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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 10 novembre 2016

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Économie, finances et fiscalité - Proposition de résolution européenne et avis politique de MM.  Jean-Paul Émorine et Didier Marie sur le premier bilan et les perspectives du plan d'investissement pour l'Europe

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen en premier lieu de la communication de Jean-Paul Émorine et Didier Marie sur le plan d'investissement pour l'Europe.

Je vous rappelle que, dès le lancement du plan d'investissement pour l'Europe, dit « plan Juncker », notre commission s'est saisie de cette priorité de la Commission européenne et qu'elle suit de près son évolution. Elle a ainsi adopté sur ce sujet trois avis politiques, un rapport d'information et deux propositions de résolution européenne envoyées à la commission des finances : la première est devenue définitive le 24 mars 2015 ; la seconde, devenue définitive le 7 décembre suivant, était plus axée sur la mise en oeuvre du plan et accordait une attention particulière à la place qu'y occupent les collectivités territoriales.

Le Conseil européen des 20 et 21 octobre a demandé au Conseil d'arrêter une position sur le texte de la Commission s'agissant de la révision du Fonds européen pour les investissements stratégiques, dès sa réunion du 6 décembre prochain. La volonté politique d'aller vite sur ce dossier est donc manifeste. Il s'agit pour nous d'agir en amont.

L'intervention aujourd'hui de nos deux collègues est l'occasion de faire un premier bilan de la mise en oeuvre du plan et d'examiner ses perspectives, à la suite des récentes annonces du Président Juncker dans son discours sur l'état de l'Union, le 14 septembre dernier. Nos collègues ont par ailleurs préparé une proposition de résolution européenne qui vous a été adressée et que nous examinerons dans un second temps.

Ce sujet n'avait pas manqué de nous interpeller et, pour ma part, je m'étais interrogé sur le concept d'« effet de levier ». Mais il s'agit d'un projet très original permettant de capter les fonds privés. Il préfigure assurément de nouvelles modalités d'investissement au sein de l'Union. J'observe d'ailleurs que le plan Juncker ne suscite plus de critiques majeures.

M. Didier Marie. - Notre communication de ce jour s'inscrit dans le travail de suivi de notre commission et présente un premier bilan et les perspectives du plan Juncker. Jean-Paul Emorine et moi-même vous soumettrons une proposition de résolution européenne et un avis politique reprenant ces éléments, qui vous ont préalablement été communiqués.

Je vous rappelle que le plan d'investissement comprend trois piliers : un pilier financier, avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) institué au sein de la Banque européenne d'investissement (BEI), qui a pour objectif de mobiliser 315 milliards d'euros sur trois ans, dont 240 milliards pour le volet Infrastructures et innovation, et 75 milliards pour le volet PME, grâce à un effet de levier de fonds publics auprès d'investisseurs privés ; un pilier centré sur les projets à soutenir ; enfin, un pilier réglementaire visant à favoriser l'environnement des investissements.

Qu'en est-il du premier bilan quantitatif du plan d'investissement, plus d'un an après l'entrée en vigueur du règlement ayant institué le FEIS ?

La Commission a présenté ce bilan en deux temps, d'abord par une communication du 1er juin dernier, puis, concomitamment au discours sur l'état de l'Union du Président Juncker devant le Parlement européen, le 14 septembre, par une nouvelle communication qui trace également des perspectives. La BEI a publié sa propre évaluation du FEIS en même temps. Une évaluation externe indépendante, confiée à Ernst & Young, est également attendue pour la fin novembre.

La procédure législative a été rapide et les organes de gouvernance sont désormais en place. Le comité de pilotage, chargé de superviser la mise en oeuvre générale du FEIS et d'en déterminer l'orientation stratégique, fonctionne depuis juillet 2015 et comprend quatre membres, dont le vice-président français de la BEI, M. Ambroise Fayolle. Le comité d'investissement, qui décide de l'apport de la garantie financière aux projets soumis, est opérationnel depuis le début de cette année et comprend huit experts indépendants, dont un Français. Le directeur exécutif du FEIS, qui préside également le comité d'investissement, et son adjointe ont été approuvés par le Parlement européen le 14 octobre 2015.

Par ailleurs, le portail européen de projets d'investissement, qui doit accroître la visibilité des projets et donner ainsi à leurs promoteurs et aux investisseurs potentiels l'opportunité d'entrer en contact, a été lancé le 1er juin 2016. Plus de 130 projets, d'un montant minimum de 10 millions d'euros, ont été mis en ligne sur ce portail. De même, la plateforme européenne de conseil en investissement, qui fournit une assistance technique et de conseil, y compris en matière de financement, a été mise en ligne le 1er septembre dernier grâce à la collaboration entre la Commission, la BEI et les banques nationales de développement. À la fin juillet, cette plateforme avait reçu près de 240 demandes, dont environ deux tiers proviennent du secteur privé.

À la mi-septembre, quel est bilan quantitatif du plan d'investissement ?

Le plan d'investissement a permis de mobiliser 116 milliards d'euros, avec un effet de levier moyen de 1 à 15, ce qui correspond au tiers des 315 milliards d'euros prévus sur trois ans ; 200 000 PME et TPE ont bénéficié de ce financement ; plus de 260 projets ont été financés, dont 30 % sur le volet Infrastructures et innovation, mis en oeuvre par la BEI, et 70 % sur le volet PME, mis en oeuvre par le Fonds européen d'investissement (FEI), la filiale de la BEI dédiée aux PME ; l'ensemble des États membres, à l'exception notable de Chypre, sont concernés par des projets soutenus par le FEIS ; enfin, plus de 100 000 emplois auraient été créés en Europe grâce à ce plan.

Sur le plan qualitatif, la Commission considère que la première année de fonctionnement du FEIS a été « couronnée de succès », même si elle reconnaît que « l'incidence macroéconomique du plan se fera sentir concrètement dans les années à venir ». Il paraît indéniable que le plan a créé une réelle dynamique. Le volet PME, en particulier, est monté en charge bien plus rapidement que prévu, puisque 65 % de l'objectif a été atteint en un an. En juillet, la garantie de l'Union européenne accordée à ces projets a d'ailleurs dû être abondée de 500 millions d'euros.

En revanche, on peut constater certaines inégalités dans la répartition des projets financés au titre du plan.

Des inégalités sectorielles, d'abord : au niveau de l'Union, l'analyse des montants par secteur fait apparaître la prééminence de l'énergie et de l'environnement, avec 47 % du montant total engagé, suivis des transports, à 17 %, l'innovation représentant seulement 10 %. Il convient de prendre garde à ce que les grands projets d'infrastructures n'éclipsent pas le financement de l'innovation. On peut souhaiter qu'à l'avenir, les questions liées à l'éducation et à l'enseignement soient mieux prises en compte, ainsi que celles qui sont relatives à l'économie sociale et solidaire.

Des inégalités géographiques, ensuite, même si une évolution est observée. Il est important de prendre en considération le poids relatif de chaque pays et la part totale de son PIB dans le PIB européen.

La France, l'Italie et le Royaume-Uni ont bénéficié, dans un premier temps, de ce fonds, avec 56 % du total des montants approuvés, mais la part des projets de ces trois pays a ensuite décru à 28 %. Cette situation initiale n'était guère étonnante, car ces pays avaient la capacité, de par leur administration et leur expérience, de présenter de tels projets. Aujourd'hui, la Pologne, l'Espagne, le Portugal, la Grèce ou encore la Lituanie sont devenus des bénéficiaires significatifs du plan. Il est intéressant de noter que ce rééquilibrage géographique ne s'est pas accompagné d'un déséquilibre sectoriel au profit du volet Infrastructures.

Des interrogations existent aussi sur le caractère véritablement additionnel des projets financés. L'additionnalité reste indéniablement délicate à mesurer : la BEI gagnerait sans doute à mieux distinguer les projets relevant du plan Juncker et ceux qu'elle aurait de toute façon financés - des interrogations demeurent sur un effet d'aubaine. Pour autant, des changements ont été constatés au sein de la BEI. D'abord, pour répondre à ses nouvelles missions, la Banque a recruté 500 personnes, dont 200 travaillent à temps plein pour le FEIS. Surtout, elle a réorienté ses activités, par exemple en pratiquant le capital-risque, et cette évolution s'observe jusque dans son bilan : sur 80 milliards d'euros par an, la part des opérations les plus risquées, dénommées « activités spéciales », devrait passer de 5 à 7 milliards d'euros à 16 à 20 milliards, et ce dès 2016.

La place qu'occupent les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan demeure perfectible. Certes, ces collectivités se sont mobilisées et nombre d'entre elles bénéficient de projets importants, à commencer par la France, où plusieurs conseils régionaux se sont fortement impliqués, par exemple en Alsace et dans les Hauts-de-France avec des projets d'efficacité énergétique. Cependant, même si elles bénéficient de l'assistance de la BEI et de la Caisse des dépôts et consignations et de Bpifrance, leurs ressources administratives ne leur permettraient pas toujours d'appréhender la complexité du montage financier des projets. De même, les collectivités peuvent se heurter aux difficultés de l'articulation du FEIS et des fonds structurels de la politique de cohésion, ou à l'inadaptation au contexte local de la plateforme européenne de conseil. Par ailleurs, l'échelon départemental comme celui des intercommunalités les plus importantes restent trop souvent à l'écart des projets.

Enfin, nous avions regretté la faiblesse du troisième pilier du plan d'investissement. Sur ce point, la situation n'a guère évolué. La Commission insiste sur l'importance, au niveau national, des recommandations adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen visant des réformes structurelles pour lever les obstacles à l'investissement, et, au niveau européen, des stratégies relatives à l'union de l'énergie, à l'union des marchés de capitaux, au marché unique et au marché unique numérique. Mais elle peine à expliciter concrètement le lien entre ces réformes et leur contribution au succès du plan. Cela continue de relever surtout de l'incantation.

J'en viens au premier bilan en France.

La France apparaît comme l'un des « champions » du plan Juncker pour ce qui concerne le nombre de projets sélectionnés, avec l'Italie et le Royaume-Uni.

Notre pays a bénéficié d'environ 12 milliards d'euros affectés à 35 projets, dont une vingtaine pour le volet Infrastructures. Bien que l'énergie y occupe une place importante, ces projets, dont certains ont une dimension transfrontalière, avec la Belgique et l'Allemagne notamment, concernent plusieurs secteurs : l'industrie, l'agriculture, l'accès au haut débit, l'environnement ou encore le logement social. La répartition sectorielle des projets français se distingue par rapport à la moyenne européenne : l'énergie et l'environnement pèsent moins, 36 % contre 47 % au niveau européen, de même que les transports, 13 % au lieu de 17 %, tandis que l'innovation occupe une part plus importante, 27 % contre 10 %.

Parmi les projets français financés grâce au FEIS, nous pouvons citer le programme de « 3e révolution industrielle », un fonds d'amorçage pour des projets énergétiques dans les Hauts-de-France ; l'accès au très haut débit en Alsace et dans les Hauts-de-France ; le fonds « sociétés de projets industriels », première, et pour l'instant unique plateforme d'investissement labellisée par le FEIS ; le contournement autoroutier de Strasbourg ; les Maîtres laitiers du Cotentin, pour la construction et l'exploitation d'une usine de traitement du lait en vue de l'exportation de lait UHT en Chine.

Je laisse maintenant Jean-Paul Émorine vous présenter les perspectives du plan d'investissement.

