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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 15 novembre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 10

Création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité - Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission entend M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, sur la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité.

M. Philippe Bas, président. - Merci, chers collègues, d'être venus si nombreux à l'audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, sur le fichier « titres électroniques sécurisés » (TES). Merci, monsieur le ministre, d'avoir accepté notre invitation. Je vous ai saisi dès le 18 octobre pour exprimer la préoccupation de la commission des lois sur le décret dont nous allons débattre, soit deux semaines avant sa publication.

Le Sénat s'est préoccupé dès 2005 de la sécurisation des titres d'identité. À cette époque avait été lancé le projet « identité nationale électronique sécurisée » (INES). Une mission avait été confiée au sénateur Jean-René Lecerf, donnant lieu à la publication d'un rapport, la même année, émettant des propositions sur la sécurisation des titres d'identité.

Le point de départ de cette démarche était la propagation des identités fictives ; des usurpations d'identité, dont les victimes sont bien malheureuses puisque plongées, avec leur famille, dans une grande précarité ; des échanges d'identité ; des utilisations d'identité de personnes décédées. Le nombre de titres usurpés avait été évalué à 200 000. Ce phénomène, ni anecdotique ni accessoire, doit être traité par les pouvoirs publics.

MM. Jean-René Lecerf et Michel Houel ont déposé une proposition de loi débattue en 2011 et 2012, dont le rapporteur était M. François Pillet. L'Assemblée nationale et le Sénat se sont entendus sur un texte en commission mixte paritaire, puis - fait inhabituel - le Gouvernement a demandé à l'Assemblée nationale de débattre en premier sur les conclusions de la CMP, en y ajoutant un amendement élargissant les possibilités d'accès au fichier à d'autres finalités que la sécurisation des titres d'identité. Le Sénat a donc rejeté les conclusions de la CMP sur un texte qu'il avait pourtant élaboré lui-même. Le Conseil constitutionnel, saisi, a donné raison au Sénat en le déclarant non conforme à la Constitution.

Il a fallu attendre quatre ans pour que la question soit à nouveau abordée par le Gouvernement. Si l'on reconnaît qu'il en a eu le courage, on déplore que le sujet soit demeuré inerte pendant plusieurs années. Un décret est donc paru. On comprend, sur un sujet aussi sensible, que le Gouvernement se soit donné le temps de la réflexion quant à la méthode. On comprend moins, en revanche, que la parution du décret n'ait pas été précédée d'un débat.

Désormais, le Sénat doit s'assurer de la nécessité du fichier créé, vérifier que ses finalités sont bien restreintes pour respecter la décision du Conseil constitutionnel et la loi de 1978 sur l'informatique et les libertés, s'assurer que la configuration technique déterminée par le décret ne soit pas déformable par le Gouvernement, qu'elle est sûre vis-à-vis des atteintes qui pourraient lui être portées, notamment que la recherche de l'identité d'une personne par ses empreintes digitales ou sa photographie n'est pas possible.

Afin de nous assurer de la pertinence du dispositif technique, nous entendrons aujourd'hui la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) ainsi que le président du Conseil national du numérique, puis, prochainement, le directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) et les représentants des autres instances collaborant avec le Gouvernement contre les dérives d'un tel fichier.

Enfin, le Gouvernement vient d'annoncer qu'il allait réviser son décret afin d'autoriser chaque Français demandeur d'un titre d'identité à refuser que ses empreintes et sa photographie soient saisies dans le fichier. Monsieur le ministre, vous semblez renoncer à l'apport principal de cette base contre l'usurpation de titres. Si le fichier est perforé, il ne sera pas fiable et vous ne pourrez pas réaliser vos objectifs légitimes. À quoi sert de mettre en place un fichier qui ne présente pas toutes les caractéristiques nécessaires à l'accomplissement de sa mission ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. - Merci de votre invitation. Ce sujet complexe doit être traité avec la plus grande précision. Monsieur le président, vous m'avez saisi le 18 octobre, je vous ai répondu aux environs du 20 octobre, avant la publication de ce décret le 28 octobre.

Quels sont ses objectifs ? Nous avons engagé une réforme très importante des préfectures, « Préfectures nouvelle génération », mettant fin à la révision générale des politiques publiques au cours de laquelle 3 500 emplois ont été supprimés dans les préfectures et les sous-préfectures, soit l'équivalent de douze préfectures. Le ministère des finances souhaitait la poursuite de cet effort budgétaire.

Plutôt que de maintenir l'érosion lente des effectifs préfectoraux, qui remet en cause la présence de l'État dans les territoires, nous avons préféré engager une réforme structurelle, dont le premier objectif était la mise en place de 58 plateformes mutualisées de traitement des cartes d'identité, des passeports, des cartes grises et des permis de conduire. Grâce à cette mise en place, nous avons libéré 2 000 postes, au-delà des 1 300 suppressions demandées par Bercy, et donc pu en redéployer 700 dans les préfectures et sous-préfectures, afin de renforcer la présence de l'État dans les territoires, où il y a un besoin. L'ingénierie territoriale se développe grâce à une partie de ces postes ainsi qu'à la réaffectation d'une partie des effectifs des secrétariats généraux pour les affaires régionales (Sgar) libérés par la fusion des régions - beaucoup de communautés de communes ont des projets nécessitant des moyens humains dont elles ne disposent pas. Les effectifs affectés à la lutte contre la fraude et la lutte contre toutes les formes de trafic, notamment d'armes - élément essentiel de lutte contre le terrorisme -, ont aussi été renforcés. Nous souhaitions également accomplir des missions de conseil budgétaire et juridique aux collectivités territoriales, ce que nous ne pouvions faire auparavant, faute d'effectifs.

Nous devions mettre en place un traitement des titres qui assure la réussite de notre réforme, renforce la lutte contre la fraude, sécurise la délivrance et la confection des titres, rende service aux usagers en développant la téléprocédure, dématérialise la relation entre les communes et les centres de titres sécurisés implantés sur le territoire, et enfin simplifie les démarches de celui qui a perdu son titre, puisqu'il n'aura pas à accomplir à nouveau la totalité des formalités.

Lorsque nous nous sommes engagés dans cette réforme, nous avons été confrontés à des questionnements.

J'insiste sur le fait qu'il existe depuis 2008 un traitement de données des 29 millions de passeports biométriques, la base « TES », qui permet d'assurer leur délivrance et leur renouvellement. Notre démarche consiste à greffer notre dispositif de délivrance des cartes d'identité sur le fichier déjà existant, qui fonctionne bien, selon les mêmes procédures. En outre, il existe déjà un fichier des cartes d'identité : le fichier national de gestion, conçu en 1987 et programmé en Cobol, totalement obsolescent, qui ne garantit plus la sécurité des dispositifs. Ce fichier n'assure pas non plus la traçabilité de la consultation des éléments qu'il contient, en l'occurrence une photographie et deux empreintes digitales. Nous ne pouvions pas moderniser le fichier existant, qui a délivré 59 millions de titres.

Notre dispositif relevait-il de la loi ou du règlement ? Pouvions-nous prendre une décision, qu'elle soit réglementaire ou législative, sans nous assurer qu'elle prenne en compte la totalité des recommandations du Conseil constitutionnel formulées en 2012 ? Enfin, comment suivions-nous les recommandations du Conseil d'État et de la Cnil ?

Nous avons tout d'abord saisi le Conseil d'État, qui a répondu que notre dispositif relevait de l'article 37 et non de l'article 34 de la Constitution, donc du domaine réglementaire. Nous avons consulté à nouveau le Conseil d'État sur le projet de décret et nous nous sommes conformés à la totalité de ses recommandations. Je parle sous le contrôle du président Bas : lorsque l'on transmet un décret au Conseil d'État, c'est lui-même qui définit la liste des signataires du décret, conformément aux décrets d'attribution des ministres. Cela a été le cas.

La Cnil, saisie, a considéré que notre dispositif présentait des garanties d'équilibre et de finalités, mais formulé plusieurs remarques : compte tenu de l'enjeu de ce texte réglementaire, un débat parlementaire pouvait avoir lieu ; compte tenu de l'importance des informations contenues dans la base ainsi créée, il pouvait être justifié de donner toute garantie concernant la sécurité informatique de la base ; des garanties pouvaient être apportées sur le requêtage de la base.

Nous avons respecté l'ensemble des procédures de droit suggérées et nous nous sommes conformés rigoureusement aux recommandations du Conseil d'État et de la Cnil. L'organisation d'un débat est le seul élément que nous n'avons pas mis en oeuvre, non que nous le redoutions - nous pensons que notre action est de nature à moderniser le service public et à renforcer la protection des données personnelles, et nous sommes désireux de tout débat le démontrant.

En 2012, le Conseil constitutionnel a censuré le texte du Gouvernement qui mettait en place la carte nationale d'identité électronique, renforçait la lutte contre la fraude et autorisait l'identification à partir des données biométriques. C'est ce point, précisément, qui a été jugé non conforme à la Constitution. Nous avons donc décidé que la consultation de la base de données biométriques n'était possible qu'à partir de l'identité, afin de s'assurer que la personne qui demande le renouvellement de la carte est bien la bonne. Nous avons totalement exclu la consultation de la base à partir des données biométriques.

Par ailleurs, nous n'avons pas mis en oeuvre la carte d'identité électronique, étant dans une réforme d'économie. Les documents d'identité numérisés sont financés par les équilibres budgétaires de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). La carte d'identité est ainsi actuellement financée par la somme payée par les demandeurs de passeports. La carte d'identité électronique coûterait, elle, plus de 100 millions d'euros. Dans la mesure où nous tenons absolument à maintenir la gratuité de ce titre, ce montant aurait dû être financé par le budget de l'État.

Sans base biométrique, en cas de perte et de demande de renouvellement de la carte d'identité électronique, toute la procédure devrait être recommencée : tout le bénéfice de simplification de la réforme serait perdu.

Je souligne que nous avons tenu compte, dans le décret, de la totalité des observations du Conseil constitutionnel. L'infrastructure informatique elle-même est conçue de telle manière que la consultation à partir des données biométriques est impossible
- si quelqu'un voulait les interroger en vue d'une identification, en violation du décret.

Des parlementaires, le Conseil national du numérique ou encore des acteurs du numérique ont soulevé des interrogations sérieuses auxquelles nous voulons répondre.

Comment garantir qu'un autre gouvernement ne puisse pas prendre des dispositions concernant cette base, qui remettraient en cause les libertés fondamentales ? La réponse en droit est extrêmement précise : dès lors que le Conseil constitutionnel a déclaré la consultation des données biométriques en vue de l'identification impossible, et indiqué qu'il faudrait pour ce faire modifier la Constitution, aucun gouvernement voulant le contraire ne pourrait agir discrètement. C'est l'État de droit.

Quid des applications informatiques ? Nous avons pris toutes les dispositions informatiques pour rendre impossible toute volonté de surveiller tous les Français. J'ai saisi la Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (Dinsic) pour qu'elle procède à toutes les investigations qu'elle jugera utiles. Je rendrai public le rapport qui en découlera.

Qu'est-ce qui garantit que la base ne pourra pas être attaquée informatiquement ? Nous avons mis en place des pare-feux que je ne rendrai pas publics. Néanmoins, je ne veux pas que cet argument justifie l'absence de vérification. J'ai donc saisi l'Anssi pour qu'elle homologue notre dispositif ; je me suis engagé à obtenir son avis conforme, ce à quoi je n'étais pas obligé en droit. Elle pourra mener un audit et formuler des recommandations, auxquelles je me conformerai en prenant des mesures complémentaires, le cas échéant.

La prise des empreintes digitales pour les documents d'identité à des fins de sécurisation et de lutte contre la fraude date de 1955. Nous introduisons des garanties, sans la remettre en question. La base de données papier ne pourra être consultée qu'en cas de procédure judiciaire ou pour servir dans la lutte contre le terrorisme, avec certaines limites toutefois, puisque les services antiterroristes n'ont pas accès aux empreintes digitales. Nous définirons des conditions de requêtage et d'accès à ces données, de manière à garantir une traçabilité parfaite de leur consultation tant par le juge que par les services administratifs. Les conditions de conservation de ces empreintes digitales papier seront également sécurisées, avec le plus de transparence possible.

Quant à la base de données numérique, nous avons mis en place un dispositif pour y conserver les empreintes numérisées, sous réserve que la personne concernée donne son accord, en contrepartie de quoi elle bénéficiera du service simplifié que nous offrons pour le renouvellement des documents d'identité. Les empreintes qui ne figureront pas dans cette base continueront à être conservées dans un fichier papier qui pourra être consulté dans le cadre de la lutte contre la fraude.

Telles sont les conditions d'un parfait équilibre entre le respect des libertés individuelles et le renforcement de la lutte contre la fraude, avec une sécurité informatique garantie. Ces mesures participent de la grande réforme du service public préfectoral et sous-préfectoral que nous menons pour mettre fin à la révision générale des politiques publiques et pour réinjecter de la force dans les services déconcentrés de l'État qui en ont besoin. Favoriser l'accès des citoyens à un service public modernisé, tirer parti du dispositif existant, répondre aux interrogations qui nous sont adressées, renforcer la sécurité des titres et la lutte contre la fraude documentaire dans un contexte marqué par le terrorisme, où 800 000 Français sont concernés chaque année par le vol de papiers d'identité, et garantir un contrôle du juge sur la partie non numérisée du fichier des données biométriques afin que les libertés publiques ne soient pas mises en cause : tels sont nos objectifs.

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions. Je précise que la commission des lois est élargie à tous les collègues qui manifestent de l'intérêt pour les questions que nous examinons ce matin.

M. François Pillet. - L'objectif que vous poursuivez est juste. Je n'ai aucune critique à vous faire sur votre choix de procéder par décret, dans la mesure où ce débat, salutaire, a lieu. Trois questions se posent : faut-il utiliser la biométrie pour sécuriser l'identité ? Faut-il mettre en place un fichier central d'identité biométrique ? Quelle finalité et quelles garanties assigner à ce fichier ? Les deux premières questions ne posent pas de problème : l'utilisation de la biométrie pour sécuriser la délivrance de titres d'identité authentifiés n'est contestée par personne et l'efficacité du fichier central d'identité biométrique est évidente : 29 millions de Français y figurent déjà, et si tous détenaient un passeport, cela reviendrait à un fichier du double en volume, l'équivalent du fichier dont nous discutons aujourd'hui. Vous avez été parfaitement clair sur la finalité assignée au fichier. Si l'utilisation ponctuelle à des fins de recherches criminelles ne fait plus débat depuis longtemps, la constitution d'un fichier plus large, où figurerait l'ensemble de la population
- le « fichier des gens honnêtes », pour reprendre l'expression que j'avais utilisée en 2012 - pose des questions nouvelles. Pourra-t-il servir à d'autres fins que celles pour lesquelles il a été initialement constitué ?

Vous avez été clair et rassurant. Cependant, si les arguments juridiques sont solides, ils ne sont pas absolus, ni définitifs, car même les garanties constitutionnelles ne sont pas définitives. Quant aux garanties techniques, le fichier unidirectionnel n'offre pas de solution pérenne, car rien n'empêche qu'on s'en serve pour identifier une personne plutôt que pour authentifier une identité. Par conséquent, il reste à créer les garanties techniques qui apporteront la certitude que le fichier ne pourra pas être modifié, ni retravaillé pour devenir ce qu'il n'était pas au départ. En 2012, nous nous étions intéressés au procédé de la base dite « à lien faible », déposé par une société française, pour éviter tout retour en arrière sur un fichier. Il faut qu'au bout du bout, dans quelque hypothèse historique que ce soit, le fichier ne puisse pas être détourné en fichier de police ou de renseignements généraux.

Vous vous êtes engagé à rendre publics les avis des agences nationales que vous avez sollicitées. Toutes mes craintes tomberont lorsque j'aurai la certitude que le fichier numérique ne pourra pas être techniquement retravaillé, et qu'il ne sera guère différent du fichier papier existant.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - La biométrie est-elle utile dans le processus de sécurisation de la délivrance des titres, de renouvellement des titres perdus et de lutte contre la fraude ? Oui. La banque de données TES, mise en place en 2008 pour les passeports, répondait à un certain nombre de recommandations de l'Union européenne, le Conseil JAI travaillant toujours à faire entrer la biométrie dans la lutte contre la fraude et le terrorisme, et la sécurisation des documents d'identité. Par conséquent, les technologies informatiques que nous utiliserons n'ont rien de nouveau, et nous connaissons parfaitement les garanties techniques qu'elles offrent.

Dans la mesure où le fichier central existe déjà, nous bénéficions d'un retour d'expérience sur son fonctionnement depuis 2008. Il a pour intérêt d'offrir un service de renouvellement simplifié des pièces d'identité volées ou perdues, ce qui ne serait pas possible si nous adoptions la solution de la carte d'identité à puce.

Le fichier a pour finalité que l'on puisse délivrer des papiers d'identité dans des conditions de sécurité renforcées, simplifier le renouvellement des titres, et créer les conditions de la lutte contre la fraude, en vérifiant l'adéquation de l'identité du demandeur avec les données biométriques. L'avis de la Cnil mentionne que : « la Commission considère que les finalités du traitement TES sont déterminées, explicites et légitimes, au sens de l'article 6-2° de la loi du 6 janvier 1978 modifiée.»

Le ministère de l'intérieur est aussi celui des libertés publiques. Nous avons pris les précautions techniques nécessaires concernant l'irréversibilité de l'application informatique et la sécurisation de la base. Je rendrai publics les rapports de la Dinsic et de l'Anssi et je me conformerai à toutes leurs recommandations. Je suis même prêt à aller plus loin. La suspicion porte sur ceux qui pourraient me succéder. La meilleure garantie serait que personne ne me succède jamais...

Plus sérieusement, je suis favorable à la mise en place d'un dispositif de contrôle annuel, selon lequel la Dinsic, l'Anssi, la Cnil et des parlementaires désignés vérifieraient en toute transparence l'adéquation entre les dernières recommandations de l'agence nationale, le contenu du décret et le fonctionnement de l'application.

Que puis-je faire de plus ? Lorsque l'État met en oeuvre un dispositif pour protéger les citoyens contre une activité frauduleuse, remplissant ainsi une mission d'intérêt général en donnant toutes les garanties, il serait bon qu'il ne soit pas mécaniquement suspect et que l'on puisse considérer qu'il est sincère.

M. Claude Malhuret. - Le décret que vous modifiez date du 22 octobre 1955. À l'époque, il avait suscité le débat, et le ministre de l'intérieur avait décidé d'établir un système de cartes d'identité nationales, géré à l'échelle départementale par les préfectures, en excluant la possibilité d'un fichier central. On se rappelait ce qui s'était passé pendant la guerre et l'utilisation du fichier par le régime de l'État français, notamment pour le service du travail obligatoire.

Mme Esther Benbassa. - Et pour la déportation.

M. Claude Malhuret. - Si le débat est moins vif, il persiste aujourd'hui. Vous affirmez que le traitement ne donne aucune possibilité juridique ou technique d'identifier une personne à partir des données biométriques. La Dinsic et l'Anssi auront beau dire, n'importe quel étudiant en informatique sait qu'il existe une manoeuvre simple pour renverser le système et appeler une base de données à partir d'une autre, dès lors qu'elles ont des items en correspondance biunivoque. Par conséquent, vous ne pouvez pas garantir qu'un gouvernement n'utilisera pas cette possibilité.

La réponse en droit existe, mais ne vaut que dans les circonstances d'aujourd'hui. Et même ainsi, la finalité d'un fichier biométrique a déjà été détournée, sans que les organes de contrôle aient été saisis. En 2000, lors de l'affaire Élodie Kulik, le fichier national automatisé des empreintes génétiques a été utilisé pour une recherche en parentèle sur réquisition judiciaire. Or, votre décret prévoit que le fichier TES est lui aussi susceptible de faire l'objet d'une réquisition judiciaire.

Le Conseil national du numérique préconise que les données numériques brutes soient remplacées dans la base par des gabarits ou des templates, ce qui renforcerait la protection et la sécurité des données. Suivrez-vous cette recommandation ? Et si vous ne le faites pas, pourquoi ?

Ce fichier qui regroupe des données extrêmement sensibles suscite beaucoup d'intérêt, et pas forcément dans une intention bienveillante. Les événements récents, dont la campagne pour les élections américaines, ont montré qu'aucun système informatique n'était imprenable. Centraliser les données, c'est aussi concentrer les risques. Les 2 000 fonctionnaires des préfectures auront accès à cette base de données... Pour protéger les libertés publiques tout en luttant contre le piratage, il aurait mieux valu ne pas créer de fichier central. C'était la recommandation de la Cnil. Le fichier central est une solution de dernier recours. Une alternative existe, avec la carte à puce. Vous l'avez écartée pour des raisons financières. Que valent 100 millions d'euros quand il s'agit des libertés publiques ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je sais tout ce que vous faites pour la sécurité publique et pour lutter contre le terrorisme. Je sais aussi votre attachement aux libertés publiques. Si je comprends bien, toute personne a le droit de ne pas donner ses empreintes ; vous assurez pourtant que cela ne remet pas en cause l'efficacité du fichier. Comment est-ce possible ?

