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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 10 janvier 2017

-Présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président -

Projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique - Examen du rapport pour avis

La réunion est ouverte à 15 heures.

La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Magras sur le projet de loi n° 19 (2016-2017) de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Nous examinons le projet de loi sur l'égalité réelle dans les outre-mer : nous sommes plus particulièrement saisis des 25 articles qui constituent son volet économique.

Quelques mots, tout d'abord, sur le cheminement de ce texte. Comme son nom l'indique, le projet de loi initial s'est, au départ, fondé sur la notion d'« égalité réelle ». Je l'ai dit lors de l'audition de Madame la ministre : certaines notions politiques et philosophiques, qui peuvent, au premier abord, sonner comme des évidences, soulèvent bien des interrogations quand on essaye de comprendre leur signification précise.

Tel est le cas de l'égalité réelle. Il faut ici rendre hommage à la qualité des travaux du Conseil économique social et environnemental qui, à mon sens, fait bien ressortir le risque de s'égarer dans des raisonnements éloignés du concret. « Il n'y a rien de plus différent qu'un habitant des villages amérindiens de la forêt équatoriale guyanaise et un ingénieur travaillant sur la base spatiale de Kourou ou qu'un habitant d'un village coutumier des iles Loyauté et un chômeur de la banlieue de Nouméa », relève ainsi M. Christian Vernaudon dans son avis.

En fondant une construction législative sur du flou, on en est venu à présenter au Parlement un texte sans grande portée économique ou réelle. Si l'on peut faire beaucoup de choses au travers de 15 articles, ceux du projet de loi initial sont étrécis, ainsi que l'ont souligné certains, comme peau de chagrin.

Parmi les cinq articles du volet économique initial, les dispositions qui ont le plus fort impact sont celles qui tendent à améliorer le remboursement des frais pour les jeunes ultramarins partis suivre une formation ou un stage en dehors de leur territoire. Certes, on ne soulignera jamais assez à quel point il est fondamental d'améliorer la formation et l'émergence de talents ultramarins car la faiblesse des revenus salariaux dans le secteur marchand des outre-mer s'explique par un effet de structure : trop peu d'Ultramarins occupent les emplois de cadres. Il reste qu'au total, le projet de loi initial ne justifiait guère de saisine de la commission des affaires économiques : son coeur de cible consiste à mettre en place tout un appareillage de procédures et de schémas de planification pluriannuels qui visent, à un horizon éloigné de dix à vingt ans, une réduction des écarts de développement avec l'Hexagone.

Le projet de loi tel qu'il ressort de l'Assemblée nationale a subi, comme cela a été souvent le cas durant la présente législature, une considérable inflation. Le texte soumis au Sénat comporte à présent 116 articles. Il a changé de nature et s'apparente désormais à un projet portant diverses dispositions pour les outre-mer.

Pour traiter au mieux cette rafale de mesures, six commissions sénatoriales ont été saisies : M. Mathieu Darnaud, est rapporteur au fond pour la commission des lois, Mme Chantal Deseyne pour les affaires sociales, Mme Vivette Lopez pour la culture, M. Jean-François Mayet pour le développement durable, M. Michel Canevet pour les finances - car plusieurs dispositions fiscales non dépourvues d'intérêt ont été introduites - et vous m'avez désigné pour traiter le volet économique du projet de loi.

Améliorer la cohérence et le réalisme de ce texte en lui donnant aussi plus de « punch » : telle est l'approche que j'ai retenue dans mon examen.

Quelques mots, au préalable, sur la situation de nos outre-mer qui atteste la nécessité de faire évoluer son modèle économique. Les études d'impact et les divers rapports sur les outre-mer présentent de nombreux indicateurs de pauvreté ou de production par habitant qui témoignent assez que l'écart par rapport à la moyenne hexagonale persiste.

Plutôt que d'égrener des chiffres, je crois plus utile de rappeler que la cause essentielle de la pauvreté dans les outre-mer, c'est le taux de chômage ultramarin, double de celui de l'Hexagone. Notre délégation sénatoriale aux outre-mer juge que trois facteurs expliquent la persistance d'un niveau de vie inférieur à celui de l'Hexagone. Tout d'abord, les ménages ultramarins comptent plus de personnes en moyenne, mais qui apportent, compte tenu de la forte proportion de jeunes et des taux d'emploi plus faibles, moins de ressources. Ensuite, les emplois dans les outre-mer sont en moyenne moins qualifiés. Enfin, la proportion de familles monoparentales est plus forte que dans l'Hexagone ; or, chacun sait que la monoparentalité est très souvent synonyme de pauvreté.

Face au chômage et aux crises conjoncturelles ou structurelles, on a longtemps répondu par une politique d'augmentation de l'emploi public, tant dans l'Hexagone que dans nos outre-mer. La nouveauté, c'est qu'avec un niveau d'endettement public qui avoisine le PIB et 57% de prélèvements obligatoires, on atteint des seuils qui ne permettent plus de faire jouer cet amortisseur. Rien ne nous permet plus d'échapper à la nécessité de favoriser la création de richesse dans le secteur marchand ultramarin et telle est la conception - désormais quasi consensuelle - qui guide mon approche du volet économique de ce projet de loi.

Afin de parer au flou de la notion d'égalité réelle, il est utile de rappeler le socle juridique opérationnel pour le législateur dans le domaine économique. Pour illustrer en deux phrases le message assez subtil transmis par nos plus grands juristes sur le principe d'égalité, je dirai que si le droit de vote et les garanties de procédure pénale sont les mêmes pour tous nos concitoyens, en revanche, tous ne payent pas nécessairement les mêmes impôts. En matière économique, fiscale ou sociale, le principe d'égalité stricte est donc beaucoup moins puissant et opérationnel que l'impératif de différenciation et d'adaptation aux exigences de la réalité, principe que j'ai souvent défendu. Tel est le raisonnement juridique qui s'impose au législateur dans le domaine économique et social.

Ces deux principes sont de nature à favoriser une économie ultramarine offensive. Ils s'accordent à la position que défend traditionnellement notre commission des affaires économiques. Tout récemment, pour les outre-mer, lors de l'adoption de notre proposition de résolution sur les normes agricoles européennes, nous avons demandé à la commission européenne de mieux différencier le climat tempéré et le climat tropical, faute de quoi l'agriculture ultramarine irait dans le mur. Pour lutter contre la « fourmi manioc », capable de détruire une récolte en 24 heures, reconnaissons que le principe d'adaptation est un guide plus opérationnel que le concept d'égalité réelle... Il en va de même pour notre proposition de résolution sur le sucre : là encore, c'est l'adaptation des normes et la différenciation par la signalétique qui permettent de valoriser les productions ultra-marines haut-de-gamme.

J'en viens aux articles soumis à notre examen.

Je vous propose tout d'abord d'approuver sans modification, ou en nous limitant à des correctifs rédactionnels, certaines des dispositions de ce texte. Ainsi de l'article 11 A, qui vise à étendre aux envois inférieurs à cent grammes, contre vingt grammes aujourd'hui, le champ de la péréquation tarifaire des lettres échangées entre les collectivités ultra-marines et l'Hexagone. Certains pourraient juger qu'il faut aller au-delà, mais je rappelle que La Poste est dans une situation fragile et qu'à la différence des correspondances qui entrent dans le champ d'un monopole juridiquement protégé, les colis relèvent d'un marché ouvert et concurrentiel.

Je vous propose également d'approuver une série de quatre articles qui s'intègrent dans le code des transports. Ils favorisent la continuité territoriale et surtout l'aide à la formation des jeunes ultramarins. Il s'agit de l'article 11 B, qui prévoit une aide au voyage pour obsèques et une aide au transport de corps ; de l'article 11, qui vise à créer un dispositif « cadres avenir » à Mayotte, avec une panoplie d'aides au transport, une allocation mensuelle et une aide à l'insertion professionnelle des jeunes diplômés dans le département de Mayotte ; de l'article 12, qui prévoit une aide nouvelle pour les élèves et les étudiants devant effectuer un stage à l'extérieur de leur collectivité ; de l'article 12 bis, enfin, qui prévoit un ajustement juridique pour faire du préfet le représentant de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité dans les collectivités du Pacifique.

Ces aides ne nourrissent-elles pas la hausse des prix des billets d'avion ? C'est là une vraie question, que j'ai posée, lors de mes auditions, aux personnes les plus compétentes sur ce sujet, qui considèrent que tel n'est pas le cas.

Je signale que cette question fait l'objet d'une demande de rapport. Pour me conformer à nos traditions, je vous proposerai la suppression des six articles prévoyant un rapport du Gouvernement mais je souligne ici l'intérêt des questions posées et j'ai tenu à faire figurer des éléments de réponse dans le rapport écrit. Le Gouvernement s'est par ailleurs engagé lui aussi à traiter ces demandes. Il reconnaît que le nombre de rapports demandé est excessif : bien que l'Assemblée nationale l'ait réduit, il en reste 22 encore dans le texte qui nous est soumis.

J'en arrive aux dispositions qui concernent le code de commerce et l'enjeu fondamental de la formation des prix dans les outre-mer. Les solutions que je vous propose d'adopter, et sur lesquelles je reviendrai lors de l'examen des amendements, répondent à deux grandes préoccupations.

La première est de remettre de la cohérence entre des dispositions contradictoires, les unes visant à lutter contre la vie chère et les autres contre les denrées alimentaires à bas prix. Certes, il est fondamental de protéger les producteurs locaux, mais les consommateurs pauvres qui achètent des denrées alimentaires à prix sacrifiés n'ont de toutes les façons pas les moyens de choisir autre chose. Je rappelle aussi que le Parlement a mis toute son énergie, en 2016, dans la lutte contre le gaspillage alimentaire : il serait donc paradoxal de mener dans les outre-mer une politique trop dissuasive contre les produits dits de dégagement.

Seconde ligne directrice : faire en sorte que l'intervention de l'administration dans la fixation des prix en outre-mer intervienne au bon moment avec le bon curseur. De fait, l'automaticité et l'ampleur des pouvoirs d'intervention du préfet me paraissent un peu excessives dans le projet de loi qui nous vient de l'Assemblée nationale. En même temps, souvenons-nous que les prix à la consommation sont un sujet explosif : il appartient à l'État d'y être attentif et d'utiliser au bon moment des moyens d'actions efficaces et bien ciblés sans pour autant tomber dans l'interventionnisme systématique.

Je vous propose, par ailleurs, d'approuver trois dispositions. D'abord, l'article 14 quater qui clarifie les délais de paiement applicables outre-mer. Ensuite, l'article 14 quinquies qui prévoit la possibilité de faire usage d'une identité d'emprunt pour détecter l'existence d'un accord d'exclusivité d'importation. C'est l'extension d'une possibilité dite du « client mystère » prévue par notre code de commerce en faveur des agents de la répression des fraudes. J'ai bien vérifié que cette nouvelle disposition ne contrevient pas au principe de loyauté de la preuve. Et enfin, l'article 15, qui donne un caractère suspensif pendant cinq semaines à la saisine de l'Autorité de la concurrence par les commissions départementales et territoriales d'aménagement commercial.