M. Jean-Paul Émorine. - À l'occasion de son discours sur l'état de l'Union devant le Parlement européen, le 14 septembre dernier, le Président Juncker a aussi tracé les perspectives du plan d'investissement et, à ce titre, a fait deux principales annonces : d'une part, un doublement à la fois de la durée et de la capacité financière du FEIS ; d'autre part, un volet extérieur en direction de l'Afrique et des pays du voisinage venant compléter le plan.

J'évoquerai, tout d'abord, les modifications apportées au plan d'investissement pour l'Europe.

La Commission propose de faire évoluer le plan d'investissement sur plusieurs points pour amplifier la dynamique créée et tirer les enseignements du premier bilan que vous a présenté Didier Marie.

L'aspect principal concerne la durée du FEIS, requalifié de « FEIS 2.0 », qui serait prolongée de 2018 à la fin 2020 et couvrirait ainsi la période du cadre financier pluriannuel 2014-2020. Ce doublement de la durée initiale du Fonds s'accompagnerait de celui de sa capacité financière : 500 milliards d'euros d'investissements seraient visés dans un premier temps, avant d'aller plus loin, comme l'a indiqué le Président Juncker dans son discours : « Nous irons au-delà de cet objectif pour atteindre 630 milliards d'euros d'ici à 2022. Bien sûr, avec le concours des États membres, nous pourrons y arriver encore plus vite. »

La logique de l'effet de levier de fonds publics sur des fonds privés reste la même. Néanmoins, la décision d'amplifier le FEIS requiert diverses modifications de nature financière.

Ainsi, la garantie du budget de l'Union européenne passerait de 16 à 26 milliards d'euros, 16 milliards au maximum étant disponibles pour les appels de garantie antérieurs au 6 juillet 2018. Cette opération serait réalisée grâce à une augmentation de la dotation du fonds de garantie de 1,1 milliard d'euros - 500 millions du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), dont 345 millions au titre de l'énergie et 155 millions au titre des transports, 450 millions du placement des ressources du fonds de garantie et 150 millions des marges budgétaires non utilisées - et à un abaissement du taux de provisionnement du fonds de garantie de 50 % à 35 %.

Par ailleurs, la BEI porterait sa contribution au FEIS de 5 à 7,5 milliards d'euros.

Au total, le FEIS disposerait ainsi de 33,5 milliards d'euros, au lieu de 21 milliards, ce qui, grâce à l'effet de levier de 1 à 15, permettrait d'atteindre les 500 milliards d'euros annoncés, 502,5 milliards exactement.

Il convient de s'interroger sur la façon dont le Parlement européen accueillera ce mécanisme financier, alors qu'il avait critiqué le dispositif initial, en particulier le transfert depuis le MIE et le programme de recherche Horizon 2020, ce dernier n'étant toutefois plus mis à contribution dans le nouveau schéma.

Au-delà de la prolongation et du renforcement du FEIS, diverses modifications sont également proposées.

Il s'agit d'abord de renforcer l'additionnalité du dispositif lors de la sélection des projets. Le soutien du FEIS serait apporté aux projets qui visent à pallier des défaillances du marché ou certaines situations d'investissement non optimales. De même, les projets transfrontaliers relevant du volet Infrastructures et innovation, y compris dans le numérique, seraient présumés additionnels par nature.

Ensuite, pour remédier aux critiques sur les inégalités de répartition des projets, seraient privilégiés ceux qui contribuent à réaliser les objectifs de la COP 21, en matière d'interconnexion et d'efficacité énergétiques en particulier. De même, il sera explicitement indiqué que les projets relatifs à l'agriculture, à la pêche et à l'aquaculture seront éligibles - ce qui ne pourra que satisfaire le président Bizet ! En revanche, le FEIS ne financerait plus d'autoroutes, sauf si ce financement venait compléter des fonds structurels. Quant au volet PME, il devrait être renforcé compte tenu de son succès : 40 % de l'augmentation de la capacité de prise de risques du FEIS serait consacrée à faciliter l'accès des PME au financement. Une attention particulière serait portée aux entreprises sociales.

Autre mesure, la transparence du processus décisionnel serait renforcée par l'obligation faite au comité d'investissement du FEIS de motiver ses décisions, en particulier du point de vue de l'additionnalité.

Enfin, la plateforme européenne de conseil en investissement serait réformée. Ses activités seraient davantage centrées sur les secteurs insuffisamment couverts aujourd'hui et devraient mieux contribuer à atteindre les objectifs de la COP 21. Elle devrait aussi soutenir plus activement la mise en oeuvre de projets transnationaux et ceux qui font appel à des financements alternatifs au FEIS. De manière générale, elle devrait aussi contribuer à l'objectif d'une plus grande diversification sectorielle et géographique du FEIS en adaptant ses activités de conseil au niveau local.

L'autre principale annonce de Jean-Claude Juncker concerne la mise en place d'un plan d'investissement extérieur, présenté comme le volet extérieur du plan européen.

Ce nouveau dispositif vise à stimuler l'investissement et la création d'emplois en Afrique et dans les pays du voisinage méridional et oriental de l'Union européenne. Il poursuit deux grands objectifs ambitieux, ainsi résumés par le Président Juncker : « Nous compléterons notre aide au développement et nous nous attaquerons à l'une des causes profondes de la migration. [...] Le nouveau plan apportera une aide vitale à ceux qui, autrement, seraient contraints d'entreprendre un voyage périlleux dans l'espoir d'une vie meilleure. »

Le plan d'investissement extérieur est conçu comme un cadre global intégré venant compléter les instruments de développement et de coopération internationale existants. Il sera destiné, certes, à attirer davantage d'investissements, mais aussi à mettre en oeuvre une nouvelle approche de l'aide au développement en recourant à des garanties et à des instruments financiers innovants pour mieux utiliser et optimiser des fonds publics limités. Il cherchera aussi à promouvoir la bonne gouvernance et la collaboration entre l'Union européenne, les institutions financières internationales, les pouvoirs publics et le secteur privé. Il s'agit d'investir prioritairement dans des projets qui contribuent au développement économique et social, l'emploi des femmes et des jeunes notamment, à l'amélioration des infrastructures - eau, énergie, transports - et au soutien aux PME et à la microfinance.

Le plan d'investissement extérieur comporterait trois piliers.

Premièrement, un nouveau fonds d'investissement : le Fonds européen pour le développement durable (FEDD), comprenant deux plateformes régionales d'investissement sous la forme d'un guichet unique, l'une pour l'Afrique et l'autre pour le voisinage de l'Union européenne, chargées de recevoir les propositions d'investissements. Ce fonds combinera des mécanismes de financement mixte prêts-dons existants et une garantie constituée sur le budget européen et le 11e Fonds européen de développement pour un montant de 3,35 milliards d'euros jusqu'en 2020. Il devrait ainsi permettre, grâce, ici aussi, à un effet de levier, de mobiliser 44 milliards d'euros, et jusqu'à 62 milliards si les États membres et divers autres partenaires contribuent également à la garantie européenne, voire 88 milliards s'ils contribuent aussi au financement mixte. La Commission assurera le secrétariat du FEDD et sera assistée par un conseil stratégique comprenant des représentants des États membres et de la BEI et par deux conseils opérationnels, un pour chaque plateforme régionale d'investissement.

Deuxièmement, une assistance technique serait intensifiée à destination des pouvoirs publics, y compris locaux, et des investisseurs pour les aider à monter les projets.

Troisièmement, un soutien aux réformes structurelles, comportant un dialogue politique, serait destiné à améliorer la gouvernance générale et le climat des affaires.

Sur ce dossier aussi, la Commission voudrait aller vite, de manière à ce que le nouveau fonds soit opérationnel au plus tard pour le sommet UE-Afrique prévu à l'automne 2017.

Ce projet est naturellement intéressant et ambitieux dans ses objectifs, mais plusieurs aspects restent à approfondir à ce stade.

D'abord, il mériterait sans doute d'être mieux documenté quant à la façon dont il pourrait être reçu dans les pays concernés et dont ses retombées pourraient être évaluées, compte tenu de la sensibilité que revêt habituellement la politique de coopération et de développement.

Ensuite, le rôle que la BEI pourrait jouer dans la mise en oeuvre de ce plan extérieur devrait être précisé, car il est indispensable d'en assurer la complémentarité avec son initiative dite « résilience » destinée au voisinage sud. D'ailleurs, la présentation du plan extérieur a été concomitante à la révision des mandats externes de la BEI, qui a vu l'augmentation de 2,3 milliards d'euros du plafond global pour son action en soutien au secteur privé sur des projets en faveur des réfugiés et/ou des communautés d'accueil, le plafond maximal des opérations de financement de la BEI garanties par l'Union à ce titre passant ainsi à 32,3 milliards d'euros.

Enfin, il conviendrait de tenir compte des dispositifs existants - je pense plus particulièrement à l'Union pour la Méditerranée et au Partenariat oriental -, et de veiller à leur bonne articulation avec le nouveau plan d'investissement extérieur.

Voilà ce que nous souhaitions vous dire sur le premier bilan et les perspectives du plan Juncker et que nous avons traduit dans la proposition de résolution européenne et l'avis politique que nous vous soumettons.

Permettez-moi, monsieur le président, d'ajouter quelques mots.

La commission des affaires étrangères du Sénat a reçu, la semaine dernière, Rémy Rioux, le directeur général de l'Agence française de développement (AFD), avec lequel nous avons évoqué la mise en oeuvre de ce plan européen. Il nous disait qu'en Afrique, il fallait souvent trouver un leader ou un chef de file qui sache utiliser ces fonds à bon escient. L'Union européenne ne pourra pas agir dans ces pays sans prendre en compte cette condition.

M. Jean Bizet, président. - En France, le pourcentage de dossiers déposés ayant trait à l'innovation atteint 27 %, quand la moyenne européenne est à 10 %. Cela laisse augurer d'un effet démultiplicateur.

Si le plan Juncker concerne aussi l'agroalimentaire, c'est aussi parce que nous avions insisté sur ce point auprès de Phil Hogan, le commissaire européen chargé de l'agriculture, lorsque nous l'avions reçu au Sénat. En effet, ce n'était pas prévu au départ. Or j'ai vu dans mon département combien les solutions proposées étaient intéressantes.

Par ailleurs, j'aimerais savoir si les PME françaises, qui sont de taille plus modeste que les entreprises de taille intermédiaire (ETI) allemandes, auront un accès facilité à la plateforme régionale.

M. André Gattolin. - Je félicite nos deux collègues pour leur communication très argumentée et chiffrée.

Un tiers du plan d'investissement pour l'Europe a, d'ores et déjà, été mis en oeuvre et 100 000 emplois auraient été créés. On critique souvent les études d'impact de notre exécutif, mais celles de la Commission sont parfois folkloriques et au doigt mouillé, avec des chiffres toujours ronds... Dans quels pays ces emplois ont-ils été créés ?

L'Italie, la France et le Royaume-Uni représentent 38 % de la population européenne. Que la part des projets déposés par ces pays représente 28 % du total des montants approuvés n'a donc rien d'aberrant. Quant à la forte proportion de programmes d'innovation, elle est certes le signe d'un dynamisme, mais peut-être aussi d'un certain retard dans ces secteurs. On sait en effet combien il est difficile, notamment en France, de trouver des financements pour l'innovation.

Combien pèsent, sur l'ensemble du plan, les 12 milliards d'euros consacrés aux 35 projets français ?