Mme Esther Benbassa. - Ce genre de fichier suscite des craintes, notamment pour son utilisation dans l'avenir. La société française Amesys, poursuivie pour complicité de torture en Libye, a été choisie pour une mission d'assistance à la maîtrise d'ouvrage technique et des systèmes d'information de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) en charge de l'élaboration du fichier TES. Elle sera potentiellement amenée à participer à son pilotage. Depuis la mort de Mouammar Kadhafi, en 2011, de nombreux témoignages accusent l'entreprise d'avoir vendu des technologies de surveillance et de télécommunications à l'ancien dictateur. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Gaëtan Gorce. - Simplification, modernisation, souci d'apporter des garanties : personne ne met en doute votre volonté en la matière. Cependant, les conditions dans lesquelles le débat s'est engagé ont créé un malaise. Si nous avions été saisis du sujet plus en amont, nous aurions pu clarifier un certain nombre de points.

Dans son avis, la Cnil regrette que la solution alternative du support individualisé, à savoir la carte à puce, n'ait pas fait l'objet d'une étude plus approfondie. Ne pourriez-vous pas creuser cette réflexion en parallèle des efforts que vous déployez pour apporter des garanties sur le dispositif ? On pourrait ainsi comparer les solutions.

Je n'ai aucune raison de mettre votre parole en doute sur l'absence de risque de réversibilité. Cependant, des membres de la Cnil écrivent publiquement que l'irréversibilité ne peut pas être garantie. Même chose sur l'inviolabilité. Aucune garantie absolue n'existe.

Loin de moi l'idée de faire un procès au Gouvernement. La meilleure solution reste de ne pas recourir à une base centrale. Dès lors qu'on y intègre des données biométriques, non modifiables, on prend un risque, certes virtuel, mais excessif.

M. Jean-François Longeot. - Ce projet crée un sentiment d'abandon chez les maires. Il y aura des guichets pour délivrer les cartes d'identité dans certaines communes mais pas dans d'autres. Les élus ruraux s'inquiètent.

M. François Bonhomme. - Le développement des usages du numérique pose avec de plus en plus d'acuité la question du lien de confiance avec les usagers. L'existence de fichiers suscite fantasmes et passions. Je partage votre souci de modernisation de l'administration et du numérique. La lutte contre la fraude documentaire est un grand fléau. Cependant, la publication d'un décret, l'avant-veille de la Toussaint, n'a pas contribué à dépassionner le débat. Il aurait mieux valu une discussion en pleine lumière.

Dans le rapport de la mission d'information sur la biométrie, nous rappelions, avec mon collègue Jean-Yves Leconte, que la Cour des comptes préconisait en 2015-2016 le développement d'une carte d'identité numérique tout en posant la question du stockage des données des usagers des services publics. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous garantir que le dispositif que vous proposez est conforme aux normes de l'Anssi ? Le rapport de la Cour des comptes indiquait que les données des ministères de l'intérieur et des finances étaient stockées en France sans que ce soit forcément le cas pour les autres administrations.

Personne ne contestera votre prudence. Vous avez retenu la technique du lien unidirectionel pour sécuriser ce décret. Cependant, les éléments biométriques prélevés en France sont largement sous-utilisés. Avez-vous dans l'idée d'exploiter ces données biométriques à des fins d'identification et pas seulement d'authentification, notamment dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, pour peu que les principes de proportionnalité et de conformité aux objectifs soient respectés ?

M. Jean-Yves Leconte. - Je m'inscris dans la lignée de l'interrogation de François Pillet. La définition du lien faible n'est pas la même dans la loi de 2012 sortie du Sénat que dans votre décret. Considérez-vous que les garanties de non réversibilité précises et fortes qui figurent dans la loi de 2012 dégraderaient le fichier des passeports actuel, d'où votre volonté de modifier le fichier TES ? Cette interrogation sur le lien faible est importante. La référence aux templates m'a fait bondir, car il faut absolument éviter tout traitement classifiant les données par groupe.

Enfin, je note les garanties supplémentaires que vous souhaitez donner, avec un contrôle annuel de l'usage du fichier par l'Anssi. Assurément, le fichier relève de la compétence du pouvoir réglementaire. Il n'en concerne pas moins tous les Français. Le Conseil constitutionnel a censuré les parties non constitutionnelles de la loi de 2012, sans dire pour autant que le reste relevait du règlement. Il pourrait être tout à fait légitime de passer par la loi pour introduire des garanties de contrôle par la Cnil et l'Anssi.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Monsieur Malhuret, le fichier n'est plus décentralisé depuis 1987. Il s'agit désormais d'un fichier national de gestion, qui n'a jamais été attentatoire à aucune liberté en trente ans d'existence. Il peut être consulté dans des conditions de traçabilité que nous souhaitons renforcer à des fins de protection des libertés publiques. D'où notre souhait de définir des conditions d'accès contrôlables.

Le gabarit mentionné par la Cnil est d'une qualité inférieure aux minuties que nous utilisons. Je rappelle qu'il s'agit de la photo des reliefs au centre du doigt. Nous avons repris les normes internationales et européennes qui s'appliquent pour les passeports, nous inscrivant ainsi dans un cadre précis, connu et qui donne satisfaction dans la lutte contre la fraude.

L'accès au fichier n'est ouvert qu'aux fonctionnaires qui ont pour rôle d'élaborer les titres. Des dispositifs d'habilitation et d'agrément permettent de contrôler les conditions dans lesquelles ces fonctionnaires consultent les données, et en interdisent l'accès aux autres.

Monsieur Sueur, nous ne remettons pas en cause la prise des empreintes papier qui existe depuis 1955. En revanche, le transfèrement des empreintes dans la base numérique de données est soumis à l'accord de la personne concernée. On ne peut pas s'opposer à la prise des empreintes. On peut s'opposer à leur conservation numérique dans la base.

M. Alain Richard. - Quelles seront les conséquences pour la personne qui ne donnerait pas son accord ? La carte d'identité volée sera-t-elle plus difficile à reconstituer ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Oui. Nous perdrons en simplification, pas en sécurité.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il restera le dispositif papier, mais il y aura des trous dans la base électronique. Vous assumez parfaitement l'existence de ces trous non récupérables ?

M. Philippe Bas, président. - C'est pour cela que j'ai dit que le fichier serait perforé.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Le fichier ne sera pas perforé. Nous aurons accès comme par le passé aux éléments dont nous aurons besoin pour assurer la sécurité des titres et répondre aux requêtes judiciaires. Le projet que nous mettons en place doit simplifier l'accès des administrés aux titres. La personne qui ne peut pas bénéficier de ce service au moment du renouvellement de son titre mettra plus de temps à l'obtenir. C'est pour la même raison que n'avons pas retenu la solution de la carte à puce. Si vous la perdez, quelle trace laisse-t-elle quand elle circule entre d'autres mains ? Et si vous voulez la renouveler, il faut tout recommencer.

M. Claude Malhuret. - Qu'en est-il des photographies ? Peut-on aussi refuser qu'elles figurent dans la base ? Je ne suis pas d'accord avec les arguments que vous avancez au sujet de la carte à puce.

M. Philippe Bas, président. - Il y aura un débat en séance plénière, demain après-midi.

M. Jean-Yves Leconte. - Une personne souhaitant renouveler son titre d'identité ne sera pas forcée de se rendre à la préfecture ou au consulat, dès lors que ses empreintes figureront dans la base ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Cette personne devra se présenter en mairie, où on s'assurera en consultant la base qu'il s'agit bien de celle qui a perdu son titre.

Madame Benbassa, la société Amesys a été rachetée par Bull en 2010. Elle prendra en charge une partie de la prestation. Dans la mesure où son capital a complètement changé, la société qui a candidaté n'est pas la même que celle dont vous parlez.

M. Philippe Bas, président. - Et qu'en est-il de la photographie ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Le fichier est divisé en trois compartiments. L'un rassemble les données alphanumériques, l'autre les données biométriques, c'est-à-dire la photo et les empreintes digitales, et le dernier réunit les justificatifs. Le droit d'opposition concernera la photo comme les empreintes digitales.

Monsieur Gorce, le Gouvernement n'a pas du tout souhaité éviter un débat plus en amont. La construction du projet ne le justifiait pas. Nous utilisons une base déjà existante ; le dispositif que nous mettons en place pour les cartes d'identité est le même que celui qui prévaut depuis 2008 pour les passeports et qui concerne 29 millions de titres ; nous travaillons dans le cadre d'un décret en tout point conforme au droit, selon le Conseil d'État ; et ce décret reprend la totalité des recommandations émises par le Conseil constitutionnel en 2012. Nous pensions bien faire et avoir pris les précautions suffisantes. C'était une erreur d'appréciation. Comme nous n'avons rien à cacher, j'ai saisi moi-même le président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat pour que ce débat ait lieu.

Le Conseil national du numérique a lancé une consultation. Nous tiendrons évidemment compte des avis qui en sortiront. Je souhaite que le dispositif puisse être amélioré en continu.

Quant au risque de réversibilité ou de violation de la base centrale, les acteurs de l'État, compétents sur ces sujets, considèrent que des expertises ou des modifications peuvent apporter des garanties sérieuses. Je ne peux pas être plus transparent que je ne le suis sur ce point. L'Anssi et la Dinsic doivent se prononcer. Je veillerai scrupuleusement à rendre leurs rapports publics. Que puis-je faire de plus ?

Monsieur Longeot, nous avons consulté l'Association des maires de France (AMF). Le même problème s'était posé en 2008, lors de la mise en place des passeports biométriques. Nous avons veillé à bien définir le rôle des maires, celui des centres de titres mutualisés, mais aussi la manière dont la téléprocédure se mettra en place et les liens qui pourraient se nouer entre l'AMF et le ministère pour garantir la plus grande fluidité possible. Si des interrogations demeurent, nous ne manquerons pas d'y répondre et nous irons sur le terrain.

Monsieur Bonhomme, j'ignore depuis longtemps ce que sont les jours fériés. Je m'intéresse moins à la date qu'au contenu du décret que je signe. Si j'avais pu penser qu'on me ferait un tel procès, j'aurais signé ce décret quatre jours plus tard ou trois jours avant. La Toussaint, le 3 janvier, la Pentecôte ou Noël, tous ces jours sont les mêmes, faits de labeur et de travail. Il n'y a pas de perversité du jour férié au ministère de l'intérieur.

Nous avons saisi l'Anssi. Vous aurez accès à son rapport, que nous rendrons public. Vous pourrez me reconvoquer sur la base de ce rapport - comme toujours, je viendrai.

Toutes les données du ministère de l'intérieur sont stockées en France.

Il est très difficile d'atteindre toutes les cibles avec une seule cartouche... D'une part, on me dit de veiller à empêcher l'identification d'une personne à partir de ses données biométriques et, d'autre part, on regrette la sous-utilisation des données biométriques en ne l'autorisant pas.

M. Claude Malhuret. - Ce ne sont pas les mêmes qui disent l'un et l'autre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Le précédent gouvernement, en 2010, n'a pas pris sans raison des dispositions réglementaires excluant l'utilisation des données biométriques pour favoriser la reconnaissance faciale. Les mêmes qui, au Parlement, me reprochent la même chose oublient la censure du Conseil constitutionnel en 2012 sur ce qu'ils avaient voté. Par souci de cohérence, de transparence et de rigueur, j'applique le même raisonnement sur tous les sujets.

L'optimisation de l'utilisation des données ne peut se faire que dans un cadre européen, mobilisant le Parlement européen, la Commission et le Conseil, sans quoi nous aurons le même débat passionnel qu'aujourd'hui, avec les mêmes incompréhensions et les mêmes risques. Il faut toujours traiter la question avec pragmatisme et volonté d'aboutir au meilleur équilibre entre la sécurité et la préservation des libertés publiques.

Notre fichier ne permet pas l'identification, mais l'authentification. Nous n'avons pas voulu mettre en place l'identification à partir des données biométriques - ce serait anticonstitutionnel - mais l'authentification à partir de ces données, dès lors que l'identité de la personne nous est donnée au moment de la demande.

Monsieur Leconte, j'ai répondu sur les aspects techniques. Vous me demandez s'il faut une loi pour inclure dans l'article 34 ce qui relève de l'article 37 de la Constitution. Ma conception du droit m'empêche d'y être favorable. Quel résultat obtiendrait-on, alors que l'agenda législatif est déjà en pleine embolie ? Il ne faut pas que le Gouvernement soit suspect dès qu'il prend des dispositions réglementaires dans le respect absolu du droit. Enfin, on ne peut pas, à la fois, vouloir un État fort et être dans une suspicion permanente. Cela ne signifie pas que l'État s'exonère de comptes à rendre devant le Parlement. Vous avez la possibilité d'exercer votre mission de contrôle en vérifiant l'adéquation entre mes paroles et mes actions. Nous devons rester dans cet équilibre afin d'éviter les dysfonctionnements.

La réforme sera encalminée si elle n'est pas traitée avant la fin de la législature, alors qu'elle est portée par les personnels des préfectures et sous-préfectures dans les territoires. Il serait regrettable de renoncer à cette réforme de modernisation, de renforcement de la sécurité des titres, de protection des libertés publiques à cause d'une simple suspicion.

M. Philippe Bas. - Merci. Le Sénat continuera à justifier sa mission particulière de chambre de réflexion protectrice des libertés publiques, par plusieurs auditions et un débat en séance.

Soyez certain, monsieur le ministre, que le Sénat ne manquera pas de vérifier les conditions de mise en place de ce fichier, afin de s'assurer que les prescriptions techniques et les règles juridiques sont respectées. Nous vous inviterons - ce n'est pas une convocation - devant la commission des lois, éventuellement élargie.

La réunion est close à 10 h 45

La réunion est ouverte à 16 h 30

Création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité - Audition de M. Mounir Mahjoubi, président du Conseil national du numérique

Au cours d'une deuxième réunion tenue l'après-midi, la commission procède à des auditions sur la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité.

Elle entend tout d'abord M. Mounir Mahjoubi, président du Conseil national du numérique.

M. Philippe Bas, président. - En auditionnant M. le ministre de l'intérieur, vous-même, président du Conseil national du numérique, et Mme la présidente de la Cnil, nous cherchons, en tant que chambre de réflexion et assemblée particulièrement dédiée à la protection des libertés publiques, à mener un travail approfondi sur le décret relatif à la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes d'identité.

Nous le comprenons, au-delà des garanties juridiques, l'architecture des traitements de données constitue en soi un sujet. Nous connaissons l'investissement intellectuel du Conseil national du numérique sur cette question. Nous recherchons une forme d'équilibre entre la nécessité de sécuriser la délivrance des cartes d'identité - c'est une préoccupation ancienne du Sénat, la commission des lois ayant d'ailleurs publié, dès 2005, un rapport sur cette question, qui avait abouti à une proposition de loi, ensuite dénaturée au point d'être censurée par le Conseil constitutionnel - et la nécessité que cette sécurisation ne se fasse pas au détriment de la protection d'autres libertés. N'ayant pas pris position par principe contre le fichier, nous cherchons à approfondir notre réflexion.

M. Mounir Mahjoubi, président du Conseil national du numérique. - Nous avons aussi l'objectif de trouver un équilibre. Le Conseil national du numérique, qui est nommé par le Président de la République, existe depuis plus de cinq ans, bien qu'il ait connu différentes formes d'organisation. Depuis quatre ans, il s'est efforcé de conseiller et d'orienter le Gouvernement, que celui-ci le souhaite ou non, dans une démarche de dialogue. Tel est le sens de notre intervention publique, depuis la publication du décret du 28 octobre 2016.

J'ai d'abord eu une conversation téléphonique avec le ministre de l'intérieur, que j'ai ensuite rencontré. Puis est intervenue cette fameuse lettre publique, laquelle ne nous a pas satisfaits, car elle n'annonçait aucune évolution. Nous avons ensuite eu un long entretien avec M. Cazeneuve et son cabinet jeudi dernier, avant l'annonce par Bernard Cazeneuve et Axelle Lemaire d'une avancée dans la direction que nous souhaitons.

J'en viens aux éléments qui ont justifié notre intervention publique. Je serai bref, car vous connaissez nos positions, comme en ont témoigné les échanges intervenus ce matin. Vous êtes particulièrement bien informés, votre opinion a été forgée par des influences riches et diverses.

Nous l'avons répété, nous insistons sur la concertation, marque de fabrique du Conseil national du numérique. Nous pensons que, en la matière, aucun grand expert ne peut orienter les grandes décisions : celui qui pense avoir seul l'expertise du numérique est un menteur ou un incompétent. Il n'existe pas de décision numérique unique.

La décision qui a été prise est la première d'une longue série, car le Gouvernement devra faire des choix technologiques importants dans les prochaines années. Dès septembre 2017 devrait s'ouvrir un débat sur la plus grande base de données qu'on ait jamais faite historiquement dans le domaine médical. Le problème des données fiscales interviendra ensuite, tout comme celui des données relatives aux salariés. La loi Travail et le compte personnel d'activité devraient également engendrer une sacrée base de données. Ces questions se reposeront donc aux assemblées très régulièrement.

À nos yeux, il est donc essentiel de mettre en place, dans le cadre des décisions qui devront être prises, de nouveaux dispositifs de concertation. Les démocraties ne sont pas encore capables de discuter des grands sujets technologiques, bien que ces derniers ne soient pas inaccessibles au débat public. Pourtant, pour ce qui concerne le numérique, c'est comme si on pouvait se débarrasser de la question technologique, en affirmant que la meilleure solution technologique est celle qui a été prise. Raisonner ainsi, c'est ignorer la complexité et les enjeux liés à cette question.

Nous avons d'abord regretté l'absence de concertation et d'étude d'impact. Or ce qui caractérise le travail parlementaire est l'ouverture et le temps, pour analyser, consulter, auditionner, puis présenter des éléments de discussion préparatoires. Il s'agit de donner les raisons pour lesquelles on fait certains choix, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

C'est d'ailleurs le sens du règlement sur les données personnelles, qui imposera, pour les entreprises, avant la constitution de bases majeures, des études d'impact par des organismes neutres, capables d'évaluer les risques de sécurité et d'atteinte aux libertés individuelles.

La consultation du Conseil national du numérique a porté sur deux éléments : la sécurité de la base en cas d'attaque immédiate et la sécurité à long terme, à savoir le détournement des finalités.

Lors de nos entretiens avec M. le ministre, nous avons rappelé un point non négociable : le Conseil national du numérique, le CNNum, a la possibilité de s'autosaisir et d'échanger avec les experts. Ainsi, dans un temps record, nous avons lancé une plateforme de consultation citoyenne en ligne. Elle a déjà réuni 400 contributions construites émanant de centres de recherche et de chercheurs étrangers. Nous sommes donc en train de réunir des informations extrêmement diverses. Pourtant, on nous avait affirmé qu'il n'y avait personne à consulter ! Or nous pouvons vous en présenter aujourd'hui plus d'une centaine !

Grâce à son expertise, le CNNum devra traiter ces informations, pour leur donner un sens. M. le ministre de l'intérieur s'est engagé à écouter les résultats de cette consultation et à y répondre.

Le détournement de finalité est un sujet majeur, mais il a été beaucoup débattu ce matin. Une sous-finalité du décret est moins claire. Je veux parler de l'utilisation des données par le renseignement, en matière de lutte antiterroriste : dans quel cadre les authentifications seront-elles utilisées ? Il n'existe pas d'illustration en langage clair de l'usage qui en sera fait. S'il s'agit d'une technique de renseignement, relève-t-elle de la CNCTR, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ?

Permettez-moi d'évoquer le « chiffrement unidirectionnel destiné à garantir la sécurité des données ». Pour celui qui maîtrise techniquement la structure d'une base de données, cela ne veut rien dire ! À partir de ces termes, régulièrement mis en avant, les experts sont capables de dessiner une centaine de schémas de bases de données différents.

Il convient de distinguer la protection par le droit et la protection technologique. Affirmer l'impossibilité technologique, cela ne veut rien dire non plus. On le sait, l'Anssi, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information informatique, et la Dinsic, la Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État, seront saisies de la question. Toutefois, j'insiste sur ce point, elles devront être saisies non seulement sur la sécurité de l'accès à la base, mais aussi sur l'architecture même du dispositif et des a priori méthodologiques et théoriques utilisés dans ce cadre.

Nous parlons ici de biocryptologie. En Israël, plusieurs universitaires se sont penchés sur ce sujet au moment de la mise en place des différentes bases de données biométriques étatiques. De nombreux États souhaitent mettre en place ces dispositifs, qui sont nécessaires. L'enjeu, essentiel, est le contrôle et l'authentification des titres d'identité.

Par chance, la France compte les meilleurs experts du monde en la matière : je pense notamment aux chercheurs de l'INRIA, l'Institut national de recherche en informatique et en automatique, et de l'université de Caen.

Le plus difficile à entendre, pour moi, c'est l'argumentaire suivant : « nos services techniques ont fait le meilleur choix, nous n'avons aucune raison d'en douter ». En 2016, une telle affirmation n'est pas acceptable, car il n'existe pas de meilleur choix possible.

Quant aux risques de sécurité à court terme, à savoir les atteintes à la base, ils relèvent des missions traditionnelles de l'Anssi. Il faut le savoir, aucune base n'est surprotégée. Le fait de ne pas être connecté à internet ne rend pas invulnérable. Les attaques majeures ont toujours visé des systèmes extrêmement protégés. Vous vous doutez que les usines énergétiques iraniennes infiltrées n'étaient pas connectées à internet ! Elles n'ont pas été contaminées par un email ! De la même manière, plusieurs centaines de milliers de données relatives aux fonctionnaires américains, extrêmement protégées, ont été piratées et publiées sur internet.