Certains craignent que cet article ne soit pas conforme au droit européen. Concrètement, je rappelle que la commission européenne avait, en 2006, reproché à la France d'élever des barrières à l'implantation en France des enseignes étrangères de maxi discount alimentaire. Notre législation a, par la suite été modifiée à plusieurs reprises mais son socle de base - c'est-à-dire une autorisation d'exploitation, distincte du permis de construire - a été maintenu. Aujourd'hui, la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dont le but est de renforcer la liberté d'établissement, interdit, dans son article 14-5, de subordonner l'octroi d'une autorisation d'exploiter une entreprise à des tests économiques préalables. L'article 15 est donc à la frontière du droit européen : c'est l'occasion de rappeler que le principe d'adaptation qui figure dans le traité a été fortifié par la récente jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, avec l'arrêt Mayotte.

En matière de tarification bancaire, sujet sensible, à la fois pour le consommateur et les banquiers, l'article 16 du projet de loi prévoit l'alignement progressif des tarifs pratiqués par les banques de Nouvelle-Calédonie sur la moyenne de l'Hexagone. Les banques font valoir que les coûts sont supérieurs en Nouvelle-Calédonie, ce qui est une réalité.

Observons que chaque fois que le Parlement discute d'un tel sujet, il en vient à privilégier les solutions négociées plutôt que les actes d'autorité. En 2012, une solution avait été trouvée pour les départements d'outre-mer et il me semble raisonnable de s'en rapprocher quand la proposition de nos collègues députés reviendrait, au contraire, à imposer des tarifs bancaires plus bas, en Nouvelle-Calédonie, que dans certains départements, alors que les coûts y sont plus élevés.

Je vous propose enfin de faire preuve d'audace en soutenant l'idée d'expérimentation d'un Small Business Act ultramarin - termes qu'en bon français on traduit par l'expression, moins parlante, de « stratégie du bon achat » - et en fortifiant son dispositif.

A l'article 19 du projet de loi, les députés proposent de réserver 30% des marchés publics aux PME locales avec un plafonnement par secteur. Cela peut surprendre, mais j'estime que cette disposition est de nature à enclencher une dynamique de développement. Cette initiative pourrait soulever plusieurs objections que je vous propose de réfuter.

Son risque d'inconstitutionnalité sera immanquablement évoqué : on fera valoir que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel impose au législateur le respect du principe de libre accès à la commande publique.

Trois observations à ce sujet : premièrement, il s'agit d'une expérimentation limitée à cinq ans. Deuxièmement, elle est prévue dans les outre-mer, qui bénéficient en droit européen - via l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne - et en droit français de larges possibilités d'adaptation. Plus fondamentalement, en analysant de près le Small Business Act américain, on constate que sa philosophie consiste à favoriser l'émergence de nouveaux candidats susceptibles d'améliorer leur compétitivité et, au final, de fortifier la libre concurrence. De ce point de vue, j'estime qu'il serait dommageable que le législateur s'autocensure aujourd'hui en se pliant par avance à une conception trop statique du principe de libre accès à la commande publique, ce qui revient, en réalité, à maintenir le statu quo, au bénéfice des entreprises en position dominante.

La seconde objection que pourrait soulever cet article 19 tient au fait que ses deux alinéas définissent une double limite qui peut sembler a priori assez complexe à interpréter. J'apporte dans mon rapport la principale clarification utile : ces limitations ne portent que sur la part réservée aux PME ultramarines. Pour la part qui ne leur serait pas réservée, les PME peuvent, bien entendu, se porter candidates en vertu de leur droit au libre accès. Je souligne également la concision et l'intelligibilité de cet article par rapport aux 301 pages du Small Business Act américain.

Je vous propose également de fortifier le texte adopté par les députés : il s'agit, en s'inspirant d'un des piliers de la législation des États-Unis, de prévoir que les appels d'offres d'une valeur de plus de 500 000 euros remportés par une grande entreprise extérieure au territoire doivent comporter un plan de sous-traitance garantissant la participation des PME locales.

Une telle initiative doit favoriser les réseaux de micro-entreprises ultramarins. De tels réseaux, dont la réactivité est exceptionnelle, ont fait de l'Italie du Nord la deuxième puissance industrielle de l'Europe et les outre-mer peuvent s'en inspirer.

Telles sont les propositions que je vous soumets. Elles visent à introduire dans ce projet de loi qui, au départ, n'a pas soulevé un grand enthousiasme, des outils juridiques efficaces, bien ciblés et un peu de « percussion ».

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Du temps que j'étais député, j'ai effectué, avec la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, une mission outre-mer à la suite des événements qu'avait suscités la flambée des prix en 2008-2009. J'avais alors été frappé par les spécificités du système économique ultramarin en même temps que par les différences que l'on perçoit entre les territoires, au point qu'il n'est pas facile de trouver, lorsqu'on légifère, le meilleur compromis. C'est à quoi s'est employé, après l'Assemblée nationale, notre rapporteur.

M. Serge Larcher. - Notre rapporteur a retenu une approche philosophique, que vous me permettrez de compléter par une approche historique. Les Antilles se sont battues aux côtés des républicains abolitionnistes pour obtenir la liberté. Elles ont, ensuite, voulu donner corps à la fraternité, durant la Première guerre mondiale, dans les tranchées de Verdun où tant de soldats ont perdu la vie, puis, lors de la Deuxième guerre mondiale, en s'embarquant sur de frêles embarcations vers les Etats-Unis pour rejoindre l'Angleterre et participer au combat contre l'Allemagne nazie. Pour accomplir la promesse de la République, il leur fallait encore conquérir l'égalité : la loi de 1946, dont le rapporteur fut Aimé Césaire, devait leur apporter cette espérance.

Si, en 2017, cependant, on en vient à parler d'égalité réelle, c'est bien que l'égalité reste encore virtuelle. D'où la nécessité d'agir pour que s'accomplisse concrètement la promesse de la République, quelles que soient les latitudes, pour tous les Français. C'est la raison de ce projet de loi, qui traduit l'engagement du Président de la République d'apporter l'égalité réelle aux trois millions d'Ultramarins. Cette ambition est bienvenue, car l'égalité est loin d'être aboutie ; les populations des outre-mer se réjouissent de ce projet de loi, que les parlementaires ont d'ores et déjà popularisé sur nos territoires. De fait, si les mesures proposées restent modestes, elles n'en sont pas moins populaires. Lorsque Michel Debré a créé le « Bumidom », le Bureau pour le développement des migrations dans les départements d'outre-mer, beaucoup de jeunes gens partis vers l'Hexagone pour y recevoir une formation y sont restés. Ils ont fondé une famille et élevé leurs des enfants ici, et si l'on déplore le vieillissement de nos départements, c'est bien parce que leurs forces vives les ont alors quittés. Vous comprendrez que la mesure qui vise à aider, sous condition de ressources, au rapatriement de nos défunts, pour qu'ils puissent reposer en paix sur leur terre natale, même si elle ne représente financièrement pas grand-chose, est bien accueillie.

Gageons que le Sénat apportera une contribution de qualité aux débats constructifs qui se sont tenus tout au long de ces travaux, tout d'abord avec la consultation menée par notre collègue député Victorin Lurel, puis par le travail de notre ancienne ministre, Mme George Pau-Langevin et celui de notre ministre actuelle, Mme Ericka Bareigts. Ce travail interministériel puis législatif qui a été mené pour parvenir au texte soumis au Sénat atteste que chacun a conscience de la nécessité d'améliorer les conditions de vie des citoyens ultramarins.

Dans des zones où le PIB par habitant est encore, en moyenne, inférieur de 40 % à celui de l'Hexagone et où le taux de chômage, comme celui du décrochage scolaire, est deux fois plus élevé qu'ici, je me félicite des mesures d'ordre économique dont nous sommes saisis. Ces avancées, qui visent notamment à valoriser les productions locales et à favoriser l'intégration régionale, sont une impulsion vitale pour nos territoires. A l'occasion de la présentation du projet de loi de finances, j'avais souligné le caractère pervers des accords passés entre l'Europe et les pays d'Amérique latine, qui ont pour effet d'inonder nos pays de produits à bas coûts qui viennent attaquer nos productions vivrières. Quand vous voyez une contradiction entre les mesures contre la vie chère et celles qui tendent à lutter contre les prix bas, j'objecte que ces dernières visent à protéger notre culture vivrière.

Je tiens à saluer tout particulièrement plusieurs dispositions des articles dont nous sommes saisis. Certains favorisent l'égalité des chances, comme l'article 3 ter, qui retient un objectif de construction de 150 000 logements sur dix ans. D'autres constituent des avancées en faveur de la continuité territoriale, notamment l'article 11 A, qui met fin aux surcoûts pour les lettres n'excédant pas 100 grammes. De même l'article 12, qui crée un fond de continuité pour favoriser le retour des étudiants ultramarins dans leur collectivité d'origine, au terme d'une formation ou d'un stage, est bienvenu : il contribuera au retour au pays de nos jeunes diplômés.

Certaines mesures, d'ordre plus strictement économique, vont également dans le bon sens. Il en va ainsi des articles 14 et 14 quater, qui font obligation aux grandes et moyennes surfaces de négocier un tarif professionnel pour leur activité de gros, qui, à défaut d'accord, sera fixé par arrêté préfectoral. Si l'on a pu aboutir à une solution en 2008-2009, c'est bien parce que le préfet était là, non pas pour donner des ordres, mais pour rechercher des points d'équilibre permettant la négociation entre syndicats et grossistes. Aujourd'hui encore, il se tient chaque mois une réunion entre les grossistes, les importateurs, la grande distribution et les représentants des consommateurs.

Quant à l'article 18, il rend éligible à l'aide au fret les échanges internes aux outre-mer et les importations depuis les pays étrangers, dans une logique d'intégration régionale des économies ultramarines. C'est une reconnaissance des spécificités de nos régions et de nos zones d'activité.

De manière générale, l'approche territoriale des plans de convergence correspond bien aux réalités de nos outre-mer, que je vous décris toujours comme spécifiques, si on les compare tant à l'Hexagone que les uns aux autres.

Ces mesures vont dans le bon sens et je vous saurai gré, mes chers collègues, de bien vouloir adopter le rapport de Michel Magras - même si j'aurai quelques observations à formuler lors de l'examen des amendements - afin que l'outre-mer puisse bénéficier d'une application rapide de ce texte, qui n'est rien d'autre que la traduction d'engagements pris pour répondre à de vives réalités dont il est urgent de se saisir.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Il n'y a pas de divergence d'approche entre nous. La différenciation territoriale est pour moi une philosophie globale, mais je rappelle aussi qu'il revient à notre commission de traiter le volet économique de ce texte. Je vais plus loin que vous encore, puisque j'invite nos collègues à adopter l'article 19 dans une rédaction qui favorise notablement les outre-mer par des dispositions que le code des marchés publics ne permettrait pas de prendre pour l'Hexagone.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3 ter

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - L'article 3 ter, dont l'examen au fond nous a été délégué, prévoit un objectif de construction de 150 000 logements sur dix ans outre-mer. Je souhaiterais le retrait de l'amendement COM-21 de M. Grand, au profit de mon amendement AFFECO.1.