Le fonds d'amorçage a-t-il été consommé en totalité ?

S'agissant des financements extra-européens, la Chine utilise-t-elle le plan Juncker comme instrument de pression lors des discussions au niveau européen, afin que soit revu son statut au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ?

M. François Marc. - Lors de son lancement, le plan Juncker avait été accueilli avec scepticisme. Or, si un dispositif fonctionne en Europe, c'est bien celui-là ! Il faut s'en réjouir et faire en sorte de le renforcer.

Je souhaite apporter un éclairage complémentaire, sur la base de mon rapport relatif la mobilisation des instruments financiers européens en faveur des PME, remis en juin dernier au nom de la commission des finances. La réussite du plan tient au dynamisme des aides accordées aux PME, qui représentent 75 milliards d'euros. Un an et demi après son lancement, les enveloppes et garanties consenties pour une période de trois ans étaient en quasi-totalité consommées. Il faut se féliciter de la réactivité et de la capacité d'adaptation de l'Europe, qui a annoncé des mesures pour prolonger cette dynamique, comme la mise en place de la titrisation et d'outils plus performants de financement. Il faut ici promouvoir l'idée que l'Europe sait trouver des solutions.

La France est la principale bénéficiaire du plan en termes d'instruments financiers, qu'il s'agisse du programme COSME ou de capital-risque. Nous avons la chance d'avoir des architectes des montages financiers particulièrement performants, à l'instar de la Caisse des dépôts et consignations. D'autres pays, qui ne disposent pas de ces acteurs locaux, ont peu utilisé les outils proposés. Pour les aider, l'Union européenne a mis en place une plateforme de soutien, de conseil et d'animation.

Il convient d'impliquer davantage les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan d'investissement. Or cela pose problème, dans la mesure où la gestion de certains fonds européens a été confiée aux régions. Deux régions jouent le jeu, mais d'autres freinent.

Prenons l'exemple des fonds structurels, qui peuvent aussi être utilisés pour aider les PME : ils permettent d'assurer la contrepartie de la garantie européenne nécessaire pour valider ces financements. Certaines régions françaises ne veulent pas qu'on leur demande comment elles utilisent ces fonds européens, alors que l'on vient de leur en confier la gestion !

Il faut que les collectivités françaises s'impliquent de manière accrue et qu'elles aient conscience qu'elles doivent assurer le relais de ces dispositifs, essentiels pour la création d'emplois en Europe.

M. Éric Bocquet. - Je souhaite obtenir quelques informations complémentaires, tout d'abord sur la création d'emplois. Lorsque notre collègue Didier Marie a évoqué la création de 100 000 emplois, il a parlé au conditionnel. Cela signifie-t-il que le nombre de créations d'emplois n'est pas connu ? Est-il difficile à évaluer ? Comment s'explique cette prudence ?

Ensuite, la montée en charge du plan - 500 milliards d'euros à l'horizon 2020, 630 milliards d'euros en 2022 - prend-elle en compte le départ probable du Royaume-Uni du dispositif ?

L'alinéa 24 de la résolution réaffirme la nécessité de créer un environnement plus favorable aux investissements dans l'Union européenne en levant les obstacles réglementaires. Des obstacles particuliers sont-ils visés ou évoque-t-on un problème général ?

Enfin, y a-t-il une articulation entre le plan Juncker et le plan de la BCE d'assouplissement quantitatif, qui, à ma connaissance, est en oeuvre depuis maintenant un an et demi, sachant que ces deux plans ont pour objectif de dynamiser la croissance et de relancer les économies dans l'espace européen ?

M. Alain Vasselle. - Je souhaite bénéficier d'un éclairage de la part de nos excellents rapporteurs sur trois points.

Comme mes collègues, je me demande quelle est la nature des obstacles réglementaires. La France pourrait-elle être confrontée à des obstacles en particulier ?

Jean-Paul Émorine a évoqué les aides aux entreprises sociales. À quelles entreprises sociales pense-t-on ? Quel est le véritable levier économique d'une aide aux entreprises sociales ?

Enfin, a-t-on une idée de la nature des investissements qui seraient favorisés pour lutter contre la crise migratoire dans le cadre du plan d'investissement extérieur européen ?

M. Simon Sutour. - Je vous remercie, mes chers collègues, pour vos différentes propositions.

Si l'on a beaucoup eu recours au plan Juncker en France et dans les grands pays européens, tel n'est pas le cas partout. Ainsi, le plan Juncker n'a pas grand intérêt pour Chypre, par exemple, d'autres moyens d'intervention européens étant plus intéressants pour ce pays.

Je souhaite moi aussi avoir plus de précisions sur le plan d'investissement extérieur européen. S'il est difficile de monter des plans de financement chez nous, c'est encore plus compliqué dans les pays de la rive sud de la Méditerranée ou des frontières de l'est de l'Union européenne, compte tenu des possibilités budgétaires de ces pays.

Lorsque Louis Nègre et moi avons travaillé sur la politique de voisinage dans les pays de la rive sud de la Méditerranée, nous avons constaté que les fonds européens n'étaient pas forcément utilisés, et ce pour de multiples raisons, d'ordre technique parfois, mais également politique, comme c'est le cas en Égypte. L'attribution de ces fonds a souvent une contrepartie politique.

M. Richard Yung. - Je tiens tout d'abord à souligner que ce plan d'investissement de 630 milliards d'euros est un grand pas en avant. Un tel montant est significatif à l'échelon de l'Union européenne, même s'il n'est pas gigantesque. C'est une véritable politique de soutien à l'investissement qui est mise en oeuvre, avec ce que cela implique sur le plan économique, même s'il faudrait plutôt viser un plan de 1 000 ou 1 200 milliards d'euros.

Ce qui est important dans les chiffres qui nous ont été communiqués, c'est la part du plan consacrée à l'innovation, l'innovation étant l'objectif. La France est un pays très innovant. Nous créons des start-ups, mais nous ne savons pas les faire croître. Il vaut mieux investir dans l'innovation, dans les start-ups et les marchés nouveaux que dans les autoroutes.

Par ailleurs, pourriez-vous nous donner la liste des pays bénéficiaires du plan, y compris ceux qui sont situés en dehors de l'Union, et nous indiquer le montant des crédits supplémentaires qu'ils ont ajouté à la dotation européenne, chaque pays pouvant la compléter à hauteur de 8 ou 10 milliards d'euros ?

Le volet Afrique du plan est certainement une idée politiquement juste, pour des raisons que tout le monde comprend, mais il me paraît difficile à mettre en oeuvre. Je vois bien les difficultés qui vont se présenter. À combien s'élève la dotation pour l'Afrique ?

M. Jean Bizet, président. - À 3 milliards d'euros.

M. Richard Yung. - C'est assez modeste.

Le plan Juncker prévoit un amorçage, puis un effet multiplicateur avec des fonds privés ; c'est ce qui fait son originalité. Or l'effet multiplicateur va être difficile à trouver en Afrique, l'épargne sur ce continent étant investie dans le logement ou la propriété foncière, rarement dans l'industrie productive. Dès lors, comment s'assurer que c'est non pas l'oligarchie locale, qui contrôle le pays depuis l'indépendance, qui mettra en oeuvre les projets, mais bien des entrepreneurs ? Sans doute faut-il travailler en étroite collaboration avec des organisations, comme la KFW en Allemagne.

M. Alain Richard. - Je souhaite insister sur la qualification économique qu'il faut donner à ce plan.

Ce plan est une immense injection de prêts bancaires, sans aucune contribution définitive de fonds publics. Pas un euro n'est en effet donné. Il a pour effet d'abaisser le taux d'un certain nombre de financements et de prêts et d'augmenter la marge de risques consentis par les prêteurs, dans une mesure limitée. Un prêteur restant un prêteur, même s'il a une garantie, il part de l'hypothèse qu'il sera bien remboursé par son emprunteur.

Compte tenu de la situation de la moyenne de l'Union européenne et du niveau des taux des financements européens, l'effet multiplicateur n'est pas le plus intense en ce moment. En revanche, l'acceptation d'un niveau de risques supérieur est positive.

Le différentiel entre le nombre d'opérations qui auraient été réalisées sans le plan et le nombre de projets financés par lui n'est sans doute pas massif. Didier Marie l'a dit, la proportion est indétectable, de l'ordre de 0,6 % ou 0,8 % supplémentaire. On pourra le vérifier macro-économiquement si les taux d'investissement rapportés aux PIB évoluent.

Si ce plan était une bonne initiative de redynamisation des économies européennes, ses effets sont à la marge économiquement, car il s'agit de financer partout des opérations « bankables », y compris celles des collectivités publiques, notamment des collectivités locales.

Par ailleurs, si je suis respectueux des choix statistiques faits par les autres, j'espère néanmoins que la distinction entre ce qui relève des investissements en faveur de l'innovation et les autres est faite de manière rigoureuse et de la même façon dans les vingt-huit pays de l'Union.

Pour ma part, je suis des projets de modernisation des réseaux de transport électrique dans la région des Balkans et je vois bien qu'ils comportent une part d'innovation permettant d'accroître la rentabilité et de réaliser des économies d'énergie, mais comment mesure-t-on la composante d'innovation dans les investissements des autres secteurs ?

Lorsque nous ferons le retour d'expérience dans trois ans ou plus, je pense que nous constaterons que ce plan a permis d'optimiser la capacité de l'Union européenne à transformer de l'innovation en business. La clé de notre avenir économique réside dans notre capacité collective à transformer massivement de l'innovation en business. Or nous n'y parviendrons pas uniquement grâce à des prêts bancaires. Il faut également accorder des crédits, du véritable argent, aux programmes de recherche et réduire les obstacles qui empêchent un innovateur de créer son entreprise. C'est probablement ainsi que l'Europe sortira d'une certaine sclérose économique.

Mme Colette Mélot. - À mon tour, je tiens à féliciter nos deux collègues pour la pertinence de leur rapport.

Il a déjà beaucoup été question des obstacles réglementaires. Ce sont surtout les plus petits acteurs économiques, comme les PME et les collectivités territoriales, qui y sont confrontés. Peut-on faire autre chose que réaffirmer la nécessité de créer un environnement plus favorable ? Un contrôle, une aide seront-ils mis en place ? Les remontées du terrain indiquent que la plateforme européenne de conseil en investissements n'est toujours pas suffisante.

M. Jean Bizet, président. - Les transporteurs aériens qui sévissent sur le marché européen ont recours à la BEI pour acheter des avions moyen-courriers, possibilité dont est privée notre compagnie nationale, laquelle n'est pas dans une très grande forme, compte tenu du fait qu'elle fait du long-courrier. Une réflexion pourrait-elle être menée sur ce point ?

M. Didier Marie. - J'interviendrai sur le bilan et M. Émorine sur les perspectives.

Il faut savoir que le niveau de l'investissement en Europe reste aujourd'hui inférieur à ce qu'il était avant la crise. Le plan Juncker vise donc à relancer l'investissement afin de favoriser la croissance et l'emploi. C'est un outil de plus, une pièce du puzzle, mais ce n'est pas lui qui réglera toutes les difficultés que nous connaissons aujourd'hui en Europe.

Cela étant dit, de l'avis général, ce plan fonctionne. Sa première vertu est de donner confiance. Le fait de garantir des projets plus risqués via la BEI et le FEIS génère de la confiance et provoque, on le constate, un effet boule de neige.

