lutte contre le terrorisme a une dimension collective.

Je pense que nous devrions trouver un consensus sur cette proposition de résolution.

Mme Gisèle Jourda. - Mes chers collègues, vos questions mettent en lumière le fait que, en matière de défense et de sécurité commune, il faut s'extraire de notre appartenance et de notre identité foncières, et prendre du recul.

Jean-Yves Leconte et André Gattolin l'ont dit, il faudra bien, à un moment donné, que l'Europe passe à la vitesse supérieure, système fédéral ou pas. Il nous fallait donc tenter cet exercice pour dégager des pistes de réflexion.

Il est vrai qu'il y a un jargon européen, monsieur Gattolin. Mais, concernant la Russie, nous avions surtout à l'esprit la nécessité d'instaurer un dialogue « structuré ». On peut imaginer une relation simplement « approfondie » avec ce pays. En tout état de cause, nous ne pouvons pas le laisser hors-jeu. Il suffit, pour s'en convaincre, de se souvenir de la crise en Ukraine ou des conflits « gelés », comme en Moldavie. Il fallait formaliser cette question.

Nous souhaitons la mise en place d'un Conseil européen de sécurité pour remettre la politique de défense au coeur des préoccupations européennes, y compris de celles des nouveaux entrants au sein de l'Union. Il est navrant que personne ne se soit penché sur ces questions, notamment sur le problème migratoire, pendant treize ans ! Il y a tout de même, à cet égard, un manque de maturité européenne.

Vous avez raison, monsieur Bonnecarrère : il est important d'intégrer la dimension économique. Des outils ont été pensés par l'Agence européenne de défense, notamment le système - modeste - de « mutualisation et de partage » des capacités et d'autres n'ont jamais été activés. C'est dramatique !

La défense relève de la souveraineté exclusive des États. Il nous incombe de proposer une mise en commun. La première vertu de cette proposition de résolution est donc d'exister. Un tel exercice n'est pas vain, car cet outil peut accompagner la réflexion de Mme Mogherini.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je commencerai par faire un peu d'histoire. La déclaration du 9 mai 1950 de Robert Schuman a été immédiatement suivie par un débat sur une communauté européenne de défense qui a échoué quatre ans plus tard. Les mêmes problématiques sont soulevées aujourd'hui.

Monsieur Gattolin, le traité de Lancaster House n'a pas été aussi négatif que vous le dites. Les Britanniques sont en effet très pragmatiques et lorsqu'on leur propose un projet de cette nature, y compris sur le plan européen, ils sont les premiers à foncer.

M. André Gattolin. - On a tout de même perdu du temps !

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je n'en suis pas persuadé...

Monsieur Leconte, vous avez évoqué la nécessité d'une meilleure rationalisation sur le plan industriel. Je vous indique que ce sont les chefs d'état-major qui formulent des spécifications différentes, auxquelles les industriels s'adaptent.

M. André Gattolin. - Parce qu'il n'y a pas de politique ! Le Rafale a-t-il été défini par l'état-major ?

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je peux vous l'assurer, et l'état-major a d'ailleurs commis des erreurs !

M. André Gattolin. - L'impulsion politique n'est pas claire ; or c'est l'État qui paie !

M. Yves Pozzo di Borgo. - Nous sommes au début de la réflexion ! Nécessité fera loi.

M. Billout a évoqué la dissuasion nucléaire. Elle restera évidemment du ressort des États détenteurs et ne relèvera jamais de l'Union. M. Leconte a soulevé la question de l'engagement de la vie de nos soldats. J'observe, à cet égard, que les militaires s'entendent dès qu'il y a une autorité : c'est un réflexe collectif et communautaire, car ils sont habitués à la hiérarchie.

Pour ce qui concerne les opérations extérieures européennes, certaines d'entre elles ont été des réussites. Je pense à la lutte contre la piraterie maritime en Somalie, par exemple. La mission s'est soldée par un succès, mais on n'en parle pas ! Je ne dirai donc pas, comme M. Gattolin, que la politique de défense européenne est une allumette ; c'est plutôt un balai !

À propos des satellites, lors d'une visite à Balard, j'ai demandé au général qui me recevait si l'Europe était fragile. Oui, m'a-t-il répondu, car elle ne dispose pas de système d'alerte avancée. La Chine a une fusée qui peut détruire les satellites. On suppose que la Russie dispose du même équipement. L'Europe, elle, n'a rien ! Et pour utiliser des drones dans le cadre de la lutte anti-terroriste, il lui faut l'autorisation des Américains ! Nous avons pris quatorze ans de retard...

M. André Gattolin. - Ne devait-on pas faire des drones avec les Britanniques ?

M. Jean-Yves Leconte. - Les États-Unis violent les systèmes d'exploitation de l'espace. Il faudrait se saisir de ce sujet !