Dans le plan logement outre-mer, qui ne concerne que les départements d'outre-mer, il est prévu un objectif de construction ou de réhabilitation de 10 000 logements sociaux par an sur dix ans. Telle est la situation aujourd'hui. Cet article 3 ter propose de passer à un objectif de 15 000 logements par an, en incluant les territoires du Pacifique. Mais il ne précise pas que la réhabilitation de logements est incluse. Or tel est le cas pour le plan du Gouvernement. De plus, si l'on s'en réfère aux besoins réels, ceux de la seule île de La Réunion, un des territoires les plus peuplés, avec près de 850 000 habitants, seraient de 9 000 logements. En prenant en compte l'ensemble des estimations chiffrées, l'objectif de 150 000 logements par an, dès lors qu'il ne concerne pas le seul logement social mais comprend aussi le logement intermédiaire, ne me paraît pas démesuré, pour autant qu'il est précisé, comme je le propose dans mon amendement, que « cet objectif est décliné territorialement, en tenant compte des besoins de réhabilitation. »

La commission propose à la commission des lois de rejeter l'amendement COM-21. Elle adopte l'amendement AFFECO.1 et proposera à la commission des lois d'adopter l'article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 9 A

M. Serge Larcher. - L'amendement n° COM-57 vise à étendre la décote aux logements en accession sociale.

Les départements d'outre-mer disposent de plusieurs mécanismes de décote sur les cessions de foncier public en faveur du logement. Dans le cadre de la décote de droit commun, La Réunion est éligible à la décote Duflot et à la décote « outre-mer ». Pour des cessions réalisées essentiellement en faveur du logement social, à hauteur de 50 %, la décote peut atteindre 100%. Cette dernière est généralement plus souple et plus importante que la décote Duflot.

Dans le cadre de la décote pour la zone dite des cinquante pas géométriques, l'État peut céder gratuitement, pour la réalisation de logements sociaux, du foncier public à une collectivité ou un organisme HLM. Cette disposition se limite cependant à la Martinique et la Guadeloupe.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Il s'agit sans doute d'un très bon amendement, auquel je ne suis pas opposé.

M. Serge Larcher. - Nous l'avons fait ensemble !

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Il subsiste simplement un délicat problème de recevabilité financière. S'agit-il uniquement de terrains appartenant à l'État ou de terrains appartenant à l'État et aux collectivités ?

M. Serge Larcher. - Dans le cadre de la zone des cinquante pas géométriques, il s'agit de propriétés appartenant au patrimoine de l'État. Certes, il est prévu, dans le futur, plus exactement à l'horizon 2022, un transfert de domanialité.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Si j'insiste sur ce point, c'est parce que l'amendement a des incidences financières. Pour qu'il puisse être adopté, même si nous y sommes favorables sur le principe, il devra être gagé.

M. Serge Larcher. - Il le sera !

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Certes, mais le gage doit apparaître dans la rédaction de l'amendement. Au Gouvernement, ensuite, de lever le gage !

M. Jean-Claude Lenoir, président. - L'amendement devra donc être complété. Je renvoie donc son examen, tout en sachant que la commission y sera favorable.

L'amendement n° COM-57 est retiré.

Article 11 A

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

Article 11 B

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Mon amendement AFFECO.2 vise à simplifier la rédaction de l'article 11 B, qu'il ne modifie pas sur le fond. Il s'agit, en vertu du principe de continuité territoriale, de permettre aux personnes d'assister à des obsèques ou d'aider au transport du corps.

L'amendement AFFECO.2 est adopté.

Article 11

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-48 proposé à l'article 11, qui nous est délégué au fond, vise à étendre à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française le dispositif de soutien à la formation en mobilité. Sa recevabilité financière est difficile à apprécier et il risque donc de se voir opposer l'article 40 de la Constitution. En effet, si l'amendement a pour effet d'ajouter de nouveaux territoires dans le du dispositif, le coût en sera accru, à moins qu'on raisonne à enveloppe budgétaire constante.

M. Serge Larcher. - Je fais observer que la Nouvelle-Calédonie a un statut spécifique.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Certes, mais certaines collectivités régies par l'article 74 de la Constitution bénéficient d'ores et déjà de cette aide. Ainsi, bien que nous soyons très sensibles à la problématique de la formation, je propose de revenir sur ce sujet en séance publique.

La commission proposera à la commission des lois de rejeter l'amendement n° COM-48 et d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 12

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

Article 12 bis

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

Article 12 ter

M. Michel Magras, rapporteur. - Les articles 12 ter, 12 quater et 12 quinquies prévoient la remise de rapports par le Gouvernement. Certes, les sujets en cause soulèvent de vrais problèmes ultramarins, auxquels il faudra certainement apporter des solutions législatives. À l'Assemblée nationale, nos collègues députés, essentiellement pour contourner l'article 40, ont proposé, en l'absence de solution législative, l'élaboration de rapports au Gouvernement, pour mettre, en quelque sorte, le « pied dans la porte ».

Mais ces demandes de rapports n'ont aucune portée normative et, je le répète, ce projet de loi prévoit la rédaction de 22 rapports différents ! Aux yeux du Gouvernement, une telle inflation du nombre de rapports est difficilement gérable.

L'article 12 ter porte sur le développement de mécanismes d'interconnexion dans la Caraïbe, le Pacifique et l'océan Indien ; l'article 12 quater, sur l'accès au numérique et aux plateformes de téléchargement ; et l'article 12 quinquies, sur le prix des billets d'avion, sujet sur lequel un nombre colossal de rapports existe déjà.

Je vous propose donc, mes chers collègues, par mes amendements AFFECO.3, AFFECO.4, et AFFECO.5, de supprimer ces trois articles.

L'amendement de suppression AFFECO.3 est adopté.

Article 12 quater

L'amendement de suppression AFFECO.4 est adopté.

Article 12 quinquies

L'amendement de suppression AFFECO.5 est adopté.

Article additionnel avant l'article 14

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques nos COM-55 et COM-156 visent à ratifier l'ordonnance du 7 avril 2016 relative à l'économie sociale et solidaire dans le département de Mayotte. Je ne vois aucune raison de m'opposer à cette ratification qui propose des ajustements et des adaptations utiles.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter les amendements identiques nos COM-55 et COM-156 portant article additionnel.

Article 14

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Par l'amendement n° COM-25, notre collègue Charles Revet propose la suppression de cet article, dont l'examen au fond nous est délégué.

Je rappelle que loi relative à la régulation économique outre-mer prévoit que les autorités locales et le préfet négocient le coût des biens de consommation arrivant sur les territoires. Il s'agit du fameux « bouclier qualité-prix », lequel, pour être efficace, doit s'intéresser également au transport. Sur ce point, que l'on associe les transitaires, qui savent ce qu'ils mettent dans un container, aux négociations conduites par le préfet, peut se comprendre. Mais que l'on fasse systématiquement participer le transporteur pose un vrai problème. Cela supposerait qu'il sache exactement ce qu'il transporte, pour pouvoir ensuite calculer un coût précis, or tel n'est pas le cas.

Je vous proposerai donc, par mon amendement AFFECO.6, plutôt que de supprimer cet article, de le modifier. Ainsi, il restera possible d'associer les transporteurs aux négociations lorsque c'est justifié, sans que cela soit systématique.

M. Serge Larcher. - Cela reflète la diversité de situation des outre-mer. Ce que vous venez de dire, monsieur le rapporteur, est vrai pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, mais pas pour la Guadeloupe et la Martinique. Les containers, qui partent remplis de bananes, reviennent avec des produits manufacturés ou alimentaires. Le coût est différent.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Notre position n'est pas contradictoire!

M. Serge Larcher. - Les transporteurs doivent discuter avec nous, pour que nous puissions connaître les prix qu'ils pratiquent.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - A mon avis, ce n'est pas le transporteur, mais le transitaire, c'est-à-dire celui qui prépare les marchandises, qui doit participer aux discussions.

La commission proposera à la commission des lois de rejeter l'amendement COM-25. Elle adopte l'amendement AFFECO.6 et proposera à la commission des lois d'adopter l'article 14 ainsi rédigé.

Article 14 bis

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Cet article est un peu gênant, car il alourdit un système qui fonctionne convenablement. Il s'agit en effet d'introduire une procédure obligatoire d'information par le greffier du représentant de l'État dans le département, en cas de non-respect de l'obligation de dépôt des comptes. À mes yeux, il s'agit d'une lourdeur administrative supplémentaire.

M. Serge Larcher. - Je crois qu'il faut maintenir cet article.

M. Michel Magras. - Faut-il systématiquement prévoir une telle contrainte pour le préfet?

L'amendement de suppression AFFECO.7 est adopté.

Article 14 ter

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - L'article 14 ter, dont l'examen nous est délégué au fond, prévoit, à Mayotte et en Guyane, l'obligation pour les grandes et moyennes surfaces de négocier avec le préfet un tarif de gros au profit des petites surfaces de détail. Par mon amendement AFFECO.8, je propose une expérimentation de cette mesure sur une durée de cinq ans.

Mme Élisabeth Lamure. - Pourquoi ces dispositions sont-elles limitées à Mayotte et à la Guyane ?

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - En Guyane, les distances sont énormes, ce qui engendre des surcoûts. Au reste, dans une ville comme Cayenne, cette négociation entre l'importateur et le vendeur se pratique déjà mais tel n'est pas le cas dans d'autres parties de ce territoire.

À Mayotte, il s'agit de lutter contre certains monopoles, en introduisant une obligation de négociation, pour permettre aux détaillants qui s'approvisionnent individuellement de vendre à un prix convenable.

Mme Élisabeth Lamure. - Ces dispositions ne seraient donc pas intéressantes pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion ?

M. Michel Magras. - Les économies des territoires que vous venez de citer sont mieux organisées. Je propose ici de donner un coup de pouce spécifique, à titre expérimental, à la Guyane et à Mayotte.

M. Serge Larcher. - La Martinique, la Guadeloupe et la Guyane possèdent des économies de plantation. Lorsque les planteurs délaissent la canne à sucre pour se consacrer au commerce, ils s'organisent de façon moderne et deviennent de véritables capitaines d'entreprise. Leur puissance est telle qu'on les retrouve non seulement dans ces trois départements mais aussi à Saint Domingue, à Miami, en Belgique.

La commission adopte l'amendement AFFECO.8 et proposera à la commission des lois d'adopter l'article 14 ter ainsi rédigé.

Article 14 quater A

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - La loi relative à la régulation économique outre-mer prévoit que le bouclier qualité-prix doit être respecté. Il s'agit de rendre les marchandises aussi bon marché que possible.

Sur les grands marchés européens, mais aussi sur le marché américain, il existe des produits qui sont difficilement vendables. Il s'est donc développé une économie fondée sur ces produits dits « de dégagement ». Ils sont proposés au consommateur, à l'étranger, y compris dans des territoires français d'outre-mer, à des prix inférieurs aux prix les plus bas pratiqués sur le marché métropolitain. Il en va ainsi à Mayotte pour ce qui concerne les ailes de poulet.

Cette viande de poulet ou de porc est conforme aux normes sanitaires. Elle intéresse les familles pauvres, qui risquent d'autant moins de se tourner vers les producteurs locaux. Peut-on réellement aider ces derniers en faisant monter les prix des produits de dégagement ?

Cet article prévoit que le préfet négocie en permanence pour trouver le juste équilibre. Je n'ai pas souhaité supprimer cette disposition, qui vise à protéger les producteurs locaux. Je propose simplement de réécrire cet article, pour l'améliorer.

M. Serge Larcher. - Mes chers collègues, vous connaissez les poulets Doux ! Ces produits de dégagement, bourrés d'hormones, ne sont pas vendus dans l'Hexagone, mais ils le sont dans les outre-mer, à un euro le kilo ! Dans le même temps, la Martinique et la Guadeloupe sont aujourd'hui autosuffisantes en poulets et en oeufs frais. Si l'on veut favoriser la production endogène, les producteurs locaux doivent produire pour leur propre population. À la Martinique, le poulet frais est à 6 euros le kilo et le porc frais à 8 euros.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Il n'y a pas de contradiction ! À Saint-Martin, on trouve, dans la partie néerlandaise, des ailes de poulet à 50 dollars pour 50 kilos et le marché européen a aussi ses produits de dégagement. Il ne s'agit donc pas forcément de produits issus de l'élevage aux hormones. Je propose de conserver cet article, en le réécrivant et le Gouvernement n'y voit pas d'objection.