Quant au chiffre de 100 000 emplois qui nous a été donné, nous n'avons aujourd'hui aucun élément tangible pour nous assurer de son authenticité. Néanmoins, le plan a un effet réel sur l'emploi. Des études vont être menées par Ernst & Young, dont nous disposerons des résultats à la fin du mois. Nous verrons alors si ce chiffre repose sur des éléments tangibles et macroéconomiques. Cela soulève d'ailleurs une question que nous n'avons pas abordée dans notre rapport : peut-être faudrait-il conditionner l'intervention du Fonds à l'obligation pour les entreprises de communiquer le nombre d'emplois créés grâce à l'aide et à l'appui qu'elles ont reçu ?

J'en viens aux obstacles réglementaires, sur lesquels vous avez été plusieurs à nous interroger. Ces obstacles mettent en évidence les besoins de simplification et d'harmonisation, ainsi que la nécessité, selon M. Juncker, d'approfondir le marché unique. On voit bien comment les directives sont transposées d'un pays à l'autre : les écarts sont parfois importants, les normes divergent. Il faut une plus grande convergence européenne.

En ce qui concerne maintenant l'accès des PME au plan, je note que l'une des vertus supplémentaires du plan Juncker, c'est d'avoir mis en valeur les dispositifs efficaces. Si la France a pu bénéficier très rapidement du plan Juncker, c'est parce qu'elle avait un dispositif opérationnel grâce à sa banque de développement, à l'articulation entre celle-ci et les régions, et à la connaissance qu'en ont les acteurs économiques. On constate aujourd'hui que ce sont les pays qui avaient des banques de développement qui ont bénéficié le plus rapidement du plan Juncker. Les pays qui n'en avaient pas considèrent désormais qu'il leur serait utile d'en mettre une en place. Par ailleurs, la BEI a décidé d'ouvrir des bureaux dans tous les pays de l'Union, ce qui n'était pas le cas précédemment. Ceci complète la mise en oeuvre de la plateforme stratégique d'information décidée par la BEI. Ces évolutions sont extrêmement intéressantes et auront certainement des conséquences positives à l'avenir.

Vous nous avez interrogés sur les secteurs d'intervention. Il faut être vigilant sur ce sujet. Si les infrastructures sont utiles, la Commission a décidé qu'il fallait veiller à ce que les fonds ne soient pas exclusivement destinés aux infrastructures routières, d'autres types d'infrastructures méritant d'être développés, notamment dans le secteur portuaire. Par ailleurs, plusieurs responsables européens l'ont souligné, il ne faut pas oublier un certain nombre de secteurs qui avaient été ciblés à l'origine, mais dans lesquels il a été peu investi, comme l'éducation, l'ingénierie sociale et l'innovation sociale.

J'en viens aux questions sur les collectivités territoriales. Si les régions se saisissent aujourd'hui plus ou moins du plan - cela a été le cas des Hauts-de-France et de l'Alsace -, si d'autres s'y intéressent sans pour autant avoir déposé de dossiers, il n'en demeure pas moins qu'il reste des champs, y compris en France, dans lesquels on pourrait développer des projets. Je pense à l'association des départements au plan sur la Silver économie et l'ingénierie sociale.

Les métropoles et les grandes agglomérations, qui ont désormais la faculté d'investir, puisqu'elles ont la compétence économique partagée avec les régions, sont encore assez éloignées du dispositif, pour lequel elles ne manifestent pas un grand intérêt.

Il est important de veiller à une meilleure articulation entre le plan Juncker, donc le FEIS, avec les fonds structurels et le programme Horizon 2020.

Une question a été posée sur les participations et les contributions financières des pays bénéficiaires du plan.

Le futur plan connaîtra des modifications, notamment une augmentation de la participation du budget européen, proportionnellement moins importante que dans la première version du plan puisque le taux de couverture du risque passerait de 50 % à 35 %. Du coup, il y aurait un effet levier supplémentaire mobilisant proportionnellement moins de moyens que précédemment.

Neuf pays ont participé au plan. Le premier, c'est le Royaume-Uni, ce qui pose effectivement la question du Brexit, laquelle ne sera réglée que progressivement. Si la Grande-Bretagne sort de la BEI, cela aura évidemment des conséquences. Cela étant dit, tant qu'elle fait partie de l'Union européenne et de la BEI, elle peut bénéficier du Fonds.

Les autres contributeurs sont l'Allemagne, la France, l'Italie, la Pologne, à hauteur de 8 milliards d'euros chacune, l'Espagne à hauteur de 1,5 milliard d'euros, la Slovaquie à hauteur de 400 millions d'euros, la Bulgarie à hauteur de 100 millions d'euros, et le Luxembourg, à hauteur de 80 millions d'euros.

Pour ce qui concerne les contributions extérieures à l'Union européenne, il a été décidé de ne pas répondre aux suggestions de la Chine, qui ne participera donc pas au financement de la BEI et du Fonds.

M. Simon Sutour. - En ce qui concerne le plan d'investissement extérieur, s'agit-il de crédits supplémentaires ou font-ils partie de la politique de voisinage ?

M. Jean-Paul Émorine. - Ce sont des crédits supplémentaires.

Le plan Juncker vise non pas à définir une nouvelle politique européenne d'investissement, mais à favoriser les investissements, surtout en matière d'innovation, dans des pays comme le nôtre, où la croissance est faible. Dans les périodes difficiles, les entreprises lèvent souvent le pied sur l'innovation, alors que c'est la clé de leur avenir. Même si les taux d'intérêt sont très bas aujourd'hui, les industriels hésitent à investir. Le plan Juncker apporte donc des financements et des garanties.

Si ce plan a suscité quelques craintes au départ, un an plus tard, il a atteint sa vitesse de croisière. Globalement, les objectifs sont atteints. Ce plan va d'ailleurs être prolongé au-delà des trois ans qui étaient initialement prévus, jusqu'en 2022.

Les pays qui ont le plus profité du plan Juncker sont ceux qui étaient les mieux structurés. En France, le plan est tombé au moment où les régions voyaient leur compétence économique un peu plus renforcée. Dans cette période transitoire, toutes les régions n'ont pas eu la même approche du plan Juncker. Ainsi, pour le président Rousset, que j'avais rencontré, les choses ne fonctionnaient pas bien avec la BPI. Cela étant dit, une fois que tout a été mis en place, le dispositif a très bien fonctionné.

J'en viens aux obstacles réglementaires. On vous l'a dit dès le départ, le plan Juncker ne s'adressait pas directement aux collectivités territoriales. Ainsi, il ne pouvait pas être utilisé, par exemple, pour financer nos programmes de développement du haut débit, ou alors il fallait passer par des structures parallèles, telles que des partenariats public-privé ou des délégations de service public. Les collectivités n'avaient donc pas intégré ce dispositif. Les obstacles réglementaires sont de cette nature.

Le volet Afrique du plan a pour objet de dynamiser l'économie des pays d'Afrique, car, faute d'investissements, les flux migratoires vers l'Europe ne se tariront pas. On dit toujours qu'il faut que l'Europe investisse en Afrique ou dans les pays du voisinage, elle le fait aujourd'hui grâce au plan Juncker. Il est vrai qu'il faut trouver dans ces pays des structures en place et des interlocuteurs pour définir les meilleurs investissements possible. Les investissements se feront surtout dans les domaines de l'assistance technique et de l'environnement, en particulier dans l'assainissement de l'eau.

Dans le rapport que j'ai rédigé sur les exportations des PME au nom de la commission des affaires étrangères - le commerce extérieur et le tourisme sont désormais rattachés au ministère des affaires étrangères -, je faisais le constat que nos PME avaient besoin de se renforcer. Alors que 99 % d'entre elles exportent, elles ne représentent que 15 % des 650 milliards de chiffre d'affaires d'exportation. Le plan Juncker peut les aider en matière de recherche et d'innovation. Il permet de financer la recherche et le développement, et donc l'innovation, dans nos entreprises.

M. Jean Bizet, président. - Permettez-moi quelques commentaires.

Sachant que l'Europe n'a pas encore rattrapé le niveau d'investissement qui était le sien avant la crise, on peut se demander dans quel état nous serions aujourd'hui si un tel plan n'avait pas vu le jour.

Comme l'a dit Alain Richard, il est important de développer le volet Innovation du plan. Cela me semble fondamental. Je suis ravi de constater que l'innovation représente 27 % des investissements en France, contre 10 % en moyenne dans le reste de l'Union européenne. Peut-être nos rapporteurs pourraient-ils, dans un quatrième rapport, affiner leur réflexion sur ce sujet ? Pour ma part, j'ai toujours rêvé que l'on communautarise davantage la recherche et le développement à l'échelon européen.

Nous sommes à un moment-clé aujourd'hui : compte tenu du Brexit, d'une part, du résultat des élections américaines, d'autre part, l'Union européenne va être obligée de se prendre en main sur certains dossiers, notamment en matière de défense. Or la défense nécessite beaucoup de R&D. Des passerelles peuvent être construites entre les domaines civils et militaires.

M. Alain Richard. - C'est un long combat au sein de l'Union !

M. Jean Bizet. - Le plan Juncker permet de créer une émulation interbancaire, comme j'ai eu l'occasion de le constater dans le cadre du dossier des Maîtres laitiers du Cotentin. C'est extrêmement important, car cela créé de la confiance. Il n'y a pas de développement économique sans confiance. Comme vous tous, j'étais un peu sceptique lorsque ce plan a été décidé, mais aujourd'hui, je dis bravo à M. Juncker !

Messieurs les rapporteurs, pourriez-vous creuser la question de l'innovation dans un prochain rapport ? Si on sait faire naître des start-ups, on ne sait pas les faire croître. Or l'Europe est le premier marché économique mondial.

M. André Gattolin. - Quel est l'impact réel du plan en termes de créations d'emplois ? À la Commission européenne, 3 000 personnes travaillent sur la négociation des traités bilatéraux, mais pratiquement personne n'en suit l'exécution et l'évaluation. Les estimations se font toujours au doigt mouillé.