Peu de gens sont capables de hacker une base de données protégée par l'Anssi. Cette agence est en effet l'un des organismes les plus compétents en Europe, voire dans le monde, en matière de protection des systèmes d'information. Elle est composée d'experts faisant partie des meilleurs au monde et présidée par un ancien militaire, chercheur et expert en cryptographie et sécurité. Nous devons donc avoir une confiance absolue en ces services. Pour pirater une base dans ces conditions, il faut s'investir dans l'attaque, et disposer d'importantes ressources financières et intellectuelles. Dans le monde, quelques pays, quelques milliers de hackers, disposent de telles ressources et d'une recherche avancée en sécurité de réseau. Ils ont montré, au cours de la campagne électorale américaine, que l'on pouvait accéder à certaines informations. Notre système, qui pourrait regrouper la quasi-totalité de la population de l'une des plus grandes démocraties du monde, est donc très attirant pour certains pays.

Tel est l'enjeu de la centralisation de ces données. Entre la centralisation absolue et la décentralisation absolue, il y a des options intermédiaires à expertiser. De même, on peut agir sur le format des données : cette fameuse base centralisée pourrait ne pas regrouper des images parfaites, et donc exploitables par n'importe qui. Une représentation mathématique intermédiaire est sans doute possible. Ces hypothèses sont issues de la recherche. Quel scénario poserait le moins de risques en cas de hacking et intégrerait en même temps l'idée d'une performance de l'État, le contrôle d'un titre ne devant exiger que quelques secondes ? Il existe des dispositifs qui permettent d'être performants, mais leur mise en place exige une discussion approfondie des experts.

Nous allons compléter la consultation publique que nous avons lancée par la recherche active de certains experts. Notre agenda de rencontres est important. J'ai confiance dans la volonté d'ouverture et de consultation du ministre de l'intérieur.

S'agissant de l'inscription de l'empreinte de la personne non pas dans la base de données, mais sur une fiche en carton, stockée à la préfecture, je n'ai pas de position ferme. Le contrôle sera-t-il alors possible ? L'essentiel, en la matière, relève du détail. Nous avons besoin d'avoir plus d'informations sur ce sujet.

L'idée que la base de données ne soit pas complète était au départ de nature à nous rassurer. Toutefois, les exemples étrangers nous ont amenés à penser que le risque restait majeur. L'enjeu, c'est la centralisation, la sécurisation, la non-recomposition et la non-exploitation possible à court terme et à long terme des données.

Au niveau mondial, les fichiers ont toujours eu tendance à être détournés de leur finalité d'origine. Nous traversons sans doute à l'heure actuelle une crise de sécurité. Si je me réfère aux programmes des candidats à l'élection présidentielle de droite et du centre, je constate qu'il n'est pas si compliqué de voter une loi constitutionnelle qui introduise une réforme permettant la constitution de ces bases de données. Certains élus seraient pour une identification massive, parce que c'est très pratique - c'est vrai - pour les enquêtes. Historiquement et constitutionnellement, nous avons choisi de ne pas le faire. Un tel sujet devra faire l'objet d'un débat national sans doute vif, violent et long, chacun ayant conscience que les réponses apportées transformeront notre démocratie. On ne peut pas, subtilement, créer toutes les conditions du risque pour les années à venir.

M. François Pillet. - Après l'échange de ce matin, votre contribution est très intéressante. Je ne suis pas technicien. En grand pragmatique, je poserai deux questions très simples : l'irréversibilité d'un fichier peut-elle protéger définitivement ? Si cette irréversibilité est techniquement impossible, quid du fichier qui existe actuellement pour les passeports ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Ma question porte sur les solutions alternatives. Il semblerait que des titres individualisés, avec une puce, pourraient remplir la mission assignée. Est-ce possible ? Quels seraient les inconvénients ? Quant aux avantages, ils sont clairs, puisqu'il n'est plus nécessaire de mettre en place un fichier centralisé. Par ailleurs, vous avez évoqué un système intermédiaire entre des cartes individualisées et quelques fichiers centraux. Pourriez-vous nous en dire un peu plus en la matière ?

M. Alain Richard. - Vous pensez qu'il faut un système unifié de confection et de mise à jour de l'ensemble des titres d'identité. Il s'agit d'un point central, car l'incapacité de l'État à assurer une sécurité raisonnable des titres d'identité individuels ouvre la voie à des excès et à des agressions que l'on a du mal à mesurer.

Par ailleurs, l'outil doit permettre de répondre à des milliers de demandes par jour - il y a environ 60 millions de CNI, celles-ci ayant une validité de 10 ans, on en fabrique 6 millions par an, soit 500 000 par mois. Je vois les inconvénients d'un fichier complètement unifié, mais comment prévoyez-vous de réduire ces inconvénients par le recours à des fichiers décentralisés ? La finalité initiale du projet, qui est de délivrer un document d'identité fiable à chaque citoyen, y compris en cas de perte ou de vol, demeurerait-elle fonctionnelle ?

M. Jean-Yves Leconte. - Vous avez brossé un tableau des risques potentiels de constitution d'une telle base, mais une base contenant la moitié des données concernées est déjà en exploitation depuis plusieurs années. Avez-vous constaté la concrétisation des risques évoqués ?

Pensez-vous que le choix d'un système de base à « lien faible », système qui avait été choisi par le Sénat en 2011, conduirait à dégrader les informations que contient aujourd'hui le fichier TES ?

M. Mounir Mahjoubi. - Monsieur Pillet, la certitude numérique, en 2016, c'est qu'il n'y a pas de certitude ! Raconter que nous allons construire une cathédrale de sécurité qui nous protégera pendant vingt ans, c'est parler le langage de l'informatique des années 80 et 90. Nous avons commencé à l'abandonner dans les années 2000, quand de grands acteurs ont vu que leurs dispositifs de sécurité ne tenaient pas. Yahoo, l'un des plus grands opérateurs, s'est fait voler plus de 400 millions de données d'utilisateurs l'année dernière. La NSA s'est fait voler un certain nombre de données spécifiques qu'elle avait elle-même capturées dans d'autres systèmes d'information. Aujourd'hui, la certitude, c'est qu'il n'y a rien de définitif. Il faut plutôt créer les conditions pour que ce qui est susceptible d'être volé ne soit pas intéressant pour les voleurs.

Une base de 29 millions de passeports existe déjà. Un accord européen et international, notamment avec les États-Unis, a permis une normalisation du stockage de ces informations. Vous m'avez demandé si cette base avait été hackée. Cela n'a heureusement pas été le cas ! Le jour où il y aura une crise de confiance relative aux passeports, les États fermeront leurs frontières. C'est un risque dont personne ne souhaite la concrétisation.

Cette base n'est pas suffisamment sécurisée, car elle a été construite avec les savoirs théoriques de 2000 à 2008 et avec la capacité de discussion ouverte et démocratique de l'époque.

Par ailleurs, derrière les liens faibles, il y a une quarantaine de schémas potentiels. Ce n'est pas une option technologique permettant de déterminer si la base sera très sécurisée ou non, ni si elle sera plus ou moins facilement recomposable.

La capacité mondiale en termes de temps de calcul, notamment grâce aux ordinateurs quantiques, et les performances des serveurs ont beaucoup évolué par rapport au moment où ces fichiers ont été mis en place en 2008. Le nombre de spécialistes dans les pays qui ont décidé de se doter de cette capacité n'a jamais été aussi important. Certaines formations dispensées en France comptent parmi les meilleures au monde sur ces sujets. Ces données sont classées, mais j'ai l'impression que notre armée et nos services de renseignement sont plutôt bien dotés. Notre pays nourrit cette expertise.

Toutefois, le risque n'a jamais été aussi important, y compris sur la base existante. Il serait donc de bonne gouvernance et de bonne administration de ces données que tous les pays qui ont souhaité créer cette base en commun sur des standards communs puissent coopérer...

M. Jean-Yves Leconte. - Il n'y a pas de base commune !

M. Mounir Mahjoubi. - Vous avez raison. Il n'y a pas de base commune mais des critères, des standards communs.

M. Jean-Yves Leconte. - Mais chaque pays a son propre système.

M. Mounir Mahjoubi. - Les données biométriques sont enregistrées de telle manière dans les titres que tous les dispositifs de passage aux douanes sont capables de les lire, mais il n'y a heureusement pas de base commune. Ils lisent et comparent l'empreinte biométrique.

M. Jean-Yves Leconte. - Non !

M. Mounir Mahjoubi. - Ils comparent un proxy intermédiaire entre l'image stockée et celle qui est présentée.

M. Jean-Yves Leconte. - Ils ne lisent pas les biométries ! Chaque pays a son propre code !

M. Mounir Mahjoubi. - L'accord européen sur les titres sécurisés comprend des dispositions sur les standards.

Le ministre Cazeneuve disait ce matin qu'il serait intéressant que la nouvelle base puisse être réexpertisée tous les ans. Il faudra que cela bénéficie aussi à la base déjà existante.

Pourquoi pas des cartes individuelles ? C'est la question que je vous pose. L'argument budgétaire ne peut pas suffire à exclure cette option. Seule une étude d'impact aurait permis de déterminer si cette dépense de 200 ou 300 millions d'euros était susceptible de réduire les risques, ou si elle créait au contraire un risque majeur. Si la seule finalité est l'authentification des titres, les cartes individuelles y répondent très fortement, mais elles ont aussi des défauts...

M. Alain Richard. - Y compris quand elles sont détournées ?

M. Mounir Mahjoubi. - C'est pour cela que j'introduis une nuance en disant qu'elles ont aussi des défauts.

M. Pierre-Yves Collombat. - Quid de la carte à puce ?

M. Mounir Mahjoubi. - La carte à puce ne renvoie pas à une technologie unique. On ne sait pas ce qui est stocké dans la carte à puce, ni quel est le proxy qui est fait. Je n'ai pas eu d'exemple de détournements de reproduction de cartes à puce contenant des données biométriques sur données chiffrées.

M. Pierre-Yves Collombat. - Même s'il y a falsification ou détournement, cela concernera une dizaine de personnes tout au plus.

M. Jean-Yves Leconte. - Un vrai risque existe, parce que, si l'on peut hacker une base, on peut aussi hacker la production d'une carte. Si les empreintes de la personne correspondent à celles qui sont dans la puce et qu'il n'y a pas de base permettant de les authentifier, on peut très bien fabriquer des fausses cartes qui seront lisibles. C'est pour cela qu'il est important d'avoir une base.

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, l'existence d'un risque n'est pas en soi un argument dirimant face à toute initiative. La question est celle de la mesure du risque. Nous ne cessons d'avancer en prenant des risques. La question sur laquelle nous devons nous concentrer est la suivante : le risque pris dans le cadre de ce décret est-il excessif ou est-il raisonnable ? L'argument du risque ne suffit pas à dissuader la décision publique d'être prise. Je ne veux pas me faire l'avocat du diable, mais je veux que l'on essaie d'intégrer un raisonnement de proportionnalité dans la réponse que nous souhaitons apporter, parce qu'il y a aussi un risque à ne pas sécuriser la délivrance des titres d'identité.

Vous êtes, comme nous tous, sensible à la détresse de ces concitoyens qui se sont fait voler leur identité.

M. Mounir Mahjoubi. - Et à celle des policiers qui, au quotidien, sont amenés à contrôler de très nombreux titres d'identité pour nous protéger.

M. Philippe Bas, président. - Vous faites bien de le rappeler, car cette dimension est très importante. C'est pour nous une voie étroite à trouver. Je vous rends la parole, mais je crois que c'est bien comme cela qu'il faut poser le problème.

M. Pierre-Yves Collombat. - Sur les solutions intermédiaires que vous évoquiez, comme celle d'avoir un système pour partie centralisée, pourriez-vous être un peu plus précis ?

M. Mounir Mahjoubi. - Le fait de tout centraliser et de réunir toutes les expertises pour protéger la base permet d'abaisser la probabilité d'occurrence de ce risque jusqu'à le rendre extrêmement faible, mais les conséquences de sa concrétisation sont alors majeures.

Vous connaissez peut-être la doctrine de toutes les banques émettrices de monnaie. Avec le temps les faussaires deviennent capables de fausser des monnaies. Il faut donc que les émetteurs de monnaie soient capables de moderniser leur technologie plus rapidement que les faussaires. Les Américains, qui continuent à utiliser du papier et de l'encre pour fabriquer leur monnaie, sont les seuls à ne pas y croire. Dans les pays européens, on a modernisé plus régulièrement les missions de ce type.

Oui, le moment arrivera où la technologie de reproductibilité des titres individuels, même équipés d'une puce, sera obtenue par des faussaires. Il faudra alors faire évoluer cette technologie. Ce risque a plus de chance de se réaliser, je vous l'accorde, mais il est moins grave que celui que nous avons évoqué tout à l'heure.

M. Alain Richard. - Quid des fichiers décentralisés ?

M. Mounir Mahjoubi. - Faut-il des fichiers semi-décentralisés, ou des fichiers ne contenant pas les données biométriques, stockées dans une autre base ? Je pourrai vous envoyer une dizaine d'articles de chercheurs qui ont consacré leur thèse à évaluer toutes les options. Qu'est-ce qui se passe quand, au lieu d'utiliser une représentation physique, on utilise une formule mathématique qui représente la disposition des points du doigt ? Si cette information est séparée en plusieurs bases, la recomposition est extrêmement complexe. D'autres pointent que cette base est moins performante. Un vrai débat existe dans la recherche.

M. Alain Richard. - Dans ce schéma, il s'agit toujours de fichiers nationaux de 65 millions d'individus, mais les composants sont répartis entre des fichiers qui doivent dialoguer ?

M. Mounir Mahjoubi. - Le Conseil reste ouvert à toute solution sécurisée, mais une base centrale divisée en deux bases séparées avec un lien unidirectionnel ne nous paraît pas suffisant.

Monsieur Richard, nous partageons tout à fait les objectifs : empêcher le vol d'identité, et faciliter le travail quotidien des policiers. À l'heure actuelle, le contrôle biométrique peut nécessiter plusieurs heures, voire parfois plus d'une journée. Il ne sert à rien et n'est généralement pas utilisé.

Concernant l'utilisation de cette base par les services de renseignement, comme je vous le disais, il n'y a pas de clarté absolue. Nous souhaitons tous que les services de renseignement soient capables de nous protéger. Ce que nous avons apporté dans le débat sur la loi relative au renseignement, c'est qu'ils soient bien contrôlés, notamment par les assemblées, et que la démocratie ait conscience des techniques utilisées.

En conclusion, je dirai que l'Anssi doit être au coeur du dispositif. Dans de nombreuses démocraties de par le monde, des conventions avec les laboratoires permettent aux chercheurs d'apporter leur expertise sur des sujets extrêmement confidentiels, voire classifiés. L'armée française le fait très bien. Les experts doivent absolument nous éclairer sur ces sujets.

La Cnil doit également être un interlocuteur majeur. Elle n'a pas seulement vocation à protéger les libertés individuelles sur un plan quasi philosophique. Elle réunit en son sein une importante expertise technique et technologique sur l'analyse de la constitution de ces bases. Il est fondamental que les assemblées et le Gouvernement écoutent plus loin et plus fort les recommandations de la Cnil sur ces sujets.

Le rôle du Conseil national du numérique est de rester humble. Nous avons la chance de compter parmi nos trente membres bénévoles des experts du numérique, des chercheurs, des dirigeants de start-up ou de grands groupes qui se posent en permanence la question de la sécurité. Nous avons la maîtrise de ces sujets technologiques, et nous mettons cette maîtrise à la disposition du Gouvernement et du Parlement. Nous jouons le rôle d'interface avec la société civile et nous lançons des alertes quand cela nous semble nécessaire. C'est dans ce cadre que nous avons pris la parole sur ce sujet. Nous vous communiquerons prochainement les résultats de la consultation publique que nous menons.

Il s'est passé quelque chose d'important ces derniers jours. Je pense que le M. le ministre Bernard Cazeneuve a compris quelque chose. Nous restons vigilants, mais dans le partage et l'écoute.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie pour votre intervention. Nous en retiendrons que c'est le principe même du fichier qui est en cause, et que tous les efforts pour circonscrire le risque qui ont été engagés par le Gouvernement, notamment le fait que les personnes pourront ne pas accepter la saisie des éléments biométriques recueillis, ne sont pas de nature à apaiser votre inquiétude.

M. Mounir Mahjoubi. - Je ne saurais être trop affirmatif, car pas plus que vous je n'ai eu accès à l'architecture technologique proposée. Comme je l'ai dit au ministre le premier jour où il a bien voulu me contacter : « deux bases séparées avec un accès unidirectionnel », cela ne veut rien dire et cela veut tout dire.

Peut-être que les avis de la Dinsic et de l'Anssi seront à même de nous rassurer, et que les experts s'accorderont à dire que cette architecture est la plus protectrice des libertés individuelles et des données personnelles dans le monde.

Mesdames, messieurs les sénateurs, il n'est pas trop tard. Nous ne sommes pas dans la contestation inutile, mais dans la volonté de trouver une solution assez rapidement. Une base, ce n'est que du code. Or le code fait loi, mais il est mou. On ne sera pas obligé de tout casser pour modifier cette base. On peut l'adapter, la faire évoluer. Cela ne veut pas dire que l'on mettra le budget initial à la poubelle : on réorientera les prochains développements.

Audition de Mme Isabelle Falque-Pierrotin, présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés

La commission entend ensuite Mme Isabelle Falque-Pierrotin, présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

M. Philippe Bas, président. - Nous accueillons maintenant Mme Isabelle Falque-Pierrotin, présidente de la Cnil. Je lui rappelle que nous avons auditionné ce matin le ministre de l'intérieur, M. Bernard Cazeneuve, que nous venons d'auditionner le président du Conseil national du numérique, M. Mounir Mahjoubi. Nous aurons d'autres auditions, notamment du directeur général de l'Anssi, et nous n'excluons pas de consulter un certain nombre d'experts de ces questions. Par ailleurs, à la demande du Gouvernement et à la suite des recommandations que vous lui avez faites, nous débattrons demain de ces questions en séance publique.

C'est un sujet qui sur le plan des principes juridiques nous est relativement familier. Il y a plus de dix ans, mes collègues sénateurs ont planché sur cette question et amorcé la décision de créer un fichier pour prévenir l'usurpation d'identité. Le travail du Sénat avait débouché sur une proposition de loi de Jean-René Lecerf et Michel Houel. Débattu au cours de l'année 2011, ce texte avait donné lieu à un accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat, lequel avait été bousculé par un amendement du Gouvernement qui avait empêché le Sénat de voter ce texte au début de l'année 2012. Le Conseil constitutionnel avait d'ailleurs donné raison au Sénat.

Toutefois, ce n'était pas les mêmes questions que celles qui nous sont posées aujourd'hui, parce que les finalités mêmes du fichier étaient en cause. Le fichier tel qu'il avait été modifié en dernière lecture par l'Assemblée nationale comportait en effet des finalités multiples, et non pas la seule finalité de sécurisation de la délivrance des titres d'identité.

Nos débats sont aujourd'hui suscités par un décret pris par le Gouvernement. Je crois que personne ne conteste le pouvoir du Gouvernement de prendre un décret dans ces matières compte tenu des dispositions mêmes de la loi de 1978, mais nous nous heurtons à des appréciations très divergentes du risque que ce fichier comporte, et nous nous rendons compte que, au-delà des dispositions juridiques, la question technique, technologique est tout à fait centrale.

Voilà les grandes lignes de la manière dont nous avons appréhendé ces questions. Je vous laisse maintenant la parole pour nous éclairer.

Mme Isabelle Falque-Pierrotin, présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. - Monsieur le président, je vous remercie de me laisser la possibilité d'exprimer la position de la Cnil sur ce fichier, et ce qui fonde l'avis que nous avons rendu le 29 septembre.

Pour bien comprendre cet avis et les enjeux du débat, il faut d'abord se mettre d'accord sur la différence entre l'identification et l'authentification. L'authentification, c'est la possibilité d'être sûr qu'une personne qui prétend être M. X est bien M. X. L'identification, c'est une procédure qui permet d'identifier une personne, généralement au sein d'un groupe, à partir d'un élément d'identification comme une trace ou une empreinte.

Comme vous venez de le préciser à l'instant, monsieur le président, le débat sur la carte d'identité électronique, sur l'articulation entre les fonctions d'identification et d'authentification n'est pas nouveau. Il se déroule dans ces murs comme dans d'autres depuis 2010-2011.

Vous avez rappelé la proposition de loi Lecerf, qui était extrêmement ambitieuse, puisqu'elle proposait une carte d'identité combinant à la fois la base centrale, la puce et les objectifs d'identification et d'authentification. À l'époque, la Cnil s'était spontanément exprimée et avait pris position en formulant un certain nombre de réserves sur les risques constitutionnels de conservation en base centrale d'un grand volume de données biométriques. Comme vous l'avez rappelé, le Conseil constitutionnel avait censuré cette proposition de loi à la fois sur le volume, sur le nombre de personnes concernées, sur la sensibilité des données et sur ce double objectif d'authentification et d'identification.

Un autre dispositif a été examiné par la Cnil : le fichier TES des passeports, créé par le décret de 2005. Ce dernier texte permet uniquement une authentification par le biais des empreintes conservées au sein d'une base centrale. Plus précisément, le débat a porté sur le nombre d'empreintes conservées. Le nombre des empreintes surnuméraires a été réduit de huit à deux à la suite d'un arrêt du Conseil d'État.

Les diverses questions aujourd'hui débattues ne sont donc pas nouvelles.

Dans ce contexte, le but du nouveau fichier TES est clair : simplifier la délivrance des titres et rendre la fraude encore plus difficile. La Cnil n'a rien à dire à cet égard. La méthode suivie est d'ajouter à la base « passeports » la base « cartes nationales d'identité ». Est ainsi constituée une base centrale comprenant le nom, le prénom, l'adresse, deux empreintes digitales et la photographie numérique.