M. Joël Labbé. - Les territoires doivent pouvoir produire leur propre alimentation. Envoyer les pauvres vers les produits bas de gamme importés : quelle idée terrible ! Au Burkina Faso, on trouve du « poulet bicyclette », qui est excellent et bien adapté au territoire. Mais les achats se tournent vers les poulets français qui sont moins chers que ces poulets locaux sur le marché burkinabé, ce qui annihile le potentiel de développement local.

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Cet amendement laisse au préfet, dans chacune des collectivités, la faculté d'intervenir, pour éviter d'éventuels débordements.

La commission adopte l'amendement AFFECO.9, et proposera à la commission des lois d'adopter l'article 14 quater A ainsi rédigé.

Article 14 quater

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

Article 14 quinquies

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

Article 15

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

Article 16

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - L'article 16 porte sur les tarifs pratiqués par les banques locales de Nouvelle-Calédonie. Il vise à imposer leur alignement progressif sur les tarifs moyens pratiqués par les banques de l'Hexagone, dans un délai de cinq ans. Or un tel alignement me paraît mettre en danger le service bancaire dans les outre-mer. Je vous proposerai donc, par mon amendement AFFECO.10, de prévoir un rapprochement plutôt qu'un alignement, et de spécifier que pour les services bancaires de base, les prix ne pourront en aucun cas être supérieurs à celui que pratiquent les établissements du même groupe sur le territoire métropolitain.

La commission adopte l'amendement AFFECO.10 et proposera à la commission des lois d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 18

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-35 vise à inclure la Nouvelle-Calédonie dans le dispositif d'aide au fret.

Il y a, là encore, une vraie difficulté de fond. Si la Nouvelle-Calédonie bénéficie du dispositif dans le cadre d'une enveloppe fermée, la « part du gâteau » sera moindre pour chaque collectivité. S'il s'agit d'augmenter la part du budget de l'État, l'amendement tombe sous le coup de l'article 40 de la Constitution. Une telle disposition ne peut raisonnablement qu'être décidée qu'en loi de finances.

La commission proposera à la commission des lois de rejeter l'amendement n° COM-35 et d'adopter l'article 18 sans modification.

Article 19

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - L'article 19 vise à instituer, à titre expérimental, pour cinq ans, un « Small Business Act » - ou « stratégie du bon achat ». Il s'agit d'une possibilité, plafonnée à un tiers du marché et à 15 % du montant annuel de l'investissement dans les secteurs concernés. C'est le meilleur moyen de créer une économie dynamique, de faire participer les entreprises locales et de créer de nouveaux opérateurs. Je vous propose, par mon amendement AFFECO.11, de compléter le dispositif adopté par les députés, ainsi que je m'en suis expliqué tout à l'heure.

L'amendement AFFECO.11 est adopté.

Article additionnel après l'article 51

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a créé des schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles. Mais on a constaté, sur le terrain, que certains se lancent dans l'agriculture sans capacité ou compétence suffisantes, ce qui perturbe la logique de ces schémas. Mon amendement AFFECO.12 vise à permettre à l'autorité locale de ne pas attribuer de moyens à des candidatures qui n'auraient pas de chances de succès.

M. Serge Larcher. - Quelle est l'origine de cet amendement ?

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Les élus de La Réunion ont soulevé la question, en s'appuyant sur des faits et des données très précis.

L'amendement AFFECO.12 portant article additionnel après l'article 51 est adopté. La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article additionnel.

Article 52

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Mon amendement AFFECO.13 vise à supprimer cet article qui prévoit d'étendre aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie toute enquête statistique publique portant sur les départements d'outre-mer. Or je fais observer qu'une telle extension concernerait des collectivités auxquelles la compétence statistique a été transférée et qui ont créé un certain nombre d'instituts statistiques territoriaux autonomes. Ce principe d'autonomie doit être respecté, mais rien ne nous empêche d'articuler nos statistiques avec celles de l'Etat.

L'amendement de suppression AFFECO.13 est adopté.

Projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services - Désignation des membres pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de M. Jean Claude Lenoir, Mme Elisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Henri Tandonnet, Martial Bourquin, Yannick Vaugrenard et Jean-Pierre Bosino comme membres titulaires, et de Mme Delphine Bataille, MM. Joël Labbé et Daniel Laurent, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann et Sophie Primas, et M. Bruno Sido comme membres suppléants.

La réunion est close à 16 h 10

Mercredi 11 janvier 2017

-Présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président -

Projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables - Examen du rapport et du texte de la commission

La réunion est ouverte à 9 h 30.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Nous sommes réunis pour examiner le projet de loi ratifiant les ordonnances relatives à l'autoconsommation et à la production d'électricité renouvelable.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Le texte qui nous est soumis comporte quelques enjeux importants pour le fonctionnement de notre système électrique. Il ratifie deux ordonnances prises sur le fondement de la loi « Transition énergétique », l'une relative à un sujet en plein développement, l'autoconsommation, et l'autre à diverses mesures en faveur des énergies renouvelables. Il traite aussi de deux autres points structurants : la traçabilité de l'électricité verte - c'est-à-dire la façon dont les fournisseurs peuvent proposer aux consommateurs des offres d'électricité « 100 % verte » - et la prise en charge par la collectivité d'une partie du coût de raccordement des installations de production d'électricité renouvelable. Enfin, il est aussi question d'un sujet plus conjoncturel mais qui aura son importance pour un grand nombre de nos concitoyens du nord de la France, le changement de nature du gaz qui leur sera livré.

L'article 1er propose donc de ratifier deux ordonnances. La première se rapporte à l'autoconsommation d'électricité, qui se développe en raison d'une baisse marquée des coûts de production - en particulier du prix des panneaux solaires -, d'une forte demande sociale en faveur d'une électricité renouvelable et localisée, et des avancées technologiques qui en facilitent la mise en place, tels que le compteur Linky et les logiciels d'optimisation. Si de grands sites industriels la pratiquent déjà de longue date, par exemple dans les vallées alpines pour la métallurgie, l'autoconsommation se diffuse aujourd'hui à un rythme accéléré : en 2016, plus de 37 % des demandes de raccordement des producteurs sur le réseau d'Enedis concernaient des installations en autoconsommation.

Cette évolution est à la fois source d'opportunités et de risques pour le système électrique si elle n'est pas encadrée. L'autoconsommation permettrait en effet de réduire les coûts du réseau en le sollicitant moins, mais à plusieurs conditions : une bonne synchronisation de la production et de la consommation, un dimensionnement adéquat des installations et une localisation de la production à proximité des lieux de consommation. À l'inverse, un développement massif de l'autoconsommation pourrait conduire à des transferts de charges significatifs entre les autoconsommateurs et les autres utilisateurs ainsi qu'à des baisses de recettes fiscales.

L'ordonnance comporte plusieurs avancées majeures. Elle fixe, pour la première fois, un cadre légal à l'autoconsommation en définissant à la fois l'autoconsommation individuelle et collective. Cette dernière supposera que les participants soient liés par une personne morale et que les points de soutirage et d'injection soient proches sur le réseau. L'ordonnance prévoit aussi, entre autres, une garantie d'accès des opérations d'autoconsommation aux réseaux publics ; la possibilité de déroger, pour les plus petites installations, à l'obligation, trop contraignante, de devoir conclure un contrat de vente pour le surplus d'électricité non consommée - ce surplus sera cédé à titre gratuit au gestionnaire de réseau et affecté à ses pertes techniques ; enfin, la fixation par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), d'un tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) spécifique pour les installations d'une puissance inférieure à 100 kW.

Je me suis assuré que la fixation d'un tarif spécifique ne contrevenait pas au principe de péréquation tarifaire, à laquelle nous sommes tous très attachés. Rien n'interdit en effet qu'une tarification reflète des différences d'usage, pourvu qu'à un même usage soit appliqué le même tarif : or, je vous rassure, un autoconsommateur ardéchois bénéficiera exactement du même tarif qu'un autoconsommateur parisien. Je ne vous proposerai pas de revenir sur cette disposition mais je vous soumettrai toutefois plusieurs amendements pour assurer la meilleure synchronisation possible entre la production et la consommation et pour préciser certains points techniques ou fiscaux afin de faciliter le développement de l'autoconsommation.

Un dernier point a appelé mon attention, celui de la proximité géographique entre les lieux de production et de consommation. À cet égard, je m'interroge toujours sur la possibilité de circonscrire l'autoconsommation individuelle à un même site pour éviter les effets d'aubaine - un client résidentiel multisites pourrait, par exemple, produire de l'électricité dans sa résidence secondaire dans le sud et consommer dans sa résidence principale, sans gain pour le réseau - mais une telle précision présente sans doute d'autres inconvénients et, si vous en êtes d'accord, je déposerai un amendement d'appel en séance pour entendre la position du Gouvernement sur ce point.

En matière d'autoconsommation collective, en revanche, je vous proposerai d'aller un tout petit peu plus loin que le texte actuel, qui restreint l'opération aux points d'injection et de soutirage situés « sur un même départ basse tension », pour aller jusqu'à « un même poste de distribution ». Tout en préservant le caractère de proximité sur le réseau de l'opération, ce périmètre favorisera les échanges d'énergie entre deux bâtiments, à finalité éventuellement différente - tertiaire ou domestique -, ce qui n'est pas toujours possible depuis un même départ basse tension.

La seconde ordonnance comporte des mesures techniques ; je ne vous proposerai que quelques ajustements. Parmi les dispositions importantes, je signalerai la possibilité pour l'État de recourir à d'autres formes de mise en concurrence que le traditionnel appel d'offres pour développer les énergies renouvelables, le renforcement de la coordination entre les producteurs et les gestionnaires de réseaux pour mieux intégrer les énergies renouvelables au système électrique ou encore l'extension de la priorité d'appel à certaines installations d'électricité renouvelable hors obligation d'achat dans les zones non interconnectées (ZNI), que je vous proposerai de mieux encadrer.

Vous l'aurez compris, le sénateur Républicain que je suis est très favorable aux ordonnances du Gouvernement...

M. Alain Bertrand. - Nous aussi, nous sommes républicains !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'article 2 du projet de loi qui a fait l'objet, à juste titre, de nombreux débats, a trait aux garanties d'origine associées à la production d'électricité renouvelable. Un mot, tout d'abord, sur ces fameuses garanties d'origine et sur le contexte : lorsqu'un fournisseur propose une offre d'électricité verte, il doit pouvoir justifier auprès de ses clients du caractère renouvelable de l'électricité fournie en acquérant les garanties d'origine correspondantes, c'est à-dire un document électronique attestant leur origine. En pratique, aucune garantie d'origine liée à de la production subventionnée n'est aujourd'hui vendue en France. Les seules garanties valorisées sont donc issues de productions non subventionnées, hydrauliques pour la quasi-totalité, et s'échangent par le biais de contrats de gré à gré, en moyenne entre 0,1 et 0,3 euro par MWh. En 2015, 25 TWh de garanties ont été émises en France - soit environ un quart de la production d'électricité renouvelable - mais les trois quarts ont été exportées, l'offre excédant largement la demande.