M. Jean-Paul Émorine. - Ce qui est intéressant, c'est que le plan ait un effet positif de ce point de vue.

M. Jean Bizet, président. - Je mets maintenant aux voix la proposition de résolution européenne.

M. Éric Bocquet. - Je m'abstiens.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, M. Eric Bocquet s'abstenant, la proposition de résolution européenne ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution,

(3) Vu ses résolutions européennes (n° 84) sur le plan d'investissement pour l'Europe du 24 mars 2015 et (n° 46) sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe du 7 décembre 2015,

(4) Vu le règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 - le Fonds européen pour les investissements stratégiques,

(5) Vu la communication de la Commission européenne du 1er juin 2016 intitulée « L'Europe investit de nouveau - Premier bilan du plan d'investissement pour l'Europe et prochaines étapes » (COM (2016) 359 final),

(6) Vu les conclusions du Conseil européen du 28 juin 2016, notamment les paragraphes 14 et 15,

(7) Vu la communication de la Commission européenne du 14 septembre 2016 intitulée « Renforcer les investissements européens pour l'emploi et la croissance : vers une deuxième phase du Fonds européen pour les investissements stratégiques et un nouveau plan d'investissement extérieur européen » (COM (2016) 581 final),

(8) Vu la proposition de règlement du 14 septembre 2016 relatif au Fonds européen pour le développement durable (FEDD) et instituant la garantie FEDD et le fonds de garantie FEDD (COM (2016) 586 final),

(9) Vu la proposition de règlement du 14 septembre 2016 modifiant les règlements (UE) n° 1316/2013 et (UE) 2015/1017 en vue de prolonger la durée d'existence du Fonds européen pour les investissements stratégiques et d'introduire des améliorations techniques concernant ce Fonds et la plateforme européenne de conseil en investissement (COM (2016) 597 final),

(10) Vu les conclusions du Conseil européen des 20 et 21 octobre 2016, notamment le paragraphe 18,

(11) Salue les résultats obtenus jusqu'à présent par le plan d'investissement pour l'Europe et soutient les différents acteurs impliqués dans sa mise en oeuvre, en particulier la Banque européenne d'investissement (BEI) et les banques nationales de développement ;

(12) Considère que, sur la base d'une évaluation régulière et indépendante de ses résultats, il est indispensable de faire prospérer la dynamique créée par le plan d'investissement qui illustre au sein des États membres, jusqu'au niveau local, la plus-value de l'action européenne ;

(13) Sur les évolutions proposées pour le plan d'investissement pour l'Europe

(14) Approuve la prolongation de la durée d'existence du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) jusqu'au terme du cadre financier pluriannuel 2014-2020, ainsi que le doublement de sa capacité financière ; appelle les institutions européennes à trouver un accord sur les modalités de financement de ces décisions dans les meilleurs délais et demande que des informations soient transmises aux parlements nationaux sur le dispositif prévu au-delà de 2020 ;

(15) Estime que les projets éligibles au FEIS doivent respecter le principe d'additionnalité et être financés grâce à des instruments innovants ; à ce titre, approuve les mesures prévues pour renforcer la plus-value effective des projets et considère que les évaluations des résultats du plan d'investissement doivent accorder une attention particulière à ces paramètres ;

(16) Considère que le FEIS doit soutenir des projets assurant un équilibre tant sectoriel que géographique au sein de l'Union européenne ; à ce titre, salue les mesures prévues pour atteindre cet objectif, ainsi que le renforcement du volet PME, et estime que le financement de projets d'infrastructures ne saurait négliger celui de l'innovation ni de la mise en oeuvre des priorités du marché unique ;

(17) Demande une plus grande formalisation des plateformes d'investissement dont le rôle est crucial pour promouvoir des projets de taille petite ou moyenne ;

(18) Constatant, en dépit d'un contexte marqué par la réduction des dotations financières nationales et le recul de l'investissement local, l'implication des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan d'investissement, insiste néanmoins sur une meilleure participation de ces collectivités qui requiert :

(19) - l'allocation de moyens financiers et humains adéquats ;

(20) - une véritable association dans la mise en place des plateformes d'investissement ;

(21) - une meilleure prise en compte des réalités locales par la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement ;

(22) - une plus grande combinaison du plan d'investissement et de la politique de cohésion par une clarification de la contribution possible des fonds structurels et d'investissement européens aux objectifs de ce plan ;

(23) Souligne le rôle constructif de la BEI et des banques nationales de développement dans le fonctionnement de la plateforme européenne de conseil en investissement et approuve la réforme envisagée de cette plateforme, en particulier sa contribution à l'objectif d'une plus grande diversification sectorielle et géographique du FEIS et l'adaptation de ses activités au niveau local ;

(24) Réaffirme la nécessité de créer un environnement plus favorable aux investissements dans l'Union européenne en levant les obstacles réglementaires ;

(25) Rappelle à ce titre l'importance de mettre en oeuvre les recommandations adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen et réitère sa demande d'informations détaillées et concrètes sur la contribution à la réalisation des objectifs du plan d'investissement des stratégies européennes relatives à l'union de l'énergie, à l'union des marchés de capitaux, au marché unique et au marché unique numérique ;

(26) Sur l'institution d'un plan d'investissement extérieur européen

(27) Approuve l'institution d'un plan d'investissement extérieur européen conçu comme le volet extérieur du plan d'investissement pour l'Europe, qui permettrait de mobiliser 44 milliards d'euros d'ici à 2020 pour financer de façon innovante des projets en Afrique et dans le voisinage méridional et oriental de l'Union européenne ;

(28) Considère néanmoins qu'eu égard aux objectifs ambitieux que poursuit ce plan en termes de réforme de la politique européenne d'aide au développement et de coopération et de lutte contre la crise migratoire, il est indispensable d'obtenir des précisions, en particulier sur :

(29) - ses modalités de mise en oeuvre en partenariat avec les pays bénéficiaires et les critères d'évaluation de ses résultats ;

(30) - le rôle dévolu à la BEI dans son fonctionnement et sa complémentarité avec l'initiative « résilience » de cette dernière consacrée au voisinage méridional ;

(31) - son articulation avec les stratégies extérieures de l'Union européenne, notamment l'Union pour la Méditerranée et le Partenariat oriental ;

(32) Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.

Économie, finances et fiscalité - Avis motivé de M. André Gattolin et Mme Colette Mélot sur le Groupement européen des régulateurs des communications électroniques

M. Jean Bizet, président. - Une proposition de règlement européen vise à transformer l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) en une agence de l'Union européenne. Lors de sa réunion du 27 octobre, le groupe de travail sur la subsidiarité a considéré que ce texte pouvait poser une difficulté au regard de la subsidiarité. Nos deux rapporteurs, André Gattolin et Colette Mélot, ont préparé une proposition d'avis motivé.

M. André Gattolin. - Le Paquet télécoms de 2009 a créé l'Organe des régulateurs nationaux des communications électroniques, l'ORECE ou le BEREC dans son acronyme anglais. Trois missions principales lui ont été confiées : permettre la réalisation des objectifs du Paquet télécoms et assurer la cohérence de son application entre autorités réglementaires européennes ; renforcer la coopération entre les régulateurs des communications électroniques des États européens et les institutions européennes (Commission, Parlement et Conseil) ; agir comme une plateforme de travail commune entre les autorités de trente-sept pays européens.

Cet organe regroupe non seulement les régulateurs nationaux des 28 États membres de l'Union européenne, mais aussi 9 régulateurs observateurs provenant des pays en cours d'adhésion à l'Union européenne, des pays membres de l'Espace économique européen et la Suisse, membre de l'Association européenne de libre-échange (AELE). Pour notre pays, c'est l'ARCEP, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, qui participe à ce groupement, représentée par son président, Sébastien Soriano. C'est une participation active, puisqu'il était cette année vice-président et qu'il a été élu président pour 2017. En commission des finances, nous avons d'ailleurs augmenté de 4,4 % les crédits de l'ARCEP pour assumer le coût de cette présidence.

Or, l'ORECE, organisme somme toute assez jeune - à peine six ans -, a démontré une certaine capacité à répondre aux objectifs européens. J'en veux pour preuve l'adoption, le 30 août dernier, de lignes directrices sur la neutralité du Net. La qualité des échanges et d'écoute y est remarquable ; d'ailleurs, l'essentiel de mes propositions ont été reprises. Par ailleurs, de l'avis de l'ARCEP, les groupes de travail qui réunissent des experts des autorités nationales de régulation fonctionnent bien. M. Philippe Distler, membre du collège de l'ARCEP, nous a indiqué que ces groupes, qui sont à l'origine des avis de l'ORECE, ont du succès justement parce qu'ils attirent des experts de chaque pays qui savent pouvoir travailler en toute indépendance.

C'est la logique même de ce fonctionnement ascendant qui est un facteur de réussite. Certes, il y a une politique européenne, mais en matière de réseaux de télécommunication, l'histoire et la géographie de chaque pays compte. Comme le résume l'actuel président de l'ORECE, l'Allemand Wilhelm Eschweiler : « Il existe un cadre réglementaire et des limites. Pourtant, les marchés sont tellement différents entre eux qu'il faut de la flexibilité au niveau national ».

Or, dans le cadre de la stratégie numérique, la Commission européenne a publié un « Paquet connectivité ». Il comprend principalement une directive visant à réviser le Paquet télécoms et à instituer un code européen des communications électroniques. Ce nouveau paquet étendrait les pouvoirs de l'ORECE et propose d'en faire une agence de l'Union européenne, avec une structure fortifiée et un budget augmenté. C'est l'objet du texte que nous avons étudié.

Mme Colette Mélot. - Cette nouvelle agence serait formée sur le modèle des autres agences de l'Union. La nouvelle structure comprendrait un conseil d'administration qui voterait les avis et autres décisions ; il serait composé des 28 régulateurs nationaux, dont seraient issus un président et un vice-président élus pour 4 ans, et de deux membres de la Commission européenne. L'acteur central du nouveau dispositif serait un directeur exécutif nommé pour 5 ans sur la base d'une liste proposée uniquement par la Commission. Les groupes de travail seraient maintenus et une chambre des recours serait ajoutée.

En ce qui concerne l'élargissement des pouvoirs, à ce stade, qui est celui du contrôle de subsidiarité, nous ne nous prononçons pas. C'est dans le cadre de l'instruction du projet instituant un code des communications que nous apprécierons si cette extension est justifiée ou pas. Toutefois, la proposition de la Commission va assez loin. Outre des prérogatives élargies en ce qui concerne l'adoption de lignes directrices, l'ORECE se verrait doté de pouvoirs de sanctions. Elle pourrait aussi recueillir un grand nombre d'informations auprès des autorités de régulation nationales.

Ce qui nous gêne, c'est la transformation d'un groupement rassemblant des autorités nationales indépendantes en une agence soumise à l'autorité de la Commission européenne. En effet, la Commission aurait deux représentants au conseil d'administration qui disposeraient d'un droit de vote au même titre que les présidents d'autorité nationale. Cette seule présence lui assurerait une certaine influence dans cette enceinte. En outre, le directeur exécutif serait nommé pour cinq ans, ce qui est long, sur proposition exclusive de la Commission européenne. Or, il deviendrait le pivot du fonctionnement de la nouvelle agence. Chargé de la diriger, il serait aussi son représentant légal. De plus, il déciderait du programme de travail. Les groupes de travail sont le moteur de l'ORECE. Ils instruisent les sujets tout en associant des experts volontaires des États membres. C'est cette méthode ascendante qui a fait ses preuves. Ces experts continueraient-ils à participer pour travailler sous la direction de la Commission européenne ?

On voit bien le glissement qui s'opère ici : la Commission européenne propose d'augmenter les pouvoirs de l'ORECE, puis, sous couvert d'une nouvelle architecture, elle place cet organe sous son contrôle. Et, par conséquent, un organe qui rassemble des régulateurs qui sont indépendants au niveau national ne le serait pas au niveau européen ! Ce n'est pas admissible et contraire au principe de subsidiarité. Voilà le sens de l'avis motivé que nous vous soumettons.

M. André Gattolin. - Je suis un fédéraliste européen. Je suis pour que l'Europe exerce des missions qu'elle est plus à même de remplir que les États eux-mêmes, s'ils décident de les lui confier. Mais ici, ce n'est pas du fédéralisme, c'est du centralisme !

Cette tendance de la Commission européenne n'est malheureusement pas propre au secteur des communications. On l'a vu la semaine dernière concernant l'organe des régulateurs de l'audiovisuel, où est représenté le CSA. De même, quand Europol a été créé, la Commission a demandé la présidence et deux sièges au conseil d'administration. Or, en la matière, l'efficacité du système repose sur la confiance entre États et la centralisation excessive est contre-productive. La Commission a un peu de mal avec les organes indépendants ! En outre, l'ORECE actuel a plutôt un bon bilan. Mais il a le défaut de ne pas être toujours d'accord avec la Commission... L'enjeu est l'indépendance de ces organismes de régulation.