Concrètement, chaque fois qu'une demande de renouvellement de titre sera formulée, l'empreinte digitale de l'intéressé sera comparée à celle que contient la base centrale. On vérifiera s'il s'agit de la bonne personne, et si, auparavant, l'intéressé bénéficiait ou non d'un titre.

Les bases « passeports » et « cartes nationales d'identité » ayant vocation à être fusionnées, la comparaison biométrique pourra être faite avec toute empreinte préalablement enregistrée de part ou d'autre.

Pour ce qui concerne la délivrance du titre, il n'y aura pas de dispositif de reconnaissance faciale. La comparaison des données biométriques se limitera aux empreintes digitales.

Le Gouvernement a été sans ambiguïté : l'ensemble de ce dispositif est uniquement voué à l'authentification. Sa fonction n'est en aucun cas l'identification, qui est interdite juridiquement en vertu du texte du décret, et qui est techniquement impossible compte tenu de l'architecture du TES. On ne peut consulter la base centrale qu'en saisissant un nom et un prénom.

Enfin, à la différence du passeport, la carte nationale d'identité ne comportera pas de puce électronique.

Après avoir examiné ce projet, la Cnil a formulé les remarques suivantes.

Premièrement, avec cette base centrale constituée, la collecte des fichiers change totalement d'ampleur. Actuellement, 15 millions de personnes sont concernées. Demain, seront potentiellement inclus plus de 60 millions d'individus, soit l'intégralité de la population française.

M. Philippe Bas, président. - Pour sa part, M. Cazeneuve nous a indiqué qu'à l'heure actuelle la base « passeports » comptait 29 millions de personnes.

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - Peut-être les titulaires d'un passeport sont-ils de plus en plus nombreux. Quoi qu'il en soit, avec le TES, le changement d'échelle est manifeste.

Deuxièmement, des données biométriques seront collectées. Ces dernières donnent énormément d'informations sur la personne, à laquelle elles sont rattachées de manière permanente. Elles sont donc sensibles, et même très sensibles.

Troisièmement, le TES a été proposé de manière exclusive : aucun autre système n'a été soumis à la Cnil. Pourtant, de tels dispositifs de substitution ont déjà été discutés.

Quatrièmement, sans faire de procès à quiconque - le TES a bien pour but l'authentification -, il est évident que les données réunies au sein de cette base susciteront d'immenses convoitises. Certains seront tentés de les détourner pour procéder à des opérations d'identification.

Cinquièmement, les bases centrales de cette nature sont très vulnérables : régulièrement, on constate des failles de sécurité, on éprouve des craintes sur ce front. La création d'un tel dispositif nous expose donc à un risque.

Compte tenu de tous ces éléments, qu'avons-nous proposé ?

La Cnil n'est pas un expert technique. Elle raisonne sur la base du projet qui lui a été soumis. Elle a, cependant, recommandé des mesures de substitution.

Tout d'abord, il nous semble préférable d'opter pour l'inscription de données biométriques sur une puce électronique. Cette solution permet tout à fait l'authentification. En outre, en évitant de recourir à une base centrale, elle limite les risques de détournement.

Ensuite, au lieu de procéder à l'enregistrement de l'image biométrique de l'empreinte, qui est très riche, nous suggérons de dégrader l'empreinte digitale par l'emploi d'un gabarit. Dès lors, seuls les gabarits, qui ne sont pas exploitables sans un traitement algorithmique, seraient stockés en base.

Enfin, et surtout, nous souhaitions que le Parlement soit saisi de ce dossier, non pas tant pour des questions juridiques qu'au nom de l'intérêt collectif : à nos yeux, il est indispensable que la représentation nationale décide en pleine connaissance de cause. La base de données ainsi créée serait d'une ampleur inédite. Elle contiendrait des données exhaustives et sensibles. Or, je le répète, elle serait susceptible de subir des attaques, alors même qu'elle serait extrêmement vulnérable sur le plan informatique.

J'ajoute que la création d'un tel instrument changerait la nature de la société dans laquelle nous vivons.

Bien sûr, la menace terroriste est évidente. Mais justifie-t-elle que l'État constitue un fichier enregistrant, de manière indélébile, des données portant sur l'ensemble de la population ? On nous opposera qu'il existe déjà le Fichier national des empreintes génétiques, le FNAEG, ou encore le Fichier automatisé des empreintes digitales, le FAED. Mais ces outils ne s'appliquent qu'à des populations ayant eu maille à partir avec la justice et qui sont donc « potentiellement dangereuses » - j'emploie ces termes avec toutes les précautions qui s'imposent. En l'occurrence, tel n'est pas le cas des personnes visées. La constitution préalable de preuves, portant sur des citoyens lambda n'ayant jamais eu affaire à la justice, modifie sensiblement notre rapport à la sécurité et même à la démocratie. Voilà pourquoi il nous paraît nécessaire que ce débat soit soumis aux deux assemblées du Parlement.

Je conclus en vous donnant le résultat des comparaisons internationales auxquelles nous avons procédé. Notre analyse n'est sans doute pas exhaustive. Toutefois, nous pouvons affirmer qu'en Europe aucun pays n'envisage actuellement de mettre en oeuvre un tel dispositif. Seule la Lituanie a créé une base comparable au TES. Mais ce pays a une histoire tout à fait spécifique et constitue une exception. Quant aux grands États d'Europe, soit ils n'ont aucune base informatique de cette nature comme l'Allemagne, soit ils conservent une étanchéité entre la carte d'identité et le passeport.

M. François Pillet. - Madame Falque-Pierrotin, je vous remercie de cet exposé très complet, qui inspire de nombreuses questions et appelle même des réflexions d'ordre philosophique.

Si j'ai bien suivi votre démonstration, la Cnil a émis un avis favorable sur ce dispositif, car, à l'origine, elle jugeait certain qu'il ne pouvait être employé à des fins d'identification. Or, dans un second temps, vous avez estimé que vous vous deviez d'émettre des recommandations techniques.

Est-il techniquement possible de créer une base irréversible, un outil qui ne pourrait en aucun cas donner lieu à un travail d'identification ? La personne précédemment auditionnée a laissé planer un doute à ce propos.

M. Jean-Pierre Sueur. - Madame Falque-Pierrotin, la clarté de votre argumentation, que j'ai beaucoup appréciée, me conduit à vous poser cette question : sur ce sujet, quelle est l'opinion de la Cnil ? Préconise-elle de renoncer au TES, ou bien estime-t-elle qu'en exprimant un tel avis, elle outrepasserait ses compétences ?

Bien sûr - vous l'avez rappelé -, il faut se donner les moyens de lutter contre le terrorisme ; mais, dans le même temps, il faut préserver les libertés publiques. Par le passé, nous avons également pris des décisions en ce sens. Personnellement, je les assume pleinement.

Nonobstant les risques que vous indiquez, ne serait-il pas possible d'instaurer un tel fichier, dès lors que des autorités de contrôle seraient clairement désignées ? Dans l'affirmative, la Cnil ne pourrait-elle pas compter au nombre de ces dernières, ainsi que le Parlement, ou du moins certaines de ses instances ? Un tel contrôle vous paraîtrait-il praticable, sachant que les investigations seraient susceptibles d'être menées à tout moment ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Même si aucun système n'est parfait, à votre connaissance, existe-t-il des techniques apportant un niveau de garantie plus élevé que le TES ?

M. Alain Marc. - La personne que nous avons précédemment auditionnée nous a assuré qu'aucun système informatique n'était absolument inviolable. En l'occurrence, le but principal serait de prévenir les usurpations d'identité, à la suite d'un vol de carte d'identité ou de passeport. On invoque également le terrorisme. En Syrie, des milliers de pièces d'identité ont bien été volées, mais il ne s'agit en aucun cas de documents français. Il faut bien l'admettre, on accommode le terrorisme à toutes les sauces pour instaurer des mesures de natures très diverses... En la matière, quelle sera l'utilité réelle du TES ? Tous les terroristes arrivant sur le sol français n'ont pas la nationalité française !

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - Techniquement, le TES a été construit de sorte à ne pouvoir être employé qu'à des fins d'authentification. Les données d'état civil et les empreintes biométriques ont été clairement séparées. Dès lors, les données biométriques ne peuvent être consultées que sur la base d'une identité précise.

On nous assure que cette architecture empêche le détournement des données, qu'il est impossible d'inverser la procédure pour rechercher une identité en partant de données biométriques, dans une logique qui serait celle de l'identification.

Toutefois, sur ce sujet, les computer scientists expriment des points de vue extrêmement variés. Certains d'entre eux assurent que la base pourrait être réorganisée par le biais d'un développement supplémentaire et que, dès lors, elle pourrait être interrogée différemment. La Cnil ne peut pas fournir davantage d'éléments sur ce sujet. Pour en savoir plus, il faudrait probablement consulter l'Anssi. J'observe simplement que, dans ce domaine, les spécialistes n'expriment pas une position univoque.

Si l'impossibilité technique est sans doute fragile, l'impossibilité juridique l'est extrêmement : il suffirait de modifier une ligne du décret pour permettre l'identification...

Dans de telles conditions, que faire ? Ce n'est pas à la Cnil de répondre à cette question, mais aux responsables politiques. Toutefois, si le but est bien l'authentification stricto sensu, on peut très bien se contenter d'apposer des puces électroniques sur les cartes d'identité.

M. Alain Marc. - Et qu'en serait-il des faussaires ?

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - Il serait possible de les démasquer au stade de la délivrance des titres, via la collecte des empreintes digitales.

Quant à la lutte contre le terrorisme, elle ne relève effectivement pas de l'authentification, mais de l'identification. Au demeurant, elle n'est pas mentionnée dans le dossier qui nous a été communiqué.

La Cnil l'a écrit dans son avis : elle est prête à concourir au contrôle de ce dispositif. Elle est même désireuse d'assumer cette mission. Il faut s'assurer que ce fichier sera employé à des fins strictement administratives. À cet égard, la Cnil exercera ses pouvoirs classiques de contrôle des fichiers publics.

M. François Pillet. - Bien sûr, ce qui inquiète, ce n'est pas la situation actuelle. Mais veillons à ne pas laisser derrière nous une bombe à retardement. Il faut prendre toutes les décisions techniques qui s'imposent !

M. Philippe Bas, président. - Cher collègue, si les pouvoirs d'État devaient tomber en de mauvaises mains, d'autres enjeux pourraient, hélas ! inspirer de plus vives inquiétudes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Madame Falque-Pierrotin, qu'en est-il des solutions de substitution ? Vous ne me ferez pas croire que la Cnil n'en a pas débattu !

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - La Cnil n'a étudié que le dispositif de la puce électronique.

M. Pierre-Yves Collombat. - Et à quelles conclusions avez-vous abouti à ce sujet ?

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - Nos conclusions sont claires : en ajoutant une puce à la carte d'identité, on assure la fiabilité du titre et on écarte d'emblée les inconvénients liés à la base.

M. Philippe Bas, président. - Personnellement, je m'interroge : comment s'assurer que le nom inscrit sur un tel titre électronique correspondra bien à l'identité réelle de celui qui le détiendra ?

À ce titre, le fichier TES aurait un autre intérêt : avec lui, on pourrait détecter une personne ayant précédemment disposé d'une autre carte d'identité. Le recours aux empreintes digitales ne permettrait-il pas de mettre en échec des tentatives d'usurpation d'identité, dans l'hypothèse où une erreur aurait été commise lors de la première délivrance de titre ?

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - Monsieur le président, il me semble que vous avez raison. En la matière, l'ajout d'une puce sur la carte d'identité permettrait d'atteindre 90 % des buts visés. En revanche, force est d'admettre qu'avec une telle méthode la détection de « vrais-faux titres », c'est-à-dire des titres viciés dès l'origine, resterait relativement difficile.

En l'occurrence, il faut se demander comment répondre au mieux aux objectifs en limitant au maximum les dérives. Nous sommes face à un calcul de risque.

M. Jean-Yves Leconte. - Je reviens sur l'exemple de l'usurpation d'identité, qui est tout à fait intéressant. M. Bas suggère qu'en pareil cas on pourrait vérifier si telle ou telle empreinte biométrique figure déjà dans la base de données. Toutefois, tel qu'il est actuellement rédigé, le décret permet-il une semblable vérification ?

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - À mon sens, la réponse est oui. En revanche, on ne pourrait pas identifier la personne qui se cache derrière les empreintes digitales considérées.

M. Philippe Bas, président. - C'est là un point essentiel, que nous devons impérativement vérifier.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cette discussion me laisse un peu perplexe. Si un individu veut prendre l'identité de M. Durand, pourquoi écrirait-il sur sa carte d'identité qu'il s'appelle M. Dupont ? C'est là le principe même de l'usurpation d'identité !

Mme Isabelle Falque-Pierrotin. - Il faut effectivement sécuriser la chaîne de fiabilisation du titre dans son intégralité, de la délivrance jusqu'au renouvellement.

M. Philippe Bas, président. - Madame Falque-Pierrotin, je vous remercie des éclairantes précisions que vous nous avez apportées. Dès le 18 octobre, j'ai, au nom de la commission des lois, exprimé la préoccupation du Parlement à cet égard. Bien sûr, le Parlement vote la loi, mais il exerce également des missions de contrôle, qui, en la matière, sont pleinement justifiées.

La réunion est suspendue à 18 h 05

- Présidence conjointe M. Philippe Bas, président, et de Mme Michèle André, présidente de la commission des finances -

La réunion est reprise à 18 h 35

Loi de finances pour 2017 - Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur

Au cours d'une troisième réunion tenue l'après-midi, la commission entend, dans le cadre d'une audition commune avec la commission des finances, M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, sur le projet de loi de finances pour 2017.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Nous recevons M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, qui nous présente les crédits dont il a la charge dans le projet de loi de finances pour 2017.

Je souhaite tout d'abord nous associer à l'hommage rendu dimanche à travers le pays aux 130 victimes des attaques terroristes commises il y a tout juste un an, lors de cette terrible nuit du 13 novembre 2015. À la suite de ces attentats, le Président de la République avait annoncé devant l'ensemble des parlementaires réunis en Congrès à Versailles un « pacte de sécurité » devant notamment se traduire par un renforcement significatif des moyens et des effectifs de la sécurité. Quelques jours plus tard, c'est vous, monsieur le ministre, qui aviez présenté devant le Sénat les amendements au projet de loi de finances permettant de mettre en oeuvre, dès 2016, ces engagements. La commission des finances vous avait alors apporté son soutien unanime.

Lors du débat en séance publique sur la mission « Sécurités » le 30 novembre 2015, vous aviez pris l'engagement de venir devant la commission des finances rendre compte de l'utilisation exacte des crédits ouverts dans le cadre des différents plans annoncés par le Gouvernement. Il est donc utile de vous entendre aujourd'hui, alors que le projet de loi de finances pour 2017 prévoit un nouvel effort budgétaire en faveur des services du ministère de l'intérieur. Peut-être n'aurons-nous pas l'occasion de nous prononcer sur ces crédits en séance publique - nous en saurons davantage demain. Je vous propose, monsieur le ministre, de répondre, mission par mission, aux questions de nos rapporteurs, puis de nous présenter rapidement votre budget.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Je me réjouis que nos deux commissions se réunissent pour entendre le ministre, que notre commission des lois a déjà vu ce matin !

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Sécurités » (programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale »). - Chaque année, l'examen de votre budget est marqué par des évènements forts : les attentats en 2015, le mécontentement des forces de police cette année. S'il est en progression, j'y constate un déséquilibre entre les crédits de personnels, bien dotés, et ceux de fonctionnement et d'investissement, qui le sont moins.

Le mécontentement des agents a entraîné, une nouvelle fois, une réunion autour du Président de la République, à l'issue de laquelle vous avez annoncé un effort supplémentaire. La presse et certains syndicats ont compris que vous déposeriez un amendement exceptionnel, pendant la discussion budgétaire, chiffré à 250 millions d'euros. Il semblerait que, finalement, le montant qui figurera dans l'amendement soit de seulement 100 millions d'euros, car vous prenez en compte les efforts déjà annoncés dans le projet de budget initial. Cela suscite des incompréhensions.

Comme d'autres gouvernements européens, vous subissez la nécessité de transposer la directive relative au temps de travail aux forces armées. Les dispositions transitoires ont déjà été prises pour la gendarmerie. La négociation avec Bruxelles est entamée. D'après le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN), l'impact sur le temps de travail serait compris entre 3 % et 5 %, soit une baisse équivalente à une destruction de 3 000 et 5 000 postes - autant que les créations d'emplois prévues pendant toute la législature dans la gendarmerie !

Sans doute par souci d'équilibre avec la gendarmerie, les rythmes de travail des policiers vont évoluer. Vous avez procédé cette année à des expérimentations dans plusieurs villes. Une proposition sera décidée dans chaque département. Beaucoup souhaiteront s'orienter vers le système dit du « vendredi fort », qui libère les week-ends mais allonge les vacations d'une heure vingt. Surtout, ce système nécessite pour être mis en oeuvre la création d'une quatrième brigade, ce qui augmente les effectifs de 33 %. Ces chiffres préoccupants n'apparaissent pas dans les documents budgétaires.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Sécurités » (programme 161 « Sécurité civile »). - J'ai rédigé au début de l'année un rapport sur le programme Antares - le réseau numérique de transmissions partagées de la sécurité civile -, qui révélait certains dysfonctionnements de ce dernier et formulait quinze préconisations. Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), qui financent la sécurité civile à hauteur de près de 4,5 milliards d'euros chaque année, ont contribué à la mise en place d'Antares. Dans certains départements, il existe encore des zones blanches. Quelles mesures avez-vous prises pour les résorber ? Les équipes de maintenance mettent beaucoup de temps à réparer les relais endommagés, et les batteries posent souvent problème. Or, les SDIS ont des groupes électrogènes, et peuvent dépanner en quelques heures, au lieu des quelques jours que nécessitent actuellement ces réparations. Allez-vous inciter, voire obliger, les Samu à utiliser Antares ? Les SDIS l'utilisent sans difficulté. Par ailleurs, pouvez-vous m'indiquer où en sont les mesures visant à préparer la migration vers la technologie 4G ? Parfois, les sapeurs-pompiers utilisent leur téléphone personnel, qui fonctionne mieux...

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Sécurités » (programme 207 « Sécurité et éducation routières »). - Le nombre de tués sur les routes françaises a augmenté deux années de suite, en 2014 et 2015, pour la première fois depuis trente-cinq ans. Les résultats des dix premiers mois de 2016 ne permettent pas d'augurer une inversion de cette tendance. La solution proposée par la loi de finances est d'accroître fortement le nombre de radars : elle en prévoit 364 dont la majeure partie vient compléter le parc existant. Mes investigations montrent toutefois que les radars ne sont actuellement pas implantés sur les routes les plus accidentogènes, c'est-à-dire les voies départementales et communales. Allez-vous remédier à cette lacune ? Vous attendez une hausse de 10 % des recettes en 2017. N'est-ce pas optimiste ? Certes, cela renforcera les crédits de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), mais tous les nouveaux radars ne seront pas implantés dès le 1er janvier 2017.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis de la commission des lois sur la mission « Sécurités » (programme 161 « Sécurité civile »). - Pourriez-vous nous donner des précisions sur le projet de système unifié de réception des appels et de gestion opérationnelle des SDIS ? Les plateformes d'appel seront-elles mutualisées avec les autres acteurs du secours ? J'ai rédigé, avec le sénateur Pierre-Yves Collombat, un rapport d'information sur cette question dans le cadre d'une mission d'information de la commission des lois. Comment seront articulés le dispositif des sapeurs-pompiers volontaires et celui de la réserve opérationnelle ? Celle-ci ne doit pas affaiblir le volontariat.

M. Alain Marc, rapporteur pour avis de la commission des lois sur la mission « Sécurités » (hors programme 161 « Sécurité civile »). - Vous avez indiqué à l'Assemblée nationale que le budget de la mission « Sécurités » serait abondé de 100 millions d'euros pour financer les équipements de protection et les nouvelles armes des policiers et gendarmes prévus par le plan pour la sécurité publique. Ce plan doit répondre aux préoccupations exprimées par la mobilisation inédite des fonctionnaires de police, qui témoigne chez eux d'un malaise profond. De même, les crédits dédiés à la réserve de la gendarmerie et de la police seront abondés pour tenir les objectifs fixés par le Président de la République après l'attentat de Nice : création d'une garde nationale de 85 000 personnes, objectif de mobilisation de 9 250 hommes chaque jour en 2018. Où en est la rédaction de ces amendements ? Quand seront-ils déposés ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Le budget « Sécurités » de mon ministère s'élèvera, en 2017, à 19 692 millions d'euros en AE - soit une augmentation de 838 millions d'euros - et 19 390 millions d'euros en CP - soit une augmentation de 657 millions d'euros -, dont 16 635 millions d'euros sont des crédits hors titre 2. Il croît donc très significativement. Entre 2013 et 2017, 9 000 emplois auront été créés dans la police et la gendarmerie. D'où l'augmentation des crédits de titre 2. Je précise que nous avons dû essuyer 12 519 suppressions d'emplois au cours du quinquennat précédent : 6 276 dans la police et 6 243 dans la gendarmerie, pour un total de 8 200 destructions nettes. Cela n'a certainement pas été sans effet sur le moral des troupes. Les créations d'emplois que nous avons effectuées ont été plusieurs fois mises en cause. On entend encore dire que les effectifs auraient baissé de 868 agents entre 2011 et 2015, alors que la Cour des comptes a plusieurs fois rectifié cette erreur. Nous devons débattre sur des données exactes. Aussi ai-je confié à l'inspection générale des finances la mission d'établir précisément le nombre d'emplois créés chaque année depuis 2007.