Le Gouvernement propose désormais un système d'enchères organisé par et au bénéfice de l'État, ce qui présente l'avantage d'assurer la traçabilité de l'électricité verte soutenue tout en dégageant des recettes qui viendront en déduction des subventions versées aux énergies renouvelables.

Deux dispositions importantes sont aussi prévues : d'une part, un prix de réserve sera fixé pour chaque enchère, ce qui évitera de déstabiliser le marché actuel des garanties ; d'autre part, seules les installations de plus de 100 kW seront tenues de participer au système, ce qui évitera d'augmenter inutilement les coûts de gestion - sur les 367 000 installations subventionnées, 360 000 sont inférieures à 100 kW.

Au total, la solution proposée me semble être un bon compromis, préservant les objectifs initiaux tout en assurant la traçabilité de l'électricité verte dans un système relativement simple. J'y suis donc favorable.

L'article 3 traite d'un autre sujet important : il propose de rétablir la réfaction tarifaire, c'est-à-dire le financement par le TURPE d'une partie des coûts de raccordement des installations de production d'électricité renouvelable. Pour mémoire, c'est notre commission qui avait supprimé cette réduction fin 2010, dans la loi NOME, dans un contexte où nous craignions que l'emballement des raccordements ne pèse excessivement sur la trésorerie d'Enedis - ERDF à l'époque - et ne l'empêche de réaliser d'autres investissements. Nous avions alors été suivis par le Gouvernement ainsi que par les députés.

Depuis, le Gouvernement a constaté que le coût de raccordement pouvait être un obstacle à la réalisation de certains projets, en particulier lorsque ceux-ci sont très éloignés du réseau. En l'espèce, sont visés, pour l'essentiel, des installations de puissance modeste mais dont l'emprise au sol est importante, le cas le plus représentatif étant celui des panneaux solaires installés sur des hangars agricoles qui ne peuvent, par définition, être déplacés pour réduire les coûts d'extension et de renforcement du réseau indispensables pour évacuer l'électricité produite.

Je dois vous dire que j'ai d'abord été réservé sur l'opportunité d'un tel rétablissement de la réfaction au bénéfice des producteurs, au taux plafonné de 50 % dans le texte qui nous est soumis. En premier lieu, l''étude d'impact ne fournissait aucune donnée chiffrée sur les effets de la mesure, se contentant d'énoncer cette lapalissade que je ne résiste pas au plaisir de vous lire : « la mesure a pour effet de diminuer significativement le coût de raccordement pour les producteurs (...) [et] induira pour les consommateurs un renchérissement du tarif (...) et donc de la facture d'électricité » ; en clair, la mesure rapportera à ceux qui en bénéficieront et coûtera à ceux qui la paieront...

Depuis, le Gouvernement nous a heureusement apporté quelques précisions : sur la période 2017-2020, la prise en charge atteindrait, au taux maximal, 110 millions d'euros - c'est raisonnable.

En second lieu, la mesure pouvait présenter plusieurs inconvénients : un risque de surrémunération de certains producteurs ; une différence de traitement entre les installations raccordées au réseau de transport, qui n'en bénéficieront pas, et celles raccordées aux réseaux de distribution ; une autre différence de traitement, cette fois-ci entre l'électricité et le gaz renouvelable - mais nos collègues députés ont fort opportunément étendu le principe de la réfaction au biogaz, ce qui résout la question ; enfin, le risque, déjà identifié en 2010, que la réfaction ne pèse sur la trésorerie des gestionnaires de réseaux, en particulier sur les entreprises locales de distribution (ELD) les plus petites. Pour toutes ces raisons, j'ai envisagé plusieurs hypothèses mais les ai tour à tour écartées : la suppression pure et simple aurait laissé entier le problème des petites installations éloignées du réseau, en particulier dans les zones rurales très peu denses, tandis que la révision conjointe à la baisse des tarifs aurait impliqué de revoir tous les tarifs et de les renotifier à la Commission européenne, ce qui aurait créé une nouvelle période d'incertitude. Aussi ne vous proposerai-je que deux amendements pour mieux encadrer la mesure : le premier plafonne le taux maximal de réfaction à 40 %, au lieu de 50 %, afin non seulement de réduire le coût pour les autres utilisateurs sans léser les bénéficiaires actuels mais aussi de réduire la charge de trésorerie pour les ELD ; le second propose de renforcer la compétence de la CRE pour proposer les taux de réfaction, par cohérence avec les missions qu'elle exerce déjà en matière de TURPE.

Lors de son examen à l'Assemblée nationale, nos collègues députés ont par ailleurs introduit dans cet article 3 un régime indemnitaire spécifique en cas de retard de raccordement des énergies renouvelables en mer. Ce nouveau régime prévoit en particulier un plafonnement par installation de l'indemnité due au producteur ainsi qu'une prise en charge par le TURPE, et donc par la collectivité, en tout ou partie, de cette indemnisation, le reste relevant du gestionnaire du réseau de transport selon que sa responsabilité est engagée ou non et dans la limite d'un plafond.

Un tel régime, dérogatoire au droit commun et qui, s'il devait être activé, pourrait engager plusieurs centaines de millions d'euros, s'avère cependant nécessaire pour la réalisation des parcs d'éoliennes en mer déjà attribués ou à venir. En effet, les consortiums ayant remporté les appels d'offres ont aujourd'hui les plus grandes difficultés à trouver des financements, les banques jugeant les risques de raccordement insuffisamment couverts. Le raccordement en mer est très spécifique : un environnement hostile, peu de câbliers expérimentés disponibles et donc un risque important de retard que la faillite de l'un d'entre eux ferait courir... Tout ceci justifie un traitement particulier des risques. Enfin, RTE, qui n'a pas manqué de se faire entendre, n'a pas la surface financière suffisante pour assumer seul la totalité des aléas, en particulier s'ils résultaient de la défaillance de l'un de ses fournisseurs, ce qui justifie une socialisation partielle du risque.

Enfin, l'article 4 porte sur les opérations de conversion liées au changement de nature du gaz acheminé dans une partie des Hauts-de-France. En raison de l'arrêt progressif du gisement néerlandais qui alimentait cette zone en gaz à bas pouvoir calorifique, dit gaz de type B, il va falloir basculer une partie du réseau dans les années à venir pour accueillir un autre gaz, dit gaz de type H, qui dessert le reste de la France, en provenance de Norvège, de Russie, d'Algérie ou d'ailleurs. Au total, environ 10 % de la consommation française et 1,3 million de clients en distribution seront concernés.

Or, si nous avions déjà abordé la question dans la loi « Transition énergétique », il est apparu nécessaire de compléter le cadre législatif, notamment pour permettre aux gestionnaires de réseaux d'intervenir sur les installations intérieures de gaz afin de les contrôler et, le cas échéant, de les adapter ou de les régler. Le texte prévoit donc que ces gestionnaires, et les entreprises qu'ils missionneront, pourront accéder au domicile ou aux locaux industriels ou commerciaux des consommateurs concernés sous réserve de leur consentement et, en cas d'opposition, interrompre la fourniture de gaz. On ne prend pas de risque pour la sécurité.

Cette opération est importante puisque, sur la période 2016-2029, 650 millions d'euros devraient être engagés et couverts par les tarifs de réseaux, dont 400 millions pour les seules opérations sur les installations intérieures.

Il reste cependant deux sujets à traiter, l'un sur lequel je proposerai un amendement dès à présent, l'autre sur lequel nous pourrons revenir en séance - le Gouvernement en est informé.

Alors que ne sont aujourd'hui visés que les tuyaux, une installation de stockage, à Gournay-sur-Aronde, sera fortement touchée par ce changement de nature du gaz, or, rien n'est prévu sur ce point. Faute de pouvoir couvrir les charges correspondantes par les tarifs de réseaux, en raison de l'article 40 de la Constitution, je vous proposerai de mentionner le rôle des opérateurs de stockage dans le texte, en espérant que le Gouvernement complète ces dispositions.

Le second point concerne certaines chaudières à condensation antérieures à 1993 qui ne pourront être adaptées au nouveau gaz. Il faudra les changer, ce que des consommateurs aux revenus modestes pourraient ne pas être en mesure de faire. Là non plus, rien n'est prévu à ce stade. En réalité, une disposition existant dans la version initiale a été écartée par le Conseil d'État pour une raison de droit. Nous ne pouvons pas en prendre nous-même l'initiative sous peine d'irrecevabilité financière. Je vous proposerai donc, pour la séance, un amendement sous forme de demande de rapport - vous savez pourtant que j'y suis hostile - afin d'entendre les engagements du Gouvernement. L'une des difficultés consistera à éviter tout effet d'aubaine s'agissant d'équipements dont la durée de vie réduite aurait, quoiqu'il arrive, impliqué un remplacement à plus ou moins court terme.

Les parlementaires n'aiment pas les ordonnances, surtout lorsqu'ils se trouvent dans l'opposition. J'ai personnellement toujours été très favorable aux ordonnances. Il faut parfois, pour des raisons techniques, prendre des mesures rapidement. Pour des raisons politiques aussi, comme nous le verrons dans quelques mois... Et j'espère que ma position aura pour effet d'encourager nos collègues socialistes à voter les ordonnances que notre majorité prendra alors !

Nous, parlementaires, avons notre part de responsabilité dans le développement des ordonnances. Quand notre travail a pour conséquence de faire passer des projets de loi de 60 à 300 articles, nous récoltons en partie ce que nous semons. En outre, je rappelle que nous pouvons toujours en contrôler le contenu à l'occasion de leur ratification. En résumé, ces ordonnances sont bienvenues.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci. Je me suis rendu hier soir à l'Élysée, où le Président de la République présentait ses voeux aux corps constitués et aux bureaux des assemblées parlementaires. Il a longuement évoqué le temps trop long que prend le Parlement pour examiner et gonfler à l'excès les projets de loi. Je rejoins l'opinion du rapporteur sur la nécessité de recourir aux ordonnances sur certains sujets. En 2017, on constate un large consensus en la matière.

Sur le fond, j'apprécie beaucoup le travail de notre rapporteur, qui a auditionné nombre d'interlocuteurs et propose une analyse et des solutions très pertinentes sur un sujet très technique.

L'autoconsommation donne lieu à des développements qu'il faut bien maîtriser. À Bratislava, lors de la conférence des présidents des commissions des affaires économiques des parlements de l'Union, j'ai abordé ce sujet en appelant chacun à faire attention : l'autoconsommation n'est pas l'autonomie des territoires. Lors de l'examen de la loi sur les métropoles, les représentants de grandes agglomérations, devenues métropoles, ont ardemment soutenu des amendements en faveur de la consommation de l'énergie produite localement. Rien ne serait pire que cette rupture avec le socle républicain que constitue la péréquation tarifaire. Ce risque est réel, les élus de territoires importants étant déterminés. Certains amendements ont également été déposés lors de l'examen de la loi « Transition énergétique », pour les îles bretonnes, afin de les soustraire au réseau - tout en laissant entendre qu'elles pourraient y avoir recours en cas de besoin.

Cette ordonnance, évidemment nécessaire, doit être rigoureusement encadrée et renforcée par les propositions du rapporteur. Dès lors que des garanties existent, le problème est largement réglé.

M. Roland Courteau. - Merci au rapporteur de sa précision. Quant à son allusion à juillet 2017 : rien n'est encore écrit !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Ne répondez pas à mes provocations, cher collègue !