M. Michel Billout. - Même au Mali, il a fallu demander l'autorisation des Américains. Et pour pouvoir voler sur le Rafale, il est obligatoire de suivre une formation d'un an aux États-Unis !

M. Yves Pozzo di Borgo. - Le Conseil européen de juin prochain arrêtera une nouvelle stratégie globale. Il faut prendre date dès maintenant.

Le point 22 sur la relation avec l'OTAN, monsieur Billout, n'est que la reprise d'une disposition du traité de Lisbonne.

La réunion de l'OTAN de juillet prochain à Varsovie devra préciser les relations entre cette dernière et l'Union européenne.

Nous avons corrigé le point 30 en arrêtant la phrase aux mots « des menaces nouvelles ».

Pour conclure, la politique de sécurité et défense commune est un sujet très complexe que nous serons obligés d'aborder, car tous les pays du monde sont en train de se réarmer. La Chine est désormais une puissance mondiale. Quant à l'Europe, elle est très dépendante des États-Unis à cause de l'OTAN, d'où l'importance de mettre les problèmes sur la table. Mais nous ne sommes qu'au début de la réflexion.

M. André Gattolin. - Je m'interroge sur le point 22, qui fait mention d'une « relation structurée avec la Russie ».

Mme Gisèle Jourda. - Nous remplaçons « structurée » par « approfondie ».

M. Jean Bizet, président. - Je mets aux voix la proposition de résolution européenne dans la rédaction proposée par les rapporteurs.

M. Michel Billout. - Je m'abstiens.

M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, nous n'avons pas épuisé le sujet, tant s'en faut. Nous verrons ce que proposera Mme Mogherini au mois de juin.

Compte tenu de la prégnance de la menace et des actions terroristes sur notre territoire, il faudra investir de plus en plus, et mobiliser des ressources publiques.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté - M. Michel Billout s'abstenant - la proposition de résolution européenne ainsi modifiée.

Proposition de résolution européenne

1. Le Sénat,

2. Vu l'article 88 4 de la Constitution,

3. Vu le chapitre V du traité sur l'Union européenne, en particulier ses articles 42,43, 44, 46 et 47,

4. Vu l'article 222 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

5. Vu la stratégie européenne de sécurité adoptée par le Conseil européen le 12 décembre 2003,

6. Vu la résolution du Parlement européen sur « les clauses de défense mutuelle et de solidarité de l'Union européenne : dimensions politique et opérationnelle »,

7. Vu les conclusions du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015,

8. Vu la résolution européenne n° 88 adoptée par le Sénat le 1er avril 2015 relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l'adoption d'un acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne,

9. Vu la décision du Conseil (2014/415/UE) du 24 juin 2014 concernant les modalités de mise en oeuvre par l'Union de la clause de solidarité,

10. Vu la communication de la Commission du 24 juillet 2013 contenant un plan d'action visant à renforcer l'efficacité et la compétitivité du secteur européen de la défense et de la sécurité,

11. Vu le compte rendu du Conseil Affaires étrangères défense du 17 novembre 2015,

12. Vu la communication de la Commission du 20 avril 2016 sur la mise en oeuvre du programme européen en matière de sécurité du 28 avril 2015,

13. Considérant les menaces multiformes que les actions terroristes, telles que celles commises à Paris en janvier et novembre 2015 et à Bruxelles le 22 mars 2016, font peser sur la sécurité intérieure des États membres de l'Union européenne ;

14. Considérant également les défis de sécurité lancés à l'Union européenne par les crises régionales qui perdurent à sa périphérie, à l'Est comme au Sud ;

15. Soulignant à cet égard la répercussion croissante entre les crises extérieures au territoire européen et les actions terroristes commises sur celui-ci, entre sécurité extérieure et sécurité intérieure ;

16. Considérant que la dernière stratégie européenne de défense a été définie en 2003 et qu'elle doit impérativement être adaptée aux menaces nouvelles portées par un environnement stratégique en profonde évolution ;

17. Salue le recours pour la première fois, par la France, à l'article 42-7 du traité sur l'Union européenne (TUE), prévoyant l'assistance mutuelle à un État-membre en cas d'agression armée sur son territoire et se félicite du soutien « plein et unanime » exprimé le 17 novembre 2015 par les ministres de la défense de l'Union européenne, qui « se sont dits prêts à fournir toute l'aide et l'assistance nécessaires » ;

18. Se félicite des contributions militaires, bien que d'ampleur et d'efficacité diverses, proposées à la France par les États membres dans le cadre de la mise en oeuvre de la clause d'assistance mutuelle de l'article 42-7 TUE, pour l'appuyer dans la lutte contre le terrorisme de masse de Daech ou la renforcer sur des théâtres d'opérations extérieures ;