Vous affirmez que les crédits d'investissement sont insuffisants. Ils sont de 3,057 milliards d'euros. Le budget de fonctionnement et d'investissement de la police nationale avait baissé de 16 % entre 2007 et 2012. Il a augmenté de 15 % de 2012 à 2017, et même de 23 % en tenant compte du plan que vous avez évoqué. De même, celui de la gendarmerie avait diminué de 18 %, et il aura augmenté de 10,5 % entre 2012 et 2017 -12,3 % avec le plan. Grâce à ces moyens, nous avons relancé l'investissement. Ainsi, 1 800 véhicules ont été commandés et 3 000 livrés à la police nationale. Pour la gendarmerie nationale, 3 000 ont été commandés et 1 200 livrés. Nous avons aussi entamé la remise à niveau des équipements, dans la sécurité publique comme dans le renseignement.

Nous avons lancé en octobre 2015 un plan de modernisation des équipements des pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (Psig) et des brigades anti-criminalité (Bac), qui a été entièrement exécuté dès mai 2016 car nous sommes passés par des marchés simplifiés. En effet, nous devions déployer le plan de protection contre les risques terroristes, qui fait des Psig et des Bac les primo-intervenants.

Notre objectif est de faire de même pour la sécurité publique. Demain, à Creil, je présenterai les investissements que nous réaliserons avant la fin de l'année et le calendrier précis de livraison des armes et des équipements. J'indiquerai également quand seront mises en oeuvre plusieurs dispositions de protection de la police - anonymisation, légitime défense, alignement de l'outrage à policier sur l'outrage à magistrat -, qui feront l'objet d'un texte du Gouvernement avant fin 2016.

Comment le plan de sécurité publique de 250 millions d'euros sera-t-il financé ? Le Gouvernement déposera d'ici la fin de la discussion budgétaire un amendement de 100 millions d'euros. Les 150 millions d'euros supplémentaires correspondent à l'affectation d'une partie de l'augmentation du budget 2017 sur la sécurité publique : achats de gilets, de casques, de moyens de protection collectifs, de véhicules nouveaux... L'amendement gouvernemental s'ajoutera à l'augmentation de 850 millions d'euros déjà prévue, et dont un huitième financera le plan sécurité publique en sus des 100 millions d'euros évoqués. Ainsi, les 250 millions d'euros ne se réduisent pas au redéploiement de moyens existants.

La transposition de la directive relative au temps de travail est complexe. La France respectera ses engagements, tout en préservant le maximum de capacité opérationnelle : il serait dommage que nos augmentations d'effectifs s'en trouvent annulées ! Nous avons mis en place un groupe de travail de haut niveau, piloté par mon cabinet et par celui du ministre de la défense et associant le Secrétariat général des affaires européennes. Il conduit les échanges avec la Commission européenne. Un groupe technique commun à ces deux ministères prépare le décret de transposition relatif aux personnels sous statut militaire. Voilà près d'un an que nous avons des échanges constructifs avec la Commission. La consultation interne doit se mettre en oeuvre dans de bonnes conditions. Compte tenu du contentieux initié par deux associations, le DGGN a pris des mesures immédiates et, le 1er septembre dernier, une instruction provisoire a pris en compte la règlementation européenne. Un premier bilan sera réalisé dans quelques semaines. Pour la police nationale, la mise en conformité est engagée depuis des mois. La question du « vendredi fort » suscite une attente significative. Sur une dizaine de sites, sa mise en place est possible dès les prochaines semaines. Sur les autres, elle ne l'est pas, faute d'effectifs, et nous attendons les prochaines sorties d'écoles, ce qui renvoie à la fin du premier semestre 2017. Nous avons multiplié par dix le nombre d'élèves à la sortie des écoles.

Nous poursuivons la mise en oeuvre du programme Antares, qui comble la fracture technologique entre les services de secours et les services de sécurité intérieure. Lors d'attaques terroristes, les deux services sont engagés conjointement.

95 % du territoire national seront bientôt couverts par Antares, dispositif présent dans tous les départements métropolitains. Dans quelques zones identifiées, certes limitées, la couverture est insuffisante, voire inexistante. Nous mettons tout en oeuvre pour couvrir l'intégralité du territoire national, malgré le contexte budgétaire contraint. Plus de 24,8 millions d'euros de travaux de complément de couverture sont programmés entre 2013 et 2019. En 2017, nous déploierons le raccordement de nouveaux services départementaux d'incendie et de secours, notamment dans les départements et territoires d'outre-mer, particulièrement pénalisés. Nous prévoyons 150 millions d'euros sur six ans pour la modernisation de l'infrastructure nationale de partage des transmissions, afin de conforter la capacité de résilience du réseau actuel et prolonger sa durée de vie jusqu'en 2030.

Nos services réalisent une étude approfondie sur la gouvernance - création de comités locaux de systèmes d'information et de communication - et mettent au point des indicateurs de performance sur l'indisponibilité, le temps de réparation des pannes ou la transmission des bilans par le Samu.

Il y a un an et demi, je me suis engagé sur le système de gestion opérationnelle des SDIS et l'expérience de mutualisation des plateformes d'appel lors du congrès de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers (FNSP). Chaque SDIS est désormais équipé d'un système informatique pour la réception et le traitement des demandes de secours. Ces systèmes sont extrêmement coûteux, de 1 à 5 millions d'euros d'investissement par département, auxquels s'ajoutent les coûts de maintenance de systèmes pas toujours sécurisés contre une cyberattaque et posant des problèmes d'interopérabilité avec les autres partenaires des secours. Le préfet Guillaume Lambert réalise une étude de faisabilité sur un système unifié de gestion des appels et de gestion opérationnelle des SDIS en lien avec les différents acteurs, pour un partage de l'information en temps réel sur un système sécurisé, évolutif et paramétrable, optimisant les infrastructures et répondant aux nouveaux besoins. Cette expérience de mutualisation des plateformes d'appels d'urgence est concentrée en région Centre-Val de Loire depuis l'automne 2016. Nous examinerons les conditions de son extension.

En sus de la garde nationale, qui assure une protection armée et inclut la réserve opérationnelle de niveau 2 de la gendarmerie nationale et la réserve de la police, nous voulons mobiliser le deuxième pilier du dispositif de vigilance, la protection civile, avec la réserve nationale d'experts de la sécurité civile. Lors du congrès de la FNSP, le Président de la République a assuré que le dispositif reposait sur ces deux piliers à part entière, traités simultanément et articulés entre eux. Les sapeurs-pompiers craignaient que cela n'obère le volontariat. Au contraire, il doit être un catalyseur du volontariat. Lors du congrès national des sapeurs-pompiers qui s'est tenu à Chambéry en 2013, nous avons pris 25 engagements, déclinés en 24 actions, sur le volontariat. Pour la première fois depuis quatorze ans, le nombre de volontaires a augmenté de 1 400 l'an dernier. À travers la grande cause nationale « Adoptons les comportements qui sauvent », nous voulons relancer le dispositif de l'engagement volontaire, et avons signé des accords avec des entreprises privées et les organismes HLM afin de maintenir le rythme d'engagement.

La sécurité routière a connu deux mauvaises années : en octobre 2015, l'accident de Puisseguin en Gironde, avec 43 morts, a été l'un des plus meurtriers depuis 1992. Sur les dix premiers mois de l'année 2016, le nombre de personnes décédées sur les routes est de 0,8 % supérieur à celui enregistré pendant la même période l'an passé, ce qui représente 22 tués de plus par rapport aux dix premiers mois de 2015. Si les deux derniers mois sont plus mauvais, le chiffre annuel le sera également, mais soyons prudents. Il est plus facile de passer de 15 000 morts sur les routes à 3 000 que de réduire ce nombre à 2 000. La dernière marche est toujours la plus difficile. Je n'ai pas pris l'unique mesure demandée par certaines associations - à la place de nombreuses mesures sur plusieurs thématiques -, à savoir limiter à 80 kilomètres par heure la vitesse maximale sur les routes départementales les plus accidentogènes. En effet, ceux qui ne respectent pas la limitation à 90 ne respecteront pas plus celle à 80 kilomètres par heure. En quoi cela me dispenserait-il de décider d'autres mesures ? À un moment où nos forces de l'ordre sont très mobilisées contre le terrorisme, pour le maintien de l'ordre et la question migratoire, il était difficile de les mobiliser sur les routes. Nous avons dégagé de nouveau des marges de manoeuvre ; je ne désespère pas que cette année se termine par une diminution du nombre de morts.

Nous avons souhaité installer de nouveaux radars, y compris des radars leurres, pour lutter contre l'insécurité routière, ainsi que des forces de sécurité. Je ne peux garantir que les recettes seront bien là. Je transmettrai, trimestriellement, à la commission des finances, le résultat des recettes des radars, afin que nous en débattions et qu'un ajustement soit réalisé si besoin en cours de route.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Vous avez été ministre du budget, vous connaissez les chiffres et les estimations. Vous n'avez répondu précisément qu'à une seule de mes questions. Compte tenu des 150 millions d'euros déjà budgétisés dans le budget initial, l'augmentation réelle n'est que de 100 millions d'euros et non de 250 millions d'euros.

Je n'ose croire que vous n'ayez aucune estimation du nombre d'emplois nécessaires pour l'application de la directive européenne sur le temps de travail en 2017. Je l'estime entre 3 000 et 5 000. Vous annoncez un bilan dans peu de temps, mais j'aimerais déjà en savoir plus... Je vous ai interpellé sur la création d'une quatrième brigade là où les effectifs sont insuffisants pour mettre en place le cycle du « vendredi fort », ce qui nécessite une augmentation d'un tiers des effectifs. Est-ce une bonne estimation ? Vous attendez la sortie de l'école de police en juin prochain. Je comprends votre intention mais souhaiterais la chiffrer. Je ne suis pas en mesure de chiffrer la sincérité de votre budget pour 2017.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Le cycle des temps de travail ne remet pas en cause la sincérité du budget, ni les efforts réalisés, ni le nombre d'emplois créés. Il peut conduire à une mobilisation effective des emplois pour des missions non prévues, compte tenu de l'application de la directive sur le temps de travail. Nous avons augmenté de plus de 800 millions d'euros les crédits de la mission sécurité pour tenir les engagements de création d'emplois faits par le Gouvernement.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Mais l'effort supplémentaire n'est que de 100 millions d'euros...

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Vous m'interrogez sur le niveau d'effort du plan pour la sécurité publique, l'impact de la directive sur le temps de travail sur la gendarmerie et celui du « vendredi fort » sur les effectifs de la police nationale. Selon vous, l'absence de réponses précises sur les deux derniers éléments ne garantit pas la sincérité du budget. Mais le critère de jugement, c'est l'adéquation entre les sommes supplémentaires, les créations d'emplois et l'équipement des forces : 850 millions d'euros permettent de créer en 2017 2 500 emplois dans la police et la gendarmerie nationale, d'augmenter de 15 % les crédits pour équiper la totalité de nos forces. Je ne connais pas la proportion de nouveaux effectifs qui seront absorbés par les cycles de travail ou le « vendredi fort ». Alors que 452 sorties d'écoles étaient assurées en 2012, 4 600 le sont actuellement et 4 756 le seront en 2017. Dix expérimentations ont été réalisées sur le « vendredi fort ». Nous nous interrogeons sur l'organisation du travail dans les autres départements car elle sera déterminée après l'affectation des écoles dans les départements en déficit d'effectif. Les effectifs nouveaux seront affectés en fonction du taux de délinquance, de l'effectif départemental de fonctionnement annuel (EDFA) et de l'état de la négociation sur les cycles horaires.

Il en est de même pour la gendarmerie nationale. Les études des comités d'experts portent sur le maillage des brigades, les missions organisationnelles et l'organisation du temps de travail dans chaque site. J'attends leurs résultats pour savoir quelle part des nouveaux effectifs sera absorbée par la réforme du temps de travail.

Je remarque bien le raisonnement d'une partie de l'opposition en cette période. Mais les crédits d'investissement de la police nationale ont diminué de 17 % et ceux de la gendarmerie de 18 % entre 2007 et 2012, tandis que nous les avons augmentés respectivement de 15 % et 17 %, avec une augmentation de 850 millions d'euros dont 30 % consacrés aux crédits d'investissement. Le plan pour la sécurité publique n'a pas été décidé en raison de la crise, mais son annonce a été anticipée : j'en avais parlé lors de la présentation du plan Bac en octobre 2015. J'ai obtenu un arbitrage pour accélérer ce plan pour la sécurité publique et augmenter son niveau de 100 millions d'euros par un amendement. Il s'ajoute donc aux 150 millions d'euros supplémentaires actés lors des premiers arbitrages sur le projet de loi de finances pour 2017. Ce double effort supplémentaire d'investissement s'élève donc à 250 millions d'euros. Si je ne les avais pas voulus, je n'aurais pas obtenu ces arbitrages.

Mme Michèle André, présidente. - Nous en venons aux questions portant plus précisément sur la mission « Immigration, asile et intégration ».

M. Philippe Dominati, en remplacement de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Immigration, asile et intégration ». - Le 29 octobre dernier, la commission des finances a rejeté les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ». Selon le rapporteur spécial, malgré leur hausse de 14 % à périmètre constant, les dépenses sont sous-budgétées par rapport aux besoins réels. L'allocation pour les demandeurs d'asile est dotée de 100 millions d'euros de moins que la consommation prévisionnelle de 2016. Malgré les créations de places, les centres d'accueil de demandeurs d'asile (Cada) et l'hébergement d'urgence ne pourront pas absorber l'afflux migratoire sans un déversement massif sur le programme 177. En outre, la région Île-de-France reste sous-dotée par rapport aux besoins des Cada.

Quel est le montant cumulé des dépenses d'hébergement en faveur des migrants, qu'elles relèvent du programme 303 ou du programme 177 ? Pouvez-vous expliciter le budget prévisionnel 2017 de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) sur le programme 104 relatif à l'intégration ? Les dépenses pour 2016 étaient prévues à 207 millions d'euros. Pourtant, les ressources de l'État s'élèveront en 2017 à 181 millions d'euros : comment sera financé ce différentiel ? S'agit-il d'un prélèvement sur son fonds de roulement, pourtant déjà asséché, ou d'un recours aux financements européens, dont on connaît les retards de versement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - C'est peut-être la dernière fois que je vous présente ce budget ; je dresse donc un bilan, dans une perspective plus large. Le nombre de demandeurs d'asile a doublé, passant de 35 000 à 65 000 entre 2007 et 2012, alors que les Cada n'ont bénéficié que de 2 000 places supplémentaires, et que le nombre de postes supplémentaires créés à l'Ofii et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) était maigre. On compte désormais 90 000 demandeurs d'asile, mais nous avons créé 20 000 places supplémentaires en Cada, les portant à 42 000 fin 2017, et 600 postes de collaborateurs supplémentaires à l'Offi et à l'Ofpra, pour répondre au projet de loi - pour lequel François-Noël Buffet, rapporteur pour le Sénat, a réalisé un excellent travail - qui avait comme objectif de réduire la durée de demande d'asile de 24 à 9 mois. Celle-ci est désormais de 14 mois, loin de l'objectif mais sensiblement inférieure au précédent délai. Cette réforme visait à renvoyer plus vite chez eux les déboutés de la demande d'asile, et à mieux accueillir ceux qui ont besoin de protection. Elle limite également les dépenses d'allocation pour demandeur d'asile (Ada), qui n'est plus payée lorsque le demandeur sort du dispositif national des demandeurs d'asile (DNA). Selon le raisonnement de Roger Karoutchi, la loi relative à la réforme du droit d'asile n'aurait aucun impact sur la durée de traitement des dossiers ni sur le versement de l'Ada, d'où une dénonciation de sous-budgétisation. Mais le statut de demandeur d'asile ou de réfugié est donné strictement. Le démantèlement de Calais n'est pas une vaste régularisation, car ces personnes relèvent bien du statut de réfugié, contrairement à 60 % des personnes arrivant en Italie ou aux 60 % de personnes venant d'Italie en France, qui relèvent de l'immigration économique irrégulière. La loi portant réforme de l'asile permettra d'obtenir des gains budgétaires, il n'y a donc pas de sous-budgétisation.

Si le programme 303 relève du ministère de l'intérieur, le programme 177 relève du ministère d'Emmanuelle Cosse. Pour le programme 303, 398 millions d'euros en crédits de paiement sont budgétés pour 2017 en matière d'hébergement, dont 280 millions d'euros pour atteindre les 42 000 places en Cada fin 2017, 35,5 millions d'euros pour le dispositif ATSA (accueil temporaire service de l'asile) avec 6 000 places d'hébergement de demandeurs d'asile - notamment en Île-de-France, 53,2 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence géré par les préfets, et 29,3 millions d'euros de nouvelles places pour l'hébergement d'urgence pour renforcer les mesures du plan « répondre au défi des migrations : respecter les droits » de 2015. En 2016, 377 millions d'euros étaient prévus : c'est donc une augmentation de 20 millions d'euros. Le programme 177 pour l'accueil en centre d'accueil et d'orientation (CAO) est estimé à 48 millions d'euros. Je vous suggère d'auditionner la ministre du logement pour plus de précisions.

M. Maurice Vincent. - En toute objectivité, il était difficile de demander plus de réactivité et de réponses à un Gouvernement, quel qu'il soit. En raison de la formation nécessaire, les effets positifs des nouveaux effectifs déployés se feront sentir jusqu'en 2019. De nombreuses communes ont accueilli les demandeurs d'asile mais elles s'interrogent sur l'attitude de la Grande-Bretagne. Savez-vous si sa politique d'accueil des mineurs isolés va évoluer, avec un possible retour en France ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Le sujet des mineurs isolés est complexe. Nous avons évacué Calais, avec une présence uniquement humanitaire des forces de l'ordre, et la collaboration des collectivités territoriales. Les maires, de droite comme de gauche, se sont comportés de manière républicaine. Ainsi, en Vendée, des maires d'opposition ont fait un travail remarquable d'accueil. Plus de 13 000 personnes ont été mises totalement à l'abri depuis l'évacuation de Calais en octobre 2015. Restent 2 000 mineurs isolés. Les Britanniques doivent assumer leurs responsabilités par rapport à l'amendement Dubs et à la règle de Dublin. Un mineur isolé peut se rendre au Royaume-Uni s'il a des contacts avec la Grande-Bretagne, après examen de son dossier. Les Britanniques se déploient dans les centres d'accueil et d'orientation pour mineurs isolés (Caomi), mais le traitement de ce sujet n'est pas emphytéotique : ils ne peuvent agir lentement tout en nous demandant d'agir vite... Par contre, nous apprécions la mobilisation et le vote d'une résolution du parlement irlandais d'accueillir 200 mineurs isolés résidant à Calais. Je les remercierai bientôt in situ. Les discussions avec le Royaume-Uni sont exigeantes et compliquées. Près de 300 jeunes sont partis, les autres partiront dès que les règles de Dublin ou de l'amendement Dubs seront mises en oeuvre.

Mme Michèle André, présidente. - Nous abordons maintenant la mission « Administration générale et territoriale de l'État », en commençant par les questions du rapporteur spécial.

M. Hervé Marseille, rapporteur spécial de la commission des finances pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». - Quel sera l'impact sur cette mission du renforcement des flux migratoires et du pacte de sécurité annoncé en 2015 ? Quelles sont les priorités du plan « préfectures nouvelle génération », en particulier en matière de développement de la fonction de conseil et d'ingénierie territoriale ? Allez-vous également poursuivre le déploiement des sous-préfectures et, le cas échéant, à quel rythme ?

Enfin, une question sur la propagande électorale pour les élections présidentielle et législatives. Depuis plusieurs années, l'abandon du papier est régulièrement proposé aux assemblées, qui s'y refusent : l'Assemblée nationale a dernièrement supprimé l'article du projet de loi de finances pour 2017 prévoyant la dématérialisation. Comptez-vous étendre vos projets au scrutin présidentiel dont le régime est, pour des raisons historiques, principalement fixé au niveau réglementaire ?

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur pour avis de la commission des lois sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». - Je souhaiterais des précisions sur le calendrier de déploiement des bornes à destination des publics isolés ou en difficulté, annoncé dans le cadre du plan « préfectures nouvelle génération ». Quels renforts en matière d'ingénierie sont prévus pour renforcer le rôle des sous-préfectures ? C'est une attente forte des maires ruraux.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Mon objectif est de mettre fin à la révision générale des politiques publiques qui a conduit, dans les préfectures et les sous-préfectures, à la disparition de près de 3 500 emplois, soit l'équivalent de treize préfectures. L'effort budgétaire doit être maintenu, mais dans une autre logique que celle du rabot.

C'est dans cet esprit que nous avons lancé le plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG), qui consiste à dégager, grâce aux plateformes mutualisées de titres (cartes nationales d'identité, passeports, cartes grises, permis de conduire), près de deux mille emplois, dont 1 300 seront supprimés - soit une capacité d'injection de 700 emplois nouveaux dans les préfectures et sous-préfectures.

La fusion des secrétariats généraux des affaires régionales (Sgar) dans le cadre de la réorganisation des régions a dégagé environ 30 % d'effectifs compétents en matière d'ingénierie et de montage de projet pouvant être projetés auprès des communautés de communes. De plus, la réforme PPNG permet de constituer dans chaque département des cellules d'ingénierie territoriale. On peut enfin ajouter à ces effectifs ceux d'autres ministères mobilisables sur le conseil juridique ou les questions environnementales pour constituer des équipes étoffées et pluridisciplinaires.