M. Roland Courteau. - Que le Gouvernement demande au Parlement de ratifier ces ordonnances, alors qu'il n'y est pas obligé, est positif. Cette ratification sécurisera le dispositif qu'elles mettent en place.

L'autoconsommation étant appelée à se développer, il était urgent de fixer un cadre et d'anticiper son développement tout en maîtrisant les dispositifs et en définissant clairement les opérations d'autoconsommation individuelle et collective. Le groupe socialiste considère que l'autoproduction et l'autoconsommation sont propices au développement et à la diversification des énergies renouvelables, avec l'instauration de ce micro-TURPE pour éviter les effets d'aubaine. Il fallait un signal fort. C'est ce qui est proposé. Qu'en est-il à l'échelle européenne ?

La deuxième ordonnance, sur les énergies renouvelables, propose deux mesures phares, que nous approuvons : la procédure de dialogue concurrentiel, positive car plus souple, et la création d'une priorité d'appel pour les énergies renouvelables dans les zones non interconnectées. C'est aussi positif pour les centrales à biomasse. La suppression du plafond de 12 mégawatts pour bénéficier du soutien est encore à saluer. 

L'interdiction du cumul de la valorisation des garanties d'origine avec les dispositifs de soutien paraît normale : il fallait éviter que le consommateur paie plusieurs fois l'origine renouvelable de l'électricité. On pouvait craindre une perte de traçabilité ; la nouvelle rédaction de l'Assemblée nationale va dans le bon sens.

J'approuve l'article 3. Les coûts de raccordement constituent souvent un obstacle à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables. La prise en charge partielle de ces coûts par le TURPE, c'est-à-dire la réfaction tarifaire, résout le problème. Nous souhaitons que la CRE émette un avis mais non une proposition de taux. Nous savons qu'elle est aujourd'hui défavorable au principe de la réfaction.

Autre problème : les délais de raccordement sont parfois excessivement longs. C'est pourquoi nous apprécions la disposition de l'Assemblée nationale sur les énergies renouvelables en mer, qui sécurise les porteurs de projet tout en les responsabilisant. J'y suis sensible, puisqu'il existe deux fermes pilotes d'éoliennes flottantes au large de mon département de l'Aude. C'est une formidable chance.

Concernant l'article 4 sur la conversion des réseaux de gaz B en gaz H dans le Nord, notre principal souci porte sur son coût pour les ménages précaires. Le rapporteur y a fait allusion. Il est nécessaire de trouver une solution avant l'examen en séance. Notre collègue Delphine Bataille l'a rappelé à maintes reprises.

Enfin, nous déposerons peut-être un amendement sur l'élargissement du financement participatif pour les énergies renouvelables aux collectivités des territoires situés à proximité, pour préciser que ces installations doivent participer à l'approvisionnement énergétiques de ces territoires.

Nous sommes, vous l'avez compris, favorables à ce texte.

M. Bruno Sido. - Je félicite le rapporteur qui connaît particulièrement bien ce sujet horriblement compliqué. Il me serait agréable qu'il qualifie la mer, dans son rapport, par une autre expression que celle de « milieu hostile ». La mer est un milieu dur, difficile, réservé aux professionnels, mais pas hostile.

Je le dis en passant : beaucoup des mesures de ce projet de loi relèvent de décrets.

Autrefois, le droit à l'autoconsommation n'existait pas. L'électricité sortait puis rentrait, et tout passait par le compteur. C'est beaucoup plus simple. Interdire l'autoconsommation dès lors que l'on prétend revendre à EDF règlerait tous les problèmes.

L'explosion du montant des factures d'électricité des particuliers devient préoccupante - elle n'est pas du tout liée au nucléaire, chacun en connaît la cause. Nous devons faire en sorte que ce montant cesse d'augmenter, à force de créer des taxes sur les taxes. On en vient à faire payer de la TVA sur une taxe, cela n'a pas le sens commun ! Certes, la France demeure le pays le plus compétitif en matière d'électricité, mais la hausse du coût pour les ménages est extrêmement importante.

M. Daniel Dubois. - Merci au rapporteur de son intervention sur un sujet très technique. Je ne serai pas aussi absolutiste que lui sur les ordonnances. Il faut laisser au Parlement sa place, et le temps de débattre. Voyez les ordonnances sur le logement : elles ne sont pas toujours mises en oeuvre au bout d'un an et demi, ce qui signifie que le Parlement avait largement le temps d'en débattre. Sinon, supprimons le Parlement. Je ne suis favorable aux ordonnances que lorsqu'elles sont nécessaires.

Merci au rapporteur de l'équilibre qu'il a trouvé sur la réfaction.

Je rejoins mes collègues socialistes et communistes sur la CRE, qui est hostile à la réfaction. Le politique doit garder la main. La CRE doit émettre un avis mais non une proposition de taux.

M. Jean-Jacques Lasserre. - Il n'aurait pas été hors sujet d'évoquer le renouvellement des concessions hydroélectriques. Je regrette que le rapporteur ne l'ait pas fait. Cette possibilité, offerte depuis des années, n'a jamais été mise en application. Les conséquences fiscales sont extrêmement intéressantes pour les collectivités territoriales. Il serait de bon goût que la commission des affaires économiques soutienne ce sujet archi-consensuel.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je vous remercie d'évoquer ce sujet. Peut-être aurons nous en effet des initiatives à prendre avant la fin des travaux législatifs.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Quelques chiffres sur l'autoconsommation en Europe. En Allemagne, elle représente 8 % de la consommation totale ; en Espagne, 13,2 % ; au Royaume-Uni, 12,9 %. En France, ce chiffre est seulement de 4,2 %. Nous avons du retard, notamment en matière de réglementation, alors que l'autoconsommation va augmenter régulièrement. Le nucléaire représente 75 % de la production électrique, l'hydro-électrique, 10 à 11 %, tandis que le reste est composé par les autres énergies renouvelables.

Merci, monsieur le président, de rappeler que nous avons toujours défendu la péréquation tarifaire, en tant qu'élus de la France entière. Celle-ci est totalement admise par l'Union européenne et nous continuerons de la protéger.

Si la ratification expresse n'était pas une obligation, en revanche le Gouvernement ne pouvait faire autrement que de nous soumettre les articles 2, 3 et 4. Roland Courteau demande d'éviter les effets d'aubaine. Le texte du Gouvernement, l'apport de l'Assemblée nationale et mes améliorations vont tous dans ce sens. La diversification et la souplesse sont positives, en effet.

L'article 3, l'un des plus importants, porte sur le raccordement au réseau, demande forte du monde agricole. L'installation de panneaux photovoltaïques est interdite sur des terres agricoles. Ils peuvent l'être sur les toits de bâtiments industriels, de hangars agricoles, de parkings. Or, à certains endroits, le coût de raccordement était trop important car les hangars étaient situés trop loin du réseau. La prise en charge de ce coût par le TURPE, outre qu'elle encourage les énergies renouvelables, aidera l'agriculture, qui va très mal en France. Un complément de revenus pour les agriculteurs est bienvenu.

M. Bruno Sido. - Qui va payer ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Le TURPE.

M. Bruno Sido. - Qui paie le TURPE ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - C'est une très bonne mesure. J'ajoute qu'elle est plafonnée et reste raisonnable. Cet argent n'est pas jeté par les fenêtres.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - On peut aussi songer à d'autres procédés innovants, tels que la route solaire inaugurée dans l'Orne, équipée d'un tapis de cellules photovoltaïques sur un kilomètre.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - En plafonnant le taux de la réfaction à 40 % comme je vous le proposerai, le coût de la mesure serait de 70 millions d'euros par an, à comparer aux 13,5 milliards financés, au total, par le TURPE.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Les Allemands ont massivement subventionné le monde agricole, et depuis longtemps. Y compris avec la méthanisation.

M. Gérard Bailly. - Je souscris aux propos du rapporteur, et j'irais même plus loin. Certains espaces, qui ne sont ni forestiers ni agricoles, mais plein de rochers - et de sangliers - mériteraient d'être utilisés. Près de chez moi, 30 hectares de ce type accueillent 14 hectares de photovoltaïque. C'est parfait.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Vous avez raison. Mais c'est la profession agricole qui a parfois été très, voire trop rigoureuse, dans son souci de protéger les terres agricoles. Certaines terres sont en effet inutilisables pour l'agriculture. Mais c'est un autre sujet.

Roland Courteau a aussi évoqué le rôle de la CRE dans le TURPE spécifique, qui soulève un vrai débat. La loi dispose que les tarifs du TURPE sont fixés sur proposition de la CRE. Créer une procédure distincte dans le cas qui nous occupe créerait une distorsion entre grosses et petites sommes.

M. Roland Courteau. - Mais la CRE ne prendra jamais d'initiative !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - S'agissant de l'article 4, que couvriront les aides destinées au passage du gaz B au gaz H dans les Hauts-de-France ? Les petites dépenses telles qu'un remplacement de brûleur. Le texte initial du Gouvernement allait plus loin, et prévoyait une aide en cas de remplacement d'un équipement inadaptable. Le Conseil d'État l'a rejeté. Le problème demeure. Je déposerai un amendement d'appel pour demander au Gouvernement ce qu'il compte faire. Il existe dans cette région des populations aux revenus très modestes.

Bruno Sido estime que les termes de « milieu hostile », appliqués à la mer, sont impropres. La mer n'est pas un milieu hostile en tant que tel, mais elle l'est quand il s'agit de raccorder des éoliennes au réseau terrestre, à cause des marées fortes et des houles. Songez que l'un des deux câbles assurant l'interconnexion électrique entre la France et l'Angleterre sera hors service pendant huit mois après avoir été en partie arraché par une ancre.

La contribution au service public de l'électricité (CSPE) représente 15 % de la facture des Français. Le changement important est qu'elle est plafonnée à ce taux. La prise en charge des énergies renouvelables sera assurée par la facture pétrolière et non plus par la CSPE.

Si Daniel Dubois devenait secrétaire d'État ou ministre, il changerait peut-être de propos sur les ordonnances. Soyons des parlementaires responsables. Cela dit, son propos est resté nuancé, puisqu'il reconnaît que les ordonnances peuvent être parfois nécessaires.

Je le remercie de ses propos sur les tarifs de réfaction. En ramenant le taux de 50 % à 40 %, comme je le propose par amendement, on rassurerait les entreprises locales de distribution d'électricité et de gaz (ELD), qui auront à assumer l'avance de trésorerie. Il faut penser à la profession agricole. L'article 3 propose une bonne mesure, d'équilibre. En effet, Jean-Jacques Lasserre, je n'ai pas évoqué les concessions hydroélectriques, dont le cadre juridique a été rénové par la loi « Transition énergétique », notamment dans la perspective de leur remise en concurrence. Les parlementaires ont placé le train sur les rails. Désormais, le Gouvernement et l'Union européenne mènent des négociations difficiles, dont on peut penser qu'elles devront aboutir, au plus tard, dans le courant de l'année 2017.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Passons à l'examen des amendements, nombreux, preuve qu'une ratification d'ordonnance autorise des initiatives.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'article 1er est adopté sans modification.

Articles additionnels après l'article 1er

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon amendement COM-1 est de cohérence rédactionnelle.

L'amendement COM-1 est adopté et devient article additionnel.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon amendement COM-2 rétablit la référence aux compétences sur l'énergie des communes, des intercommunalités et des autorités concédantes de la distribution d'électricité (AODE), telle qu'elle figurait dans la version antérieure du code de l'énergie avant d'être supprimée par l'ordonnance.