M. Alain Vasselle. - Selon vous, l'ORECE a rempli sa mission. Pourtant, j'ai eu l'occasion de constater que les opérateurs de télécommunications nationaux se renvoient la balle à chaque difficulté et je suis dubitatif sur l'efficacité de l'ORECE. Ensuite, vous critiquez le projet de la Commission, mais vous ne faites aucune proposition !

M. André Gattolin. - Vous évoquez les opérateurs téléphoniques ; il s'agit ici des régulateurs des opérateurs. Nous émettrons un avis sur le fond lorsque nous examinerons le Paquet télécoms qui définira les compétences. Ce texte ne porte que sur le statut de l'ORECE et la gouvernance. Nous déplorons le mode de fonctionnement de la Commission. Apparemment, la DG CONNECT n'a découvert ce projet qu'au dernier moment et n'est pas favorable à cette centralisation. C'est un cas de self-empowerment : la Commission renforce, de son initiative, ses prérogatives. Un organe réunissant des régulateurs nationaux indépendants ne devrait pas dépendre de la Commission.

Mme Colette Mélot. - Notre contrôle ne portait que sur la subsidiarité.

M. Daniel Raoul. - Il est prématuré de transformer un office de coordination en une agence exécutive tant que le Paquet télécoms n'a pas été examiné et que l'on n'a pas défini l'articulation des compétences entre les États et l'Union européenne. On peut comprendre les réticences de la DG CONNECT, ce texte lui retire des prérogatives.

M. Jean Bizet, président. - Il conviendra également d'adresser cette proposition de résolution à nos collègues du Bundesrat et au Sénat polonais, dans le cadre du triangle de Weimar. Il importe de travailler en commun et de nouer des alliances.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution portant avis motivé.


Proposition de résolution européenne portant avis motivé

(1) La proposition de règlement établissant l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE), COM (2016) 591 final, a pour objectif de renforcer le rôle institutionnel de cet organe en le transformant en une agence de l'Union européenne.

(20) Tandis que la proposition de directive établissant un code des communications prévoit d'élargir les pouvoirs de l'ORECE, la proposition de règlement vise à renforcer sa structure et à augmenter son budget pour lui permettre d'accomplir ses missions futures.

(3) L'ORECE disposerait désormais de la personnalité juridique et du pouvoir d'adopter des décisions contraignantes. Il serait constitué d'un conseil d'administration, d'un directeur exécutif, de groupes de travail et d'une chambre de recours.

(4) Le conseil d'administration comprendrait un représentant de chaque État membre et deux représentants de la Commission disposant tous d'un droit de vote. Son président et son vice-président seraient élus pour quatre ans parmi les représentants nationaux.

(5) Le directeur exécutif serait nommé par le conseil d'administration pour cinq ans sur la base d'une liste de candidats proposée exclusivement par la Commission européenne. Il représenterait l'ORECE, assurerait sa gestion et serait chargé de l'élaboration du programme des groupes de travail.

(6) Vu l'article 88-6 de la Constitution,

(7) Le Sénat fait les observations suivantes :

(8) - l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques, dans sa forme actuelle, rassemble des régulateurs nationaux indépendants ;

(9) - Depuis sa naissance, l'ORECE a démontré sa capacité à remplir les missions qui lui étaient confiées pour permettre la réalisation du paquet télécom dans la cohérence et pour renforcer la coopération entre les régulateurs nationaux des communications et les institutions européennes ;

(10) - Ce système souple de coopération permet d'assurer une régulation efficace tout en respectant l'indépendance des régulateurs des communications voulue par le législateur européen ;

(11) - Or, le schéma proposé aboutirait à mettre en cause ce système de coopération entre régulateurs nationaux au bénéfice d'une extension des missions de l'ORECE dont la justification reste à instruire ;

(12) - En outre, ce transfert se ferait au profit d'un organe dont les conditions d'indépendance ne seraient pas assurées ;

(13) - La réforme proposée ferait en effet du directeur exécutif le principal pivot du fonctionnement de la nouvelle agence ; son mode de nomination et la désignation au sein du conseil d'administration de deux représentants de la Commission européenne sont de nature à porter atteinte à l'indépendance de l'ORECE vis-à-vis de la Commission ;

(14) - Pour ces raisons, le Sénat estime que la proposition de règlement COM (2016) 591 final ne respecte pas le principe de subsidiarité.

Économie, finances et fiscalité - Proposition de résolution européenne et avis politique de Mme Fabienne Keller et M. François Marc sur la phase I de la réforme de l'Union économique et monétaire

M. Jean Bizet, président. - Fabienne Keller et François Marc ont préparé une proposition de résolution européenne et un avis politique sur la phase I de la réforme de l'Union économique et monétaire. Nous avons prévu de mener ensuite un travail commun avec la commission des finances sur la gouvernance de l'Union économique et monétaire. Ces travaux auront vocation à alimenter les réflexions du groupe de suivi sur le Brexit et la refondation de l'Union européenne.

M. François Marc. - Les présidents de la Commission européenne, du Conseil européen, du Parlement européen, de l'Eurogroupe et de la Banque centrale européenne ont présenté en juin 2015 un rapport intitulé Compléter l'Union économique et monétaire. Ce document prévoit deux phases pour le renforcement des structures et des moyens de la zone euro. La première, censée se terminer le 30 juin 2017, doit permettre un approfondissement par la pratique, utilisant les instruments existants, alors que la seconde, prévue pour durer jusqu'en 2025, devrait entraîner des modifications institutionnelles plus ambitieuses.

Le Rapport des cinq présidents reprend le constat d'une construction inachevée, la crise ayant permis à l'Union économique et monétaire de se doter de nouveaux mécanismes sans pour autant que soient totalement consolidées ses fondations. Le principal enjeu tient toujours à la capacité de la zone à pouvoir absorber des chocs économiques, ce qui passe par un partage des risques entre États. Une première étape a été franchie avec le lancement de l'Union bancaire. Il s'agit désormais d'aller plus loin et de viser à moyen terme un renforcement du partage des risques public, par l'intermédiaire d'un mécanisme de stabilisation budgétaire couvrant l'ensemble de la zone euro. La nécessité d'un tel dispositif est d'autant plus aiguë que la possibilité d'utiliser la politique budgétaire à des fins contracycliques diverge d'un État membre à un autre. Une telle asymétrie ne participe pas de l'objectif initial fixé la monnaie unique : la convergence économique.

Le rapport appelle à la mise en place de quatre cercles au sein de l'Union économique et monétaire : l'Union économique ; l'Union financière, fondée à la fois sur l'Union bancaire et l'Union des marchés de capitaux ; l'Union budgétaire, conçue comme un instrument de stabilisation et de viabilité budgétaires ; l'Union politique, envisagée comme une assise aux trois autres et reposant sur le principe de responsabilité démocratique.

Ces quatre Unions sont interdépendantes. Elles impliquent inévitablement un partage de souveraineté accru. Il s'agit de dépasser le stade de la simple coopération ou de la coordination, ce qu'est, pour l'heure, le Pacte de stabilité et de croissance. Les États doivent accepter qu'un certain nombre d'éléments de leurs budgets nationaux et de leurs politiques économiques fassent de plus en plus l'objet d'une prise de décision conjointe et parvenir ainsi à un certain degré de partage des risques public. Celui-ci ne peut néanmoins exister que s'il est accompagné d'un renforcement de la participation et de responsabilités démocratiques, tant au niveau national qu'au niveau européen.

Prenant acte de cette architecture, la Commission européenne a présenté le 21 octobre 2015 une communication sur les mesures destinées à compléter l'Union économique et monétaire au cours de la phase I. Elles concernent l'Union économique, l'Union budgétaire et l'Union politique. La phase II devrait faire l'objet d'un livre blanc, qui sera présenté en mars 2017. Nous l'étudierons alors avec nos collègues de la commission des finances.

Concernant l'Union économique, trois instruments ont été présentés par la Commission : les autorités de la productivité, le programme d'appui à la réforme structurelle et le socle européen des droits sociaux.

Sur proposition de la Commission, le Conseil a adopté le 20 septembre dernier une recommandation instituant des autorités de la productivité ; elles sont esquissées dans le Rapport des cinq présidents. Ces autorités peuvent être créées à partir de structures existantes, à l'instar de France Stratégie ou du Conseil d'analyse économique en France. Elles doivent avant tout être indépendantes. Elles seront chargées de suivre les performances et le rythme des réformes au niveau national, en se concentrant sur les facteurs favorisant les gains de productivité, comme l'innovation, l'attractivité ou le capital humain, et sur les rigidités visant le marché du travail et des produits. Elles devront intégrer dans leur analyse une dimension européenne.

Reste à connaître la valeur ajoutée d'une nouvelle instance dont le positionnement peut apparaître flou. On peut, en premier lieu, s'interroger sur la grille de lecture qui sera utilisée pour une évaluation de la situation macro-économique des États membres. Sera-t-elle homogène pour l'ensemble des autorités de la zone euro, reprenant en cela les indicateurs déjà mis en oeuvre dans le cadre de la procédure pour déséquilibre macro-économique ? Dans ce cas, l'analyse peut-elle différer de celle proposée par la Commission européenne dans le cadre de cette procédure ? Ce faisant, les autorités nationales de la productivité ne seraient que les porte-voix de la Commission européenne, afin de faciliter l'appropriation par les États des réformes qu'elle recommande. À l'inverse, si ces autorités émettent un diagnostic sur la foi d'indicateurs non harmonisés, contribueront-elles à renforcer la convergence entre les économies de la zone ? Qu'arrivera-t-il si la position de ces autorités diverge de celle de la Commission européenne ?

Nous nous interrogeons ainsi avec Fabienne Keller sur l'ajout d'une nouvelle structure qui complexifie un processus souffrant déjà d'un déficit de clarté. En outre, le contrôle de la qualité des réformes mises en oeuvre et les questions de compétitivité et de productivité relèvent également des Parlements nationaux.

En fait, les autorités de la productivité visent plus à diffuser, dans chaque pays, les messages de la Commission européenne qu'à renforcer la convergence des économies. Elles ne résolvent en rien la question de la prise en compte par les États des recommandations du Conseil destinées à lutter contre les déséquilibres macro-économiques. Seules 32 % d'entre elles, en effet, sont suivies par les États. La Commission a augmenté le nombre d'indicateurs, ce qui crée un risque de contradiction et d'illisibilité. La grille de lecture comprend désormais 14 indicateurs principaux et 29 indicateurs complémentaires. Ce tableau de bord de l'économie ne tient pas nécessairement compte des interdépendances entre les pays membres et des arbitrages à faire entre différents objectifs. Ainsi, la poursuite de la réduction de la dette n'est pas toujours compatible avec une politique visant à réduire les coûts pour gagner en compétitivité. Nous estimons que l'analyse des politiques économiques menées au sein des États membres doit impliquer davantage les acteurs politiques plutôt que reposer uniquement sur le respect de seuils chiffrés, qui peuvent se révéler contradictoires.