Quant à l'impact des flux migratoires, le projet de loi de finances pour 2017 crée 13 ETP dans l'administration centrale et 15 en préfecture. En 2016, 46 ETP avaient déjà été créés pour augmenter notre capacité de traitement des dossiers.

La question de la propagande électorale revient tous les ans sur le métier. Pour ma part, je considère la dématérialisation comme un élément de modernisation, d'économie et d'allègement des tâches des services, alors que l'équipement numérique se développe dans notre pays : internet est véritablement entré dans les moeurs, puisqu'il est utilisé par 84 % des électeurs. Mettre en ligne la propagande électorale est une nécessité, sans préjudice du maintien des modalités traditionnelles pour les publics les plus éloignés d'internet. Nous envisageons ainsi des mesures d'accompagnement spécifiques conformes aux nécessités de la protection des droits et de l'information des électeurs : mise en ligne sur un site internet public des circulaires et bulletins de vote de vote des candidats, courriers à domicile pour informer les électeurs des conditions de consultation mais aussi les alerter de la tenue des élections, mise à disposition des circulaires pour consultation dans chaque mairie, préfecture et sous-préfecture.

Je ne suis pas sûr que ces mesures résisteront aux réflexes parlementaires. J'observe cependant que lorsque, ministre du budget, j'avais proposé la dématérialisation, on m'avait objecté qu'il était trop tôt, qu'il fallait des études ; aujourd'hui, il serait trop tard puisque la fin du quinquennat approche... L'économie que représenterait la dématérialisation n'est pas dérisoire : 168 millions d'euros en 2017. Je compte sur vous !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur pour avis. - Je ne partage pas du tout vos vues ; certes, 84 % des Français ont accès à internet, mais souvent dans des conditions aléatoires. La dématérialisation n'est pas une bonne façon de mobiliser les Français pour voter. La démocratie vaut bien 168 millions d'euros...

M. Michel Canevet. - Dans nombre de secteurs, notamment ruraux, la fracture numérique est une réalité. Certaines zones - dans la Manche par exemple - ne sont pas desservies, et beaucoup de nos concitoyens ont peur d'internet ; le développement des outils numériques ne fait que renforcer leur sentiment d'exclusion. Il conviendrait de demander par courriel aux électeurs s'ils souhaitent continuer à recevoir la propagande électorale par courrier, et procéder ainsi à une numérisation progressive.

La mise en place du fichier des titres électroniques sécurisés (TES) a été décidée très vite, voire de manière précipitée. Il faudrait en examiner les conditions de mise en oeuvre. La dématérialisation des demandes de carte nationale d'identité inquiète elle aussi les maires. Je comprends que les échéances électorales vous incitent à aller vite mais, en Bretagne par exemple, on a demandé aux maires des communes qui sont équipées pour cela de mettre en place la numérisation au 1er décembre. La compensation offerte par l'État est de 3 550 euros, contre 5 000 euros pour les passeports, alors que le nombre de cartes d'identité à délivrer est bien supérieur. C'est une évolution qui nécessite du personnel, donc des moyens à la hauteur ; il convient d'abonder la dotation pour faire en sorte que les communes équipées de stations biométriques ne soient pas pénalisées financièrement.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Beaucoup semblent découvrir subitement des dispositifs qui existent depuis des années. Le premier fichier national de gestion des cartes d'identité date de 1987 ; les premiers éléments biométriques de 1955... Le fichier TES des passeports biométriques a, lui, été créé en 2008. Nous ne faisons que greffer les données numériques relatives aux cartes nationales d'identité sur le fichier existant qui est opérationnel, donne toutes les garanties sur le plan technique et ne pose aucun problème en matière de libertés publiques.

Et pourtant, j'entends que nous allons ficher 60 millions de Français en catimini... Au point de vue entomologique, je trouve intéressants ces emportements qui se diffusent de manière privilégiée sur la toile, au point que la discussion devient virtuelle. Les résultats politiques sont parfois pénibles, en témoigne l'élection d'un homme qui avait mis en doute la validité du certificat de naissance du président Obama avant de démentir avoir tenu de tels propos...

Nous reviendrons demain, en séance publique au Sénat, sur ce sujet. Cette affaire ne s'est pas réglée comme jaune d'oeuf sur toile cirée. Nous avons eu des échanges avec l'Association des maires de France, avec laquelle nous avons trouvé un accord. Il convient de prendre en compte les remontées de terrain que vous évoquez concernant les délais et les compensations. Ma priorité est que l'administration préfectorale fonctionne bien. La mise en place des TES est importante pour la sécurité des titres et l'accès simplifié des usagers au service de délivrance des titres, et fondamentale pour la lutte contre la fraude et les organisations criminelles. Nous souhaitons approfondir les relations avec les collectivités rurales, pour que cette réforme soit vécue par ces dernières comme un progrès ; progrès car les relations entre les mairies et les préfectures seront désormais dématérialisées : les envois se feront par télé-procédure, ce qui simplifiera le traitement en réduisant les manipulations de papier.

Mme Michèle André, présidente. - Nous vous remercions d'avoir bien voulu répondre à nos questions. Je fonde l'espoir que vous mènerez à bien la réforme des préfectures, qui ont fortement pâti de la révision générale des politiques publiques - j'ai eu l'occasion de le souligner à de nombreuses reprises en tant que rapporteure spéciale de cette mission. La création des nouvelles régions devrait permettre aux préfectures départementales de recouvrer leur puissance. Nous avons besoin d'un État fort et de personnel compétent, attentif et à la disposition du public dans les préfectures et sous-préfectures.

La réunion est close à 19 h 55.

Mercredi 16 novembre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 15

Nomination de rapporteurs

M. René Vandierendonck est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 587 (2015-2016), présentée par MM. Bruno Sido, Benoît Huré et Jean-Jacques Lasserre, tendant à clarifier les conditions des délégations de compétences en matière de transports scolaires.

Mme Catherine Troendlé est nommée rapporteur sur la proposition de loi n° 4044 (A.N. XIVème lég.), relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires (procédure accélérée).

Proposition de loi relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse - Échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis

La commission procède à un échange de vues sur une éventuelle saisine pour avis sur la proposition de loi n° 4118 (A.N. XIVème lég.), relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (procédure accélérée).

M. Philippe Bas, président. - La commission des lois est légitime à s'exprimer sur les conditions qui définissent le délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse. Par conséquent, je ne vois pas d'objection à ce qu'elle se saisisse pour avis de la proposition de loi relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse. Nous nommerons prochainement un rapporteur.

Il en est ainsi décidé.

Loi de finances pour 2017 - Mission « Pouvoirs publics » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Pouvoirs publics »).

M. Philippe Bas, président. - Nous devons examiner sept rapports pour avis ce matin. J'invite les rapporteurs pour avis à faire preuve de concision dans leur présentation.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - J'ai cru comprendre qu'une majorité de nos collègues avaient décidé de mettre en oeuvre une conception radicale de la concision, en prévoyant une question préalable sur l'ensemble du budget. Comme nous l'avons déjà dit au Président du Sénat et aux représentants des groupes de la majorité sénatoriale, je réaffirme notre totale opposition à cette décision qui aurait pour effet de supprimer tout débat tant sur les recettes que sur les dépenses, ce qui est sans précédent dans notre assemblée. Il y a là une sorte d'abandon de poste. Rien n'est plus important pour des parlementaires que d'examiner la loi de finances. On peut être pour, on peut être contre, mais il faut débattre, défendre nos amendements ; décider qu'on n'en parlera pas, c'est porter un coup à l'institution parlementaire et donner des idées à ceux qui critiquent déjà le Sénat. Ne pas parler du budget de la police, de la justice ou de l'agriculture, ce serait une faute grave.

M. Philippe Bas, président. - Je souhaite que vos propos parviennent jusqu'à la commission des finances à qui il revient de se déterminer sur ce sujet. Comme vous, j'ai eu écho de la position du rapporteur général sur ce projet de loi de finances pour 2017. La sincérité de ce projet de budget suscite une vive préoccupation au Sénat. Ce qui importe à notre commission des lois, c'est que le débat ait lieu entre nous sur les budgets dont nous sommes saisis, afin de transmettre un avis à la commission des finances.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'examen du budget est une opération parfaitement formelle. Ce qui rend la méthode inacceptable, c'est que l'on a fait travailler les collaborateurs des cabinets et les fonctionnaires des ministères pour découvrir au final qu'on ne discutera pas ce budget. Ce n'est pas correct.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - La mission « Pouvoirs publics » regroupe les crédits de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires, de la Chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Pour ce qui est de la Présidence de la République, l'effort d'économies est important. La dotation est plafonnée à 100 millions pour la troisième fois consécutive, grâce à la poursuite de la réduction des effectifs, soit 9 % d'agents en moins en cinq ans. On est ainsi passés de 882 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au 1er décembre 2011 à 806 ETPT au 31 décembre 2016. Le montant de la masse salariale s'est stabilisé en dépit des effets du glissement-vieillesse-technicité (GVT). Un effort considérable a été fourni sur le nombre des chauffeurs affectés, puisque seules quatre personnes en bénéficient : le Président de la République, le Secrétaire général, le directeur de cabinet et le chef d'État-major. Il faut également souligner que quinze véhicules électriques ou hybrides sont en circulation.

La Cour des comptes avait remarqué un recours important aux heures supplémentaires. Les représentants de l'Élysée que nous avons rencontrés nous ont expliqué qu'un certain nombre de ces heures supplémentaires était incompressible. Cependant, le montant total consacré aux heures supplémentaires est passé de 1,5 million d'euros en 2013 à 1,62 million en 2014 et à 1,41 million en 2015. En 2016, le montant devrait être inférieur de presque 28 % à celui de 2011. Un nombre limité de recrutements dans quelques services et les efforts fournis en matière informatique ont contribué à cette réduction des heures supplémentaires.

Les ressources propres représentent 4,55 millions d'euros, qui proviennent des loyers, mais aussi du remboursement d'une partie des frais des participants aux déplacements officiels, ce qui n'a pas toujours été le cas.

La sécurité est un champ sur lequel il serait inconséquent de réaliser des économies, qu'il s'agisse de la sécurité matérielle du palais de l'Élysée ou de la sécurité de l'Internet. La sécurité des systèmes numériques de la Présidence de la République est une absolue nécessité. Au début de l'année 2017, on devrait achever l'installation des données relevant de l'Élysée et de la Défense nationale dans un centre de data publiques hautement sécurisé.

Quant aux assemblées parlementaires, elles ont également poursuivi leur effort budgétaire. Les dotations sont reconduites à l'identique, ce qui rend nécessaire un prélèvement sur les disponibilités, à l'Assemblée nationale comme au Sénat. M. Le Fur, rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a pour obsession de faire figurer, chaque année, un couplet sur le jardin du Luxembourg dans son rapport. Il considère que l'entretien du jardin représente une dépense élevée qui devrait être prise en charge par la mairie de Paris plutôt que par le Sénat. Il estime que les Bretons payent à tort pour l'entretien de ce jardin. Je rappelle que 8 à 10 millions de personnes fréquentent ce jardin, chaque année, ce qui suffit à démontrer sa vocation nationale et internationale. On ne peut pas en dire autant du jardin de l'Assemblée nationale, dont l'accès est réservé à son seul président. Le Sénat n'a pas de complexe à avoir sur ce sujet.

J'ai en tout cas mentionné la philippique de M. Le Fur dans mon rapport.

Les crédits sont en légère hausse pour LCP Assemblée nationale. Ils sont légèrement réduits pour Public Sénat.

M. Fabius, le nouveau président du Conseil constitutionnel, nous a expliqué la nécessité d'augmenter les crédits de cette institution. C'est la seule augmentation qui figure dans le budget de cette mission. Les dotations ont baissé pendant sept années consécutives. Le précédent président du Conseil constitutionnel, dont je salue la bonne gestion, avait commencé par augmenter les crédits pour les diminuer dans les années suivantes. La hausse du budget se justifie par le fait que nous aurons trois élections nationales en 2017. Pour l'élection présidentielle, la loi que nous avons votée récemment impose des tâches supplémentaires au Conseil constitutionnel, notamment pour l'enregistrement et la publication des parrainages.

Contrairement à ce que l'on pouvait attendre, le nombre des questions prioritaires de constitutionnalité ne diminue pas, comme c'est d'ailleurs le cas pour d'autres cours constitutionnelles. Il est apparu nécessaire de poursuivre la rationalisation du travail, notamment en matière informatique.

M. Fabius souhaite poursuivre la simplification de l'écriture du droit. Il nous a ainsi fait remarquer la suppression déjà effective des « Considérant... » dans les décisions du Conseil constitutionnel. Il envisage aussi des actions en direction des jeunes et des écoles pour améliorer leur connaissance du droit et de la Constitution. Enfin, il prévoit de développer les relations avec les cours constitutionnelles, que ce soit avec l'Allemagne, les pays du sud de l'Europe mais aussi dans le cadre de la francophonie.

La Cour de justice de la République est une juridiction à l'activité permanente. Elle est composée d'une commission des requêtes et d'une instance chargée de l'instruction. En 2015, on a enregistré 42 requêtes mettant en cause 88 ministres en fonction ou sortis d'exercice. Beaucoup d'entre elles ont été écartées. La commission chargée de l'instruction travaille actuellement sur l'affaire Karachi où sont impliqués MM. Balladur et Léotard. Enfin, le procès concernant Mme Christine Lagarde s'ouvrira le 12 décembre, ce qui obligera certains d'entre nous à délaisser temporairement leurs fonctions au Sénat pour siéger au sein de la formation de jugement.

Dans la mesure où il n'y a pas de changement significatif par rapport aux années précédentes, je propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

M. Bernard Saugey. - Je suis intervenu auprès de la mairie de Paris au sujet du jardin du Luxembourg. C'est un jardin qui nous coûte cher. Pour entretenir 27 hectares et la plus belle serre d'orchidées de France, le Sénat emploie 70 jardiniers. J'aurais souhaité que la mairie de Paris participe. Manifestement, ce n'est pas possible.

La Cour de justice de la République siègera du 12 au 20 décembre. Elle comptera parmi ses membres six sénateurs titulaires et six sénateurs suppléants qui devront tous être présents pendant les huit jours du procès.

À ceux qui disent que le Sénat coûte cher, je rappelle qu'il représente une dépense de cinq euros par Français et par an, contre sept euros pour l'Assemblée nationale. Au total, le Parlement coûte 12 euros par an à chaque contribuable.

M. Philippe Bas, président. - Donc, s'il faut supprimer l'une des deux chambres, l'intérêt économique voudrait que l'on supprime plutôt l'Assemblée nationale...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Selon M. Dosière, l'Élysée coûte 3,5 euros par foyer et par an, soit l'équivalent de quatre baguettes de pain.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'Élysée et Matignon font le même travail. On pourrait supprimer l'un des deux...

La Commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Loi de finances pour 2017 - Mission « Conseil et contrôle de l'État » - programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Michel Delebarre sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Conseil et contrôle de l'État », programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières »).

M. Michel Delebarre, rapporteur pour avis. - Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », qui relèvent tous deux de la mission « Conseil et contrôle de l'État », présentent certaines similitudes. Les juridictions administratives et financières bénéficient de conditions budgétaires relativement favorables leur permettant d'exercer leurs missions dans des conditions satisfaisantes. Cependant, l'extension continue des champs de compétences respectifs de ces deux ordres de juridictions, au fil des réformes législatives, menace le fragile équilibre atteint, d'autant que la recherche de gains de productivité, à travers des réformes de procédures ou d'organisation, semble avoir atteint ses limites.

Les juridictions administratives voient leur budget progresser de 2,6 % en crédits de paiement. Comme les années précédentes, cette augmentation est affectée prioritairement au renforcement des moyens humains de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui devrait bénéficier de la plupart des 60 nouveaux emplois créés. Sans remettre en cause la nécessité de renforcer les effectifs de la CNDA, les créations destinées aux juridictions administratives sont jugées nettement insuffisantes par les représentants des syndicats de magistrats administratifs que j'ai reçus, eu égard à l'augmentation de la charge de travail à laquelle ces juridictions font face. De fait, la juridiction administrative est, en quelque sorte, victime de son succès. Au fil des réformes, nous lui confions des missions toujours plus nombreuses et parfois quelque peu éloignées de son coeur de métier, comme l'ont relevé les représentants du Conseil d'État que j'ai reçus. Pour ne citer que quelques exemples, la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurité de l'emploi a prévu que le juge administratif est compétent pour connaître des recours contre les décisions de validation ou d'homologation par l'administration des plans de sauvegarde de l'emploi, avec un délai de jugement fixé à trois mois quel que soit le degré de juridiction ; la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a prévu la dépénalisation du stationnement payant à compter du 1er octobre 2016 ; la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement a prévu une saisine systématique du Conseil d'État pour connaître des requêtes concernant la mise en oeuvre des techniques de renseignement. Ce type de contrôles a priori est tout à fait nouveau puisque les magistrats administratifs n'interviennent, à l'heure actuelle, qu'a posteriori en contestation de décisions rendues. En outre, la loi du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile et la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France ont créé de nouvelles procédures enserrées dans des délais contraints, dont certaines sont entrées en vigueur le 1er novembre dernier ; la loi du 8 août 2016 relative au travail a confié au juge administratif compétence pour connaître des recours contre certaines décisions de l'inspection du travail en matière de protection des travailleurs. Enfin, la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, que nous avons adoptée en première lecture le 2 novembre dernier, prévoit qu'« en matière de contentieux de l'urbanisme, le tribunal administratif prononce sa décision dans un délai de six mois à compter de l'enregistrement de la réclamation au greffe ».

Pour faire face à ces nouvelles compétences, sans augmenter considérablement les moyens des juridictions et sans solliciter encore davantage les personnels et les magistrats, deux pistes de réformes ont été dégagées par le Conseil d'État : développer la médiation et utiliser des outils procéduraux, comme le recours au juge unique, pour rationaliser le contentieux. Ces propositions ont trouvé une traduction dans le projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle, adopté définitivement par l'Assemblée le 12 octobre dernier, et dans le décret dit « Justice administrative de demain » du 2 novembre 2016.

Cependant, l'utilisation de ces outils n'est pas neutre au regard du droit d'accès à un juge et de la qualité de la justice rendue. Ainsi en est-il du recours croissant aux décisions rendues à juge unique. Certes, le recours à ce type de procédures, et notamment aux ordonnances, permet de traiter rapidement les contentieux de masse, répétitifs, comme les contentieux sociaux, et de réserver la collégialité aux affaires dans lesquelles il existe de véritables difficultés. En 2015, environ 58 % des affaires jugées devant les tribunaux administratifs l'ont été par un juge unique, les autres l'ont été en formation collégiale.

Le recours aux procédures à juge unique va encore s'intensifier dans les années à venir compte tenu des réformes récentes, comme la loi du 29 juillet 2015 relative au droit d'asile ou la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, qui ont institué plusieurs procédures à juge unique, enserrées dans des délais contraints, ou l'entrée en vigueur du décret « Justice administrative de demain » du 2 novembre 2016, qui élargit le recours aux ordonnances et permet, en particulier, de rejeter les requêtes d'appel manifestement mal fondées ou les recours en cassation « manifestement dépourvus de fondement ». Cette dernière disposition s'est heurtée à une forte opposition des syndicats de magistrats administratifs qui craignent une utilisation abusive de ces outils. Ils estiment qu'eu égard à l'augmentation du nombre des entrées et à la nécessité de maintenir un taux de couverture positif, le risque est grand de voir le nombre d'affaires réglées par ordonnance augmenter, ce qui pose de véritables questions éthiques.

Ce mouvement pourrait également être perçu comme une stigmatisation d'une partie des requérants, qui ne bénéficient pas de toutes les garanties offertes par la procédure administrative de droit commun. De plus, le développement des outils de traitement rapide des contentieux de masse pourrait avoir une incidence sur les indicateurs de performances, et notamment sur les objectifs fixés en termes de nombre d'affaires réglées par magistrat ou par agent de greffe. Les marges d'amélioration des performances seront désormais extrêmement faibles compte tenu de la difficulté moyenne des dossiers qui resteront à traiter et du temps passé pour l'examen de ces dossiers complexes.

Au titre de la prévention du contentieux, le Conseil d'État entend favoriser le développement des procédures de règlement amiable des litiges, estimant que la réponse juridictionnelle n'est pas toujours la plus adaptée. L'article 5 du projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle, actuellement déféré au Conseil constitutionnel, unifie les modes de règlement amiable des litiges en matière administrative en une procédure unique de médiation. De plus, ce texte prévoit, pour une durée de quatre ans, une expérimentation de médiation obligatoire avant l'introduction d'un recours contentieux devant les juridictions administratives, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État, pour les contentieux sociaux (RSA, DALO...) ou pour certains contentieux de la fonction publique. Cette expérimentation pourrait être confiée au Défenseur des droits et à son réseau de délégués.

Bien que favorable, dans son principe, au développement de la médiation, je m'interroge sur la place de cet outil dans le contentieux administratif. L'exigence d'une décision administrative de rejet de la demande, préalable à toute saisine du juge, participe en effet déjà de cette démarche. En outre, pour un certain nombre de contentieux tels que le contentieux de la sécurité sociale, le contentieux de la fonction publique ou le contentieux relatif au revenu de solidarité active (RSA), un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) est prévu par les textes. Le cumul potentiel d'un recours administratif préalable obligatoire et d'une mesure de médiation risque d'éloigner le justiciable de son juge. Par ailleurs, les contentieux sociaux et les contentieux de la fonction publique, concernés par l'expérimentation de médiation préalable obligatoire, représentent respectivement 16 % et 12 % des recours enregistrés.