L'amendement COM-2 est adopté et devient article additionnel.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon amendement COM-3 prévoit que le prix compte pour plus de 50 % dans les critères de notation des projets examinés lors d'une procédure de mise en concurrence. À défaut, les projets les moins coûteux pour la collectivité pourraient être écartés. En outre, certains des autres critères énoncés font déjà l'objet d'une procédure administrative spécifique qui assure leur respect.

Mme Sophie Primas. - Je crois comprendre la motivation de cet amendement. Néanmoins, ne peut-on laisser sa liberté à chacun ? Est-on obligé de légiférer ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - C'est vous, en tant que consommatrice, qui payerez en dernière instance.

Mme Sophie Primas. - Pourquoi ne pas laisser ceux qui émettent l'appel d'offre face à leur responsabilité ? Je suis réservée sur l'édiction de nouvelles normes. On étouffe les gens à force de vouloir les protéger.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Certains investissements représentent des milliards. Pour les parcs éoliens en mer dont la construction a déjà été décidée, c'est 38 milliards d'euros sur vingt ans. Le prix doit compter.

M. Daniel Dubois. - Je rejoins notre rapporteur. Lorsque le prix compte pour moins de 60 % aux côtés de critères subjectifs, même s'ils sont clairement définis, on se voit opposer des recours. Évitons la subjectivité totale.

M. Marc Daunis. - Pour lever toute ambiguïté, ne peut-on écrire « au moins » et non « plus de » ? Sinon, il faudra que le prix représente 50,1 %.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - C'est précisément l'objet d'une telle disposition, faire en sorte que le critère-prix compte au moins pour plus de la moitié de la note.

L'amendement COM-3 est adopté et devient article additionnel.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon amendement COM-4 rétablit une précision introduite par le Sénat dans la loi « Transition énergétique » pour rappeler le caractère nécessairement transitoire du complément de rémunération ; les installations sous obligation d'achat répondant à certaines conditions ne doivent pouvoir en bénéficier qu' « une seule fois ».

M. Roland Courteau. - Je rappelle que, dans certains cas, les installations peuvent bénéficier de plusieurs contrats, par exemple dans l'hydroélectricité, ou quand le coût de fonctionnement reste supérieur au prix de marché. Je crains que cet amendement ne lance un contre-signal dont certaines filières, comme le biométhane, n'ont pas besoin. Le groupe socialiste y est plutôt défavorable.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Vous avez déclaré tout à l'heure que l'un des mérites de ce texte était d'éviter les effets d'aubaine. C'est la raison pour laquelle nous avions inscrit dans la loi qu'il n'était possible de bénéficier de ce complément de rémunération, après un premier contrat d'achat, qu'une seule fois. Il n'est pas normal que le Gouvernement remette en cause par voie d'ordonnance une mesure adoptée par l'Assemblée nationale et le Sénat. Ce n'est pas très correct.

Mme Sophie Primas. - C'est assez déloyal, en effet.

M. Roland Courteau. - Je vous fais part de mes craintes. Ce qui me préoccupe, c'est qu'il s'agit d'un contre-signal.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Sur le plan des principes, est-il normal qu'une ordonnance remette en cause un texte de loi adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat ?

M. Roland Courteau. - Je comprends l'argument. Nous nous abstiendrons.

L'amendement COM-4 est adopté et devient article additionnel.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-5 étend au complément de rémunération la possibilité, déjà prévue pour l(obligation d'achat, de conditionner l'octroi du soutien public au renoncement par le producteur à tout ou partie des autres aides financières ou fiscales dont il bénéficierait par ailleurs. Il s'agit d'éviter les effets d'aubaine.

M. Roland Courteau. - Nous y sommes favorables.

L'amendement COM-5 est adopté devient article additionnel.

Article 1er bis A (nouveau)

L'amendement rédactionnel COM-35 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-6 a pour but de clarifier le droit fiscal applicable aux autoconsommateurs en matière de taxes locales sur l'électricité. En effet, dans le cadre de l'exonération de CSPE adoptée par l'Assemblée nationale, les députés ont oublié d'inclure la taxe locale sur l'électricité, comme le prévoit cet amendement.

M. Franck Montaugé. - Il s'agit là d'exonérer en totalité de la CSPE. Or une partie de cette contribution sert au financement des tarifs sociaux. Ne serait-il donc pas plus logique de n'exonérer que partiellement, en considérant que les usagers ayant recours aux énergies renouvelables doivent contribuer, comme les autres, au financement des tarifs sociaux ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Nous ne créons pas véritablement d'exonération supplémentaire. Il ne s'agit que de clarifier le droit tel que chacun l'avait compris jusqu'à une instruction récente des services fiscaux qui aurait, paradoxalement, désavantagé les énergies renouvelables. Mais les députés ont oublié, ce faisant, les taxes locales sur l'électricité. Mon amendement corrige cet oubli.

M. Roland Courteau. - Je me réjouis de cet amendement, qui constitue le pendant de la disposition relative à l'exonération de CSPE. J'avais déposé dans le cadre du projet de loi de finances rectificative un amendement similaire, que le Sénat n'avait pas retenu.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Disons plutôt que la commission des finances s'était opposée à cet amendement, au motif que le sujet serait abordé dans le cadre de l'ordonnance.

M. Roland Courteau. - Cela n'avait pas été expliqué !

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 1er bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1er bis (nouveau)

L'article 1er bis est adopté sans modification.

Article 1er ter (nouveau)

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-7 a trait au caractère de proximité d'une opération d'autoconsommation collective.

Tout d'abord, il vise à étendre légèrement le champ de l'autoconsommation collective aux opérations situées en aval d'un même poste de distribution, ce qui autorisera, tout en préservant le caractère de proximité de l'opération sur le réseau, les échanges d'énergie entre deux bâtiments. Ce type d'échanges serait en effet particulièrement intéressant pour le réseau, par exemple entre un bâtiment tertiaire qui consommerait le jour la production fatale d'un bâtiment résidentiel inoccupé.

Ensuite, cet amendement tend à exempter, sur la suggestion de la CRE, les opérations d'autoconsommation collective de certaines règles qui semblent particulièrement contraignantes et inutiles au regard de la taille de l'opération.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 1er ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1er quater (nouveau)

M. Ladislas Poniatowski. - Pour que l'autoconsommation bénéficie au réseau, il est essentiel d'assurer la meilleure synchronisation possible entre la production et la consommation et, donc, pour la mesurer, de comptabiliser la consommation à un pas de temps assez fin.

Dans cet objectif, la rapporteure de ce texte à l'Assemblée nationale a proposé une première modification, dont il n'est pas certain qu'elle soit parfaitement opérationnelle. Certains de nos interlocuteurs nous ont proposé de retenir des notions de « courbes de charge » ou de « courbes de mesure », lesquelles permettraient de mieux rendre compte du comportement des autoconsommateurs, mais pourraient se révéler lourdes à gérer pour les gestionnaires de réseaux comme pour les fournisseurs.

Ce sujet très technique n'ayant pas vocation à être tranché par la loi, mon amendement COM-9 renvoie au pouvoir réglementaire le soin d'arrêter, après concertation avec les parties prenantes, la nature et la périodicité optimales de ces mesures de consommation.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'article 1er quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 1er quater

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon amendement COM-10 prévoit que les surplus d'électricité non consommée qui seront cédés à titre gratuit au gestionnaire de réseau seront rattachés au périmètre d'équilibre de ce réseau. Cette précision est nécessaire dès lors que l'ensemble du système électrique repose sur le fait que tout flux d'énergie doit être affecté à un responsable d'équilibre, y compris pour les surplus.

L'amendement COM-10 est adopté et devient article additionnel.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-11 prévoit que la Commission de régulation de l'énergie, la CRE, émet un avis sur le décret qui fixera la liste des installations d'électricité renouvelable bénéficiant d'une priorité d'appel dans les zones non interconnectées.

L'avis du régulateur permettra d'encadrer un dispositif dont les coûts pourraient se révéler importants - plusieurs dizaines de millions d'euros -, tout en s'assurant que les différents modes de fonctionnement des installations sont bien pris en compte.

Dans les territoires d'outre-mer, on a voulu protéger les producteurs utilisant la canne à sucre pour produire de l'électricité. S'ils bénéficient d'une priorité d'appel, la répercussion et le coût peuvent être énormes ! Il s'agit donc de réguler le plus finement possible l'appel prioritaire.

M. Marc Daunis. - Ne craignez-vous pas, monsieur le rapporteur, que l'avis de la CRE ne ralentisse le processus ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Jusqu'à présent, il est prévu que ce sujet soit traité par décret et je ne pense pas que l'avis de la CRE rallonge par trop le processus mais je vous accorde qu'il faudra être vigilants.

M. Roland Courteau. - Des délais s'imposent à la CRE. Cela ne va pas accélérer les choses !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon cher collègue Serge Larcher, quand les premières installations de biomasse seront-elles installées ?

M. Serge Larcher. - Elles existent déjà à La Réunion. Les premières installations nouvelles seront opérationnelles entre 2019 et 2020.

L'amendement COM-11 est adopté et devient article additionnel.

Article 2

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-29 tend à préciser que l'incompatibilité entre la valorisation des garanties d'origine et les aides publiques ne vaut que lorsque les garanties d'origine sont émises par le producteur. À défaut, leur émission d'office par l'État, telle qu'elle est prévue dans le nouveau mécanisme d'enchères mis en place, exclurait que la production associée puisse être soutenue.

L'amendement COM-29 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-30 ouvre à l'État la faculté de n'émettre qu'une partie des garanties d'origine de la production aidée.

L'offre de garanties d'origine étant déjà largement excédentaire, il est peu probable que l'État, lorsqu'il mettra aux enchères la totalité des garanties de la production aidée, parvienne à les vendre toutes au prix de réserve fixé.

Or, dans la lettre du dispositif actuel, il serait pourtant tenu de les émettre toutes et donc de payer les frais d'émission correspondants, proportionnels au nombre de garanties émises. Des garanties seraient donc émises sans qu'il existe aucune chance de les vendre.

Cet amendement permet donc, pour optimiser les coûts de gestion du système, d'ajuster le volume de garanties émises au volume prévisible de ventes. C'est un système qui sera amené à évoluer en cas de développement important des garanties d'origine.

M. Roland Courteau. - Cet amendement introduit une certaine flexibilité dans le dispositif, ce qui est une bonne chose. Toutefois, la mesure proposée ne répond plus à l'exigence de traçabilité totale, ce qui compromet l'équilibre du dispositif.

Je rappelle également que le prix de réserve répond à votre préoccupation, monsieur le rapporteur.

M. Ladislas Poniatowski. -On utilise en France à peine un quart des garanties d'origine émises aujourd'hui. Vaut-il la peine de dépenser de l'argent pour émettre tout le volume des garanties dont on ne sait qu'elles ne pourront toutes trouver preneur ? Si le marché évolue, cela se fera !

M. Roland Courteau. - Il y aura des réactions de la part d'Enercoop !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Nous pourrons rediscuter de ce point en séance publique.

M. Roland Courteau. - Nous votons contre !

M. Joël Labbé. - Le fait de maintenir la traçabilité de l'ensemble de la production me semble nécessaire. Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. Jean-Pierre Bosino. - Le groupe CRC s'abstient.

L'amendement COM-30 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-34 ouvre la possibilité d'allotir la mise aux enchères des garanties d'origine par filière et par zone géographique.