Parallèlement, la Commission a souhaité mettre en place un programme d'appui à la réforme structurelle, doté de 143 millions d'euros. Si nous saluons ce type d'initiative, il faut en relever la modestie. Il convient de trouver des réponses plus ambitieuses, en utilisant les instruments existants. Pourquoi ne pas réfléchir à une meilleure allocation des fonds structurels ? De façon plus générale, l'appropriation des recommandations du Conseil passe par un soutien accru de l'Union européenne aux États membres, qui, pour la plupart, ne disposent plus de marges de manoeuvres budgétaires. Dans ces conditions, il faudra réfléchir à l'émergence à terme d'un mécanisme de stabilisation budgétaire dans le cadre de la phase II.

La Commission a présenté l'ébauche d'un socle européen des droits sociaux, complément de sa réflexion sur l'Union économique. Le socle n'est pas envisagé comme une simple reproduction de l'acquis de l'Union européenne. Il s'agit, au contraire, de vérifier la pertinence de l'acquis et de déterminer d'éventuels domaines d'action. Le socle ne modifie pas, pour autant, les droits existants. Il servirait à la Commission de « boussole » sociale. Le Rapport des cinq présidents insistait de son côté sur la nécessité pour l'Europe d'obtenir un « triple A social », tout en rappelant qu'il n'existe pas de modèle unique en la matière. Dans ces conditions, le socle doit permettre à la zone euro de surmonter la crise et évoluer vers une Union économique et monétaire plus approfondie et équitable. Quelle sera toutefois sa valeur juridique de ce socle ? Disposera-t-il d'une valeur contraignante comme peut l'avoir aujourd'hui la Charte des droits fondamentaux dont il décline un certain nombre de principes ? Une révision des Traités devra alors s'imposer. À défaut, il resterait une grille de lecture supplémentaire, sans réelle valeur ajoutée. Il viendrait ainsi compléter la liste des indicateurs dont dispose déjà la Commission européenne et dont nous estimons qu'elle prête déjà le flanc aux critiques visant son illisibilité. Il semble pourtant que cette solution soit celle retenue, à l'heure actuelle, par la Commission européenne.

Mme Fabienne Keller. - L'Union budgétaire est au coeur des propositions de la Commission européenne. Trois angles ont été choisis : la réforme du semestre européen, la mise en place d'une nouvelle instance, le Comité budgétaire consultatif européen, et enfin les clauses de flexibilité contenues dans le pacte de stabilité.

Introduit en 2011 et consolidé en 2013, le semestre européen commence en novembre de l'année n-1 avec la publication de l'avis de la Commission européenne sur les plans budgétaires nationaux. Il continue en février avec la publication de l'examen annuel de la croissance et des rapports pour chaque pays au titre de la procédure pour déséquilibre macro-économique. Il se conclut en mai-juin par l'examen des programmes nationaux de réforme et des programmes de stabilité et de croissance transmis par les gouvernements et visant les quatre exercices à venir.

La Commission Juncker a déjà apporté certaines modifications au semestre européen depuis son entrée en fonctions en novembre 2014. La publication des rapports sur chaque pays dès le mois de février a permis de donner plus de temps au dialogue avec les États membres. Les programmes nationaux de réformes adressés ensuite à la Commission européenne intègrent désormais les observations de la Commission européenne. La publication des recommandations par pays a été avancée en mai. Ces recommandations ont été concentrées sur quelques priorités afin d'améliorer l'échange avec les États et d'optimiser le suivi.

La Commission européenne entend désormais aller plus loin en intégrant davantage les observations concernant l'ensemble de la zone euro. Elle a souhaité bouleverser la structure du semestre pour que soit mis l'accent sur l'évolution générale de la zone euro avant la situation pays par pays. L'examen annuel de la croissance, publié en novembre, met ainsi en avant les priorités budgétaires, économiques, sociales et financières de la zone euro. La Commission présente surtout, depuis novembre dernier, un projet de recommandation pour l'ensemble de la zone euro, définissant ainsi une stratégie d'ensemble. Si ce document n'est pas une nouveauté, sa parution au début du semestre constitue un changement.

Une telle approche va dans le bon sens : il n'existait pas, jusqu'alors, de véritable revue globale de la situation de l'ensemble de la zone susceptible de fournir une base pour un ajustement plus précis des recommandations. Le semestre européen semblait se concentrer sur une revue de la situation individuelle des États membres et notamment sur leur capacité à mettre en oeuvre les réformes structurelles recommandées.

La réforme du semestre européen gagnerait cependant à être encore approfondie. Comme le relevait en mars 2015 le Conseil d'analyse économique, le semestre européen devrait être divisé en deux périodes afin de mieux mettre en avant l'évaluation de la situation de la zone euro. Le premier trimestre - de novembre de l'année n-1 à février de l'année n - serait ainsi dédié à l'analyse de la situation macro-économique de la zone euro. L'orientation de la politique budgétaire et de la politique économique au niveau de la zone pourrait ainsi être définie. Le deuxième trimestre, entre mars et juillet, serait consacré à l'examen des pays.

La Commission européenne a annoncé parallèlement la création d'un comité budgétaire européen consultatif indépendant, esquissé dans le Rapport des cinq présidents. Il doit contribuer, à titre consultatif, à l'exercice des fonctions dévolues à la Commission européenne en matière de coordination des politiques budgétaires nationales. Il évaluera notamment la mise en oeuvre des décisions adoptées dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, relevant les éventuels manquements. Il doit permettre à la zone euro de définir une orientation budgétaire appropriée. Le Comité est composé d'un président et de quatre membres, experts internationaux, nommés par la Commission européenne pour une période de trois ans sur la base de leurs qualifications et de leurs compétences. Les nominations sont intervenues le 19 octobre dernier. Le Comité sera présidé par un Danois, assisté d'une Française, d'un Italien, d'un Néerlandais et d'un Polonais.

Comme dans le cas des autorités nationales de la productivité, se pose la question du rôle du nouveau Comité et notamment de sa place par rapport à la Commission européenne. Ne risque-t-on pas de créer un millefeuille administratif dans le domaine de la gouvernance de la zone euro ? Quelle sera la valeur ajoutée d'un nouvel organisme, de surcroît consultatif ? Il existe déjà un réseau des comités budgétaires nationaux indépendants (EUNIFI) qui se réunit au moins une fois par an à l'invitation de la Commission européenne depuis novembre 2013. Le rôle de l'EUNIFI aurait pu être renforcé et les avis rendus par ce réseau auraient pu être consolidés au niveau de la zone euro avant d'être transmis à la Commission européenne et au Conseil.

La question de l'application des recommandations adoptées au titre du Pacte de stabilité et de croissance reste entière. Les cas espagnol et portugais ont souligné la faiblesse du volet correctif du Pacte. La Commission a proposé, depuis 2015, un certain nombre de dérogations permettant de reporter les objectifs de réduction du déficit budgétaire ou de la dette si les États procèdent à des réformes structurelles coûteuses ou à des investissements d'ampleur, si un changement de cycle est manifeste ou si un État doit faire face à un afflux de réfugiés. Ces clauses de flexibilité ont suscité un certain nombre de réserves au sein du Conseil, en particulier celles qui visent les réformes structurelles et les investissements. Leur utilisation semble aujourd'hui plus resserrée sans pour autant être plus claire. De l'avis d'un certain nombre d'observateurs, les clauses sont trop nombreuses, inefficaces et opaques, voire insuffisantes, puisque principalement dédiées aux pays concernés par le volet préventif du Pacte. Dans ces conditions, le Comité budgétaire européen consultatif trouverait une utilité à apprécier la situation budgétaire et économique de la zone afin de juger de l'opportunité d'une application flexible du Pacte, en excluant temporairement certaines dépenses du calcul des déficits. Cet avis pourrait être transmis au Conseil, qui déciderait alors de suivre ou non cet avis.

Venons-en désormais au dernier point, l'Union politique. Le Rapport des cinq présidents insistait sur la nécessité de renforcer la légitimité démocratique de l'Union économique et monétaire dès la phase I. La Commission reste peu précise sur ce point. Elle s'intéresse essentiellement à la question de la représentation unifiée de la zone euro au sein des institutions financières internationales. La Commission européenne relève que, si l'approfondissement de l'intégration de la zone euro a contribué ces dernières années à renforcer l'influence internationale de la zone euro, sa représentation extérieure n'a pas suivi cette évolution. Elle ne dispose pas, en effet, d'un représentant officiel, mandaté pour la représenter. L'Allemagne et la France disposent d'un poste d'administrateur permanent au sein du Conseil d'administration du FMI. Les dix-sept autres pays de la zone euro se répartissant dans six groupes, les associant à d'autres États, pas forcément européens, en fonction de leur proximité géographique ou linguistique. La représentation de la zone euro est donc fragmentée.

L'objectif de la Commission est de parvenir, au plus tard en 2025, à une représentation unifiée de la zone au sein du FMI, soit au moment de la phase II. Avec François Marc, nous estimons que, compte tenu des différences d'approches nationales sur le FMI et des renoncements demandés à certains pays, comme l'Allemagne et la France, le projet d'une représentation unifiée doit être subordonné à l'avancement de la réflexion sur les structures de gouvernance de la zone, à l'amélioration de la coordination des politiques économiques et au renforcement de la légitimité démocratique de l'Union économique et monétaire. Des propositions tangibles doivent être portées en la matière. Une réflexion doit par ailleurs être menée sur les quotes-parts ou le rôle de la Banque centrale européenne qui siège pour l'heure au sein de certains comités au FMI. Qu'en sera-t-il lorsque la représentation unifiée sera assurée par le président de l'Eurogroupe ?

Nous partageons l'ambition d'un approfondissement de l'Union économique et monétaire. Celui-ci doit répondre à un double objectif : clarifier l'architecture de la zone euro afin de la rendre à la fois plus lisible et plus visible et améliorer sa capacité à résister aux chocs économiques, via des instruments contra-cycliques. La phase I de l'approfondissement, telle que présentée par la Commission européenne, tend à se concentrer sur le premier objectif. Elle ne parvient pas, pour autant, à simplifier totalement les dispositifs existants et court le risque de complexifier un peu plus l'ensemble. Une proposition de résolution européenne résume nos observations. Elle pourrait être doublée d'un avis politique transmis directement à la Commission. Notre travail visait avant tout à prendre acte des propositions concernant la phase I et se garde de toute dimension prospective. Celle-ci sera plus nette dans le travail que nous mènerons en commun avec la commission des finances sur la phase II, dès que le livre vert de la Commission aura été publié au printemps prochain.

Notre résolution insiste sur nécessité de renforcer le lien avec les Parlements nationaux. Il faudra à l'avenir réfléchir à la création d'une chambre de la zone euro comprenant des membres du Parlement européen et des Parlements nationaux. Strasbourg s'est porté volontaire pour l'accueillir.