Si l'on comprend l'objectif de cette mesure qui est de décharger les juridictions administratives des contentieux de masse qui les engorgent, on peut néanmoins s'interroger sur l'opportunité de leur transfert au réseau de délégués bénévoles du Défenseur des droits et sur la capacité de ce réseau à assurer une telle mission.

En raison des nombreuses imprécisions s'attachant à cette expérimentation, notre commission, suivie par le Sénat, l'avait supprimée du projet de loi sur la justice du XXIème siècle en nouvelle lecture. Elle a été rétablie en lecture définitive par l'Assemblée nationale. Si cette disposition demeurait dans le texte à l'issue de son examen par le Conseil constitutionnel, notre commission devrait être particulièrement attentive, dans les années à venir, à sa mise en oeuvre.

À moyens constants, les juridictions financières ne pourront accomplir les nouvelles missions qui leur sont confiées. Le budget de ces juridictions est en légère hausse de 0,5 %, avec un plafond d'emplois qui reste stable à 1 840 ETPT. Cependant, la consommation d'emplois est inférieure au plafond de 84 ETPT, en raison du gel temporaire des recrutements en 2015, afin de faciliter la mobilité interne, dans la perspective de la mise en oeuvre de la réforme territoriale. Celle-ci s'est faite en deux étapes : la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a réduit de 22 à 15 le nombre de chambres régionales des comptes pour la métropole. Ensuite, la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a réduit le nombre de chambres régionales des comptes métropolitaines de 15 à 13. Ces regroupements ont permis aux juridictions financières d'atteindre une taille critique et de générer des économies grâce à la suppression de loyers, à la cession de sites et à la mutualisation des fonctions support des juridictions. Faute d'un recul suffisant, il est difficile, à ce stade, de chiffrer précisément le montant de ces économies. La carte des chambres régionales et territoriales des comptes correspond désormais à la carte des régions et il sera difficile d'aller au-delà. Les gains de productivité des juridictions financières générés par les regroupements ont ainsi atteint leurs limites.

Lors de son audition, M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a souligné la nécessité, compte tenu de la multiplication des missions confiées aux juridictions financières, de prévoir, dans les années à venir, les crédits suffisants à la consommation du plafond d'emplois dans son intégralité, sous peine de voir les performances de ces juridictions se dégrader.

Au titre de ces nouvelles compétences, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prévu un dispositif d'expérimentation de certification des comptes de collectivités territoriales, conduite par la Cour des comptes, en liaison avec les chambres régionales des comptes. Cette expérimentation durera jusqu'en 2023. Lorsque les résultats de cette expérimentation seront connus, le législateur interviendra pour déterminer les suites à lui donner. L'évaluation des moyens humains de cette expérimentation varie en fonction du nombre et de la taille des collectivités mais devrait représenter entre 15 et 20 ETPT pour un échantillon de l'ordre d'une vingtaine de collectivités pesant un total de moins de 15 milliards d'euros. Si l'échantillon était constitué de 45 collectivités, le besoin serait de 45 ETPT. La charge de travail induite ne pourra être supportée sans crédits et emplois supplémentaires.

La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a confié aux juridictions financières une nouvelle compétence de contrôle de la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des établissements de santé privés. Ces organismes n'étaient jusqu'à présent pas contrôlés alors qu'une part importante de leurs ressources est d'origine publique. Les premiers contrôles débuteront en 2017 et porteront sur un échantillon restreint d'établissements. Ces travaux se feront à moyens constants. Dans un second temps, toutefois, comme ces établissements représentent 36 000 organismes et plus de 33 milliards d'euros, ainsi que des enjeux de service public majeurs, la charge de cette mission pour les juridictions financières risque d'être trop importante pour qu'elle puisse s'exercer à moyens constants.

En conclusion, une attention toute particulière sera portée l'an prochain à l'adéquation des crédits prévus aux nouvelles missions confiées aux juridictions administratives et financières. Pour l'heure, je propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 164 et 165, qui devraient permettre à ces juridictions d'exercer leurs missions dans des conditions satisfaisantes cette année encore.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Loi de finances pour 2017 - Mission « Administration générale et territoriale de l'État » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Pierre-Yves Collombat sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Administration générale et territoriale de l'État »).

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur pour avis. - Cette mission ne sera probablement pas examinée en séance, comme le reste du budget, d'ailleurs ; je vais pourtant essayer d'être synthétique.

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » comprend trois programmes : le plus important est le programme 307 « Administration territoriale » de l'État, qui comprend les crédits réservés aux préfectures et aux sous-préfectures. Ensuite, le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » aura pour mission essentielle l'organisation des élections en 2017. Enfin, le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » inclut les fonctions support et la gestion des affaires juridiques et contentieuses du ministère de l'intérieur.

Ce dernier programme voit ses crédits augmenter, mais essentiellement par le transfert des crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance.

Concernant le programme « Vie politique, cultuelle et associative », la hausse des crédits est vertigineuse : plus de 200 %, mais c'est en raison des élections présidentielle, législatives et sénatoriales en 2017. Le Gouvernement a proposé pour la troisième fois depuis 2012 la dématérialisation de la propagande électorale. Avec la même constance, l'Assemblée nationale l'a refusée. Ces petites économies pourraient nuire à la démocratie. Les électeurs pourraient estimer que cette dématérialisation est une marque de dédain à leur égard : soit ils ne se déplaceraient pas, soit leur vote serait protestataire. Ne commettons pas cette faute, surtout à l'heure actuelle.

Les crédits du programme « Administration territoriale » sont les plus importants : ils augmentent de 3,4 % en autorisations d'engagement et 3,1 % en crédits de paiements. Cet accroissement masque pourtant la suppression des 500 équivalents temps plein (ETP) qui constituent la première partie des 1 300 suppressions prévues dans le cadre du plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG). Avec ce plan, les missions et l'organisation des préfectures sont en cours de remaniement. La mise en place de plates-formes spécialisées dans l'instruction et la validation des titres en lieu et place des guichets - sauf pour les titres délivrés aux étrangers et les demandes d'asile - devrait permettre à la fois la réduction des effectifs et un redéploiement du personnel sur quatre missions prioritaires des préfectures : gestion des crises, lutte contre la fraude documentaire, expertise juridique et contrôle de légalité, coordination territoriale des politiques publiques.

Je pense que le fichier centralisé TES du Gouvernement est un sous-produit du PPNG, plan lui-même suscité par le plan de réduction des effectifs de l'administration territoriale de l'État : 1 380 ETP réalisés entre 2013 et 2016, 500 prévus pour 2017 et 800 pour 2018, après l'hémorragie du précédent quinquennat. Les effectifs baissent en moindre proportion, mais ils continuent de baisser.

Dans le but louable de compenser cette réduction des effectifs par une redéfnition du rôle des fonctionnaires, a été décidée la création d'une cinquantaine de plates-formes spécialisées dans la délivrance des titres. Un fichier des passeports biométriques existant déjà, il devenait normal de l'utiliser pour créer un fichier unique permettant de simplifier la délivrance des cartes d'identité. La solution au problème des faux papiers et de l'usurpation des identités étant déjà là, il devenait naturel de la choisir. D'autant plus qu'ainsi, les recettes générées par la délivrance des passeports pourraient continuer à financer la gratuité des cartes d'identité. Hier, le ministre de l'intérieur ne s'en est pas caché. Reste à savoir si la généralisation de l'existant est la bonne solution.

Toutes les difficultés pratiques de la réorganisation des directions des sept nouvelles régions selon la logique du multi-sites n'ont pas encore été résolues, même si des progrès ont été réalisés. Le déploiement des moyens numériques, essentiels au bon fonctionnement des directions régionales désormais réparties en plusieurs sites, est inégal selon les régions et dépend largement de l'engagement de l'encadrement. Toutes les solutions techniques nécessaires ne sont pas encore opérationnelles. En attendant, le personnel continue de remplir ses missions, avec des moyens pas toujours adaptés et l'inquiétude liée à une probable centralisation des effectifs au siège, à plus ou moins long terme.

La réorganisation du réseau infra-départemental a abouti à une modification des limites d'une grande partie des arrondissements, mais ne supprime que très peu de sous-préfectures, ce qui ne me chagrine guère. De telles suppressions sont très mal vécues par les élus et la population. Aurait-on enfin réalisé l'importance du maintien de la présence de l'État au niveau infra-départemental et le rôle essentiel du sous-préfet ? Ou est-ce l'effet de l'approche des échéances électorales de 2017 ?

Pour conclure, le constat est toujours le même : l'administration territoriale se réorganise et s'adapte, sur fond de réduction présentée comme inéluctable, au gré des réformes qui lui sont imposées. Son personnel s'engage dans ces changements avec un sentiment mêlant une bonne volonté étonnante et une forme de résignation, tout en nourrissant l'espoir de voir ces réformes prendre fin.

Ainsi, malgré une augmentation modeste des crédits et les tentatives de réorganisation qui ne se limitent pas à la recherche d'économies mais aussi à une revalorisation des fonctions et des emplois, la poursuite de la réduction des effectifs de l'administration territoriale de l'État me conduit à proposer un avis défavorable. Tant que les effectifs diminueront, je ne changerai pas d'avis. Ce n'est pas au moment où le consensus social se délite et où une bonne partie du territoire se sent abandonné qu'il faut poursuivre dans cette direction.

M. Jean Louis Masson. - Je partage l'avis de notre rapporteur.

Je trouve scandaleuses les tentatives réitérées du Gouvernement de supprimer la propagande officielle par papier. J'ai tenu une conférence de presse il y a deux mois avec des députés et des sénateurs non-inscrits pour protester : cette suppression favoriserait encore un peu plus les grands états-majors qui disposent de moyens logistiques importants, sans compter que les médias ne parlent que d'eux.

Plus généralement, je m'insurge contre le tout numérique : arrêtons de forcer nos concitoyens à n'avoir recours qu'à Internet. Nombreux sont ceux qui peinent à l'utiliser, notamment pour les déclarations d'impôt, de patrimoine etc... Respecter les Français, c'est aussi respecter ceux qui préfèrent le papier.

Il est scandaleux que le Gouvernement ait décidé de passer la durée de validité des cartes d'identité à 15 ans tout en refusant de renouveler celles où il est indiqué 10 ans. En Belgique et en Norvège, les douaniers et les policiers refusent de vous laisser monter dans un avion lorsque vous êtes détenteur d'une telle carte d'identité. Comment leur expliquer que 10 égale 15 ? Sur cette affaire, notre Gouvernement est, pour le moins, surprenant.

Dans mon département, on a obligé des intercommunalités à fusionner alors qu'elles n'avaient aucun point commun entre elles et qu'elles appartenaient à des arrondissements différents. Le préfet de la Moselle leur a dit qu'elles continueraient chacune à rester dans leur arrondissement respectif. Est-ce cela la cohérence territoriale ? Il faut que les limites administratives et les limites des intercommunalités soient identiques. Ma remarque vaut également pour les limites des départements. En serions-nous revenus à la période précédant le décret de 1964 sur l'organisation administrative dans les circonscriptions d'action régionale ? Je ne comprends pas la politique menée par ce Gouvernement, tout comme je ne comprenais pas celle menée sous Sarkozy qui forçait la main des communes avec les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) et la fusion des intercommunalités. Je ne voterai donc pas pour les crédits de cette mission.

M. Jean-Pierre Sueur. - Notre groupe ne suivra pas l'avis de notre rapporteur tout en reconnaissant la qualité de son travail. Si nos collègues de la majorité du Sénat étaient tentés de suivre notre rapporteur, ils ne devraient pas soutenir les sept candidats à la primaire qui, en matière de fonction publique, vont très au-delà de ce qui est dénoncé dans ce rapport.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur pour avis. - Je n'en soutiens aucun !

M. Philippe Bas, président. - Pour ce qui concerne le manque de moyens de l'administration territoriale de l'État, les responsabilités sont partagées, et nous savons tous que l'accompagnement de l'État au niveau local est nécessaire. Avec ce budget, tel ne sera pas le cas.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Loi de finances pour 2017 - Mission « Sécurités » - programme « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Catherine Troendlé sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Sécurités », programme « Sécurité civile »).

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - Six sapeurs-pompiers sont décédés dans l'exercice de leur mission en 2014 et trois autres déjà cette année. Je voudrais saluer l'engagement des sapeurs-pompiers au service de la communauté et rendre hommage à leur courage et à leur civisme. Je vous y associe bien entendu mes chers collègues.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017 au titre de la sécurité civile sont en augmentation de 5,79 % en autorisations d'engagement et de 6,19 % en crédits de paiement. Les objectifs fixés pour 2017 traduisent la prise en compte, dans le budget, des nouvelles menaces et le renforcement des capacités de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises dans le cadre du pacte de sécurité dont il a été beaucoup question récemment. Il s'agit notamment :

- de l'amélioration de la prise en compte des nouveaux risques par les différents acteurs concernés qui passe par le « contrat territorial de réponse aux risques et aux effets des menaces » (CoTRRiM) qui devrait être généralisé dès 2017 ;

- du renforcement de l'action de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) auprès des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), notamment pour promouvoir les mutualisations ouvertes à ces services.

La mise en oeuvre de trois chantiers majeurs de la sécurité civile se poursuivra en 2017.

J'aborderai d'abord la déclinaison de la planification nationale en cas d'accident nucléaire majeur. Le centre NRBC-E a pour mission d'améliorer les capacités d'intervention face aux menaces et aux risques de nature nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosive. En 2016, il a formé 2 239 stagiaires, notamment dans la perspective du championnat d'Europe de football. Les conclusions d'un groupe de travail interministériel remises au 1er trimestre de l'année 2016, préconisent des évolutions des plans particuliers d'intervention (PPI) des centres nucléaires de production d'électricité.

Concernant ensuite le nouveau système d'alerte et d'information de la population (SAIP) qui s'est déployé en 2016, précisons qu'au 1er août, 1 092 installations ont été réalisées et réceptionnées, en particulier dans onze départements de l'arc méditerranéen, affectés par les graves intempéries de l'automne 2015 et aujourd'hui équipés de 226 sirènes.

En revanche, en raison de reports successifs dus au prestataire, la livraison du logiciel de déclenchement a été retardée de 36 mois. Sa première version, livrée en avril dernier, fait l'objet de tests tant au niveau central que dans des préfectures-pilotes. Il devrait être opérationnel, pour les préfectures, en 2017. En attendant, les sirènes sont déclenchables à distance, à partir des préfectures, au moyen d'un outil provisoire.

À la suite des terribles attentats terroristes de l'année 2015, une première version du volet téléphonie a été mise en ligne en juin 2016 dans le cadre du championnat d'Europe de football. Malheureusement, ce dispositif n'a pas fonctionné lors du tragique événement survenu à Nice le 14 juillet dernier en raison d'un défaut de conception technique aujourd'hui pris en compte. Redéclenché par précaution pour une fausse alerte terroriste dans une église il y a quelques semaines, le système a cette fois fonctionné.

Une version intégrant les risques autres que le terrorisme est en cours de commande. À ce jour, l'application pour les téléphones mobiles, disponible gratuitement sur les plateformes d'achat, a été téléchargée 700 000 fois.

Le dernier chantier majeur concerne le taux des SDIS équipés de terminaux Antarès. Il est de 83,5 % pour 2015 et estimé à 86 % fin 2016. Le ministre de l'intérieur a parlé lors de son audition hier de 95 %, mais il s'agit plutôt de 86 %. Antarès est disponible dans tous les départements métropolitains. Mais sur certaines parties du territoire, la couverture n'est pas satisfaisante, voire inexistante dans certaines zones. Depuis 2013, l'État effectue des travaux d'optimisation du réseau. En convergence, l'infrastructure nationale partagée des transmissions (INPT) est en cours de modernisation. Ce chantier est doté de 150 millions d'euros sur six ans. Il devrait permettre aussi de prolonger la durée de vie du réseau jusque vers 2030 et donc allonger la durée d'amortissement des équipements. Le déploiement d'Antarès se poursuit outre-mer. Des travaux d'optimisation de sa couverture ont été conduits en 2015 et 2016 à la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion. En 2017, seront lancées en Guyane et à Mayotte les études préalables à la couverture d'Antarès.

L'achèvement total du projet est prévu fin 2019, donc nous sommes en retard.

En revanche, la réflexion sur l'équipement de la flotte d'aéronefs par un système de radio compatible avec Antarès n'a pas encore trouvé de solution satisfaisante. Une expérimentation doit intervenir au cours du premier semestre 2017.

Je souligne deux novations pour ce budget 2017.

D'abord la création d'un fonds d'accompagnement des projets structurants de sécurité civile, d'un montant de 20 millions d'euros, dès 2017, pour appuyer les efforts des SDIS qui en ont le plus besoin pour s'équiper. Cette annonce sera vraisemblablement concrétisée par l'adoption d'un amendement au projet de loi de finances.

En réalité, plutôt que d'un effort financier supplémentaire de l'État, ces crédits résultent d'un redéploiement des économies attendues de la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) versée aux sapeurs-pompiers volontaires. Cette réforme, qui s'inscrit dans les travaux d'un groupe de travail créé par l'Assemblée des départements de France (ADF), est inscrite dans une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale et en cours d'examen, pour laquelle vous venez d'ailleurs de me témoigner votre confiance en me nommant rapporteur. Pour 2015, les contributions des SDIS s'élevaient à 70 millions d'euros environ dont près de 32 millions d'euros compensés par l'État. Pour 2017, dans le nouveau dispositif, la contribution de l'État au financement de la PFR est inscrite à hauteur de 3,4 millions d'euros. Sur le solde de sa contribution antérieure, 20 millions alimenteront donc une dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS. Cette enveloppe devrait être reconduite pour les années ultérieures.

Pour le reste, seront également financées la création et la montée en puissance d'une réserve nationale de sécurité civile, à hauteur de 3,6 millions d'euros, et l'accompagnement ponctuel au titre du transfert au gouvernement de Nouvelle-Calédonie de la compétence « sécurité civile », à hauteur de 5 millions d'euros.

Parmi les opérations ouvertes au financement du nouveau fonds, on peut identifier :

- le projet de système de gestion opérationnelle des SDIS unifié au niveau national, dont le coût est évalué à 600 millions d'euros sur 10 ans ;

- plus largement, les projets structurants des SDIS tels que l'expérimentation du projet d'unification des plateformes d'appel d'urgence ou des projets élaborés dans le cadre du contrat territorial comme la constitution d'une capacité nationale de lutte contre les feux de navires en mer.

Il s'agit de projets nationaux, mais qui seront de toute façon déclinés territorialement, pour renforcer la capacité des services d'incendie et de secours à répondre aux multiples risques.

Le nouveau fonds de soutien aux SDIS est donc particulièrement « fléché » vers la mise en place d'un système de gestion opérationnelle unifiée qui vise à uniformiser les logiciels équipant les centres de traitement des appels et les centres opérationnels des SDIS. Aujourd'hui, ceux-ci s'organisent de manière autonome.

L'évolution des risques et des technologies de communication a conduit le ministère de l'intérieur à lancer une étude sur la faisabilité d'un tel projet. Celui-ci doit permettre son interopérabilité avec les systèmes et les applications des autres acteurs publics ou privés de secours et de la sécurité, principalement les SAMU et les forces de police et de gendarmerie. Ce projet sera lancé en 2017 en y associant l'ADF et l'Association des maires de France sur la gouvernance et le déploiement du projet.

Je souscris totalement à l'architecture de ce projet. Je regrette, toutefois, que cette démarche s'arrête au milieu du gué. En effet, l'objectif assigné au système unifié ne sera pas pleinement atteint sans que ce mécanisme soit élargi à l'ensemble des services d'urgence dont, au premier rang, les SAMU. Or, le ministère chargé de la santé a choisi, certes, par un mouvement comparable, de construire l'homogénéisation des systèmes d'information des plateformes de réception des appels au 15 mais selon une réflexion interne, sans tenir compte des missions assumées par les sapeurs-pompiers dans le secours à personne et en ignorant les relations et l'interaction quotidiennes des « blancs » et des « rouges ». Personnellement, je pense qu'il s'agit d'un gaspillage.

En conséquence, aujourd'hui, deux ministères, l'intérieur et la santé, se sont engagés dans la construction parallèle de systèmes unifiés de leurs propres services d'urgence. On doit cependant noter que le ministère de l'intérieur, dans une vision d'ensemble, a prévu, dans ce cadre, l'interopérabilité du futur système unifié avec les dispositifs des autres acteurs publics et privés intervenant en matière de secours et de sécurité.

Je regrette que les deux chantiers en cours n'aient pas été joints dans un cadre interministériel, ainsi que nous l'avions recommandé avec notre collègue Pierre-Yves Collombat dans notre très récent rapport consacré à l'évolution croissante du secours à personne dans l'activité des SDIS.

Il s'agit de la première étape, indispensable, vers un système unifié au niveau national et généralisé à l'ensemble des acteurs du secours.

Dans un deuxième temps, il faudrait consolider les mutualisations entre SAMU et SDIS avant de l'élargir au « 17 », numéro d'appel des services de police et de gendarmerie.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Sécurité civile » pour 2017.