19. Se félicite de la décision du Conseil des 25 et 26 juin 2015 confiant à la Haute Représentante la mission de définir, en coopération avec les États membres, une nouvelle « stratégie globale de l'Union européenne concernant les questions de politique étrangère et de sécurité » ;

20. Considère que ce document stratégique devra comporter une composante « défense » substantielle et aussi aboutir, ultérieurement, à la rédaction d'un document spécifique de mise en oeuvre dans le domaine de la sécurité et de la défense, invitant les États-membres à des engagements et des actions concertés et précis en termes d'investissements et de capacités de défense ;

21. Estime que le document devra tirer les conséquences opérationnelles de l'imbrication irréversible des défis de sécurité intérieure et extérieure ;

22. Souhaite que la future stratégie globale rappelle et actualise les modalités agréées de coopération et de partenariat entre l'Union Européenne et l'OTAN, respectant la spécificité et l'autonomie de décision de chacune, ainsi que l'établissement d'une relation approfondie avec la Russie ;

23. Invite les gouvernements des États de l'Union européenne également membres de l'OTAN à veiller, lors du prochain sommet de l'OTAN à Varsovie, à la cohérence des stratégies respectives de l'Union et de l'Organisation atlantique ;

24. Propose l'établissement d'une réunion annuelle du Conseil européen consacrée aux questions de sécurité et de défense afin d'évaluer les menaces afin de pouvoir élaborer de façon rapide une réponse collective européenne aux crises ;

25. Déplore que certaines dispositions innovantes du traité sur l'Union européenne n'aient pas été utilisées à ce jour, en particulier celles des articles 44 sur les coopérations renforcées et 46 sur la coopération structurée permanente, en dépit de leur flexibilité propre à notamment stimuler la coopération de défense entre États membres volontaires ;

26. Regrette également que le mécanisme de financement européen d'urgence prévu par l'article 41-3 TUE pour la préparation de missions PSDC n'ait pas été activé ;

27. Invite de même le Conseil et les États membres à envisager l'engagement dans les opérations PSDC des groupements tactiques de l'Union européenne (GTUE) dont les caractéristiques de modularité et de flexibilité apporteraient une valeur ajoutée opérationnelle ;

28. Souligne la pertinence, dans plusieurs domaines-clé de la défense tels que le développement des capacités opérationnelles, le comblement des lacunes capacitaires ou l'élaboration de programmes communs d'équipements, du mécanisme de coopération structurée permanente (art. 42-6 TUE) ; invite les États membres à étudier les nombreuses potentialités qu'il permet en vue de la mise en oeuvre d'une coopération de défense ambitieuse ;

29. Invite le gouvernement français à faire en sorte d'associer le gouvernement allemand à une réflexion conjointe sur une telle initiative ;

30. Appelle à donner une véritable priorité à la sécurité et à la défense dans la détermination des choix budgétaires nationaux compte tenu des menaces nouvelles ;

31. Considère que dans un contexte de rareté durable de la ressource publique, d'une part, et de menaces multiformes croissantes, d'autre part, le développement rationnel de capacités de défense et d'instruments de sécurité passe par une planification concertée des budgets de défense et une coopération industrielle accrue, permettant de réduire la fragmentation du marché européen de défense et d'optimiser l'offre capacitaire européenne ;

32. Invite les gouvernements à :

33. - favoriser l'intégration des investissements capacitaires de défense des États membres, liés aux programmes d'équipements définis au sein de l'AED, aux contributions nationales au Fonds Européen d'Investissements Stratégiques (FEIS), et ainsi de ne pas les comptabiliser dans les dépenses prises en compte dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance ;

34. - proposer la mise en place d'un « semestre européen sur les capacités de défense », définissant des objectifs contraignants en matière de coopération et d'acquisitions capacitaires et de recherche-développement ;

35. Invite le gouvernement français à peser sur la Commission européenne afin qu'elle décide d'une application plus flexible de l'article 42-1 TFUE et des règles de l'instrument européen contribuant à la stabilité et à la paix afin de donner plein effet à son objectif de prévention et de stabilisation des secteurs de sécurité des pays en sortie de crise, et permettre la mise en oeuvre d'un réel instrument européen de construction de capacités de sécurité et de défense ;

36. Salue l'initiative de la Commission européenne, dans le cadre de son plan d'action pour la défense, d'une action préparatoire expérimentale tendant à ce que le budget européen puisse participer à compter de 2017 au financement des investissements de recherche-développement dans le domaine de la défense ;

37. Plaide pour accroître les moyens financiers et humains affectés au Centre satellitaire de l'Union européenne (CSUE) afin d'en faire une ressource opérationnelle efficace au profit des opérations et missions conduites par les États membres, y compris dans le cadre de missions PSDC.

La réunion est levée à 10h10.