M. André Gattolin. - Le projet de la Commission européenne est révélateur, à nouveau, de sa volonté de multiplier les organes administratifs. Mais ceux-ci ne sont pas dépourvus de portée politique ! Il faut replacer ce débat dans le cadre de la réflexion sur l'avenir de l'Europe après le Brexit. L'Europe à 28 ne peut plus fonctionner comme au temps où la Communauté européenne ne comprenait que les six États fondateurs. Nous ne pouvons tous avancer au même rythme. La Commission s'érige en juge, en arbitre, en garant de l'exécution des décisions européennes. Ce n'est plus du fédéralisme mais de l'« unionisme » ! On critique beaucoup, depuis mardi, le système électoral des États-Unis, car un candidat peut obtenir la majorité des suffrages et ne pas obtenir la majorité des grands électeurs. Pourtant le fédéralisme américain garantit à chaque État une représentation proportionnelle à sa population. En Europe, un petit État peut bloquer seul le processus de décision. Une décision peut être adoptée par une majorité de pays, ne représentant qu'un quart de la population. Il est vrai qu'au Parlement européen la représentation est proportionnelle à la population. Après l'élargissement de l'Union européenne se pose la question de son approfondissement. Certains veulent faire de la zone euro le pivot de cette relance. Mais la zone euro, avec ses dix-neuf membres, a les mêmes difficultés de fonctionnement. La France, l'Espagne, l'Italie et l'Allemagne représentent 57 % de la population de l'Union européenne, hors Royaume-Uni. Il importe que la représentation politique soit proportionnelle à la population. Comme Emmanuel Macron l'a déclaré lors d'un discours au collège de Bruges, en avril dernier, la zone euro n'est sans doute pas le socle pertinent pour avancer vers un approfondissement de l'Europe. Surtout, l'Europe politique est quasiment oubliée dans les projets présentés. Ils sont insuffisants pour fonder une défense ou une diplomatie communes. Face à la Chine, qui est un régime dictatorial, à la Russie, qui est loin d'être une démocratie, et alors que l'élection de M. Trump laisse planer une incertitude sur l'évolution des États-Unis, le défi est immense. Il importe désormais de poser la question de l'avenir de l'Europe sous l'angle politique et non plus seulement par la petite porte technique ou administrative. Je soutiens la position des rapporteurs.

M. Éric Bocquet. - Je me réjouis que le rapport pose enfin la question de l'association des mots « économique » et « social ». On a trop tendance à les opposer, comme si la croissance économique était source d'inégalités et que trop de social, inversement, était nuisible à la croissance. Au contraire, si le progrès économique ne s'accompagne pas de progrès social, il nourrit la désespérance et fait le lit des Berlusconi, ou des Trump, ainsi que des Brexit futurs. Si on avait commencé par là il y a 60 ans, nous n'en serions pas là ; le projet européen apparaîtrait comme porteur d'espoir et serait soutenu par les peuples. Au contraire, notre Europe est celle du dumping social...Un socle européen des droits sociaux, très bien ! Mais quelle est la référence du triple A social : la Bulgarie ou le Luxembourg ? Les salaires y varient de un à neuf... Toutefois, comme vous l'expliquez dans votre rapport, l'objectif n'est pas de parvenir à une harmonisation des systèmes nationaux de fixation des salaires ; l'article 153 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne lui interdit de légiférer sur les questions relatives à la rémunération. En fait, on pose la bonne question, mais pour affirmer aussitôt que l'on ne peut répondre ! Je suis content toutefois que votre rapport aborde ce sujet, qui est au coeur du malaise que traversent actuellement nos démocraties. Enfin, on ne peut construire l'Europe sans prendre en compte les aspirations des peuples et il est indispensable d'associer les Parlements nationaux.

M. Alain Vasselle. - Quel est l'objectif de la création d'un socle des droits sociaux ? Parvenir à une harmonisation effective des droits sociaux ou fournir un nouveau critère à la Commission, qui lui permettrait de faire preuve de souplesse dans l'appréciation des objectifs que les États doivent respecter en matière budgétaire ? Est-il aussi question d'un socle fiscal ?

M. François Marc. - Il est légitime de s'interroger sur l'approfondissement de l'Europe et sur le rôle moteur de la zone euro. L'enjeu immédiat de ces textes est la première phase de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, tel qu'imaginé par la Commission européenne. Nous nous interrogeons sur les solutions proposées et notamment sur le rôle des parlements nationaux. Nous souhaitons des structures moins complexes, plus visibles et à la légitimité démocratique renforcée. En phase II, il conviendra de faciliter l'harmonisation, car une monnaie unique efficace suppose une certaine convergence économique. C'est en ce sens que doit être orientée la réflexion sur le socle européen. Le sujet est épineux. Lors de la réunion parlementaire de Bratislava dans le cadre du semestre européen, cette question était au coeur des discussions et un atelier lui était consacré. On a évoqué le cas des travailleurs détachés. Certains de nos collègues, de droite, considérant que l'écart des salaires était de un à dix entre les pays, ont indiqué qu'il était normal, pour parvenir à une harmonisation, que certains baissent et d'autres montent... L'ambition du socle commun est légitime, mais il sera difficile de bâtir un dispositif acceptable par les uns et les autres !

M. Bocquet aurait sans doute voté pour Bernie Sanders, qui voulait rééquilibrer l'économique et le social, mais ce candidat a été battu aux primaires. Enfin, le triple A social reste encore une perspective bien lointaine...

M. André Gattolin. - Pourtant, il existe des agences de notation sociale !

M. François Marc. - Il importe déjà de coordonner nos politiques. Nous nous efforçons encore de définir les domaines où une coordination est souhaitable et possible.

Mme Fabienne Keller. - La fiscalité, Monsieur Vasselle, relève de l'unanimité. Aucune avancée n'aura lieu sans une forte volonté politique. Pourtant, on sent une forte attente des populations. Comme l'ont montré les élections américaines, les peuples attendent des résultats. L'enjeu est de parvenir à articuler une gouvernance globale et la démocratie.

M. Jean Bizet, président. - Un élément important de votre proposition de résolution est la demande d'une meilleure association des Parlements nationaux.

Mme Fabienne Keller. - Leur association n'est aujourd'hui pas opérationnelle. Assister à des réunions formelles ne suffit pas. Les Parlements doivent pouvoir émettre des avis à visée opérationnelle, afin que l'interaction entre les institutions soit effective. La Commission est réticente, de même que le Parlement européen qui souhaite garder son pouvoir de codécision.

M. Jean Bizet, président. - Nous mettrons l'accent sur ce sujet dans le groupe de travail sur le Brexit et la refondation européenne. Comme l'a dit M. Bocquet avec clarté, et mesure, il faut aussi revoir le curseur. Il faut écouter les peuples qui grondent.

M. André Gattolin. - Un trimestre serait consacré à l'analyse de la situation macro-économique de la zone euro, un autre à l'examen des pays. La procédure du semestre européen est déjà lourde...Cela revient-il à superposer des procédures ?

Mme Fabienne Keller. - Jusqu'ici, le semestre européen consistait essentiellement en un examen de la situation de chaque pays. L'idée est de procéder en premier lieu à une analyse de la situation de la zone euro dans son ensemble. Ainsi on pourrait peut-être dégager des axes d'action communs avant d'aborder, dans un second temps, la situation des pays.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne et l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution,

(3) Vu le rapport du président de la Commission européenne et de ses homologues du Conseil européen, de l'eurogroupe, de la Banque centrale européenne et du Parlement européen du 22 juin 2015 « Compléter l'Union économique et monétaire »,

(4) Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et à la Banque centrale européenne relative aux mesures à prendre pour compléter l'Union économique et monétaire (COM (2015) 600 final),

(5) Vu la recommandation de Recommandation du Conseil sur la création de conseils nationaux de la compétitivité dans la zone euro (COM (2015) 601 final),

(6) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme d'appui à la réforme structurelle pour la période 2017-2020 et modifiant les règlements (UE) n° 1303/2013 et (UE) n° 1305/2013 (COM (2015) 701 final),

(7) Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des régions, Lancement d'une consultation sur un socle européen des droits sociaux (COM (2016) 127 final),

(8) Vu la décision de la Commission du 21 octobre 2015 créant un comité budgétaire européen consultatif indépendant (C (2015) 8000 final),

(9) Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des régions, Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du Pacte de stabilité et de croissance (COM (2015) 12 final),

(10) Vu la communication au Parlement européen, au Conseil et à la Banque centrale européenne, Feuille de route en vue d'une représentation extérieure plus cohérente de la zone euro dans les instances internationales (COM (2015) 602 final),

(11) Vu la proposition de décision arrêtant des mesures en vue d'établir progressivement une représentation unifiée de la zone euro au sein du Fonds monétaire international (COM (2015) 603 final),

(12) Partage la volonté d'approfondir l'Union économique et monétaire afin d'en clarifier l'architecture, de la rendre à la fois plus lisible et plus visible et d'améliorer sa capacité à résister aux chocs économiques, via des instruments contra-cycliques ;

(13) S'interroge toutefois sur la place des autorités nationales de la productivité et du Comité budgétaire européen consultatif indépendant dans le processus décisionnel de la zone euro et craint un renforcement de la complexité de celui-ci ;

(14) Considère que les autorités nationales de la productivité seront appelées à exercer des missions qui relèvent des parlements nationaux et regrette la faible association de ceux-ci à l'approfondissement de l'Union économique et monétaire ;

(15) Relève la multiplication, depuis 2015, des clauses de flexibilité au Pacte de stabilité et de croissance, qui contribue, indirectement, à renforcer l'opacité autour de ce dispositif sans pour autant que ces clauses apparaissent toujours efficaces ; appelle à une clarification politique dans ce domaine ;

(16) Estime que les missions du Comité budgétaire européen consultatif indépendant devraient être précisées afin qu'il puisse avoir toute latitude pour apprécier la situation de la zone euro et de ses membres afin d'émettre un avis sur des dérogations possibles au Pacte de stabilité et de croissance ; le comité s'appuierait sur les données transmises par la Commission européenne et les autorités budgétaires nationales indépendantes ; cet avis serait transmis par la suite au Conseil pour décision ;

(17) Souhaite une réforme plus poussée du semestre européen qui serait découpé en deux trimestres, l'un spécifiquement consacré à la zone euro et l'autre dédié à la situation des États membres ;

(18) Exprime ses doutes sur l'appropriation par les Etats membres des recommandations du Conseil et souhaite que les moyens du service d'appui à la réforme structurelle soient renforcés ;

(19) S'interroge sur la finalité de la consultation sur le socle européen des droits sociaux et redoute que ledit socle ne soit qu'une liste d'indicateurs supplémentaire, sans valeur juridique, complexifiant davantage la procédure pour déséquilibre macro-économique ;

(20) Souligne que la question de la représentation extérieure de la zone euro au sein d'organisations internationales est un nouveau partage de souveraineté et qu'il doit être subordonné à l'avancement de la réflexion sur les structures de gouvernance dont pourrait se doter l'Union économique et monétaire, au renforcement de sa légitimité démocratique et à l'amélioration de la coordination des politiques économiques ;

(21) Juge que la représentation unique au sein des instances financières internationales doit également prendre en compte la question de la place de la Banque centrale européenne au sein de celles-ci ;

(22) Estime, qu'en l'état, les propositions de la Commission européenne concernant la phase I de l'approfondissement de la zone euro ne peuvent avoir de sens que si elles sont associées à des mesures concrètes visant les marges de manoeuvre dont pourrait disposer la zone euro, la mise en place d'une gouvernance politique de l'Union économique et monétaire et le renforcement de sa légitimité démocratique ;

(23) Invite le gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.

Nomination de rapporteurs

M. Jean Bizet, président. - Nos collègues Brigitte Gonthier-Maurin, Michel Billout, Éric Bocquet, ont déposé, le 4 novembre, une proposition de résolution européenne sur la reconnaissance de l'enseignement supérieur comme un investissement nécessaire à l'avenir. Nous devons l'examiner dans le délai d'un mois. Colette Mélot et Patricia Schillinger pourraient en être les rapporteurs.

Nous sommes par ailleurs saisis du Paquet télécoms. Pascal Allizard et Daniel Raoul pourraient en être les rapporteurs.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est levée à 11 h 25.