M. Jean-Pierre Vial. - S'agissant des systèmes d'information et de communication des services de sécurité, je suis étonné qu'on ne fasse que déplorer la mise en place de deux systèmes indépendants. L'historique du développement d'Antares a été évoqué par notre rapporteur. Il y a quelques années déjà, lors de la fin de l'équipement qui était lui-même porteur d'un réseau de radio, la coexistence de deux systèmes avait été longuement étudiée. Le ministère s'en était initialement étonné puis s'était aperçu de l'intérêt qu'il y avait d'anticiper les problèmes que cela pouvait causer. On nous présentait à l'époque Antares comme le service miracle qui allait couvrir le territoire et assurer la sécurité. Aujourd'hui, on constate que le déploiement est loin d'être satisfaisant sur la totalité du territoire et qu'il n'y a toujours pas d'harmonisation entre les deux systèmes. On sait ce qu'il en coûte sur le terrain d'une telle situation. Si l'on n'adopte pas une position contraignante, ces deux systèmes continueront à se développer en parallèle.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - J'adhère totalement aux propos de Jean-Pierre Vial, même si je pense que le fait que nous ayons alerté, très en amont, le ministère de l'intérieur sur ces difficultés, avec notre collègue Pierre-Yves Collombat, a conforté cette avancée. Le nouveau fonds consacrera une étude à un système permettant l'interopérabilité, notamment avec le SAMU. Je trouve qu'il y a donc une évolution favorable. Il est certain que l'on a perdu beaucoup de temps, puisque l'on avait deux systèmes parallèles. Mais, le projet gouvernemental n'étant pas encore achevé, il a donc été possible de le modifier et de prévoir l'interopérabilité, cela grâce aussi aux travaux du Sénat.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

Loi de finances pour 2017 - Mission « Sécurités » - hors programme « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Alain Marc sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Sécurités », hors programme « Sécurité civile »).

M. Alain Marc, rapporteur. - Dans le prolongement de l'exposé de notre collègue Catherine Troendlé sur le programme « Sécurité civile », je vous présenterai les trois autres programmes que compte la mission « Sécurités » : les programmes 176 « Police nationale », 152 « Gendarmerie nationale » et 207 « Sécurité et éducation routières ».

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017, les crédits consacrés à ces trois programmes s'élèvent à un peu plus de 19 milliards d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, soit une augmentation de l'ordre de 4 % par rapport aux crédits de l'an dernier.

L'examen de ce budget s'effectue dans un contexte doublement particulier cette année : celui d'une menace terroriste qui demeure à un niveau élevé, comme sont venus le rappeler les derniers attentats, et celui d'un mécontentement profond des policiers, comme le démontre la mobilisation spontanée de ces fonctionnaires qui sont le témoignage d'un véritable malaise.

À la suite des attaques terroristes subies par notre pays en 2015, plusieurs plans de sécurité ont été définis afin de doter nos services de capacités supplémentaires pour lutter contre le terrorisme, tant sur le plan humain que matériel : un plan de lutte antiterroriste annoncé en janvier 2015, un plan de lutte contre l'immigration clandestine mis en oeuvre au cours du premier semestre 2016, et le pacte de sécurité annoncé par le Président de la République lors de son discours devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles le 16 novembre 2015.

S'agissant des créations de postes de policiers et de gendarmes, un effort important a été réalisé dans le cadre de ces trois plans progressivement mis en oeuvre en 2015, 2016 et 2017, avec 4 417 créations nettes dans la police nationale et 2 343 créations nettes dans la gendarmerie nationale. Ces renforts bénéficient d'abord aux services de police et de gendarmerie engagés dans la lutte antiterroriste (DGSI, renseignement territorial, police judiciaire) mais également aux services de maintien de l'ordre (CRS, gendarmes mobiles) ou impliqués dans la lutte contre l'immigration clandestine (police de l'air et des frontières).

Pour la police nationale, le plafond d'emplois du programme (149 079 emplois au total) croît de 2 031 postes équivalents temps plein travaillé (ETPT). Entre 8 000 et 9 000 policiers sont recrutés chaque année, des gardiens de la paix en très grande majorité. À cet égard, il convient de souligner que les écoles de police connaissent des taux de remplissage inédits et que le ministère a été contraint de réduire légèrement les durées de formation initiale pour tenir les rythmes d'affectation dans les services actifs. Les crédits de masse salariale progressent de 337 millions d'euros afin de financer ces créations d'emplois mais également les mesures catégorielles décidées en faveur des fonctionnaires de police avec la signature d'un protocole le 11 avril 2016.

Pour la gendarmerie nationale, le plafond d'emploi (100 192 emplois au total) progresse de 402 ETPT, l'essentiel des créations d'emplois ayant déjà eu lieu l'an dernier. Les crédits de masse salariale augmentent quant à eux de 294 millions d'euros afin de financer les nouveaux emplois mais également les mesures catégorielles du protocole pour la valorisation des carrières, des compétences et des métiers dans la gendarmerie nationale, également signé le 11 avril dernier.

Enfin, l'apport de la réserve à la politique de sécurité publique va continuer à s'affirmer avec la création de la garde nationale, décidée par l'exécutif après l'attentat de Nice et devenue effective avec le décret du 13 octobre 2016. L'objectif est de constituer, à l'horizon 2018, une garde nationale comptant 85 000 personnes et capable d'en déployer 9 500 chaque jour. La gendarmerie constitue la force principale de cette garde nationale avec un objectif de 40 000 réservistes opérationnels et un objectif de 3 000 personnes mobilisées chaque jour. Pour atteindre ces objectifs ambitieux, des crédits supplémentaires devraient être mobilisés par un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances...

Concernant les crédits affectés aux moyens de fonctionnement, question qui est au coeur des revendications actuelles des policiers, un effort assez conséquent a été réalisé avec la mise en oeuvre des différents plans de lutte antiterroriste. Les modes opératoires retenus par les auteurs des attaques de 2015 ont démontré que les forces de l'ordre pouvaient se trouver confrontées à des individus lourdement armés et prêts à mourir les armes à la main. Il s'en est donc suivi un plan de remise à niveau des équipements de protection et des armements des primo-intervenants (brigades anti-criminalité et pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie). On ne peut bien entendu que se féliciter de cette politique même si une réserve peut être émise sur la question de la formation à l'utilisation des armes. Si la formation initiale est de bonne qualité, on ne peut en dire autant de la formation continue, les policiers étant astreints à seulement trois séances annuelles de tirs de trente cartouches chacune. Surtout, dans le cadre du déploiement des nouveaux armements, un fusil mitrailleur (HK G36) a été, et va continuer, à être déployé. C'est une arme lourde, or les effectifs ne sont pas nécessairement formés comme il se devrait au maniement de cette arme, seuls 14 stands de tirs de la police nationale étant équipés à cet effet.

Face au mouvement de protestation des policiers, le ministère de l'intérieur a annoncé la définition d'un plan pour la sécurité publique, qui va être mis en oeuvre dans les semaines à venir. Un certain nombre d'annonces vont dans le bon sens et donneront lieu à des mesures législatives, je pense notamment à la question de la légitime défense des policiers qui, je l'espère, sera alignée sur celle des gendarmes. D'autres mesures réclameront des crédits supplémentaires, il s'agit en particulier de la poursuite du déploiement des équipements de protection et des nouveaux armements parmi les effectifs de la sécurité publique. Enfin, les efforts en faveur du renouvellement du parc automobile de la police et de la gendarmerie, qui est vieillissant, vont être poursuivis. Au total, ces mesures devraient conduire le Gouvernement à abonder, par un amendement, les crédits de la mission pour un montant de 100 millions d'euros.

Enfin, au-delà de ces quelques éléments chiffrés, je souhaiterais vous présenter les grands axes de la politique de lutte antiterroriste mise en oeuvre depuis 2014. Cette politique s'appuie tout d'abord sur le plan de lutte contre la radicalisation et les filières terroristes, défini au printemps 2014, avec la création du dispositif de signalement des personnes radicalisées. Ce dispositif de signalement, dont la responsabilité incombe à l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT), repose sur le numéro vert, un formulaire internet et sur les services territoriaux de police et de gendarmerie. Depuis le 29 avril 2014, date de mise en service du numéro vert, ce sont plus de 5 600 personnes qui ont été enregistrées pour radicalisation par l'UCLAT. Si l'on ajoute les remontées dans les territoires ou par les services de renseignement, nous sommes à près de 15 000 personnes suivies pour radicalisation.

Le deuxième axe de la politique antiterroriste repose sur la mobilisation intense des mesures de police administrative avec les interdictions de sortie du territoire, les interdictions administratives du territoire, qui concernent quant à elles les ressortissants étrangers qui souhaiteraient accéder au territoire national mais qui présenteraient une menace pour la sécurité publique, et enfin les mesures de l'état d'urgence, qu'il s'agisse des perquisitions administratives, des assignations à résidence ou encore des opérations de contrôle d'identité, d'interdictions de manifester ou de fermetures de lieux de culte.

Après les différents attentats que nous avons connus, une nouvelle doctrine d'emploi des forces d'intervention, chargées de résoudre les crises terroristes, a été définie. Ce schéma national d'intervention a pour ambition de permettre aux forces d'intervention de faire cesser, en tout point du territoire métropolitain et ultramarin, le plus rapidement possible une attaque terroriste, y compris en cas d'actions terroristes simultanées.

À cet effet, un certain nombre de mesures techniques ont été prises, dont la plus importante me semble être la fin du principe de compétence territoriale entre le GIGN, le RAID ou la BRI afin qu'en cas de survenance d'une crise terroriste, le principe moteur de l'intervention soit celui de la proximité. L'unité la plus proche de la crise sera donc désormais engagée immédiatement, ce qui n'interdira pas aux autres forces de contribuer à la gestion de la crise, sous la responsabilité de la première. Par ailleurs, de nouvelles antennes du GIGN et du RAID ont été créées en différents points du territoire pour raccourcir les délais d'intervention.

Pour ceux de nos collègues qui sont en milieu rural, nous avons eu une bonne nouvelle, lors de l'audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 9 novembre dernier, du directeur général de la gendarmerie nationale. Il serait question de mettre fin au mouvement de fermeture des petites unités de gendarmerie situées en zones rurales, pour en faire des « brigades de contact ». Les missions des gendarmes affectés dans ces unités seront redéfinies afin d'accroître les relations directes avec la population et d'améliorer le renseignement en milieu rural. Ce dernier s'était dégradé ces dernières années, les gendarmes se concentrant sur le chef-lieu ou sur la sécurité routière.

En conclusion, le budget de la mission « Sécurités » pour 2017 permet de financer les créations de postes annoncées depuis 2015 et prolonge les efforts pour améliorer les moyens de fonctionnement de la police et de la gendarmerie. Ces moyens ne suffiront pas à apaiser la grogne des policiers qui réclament un véritable « plan Marshall ». Mais nous ne pouvons pas ignorer le contexte budgétaire contraint dans lequel nous nous inscrivons. Ainsi, compte tenu de ces éléments, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors programme « Sécurité civile », pour 2017.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors programme « Sécurité civile ».

Loi de finances pour 2017 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Crédits « Immigration » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. François-Noël Buffet sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Immigration, asile et intégration », crédits « Immigration »).

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Je rappelle que cet avis porte sur l'intégralité du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » et sur 3 des 4 actions du programme 303 « Immigration et asile », la quatrième action, relative à la « Garantie de l'exercice du droit d'asile » faisant l'objet du rapport pour avis de Mme Esther Benbassa.

Pour la deuxième année consécutive, les crédits augmentent, mais la politique d'immigration et d'intégration reste le parent pauvre de la mission. Si, à première vue, les crédits semblent en forte hausse, les dépenses hors asile représentent 31 % de la mission et ceux liés à la politique d'immigration régulière et d'intégration seulement 21 %.

Parmi ces crédits figurent ceux de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), acteur historique de l'intégration, dont les missions ont été profondément modifiées et largement réorientées vers l'accueil des demandeurs d'asile par les lois du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile et du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

Pour vous résumer d'une phrase mon propos, je m'interroge, malgré l'augmentation des crédits, sur l'efficacité et surtout sur l'évaluation des moyens mis en oeuvre, depuis plusieurs années, dans les politiques poursuivies.

Concernant la lutte contre l'immigration irrégulière, les instruments proposés par le projet annuel de performances sont insuffisants pour en évaluer l'efficacité, en raison du défaut de vision globale des crédits engagés dans cette politique et d'un manque d'indicateurs pertinents. Avec 92 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les crédits sont en augmentation de 16 % par rapport à la loi de finances pour 2016. Par rapport à l'exécution 2015, l'augmentation n'est toutefois que de 8 % en autorisations d'engagement, alors que les crédits de paiement baissent de 1,5 %.

L'augmentation est principalement due au poste de la prise en charge sanitaire, qui augmente de 14 millions d'euros et correspond en quasi-totalité au financement des camps d'accompagnement et à la prise en charge des migrants de Calais et Dunkerque. Elle montre aussi l'effort accru dans l'éloignement de ressortissants de pays tiers.

On constate une sous-occupation des centres de rétention administrative (CRA). Non qu'il faille les remplir à tout prix. Ces centres ont des coûts fixes importants. Les taux d'occupation sont en moyenne de 52,5 %, avec de fortes disparités : ils sont relativement importants en région parisienne, mais vraiment faibles ailleurs. Leur entretien revient donc très cher.

L'assignation à résidence est en développement. Une expérimentation de centre de retour pour déboutés du droit d'asile a été lancée en avril 2015 à Vitry-sur-Orne en Moselle qui a concerné jusqu'à présent 61 familles, soit 236 personnes. Cela peut fonctionner mais nécessitera une vision à long terme du dispositif. Il m'a été indiqué en auditions que d'autres expérimentations sont envisagées. L'assignation à résidence est privilégiée pour les familles depuis 2012 et elle est devenue la règle depuis la loi du 7 mars 2016 mais les nouveaux instruments juridiques mis à disposition des préfectures pour encourager le recours à l'assignation à résidence ne sont entrés en vigueur qu'au 1er novembre dernier faute de décret d'application pris avant cette date.

Nous n'avons pas de vision claire concernant l'efficacité de l'éloignement. Outre l'insuffisance des indicateurs de performance, je constate que des crédits qui concourent aussi à la lutte contre l'immigration irrégulière relèvent d'autres programmes : programme 176 « Police nationale », programme 152 « Gendarmerie nationale » et programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et de la relation de travail ». Il faut y ajouter les aides au retour ainsi que les dépenses de justice qui sont de véritables frais cachés de la lutte contre l'immigration irrégulière. Je réclame un document transversal de tous les moyens engagés afin de les rationaliser car, actuellement, le dispositif apparaît sous-optimal.

Concernant les crédits consacrés à l'immigration régulière, il faut noter une modification de la structure des ressources de l'OFII. Mais l'augmentation de ses crédits ne signifie pas pour autant qu'il dispose de tous les moyens nécessaires pour remplir ses missions. La formation linguistique, dont les crédits étaient en baisse ces dernières années, bénéficie pour ce budget d'un effort budgétaire certes insuffisant mais qu'il faut saluer. Le sort des bénéficiaires d'une protection internationale, préoccupation du Sénat lors de l'examen de la réforme du droit d'asile, est pris en compte avec la création de 500 places supplémentaires en centre provisoire d'hébergement. C'est toutefois insuffisant. J'émettrai donc des réserves sur ces crédits, ou à défaut un avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Vous émettez des réserves car les efforts budgétaires sont insuffisants ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - J'émets un avis négatif non pas pour divergence massive mais par manque de moyens d'évaluation.

M. Jean Louis Masson. - Je suis pour ma part partisan d'un rejet massif de ce budget. Je suis favorable à une assimilation des étrangers en situation légale sur notre territoire et au rejet de tout communautarisme. Pour les étrangers en situation irrégulière, il faudrait appliquer la politique de l'Australie. Nous mettons des sommes colossales au profit d'étrangers en situation irrégulière alors que des Français et des étrangers en situation régulière ont des difficultés pour se loger et on les aide beaucoup moins. Je voterai contre ce budget.

M. Philippe Bas, président. - Je m'orienterai vers le même vote mais pour des raisons totalement différentes.

M. René Vandierendonck. - Je remercie notre rapporteur pour sa rigueur et son honnêteté intellectuelle. Il pose le problème récurrent de l'évaluation. La commission des lois pourrait prendre une initiative pour jeter les bases d'une méthode d'évaluation, c'est le rôle du Parlement. J'ai aussi une question pour le rapporteur : faites-vous le point dans votre rapport sur la situation des mineurs isolés étrangers ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur avis. - Nous ne l'avons pas évoquée spécifiquement mais je propose de faire un point avant la fin de l'année sur ce sujet.

M. Philippe Bas, président. - C'est une bonne idée en effet. Nous rejetons les crédits examinés avec les motifs circonstanciés de notre rapporteur.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits « Immigration » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Loi de finances pour 2017 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Crédits « Asile » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Esther Benbassa sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Immigration, asile et intégration », crédits « Asile »).

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons maintenant l'avis de Mme Esther Benbassa, sur les crédits consacrés à l'asile au sein de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Après une année pleine d'application de la réforme du droit d'asile, le projet de loi de finances pour 2017 s'inscrit dans le prolongement des précédents budgets avec la poursuite de l'accroissement des moyens et effectifs de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : les crédits de paiement de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » passeront de 597,4 millions d'euros en 2016 à 687,4 millions d'euros, soit une augmentation de 15 %, ceux consacrés à la CNDA de 23,72 millions d'euros à 25,92 millions, soit une augmentation de 9,3 %.

L'effort consenti en faveur de la garantie de l'exercice du droit d'asile mérite donc d'être salué. Comme les années passées, il vise avant tout à poursuivre la réduction du délai de traitement de la demande d'asile, mais également à améliorer la prise en charge des demandeurs d'asile.

Même si elle est largement tributaire de l'évolution de la demande d'asile, il est attendu de la réduction des délais de traitement une réduction du coût de l'accueil des demandeurs : le coût d'un mois de délai de traitement est estimé entre 10 et 15 millions d'euros par un rapport des inspections générales de 2013.

Concernant le financement de l'accueil matériel des demandeurs, si les prévisions tendent à devenir plus réalistes sur certains postes budgétaires comme les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), il est à craindre que le financement de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile ou de l'allocation pour demandeurs d'asile soit sous-estimé.

En effet, le projet de loi de finances pour 2017 consacre au financement des CADA 280 millions d'euros, montant qui correspond au financement de plus de 40 000 places pour un coût unitaire journalier de 19,50 euros, mais l'hébergement des demandeurs d'asile en CADA est loin d'être la norme et une part non négligeable des demandeurs d'asile est hébergée soit chez l'habitant, soit plus probablement dans le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste porté par le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement » - quand les demandeurs d'asile sont effectivement hébergés...

Pour conclure, et malgré les réserves que je viens d'émettre, je vous propose, mes chers collègues, d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2017 à la politique de l'asile.

Mme Catherine Tasca. - La réforme engagée sur le fonctionnement de l'OFPRA est une réforme de longue haleine, dont l'effet positif dépend de l'évolution des moyens, notamment humains, octroyés à l'OFPRA mais aussi de l'évolution du flux des demandeurs d'asile sur laquelle nous n'avons évidemment pas prise. Nous constatons le niveau de ce flux, mais il ne résulte pas d'un choix politique. Dans le contexte international que nous connaissons, ce flux n'est pas prêt de s'amoindrir. Je vais dans le sens de notre rapporteure : même si tout n'est pas parfait dans ce dispositif, il connaît une amélioration notable au regard de la situation antérieure à la réforme, y compris sur la durée d'examen des demandes qui est le point essentiel d'une politique du droit d'asile.

M. Alain Anziani. - On oublie souvent un point connexe à la question de l'asile, il s'agit des droits de la communauté rom. Pour les réfugiés et les gens du voyage, il existe un cadre juridique précis. S'agissant des roms, la situation juridique n'est pas satisfaisante. Ils passent de commune en commune sans qu'on soit en mesure de leur proposer une solution satisfaisante. Je trouve qu'il faudrait leur accorder une certaine attention.

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Madame Tasca, il est exact que la réforme de l'OFPRA a amélioré la situation : 100 postes ont été créés l'année dernière, puis 40 cette année, pour accélérer le traitement des demandes.

Monsieur Anziani, je vous rejoins sur le fait que nous devrions travailler sur la question des roms, même si ce n'est pas l'objet du présent rapport pour avis, tant dans l'intérêt de ces personnes, qui vivent dans une grande vulnérabilité, que pour favoriser le vivre-ensemble dans les communes concernées.

M. François-Noël Buffet. - Je souhaite donner une explication de vote. Je distingue bien entendu le rapport de Mme Benbassa sur l'asile de celui que j'ai présenté sur l'immigration. Concernant la politique de l'asile, et les moyens qui sont donnés à l'OFPRA, dont je suis par ailleurs administrateur et au conseil d'administration duquel je représente le Sénat, je suis favorable à la réforme conduite. Le point qui blesse en matière d'asile, c'est le traitement des déboutés du droit d'asile. Or, le traitement des déboutés du droit d'asile ne fait pas partie de la politique du droit d'asile, mais bien de la politique de lutte contre l'immigration irrégulière, que j'inclus dans le volet relatif à l'immigration. Il me semble donc cohérent de suivre l'avis de Mme Benbassa, et de voter en faveur des crédits « asile », tout en ayant voté contre les crédits « immigration ».

M. Hugues Portelli. - Dans ma commune, il existe un foyer ADOMA au sein duquel résident 150 personnes qui ont été déboutées de leur demande de droit d'asile et qui pourtant sont présentes depuis très longtemps et restent sur le territoire français. Dans de telles conditions, je ne peux pas voter en faveur des crédits relatifs à l'asile.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la garantie du droit d'asile par les programmes 303 « Immigration et asile » et 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » du projet de loi de finances pour 2017.

La réunion est close à 11 h 10