La valeur des garanties dépendant du type de filière et de la localisation des installations de production dont elles sont issues, cette possibilité permettrait d'optimiser les recettes pour l'État et de mieux répondre aux demandes des fournisseurs et de leurs consommateurs, soucieux d'un mix énergétique diversifié et désireux de bénéficier d'une énergie produite localement.

L'amendement COM-34 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-31 vise à clarifier le fait que c'est bien l'État qui prendra à sa charge les frais d'inscription des installations au registre des garanties d'origine. Ces frais viendront ensuite en déduction des recettes qu'il percevra de la mise aux enchères.

L'amendement COM-31 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-32 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. -L'amendement COM-33 prévoit que la CRE se prononcera sur les modalités de mise aux enchères, par l'État, des garanties d'origine, en particulier sur le niveau du prix de réserve, sur la périodicité des mises en vente ou encore sur la constitution, le cas échéant, de lots par type de filière et par zone géographique.

M. Roland Courteau. - Cela ne contribuera pas, encore une fois, à accélérer les choses...

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Ce système ne sera pas mis en place avant janvier 2018. Nous disposons donc d'un certain temps...

M. Marc Daunis. - Si je comprends la constitution de lots par type de filière, je ne comprends pas qu'on procède de même par zone géographique. Je crains que l'on ne complexifie trop le système...

M. Ladislas Poniatowski. - Je signale qu'Enercoop est demandeur d'une forme de localisation géographique des garanties. Au demeurant, il ne s'agit que d'une possibilité.

L'amendement COM-33 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement de précision rédactionnelle COM-12 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-38 tend à préciser que les travaux de raccordement aux réseaux publics de distribution d'électricité sont effectués sous la maîtrise d'ouvrage soit des autorités organisatrices de la distribution d'électricité, les AODE, soit des gestionnaires de ces réseaux, selon la répartition prévue dans les cahiers des charges des concessions. Il s'agit donc de prévoir tous les cas de figure. C'est une précision importante, le président d'un syndicat d'électricité que je suis peut en témoigner.

M. Marc Daunis. - Comment les AODE, qui ne sont pas concernées par le TURPE peuvent-elles relever de la réfaction ? Quand elles font des raccordements, c'est en position de contractuels.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Les syndicats d'électricité effectuent d'ores et déjà ces travaux de raccordement sur certaines parties du réseau, le gestionnaire Enedis prenant en charge d'autres parties. Il s'agit simplement de bien rappeler que chacun reste maître d'ouvrage dans les secteurs et domaines où il est compétent.

M. Marc Daunis. - On légifère inutilement. Aucune compétence n'est retirée, puisque les AODE ne sont pas concernées par la réfaction !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Cet amendement a été suggéré par la FNCCR, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies, qui défend tous les syndicats d'électricité de France. Il ne faut pas, par des oublis, prendre le risque de retirer des compétences aux collectivités...

C'est vrai, j'aurais pu introduire cette mesure ailleurs dans le texte et nous pourrons au besoin y revenir en séance pour la déplacer à un endroit plus opportun.

L'amendement COM-38 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je demanderai à Sophie Primas de bien vouloir retirer l'amendement COM-41. Toutefois, il faudra le représenter en séance, pour rassurer les ELD.

S'il convient de maintenir cette mesure, importante pour les agriculteurs, pour ce qui concerne le photovoltaïque sur les hangars, il ne faut pas qu'elle ait un coût trop élevé, en particulier en termes d'avance de trésorerie pour les petites ELD. C'est l'un des objets de l'amendement suivant COM-14 que je vous propose.

Mme Sophie Primas. - Je retire l'amendement COM-41, que je représenterai en séance publique.

L'amendement COM-41 est retiré.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Cet amendement COM-14 vise donc à plafonner à 40 % au lieu de 50 % le niveau maximal de la réfaction tarifaire.

Outre qu'il ne lèsera aucun des bénéficiaires actuels, puisque la réfaction est déjà fixée à 40 % pour les consommateurs, l'abaissement du plafond viendra réduire d'autant le coût total de la mesure, ainsi que les charges de trésorerie correspondantes pour les gestionnaires de réseaux et, donc, les ELD. Du reste, les producteurs eux-mêmes ne réclameront sans doute pas plus de 40 % de prise en charge.

M. Roland Courteau. - Si nous ne sommes pas contre cet amendement, il est à nos yeux essentiel de réaffirmer que la mise en place de la réfaction est absolument nécessaire.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-15 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Il y aura forcément débat sur l'amendement COM-16, qui prévoit que la CRE proposera à l'État, en parfaite cohérence avec les compétences qu'elle exerce déjà en matière de TURPE, les taux de réfaction tarifaire.

Sur ce point, je suis en désaccord avec le Gouvernement. Dans la mesure où la CRE élabore le TURPE, il me semble logique qu'elle propose également ses taux de réduction.

M. Roland Courteau. - On risque d'attendre longtemps que la CRE fasse une telle proposition ! Elle ne prendra jamais une telle initiative, étant défavorable au principe de la réfaction. Il nous semble préférable que le Gouvernement décide, après avis de la CRE.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Dans le mécanisme actuel, c'est bien la CRE qui propose un montant de TURPE, mais c'est le Gouvernement qui décide en dernier ressort..

M. Roland Courteau. - Et si la CRE ne propose rien ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je n'y crois pas beaucoup. Pourquoi l'un des rouages de la régulation française ne fonctionnerait-il pas ?

M. Marc Daunis. - Pourquoi passer d'un « avis » à une « proposition » ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je concède que s'il existe un risque, il ne faut pas le prendre. Je retire donc cet amendement.

L'amendement COM-16 est retiré.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon amendement COM-39 prévoit que le plafonnement de la réfaction tarifaire concernera uniquement les raccordements réalisés sous la maîtrise d'ouvrage des gestionnaires de ces réseaux.

Aujourd'hui, il arrive en effet que certaines autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité continuent de financer des raccordements en dehors du protocole PCT, c'est-à-dire la part couverte par le tarif, le cas échéant en faisant appel aux aides du Fonds d'amortissement des charges d'électrification, le FACÉ, ce qui peut les conduire à verser une participation supérieure à la réfaction tarifaire actuelle pour les consommateurs, soit 40 %.

Or, en l'état, le présent article ne permettrait plus aux consommateurs concernés de bénéficier du même niveau de prise en charge.

L'amendement COM-39 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Mon amendement COM-43 vise à déplacer une phrase au sein du code de l'énergie.

M. Marc Daunis. - Si des installations agricoles ont fait l'objet d'appels d'offres, pourront-elles bénéficier d'une réfaction ? Il serait en effet paradoxal que tel ne soit pas le cas !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je me contente de déplacer une phrase au sein du code. Rien n'est retiré ou ajouté.

L'amendement COM-43 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Par l'amendement n° COM-17, il s'agit de préciser le délai de raccordement des installations de production d'énergies renouvelables en mer, soit celui fixé dans la convention de raccordement ou, à défaut, celui visé à l'article L. 342-3 du code de l'énergie. Le Gouvernement demandera peut-être une correction rédactionnelle.

L'amendement COM-17 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-40, outre qu'il déplace une phrase au sein de l'article L. 341-2, précise que le plafond d'indemnité par installation doit être fixé par décret en Conseil d'État, et non par décret simple.

L'amendement COM-40 est adopté.

L'amendement de coordination COM-19 est adopté.

L'amendement de correction rédactionnelle COM-42 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Par l'amendement COM-22, il s'agit de simplifier les obligations en matière de délai de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables, les S3RENR, sur lesquels commencent à travailler les régions.

En vertu des dispositions législatives actuelles, les S3RENR devraient en effet être révisés deux fois dans un intervalle de temps très court, la première fois pour respecter le délai fixé par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), la seconde pour procéder à l'adaptation du S3RENR aux nouveaux objectifs des SRADDET, les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

Dans un souci de simplification, le présent amendement prévoit donc de caler la date limite de révision des S3RENR sur celle de l'élaboration des SRADDET.

M. Jean-Claude Lenoir. - C'est un amendement de bon sens !

M. Roland Courteau. - Considérant que cela mérite réflexion, nous nous abstiendrons sur cet amendement.

L'amendement COM-22 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-44, qui rassurera notre collègue Marc Daunis, est un amendement de coordination avec l'amendement réintroduisant cette disposition au sein de l'article L. 341-2 du code de l'énergie.

L'amendement COM-44 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Cet article concerne le passage du gaz B au gaz H dans tous les foyers du Nord.

L'amendement COM-23 prévoit, pour les opérateurs de stockages souterrains de gaz naturel, un cadre juridique analogue à celui déjà mis en place par la loi pour les gestionnaires de réseaux de transport et de distribution.

Il ne peut cependant prévoir, sous peine d'irrecevabilité financière, que les coûts liés aux opérations de conversion seront couverts par les tarifs d'utilisation des réseaux, question sur laquelle il nous faudra interroger le Gouvernement en séance.

L'amendement COM-23 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-24 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski. - L'amendement COM-25 tend à préciser le champ des contrôles réglementaires des appareils ou équipements à gaz auxquels le consommateur final ne peut s'opposer sous peine de risquer l'interruption de sa fourniture de gaz.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4 bis (nouveau)

M. Ladislas Poniatowski. - Cet article prévoit que le financement participatif des projets de production d'énergies renouvelables peut être ouvert aux collectivités et à leurs groupements, que le projet soit situé sur leur territoire ou à proximité de celui-ci.

L'amendement COM-27 vise, tout en conservant cet apport, à supprimer, par souci de simplification, une référence inutile au code général des collectivités territoriales dans le code de l'énergie.

L'amendement COM-27 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-37 est adopté.

L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4 ter

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Par l'amendement COM-28, il s'agit de supprimer le renvoi à un décret pour définir les données mises à disposition des consommateurs dans le cadre du déploiement des compteurs communicants.

Ce renvoi est en effet inutile dès lors que le Gouvernement dispose d'un pouvoir réglementaire autonome et peut tout à fait prendre le décret sans que la loi doive le préciser.

Mais j'ai cru comprendre qu'il y avait un autre problème que le Gouvernement n'avait pas explicité. Il aura sans doute l'occasion de le faire en séance et nous pourrons, au besoin, y revenir.

L'amendement COM-28 est adopté.

L'article 4 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4 quater (nouveau)

L'article 4 quater est adopté sans modification.

Article 5

L'article 5 demeure supprimé.

Intitulé du texte

L'intitulé du texte est adopté sans modification.

M. Roland Courteau. - Malgré notre désaccord sur certains amendements, nous sommes favorables à l'adoption de ce projet de loi, qui doit contribuer à la réussite de la transition énergétique, en permettant le développement et la promotion de solutions innovantes. Il accompagne l'apparition d'une dynamique d'autoconsommation électrique.

Le projet de loi est adopté à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Le texte sera examiné en séance publique le 24 janvier après-midi. La date limite de dépôt des amendements est fixée au jeudi de la semaine précédente.

Nomination de rapporteurs

M. Daniel Gremillet est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 249 (2016-2017) tendant à améliorer la situation des entreprises agricoles dans leurs territoires et sur la proposition de loi n° 4344 (A.N., XIVe lég.) relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle.

M. Ladislas Poniatowski a été nommé rapporteur sur la proposition de résolution européenne relative au « Paquet énergie » (sous réserve de son dépôt).

Organisme extraparlementaire - Désignation

M. Philippe Dallier est désigné pour siéger au sein du conseil d'administration du centre scientifique et technique du bâtiment.

La réunion est close à 11 h 30.