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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 21 février 2017

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 20.

Expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation - Audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget

Mme Michèle André, présidente. - La vétusté des valeurs locatives conduit à des injustices entre contribuables mais également entre collectivités territoriales. La commission des finances du Sénat, qui a toujours porté une attention particulière à ce sujet, vous remercie, monsieur le ministre, de venir nous présenter les résultats de l'expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, menée en 2015 dans cinq départements.

Je souhaiterais tout d'abord vous rappeler que c'est en 2010 qu'a été initiée la révision des valeurs locatives. Cette réforme, reportée à trois reprises, a fait l'objet de nombreux ajustements en chemin, en fonction des résultats d'une expérimentation menée en 2011, puis au fur et à mesure des difficultés rencontrées. En particulier, afin de rendre la réforme soutenable, nous avons souhaité, collectivement, prévoir des dispositifs de lissage et d'atténuation. À l'automne prochain, pour la première fois, ce sont ces nouvelles valeurs locatives qui figureront sur les rôles d'imposition des locaux professionnels et commerciaux.

Il nous revient donc maintenant d'envisager la seconde phase de la réforme qui concerne les locaux d'habitation. En effet, pour éviter que la révision des valeurs locatives des seuls locaux professionnels conduise à un déséquilibre des impositions dues respectivement par les ménages et les entreprises, un dispositif de neutralisation a été mis en place. Mais il a pour effet de « figer » la répartition des valeurs locatives entre les ménages et les entreprises et doit donc impérativement être transitoire pour tenir compte de l'évolution du territoire.

C'est pourquoi, reprenant une initiative de François Marc, la loi de finances rectificative pour 2013 a prévu une nouvelle expérimentation, pour les locaux d'habitation cette fois-ci, dans cinq départements et la remise d'un rapport au Parlement le 30 septembre 2015. Une première partie du rapport, sur la phase de recueil des informations auprès des propriétaires bailleurs (loyers, surfaces, types de local, etc.) nous a été remise en 2016. C'est aujourd'hui la deuxième partie du rapport que vous venez nous présenter : il s'agit des simulations réalisées à partir des informations récoltées en Charente-Maritime, dans le Nord, l'Orne, Paris et le Val-de-Marne.

Nous avons vu lors de la publication des simulations de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels que les scénarios de l'administration pouvaient donner lieu à toutes sortes d'interprétations s'ils n'étaient pas accompagnés des commentaires adéquats. C'est pourquoi il est important de vous entendre aujourd'hui.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget et des comptes publics. - Vous venez de rappeler la complexité, mais aussi l'importance, de ce dossier. Le rapport que vous avez mentionné avait été proposé par le Gouvernement lors des débats sur le projet de loi de finances rectificative pour 2013, afin de reprendre par amendement la proposition de loi de votre collègue François Marc.

L'article 74 de la loi de finances rectificative pour 2013, qui résulte de ces débats, est très précis sur le champ et la méthode de l'expérimentation. Le rapport qui vous est remis en reprend toutes les prescriptions, ni plus, ni moins. J'insiste sur ce point : ce travail est une expérimentation ; c'est une étude exploratoire et en aucune manière un projet de réforme clef en main du Gouvernement. Toute généralisation supposera une nouvelle décision du Parlement et interviendra lors de la prochaine législature.

Avant d'en venir aux valeurs locatives proprement dites et aux résultats de l'expérimentation, je voudrais rappeler brièvement les modalités de liquidation de la taxe foncière qui existent aujourd'hui, et notamment le calcul de sa base d'imposition. L'article 1388 du code général des impôts prévoit que la taxe foncière sur les propriétés bâties est établie d'après la valeur locative cadastrale des propriétés, déterminée conformément aux principes définis par les articles 1494 à 1508 et 1516 à 1518 B et sous déduction de 50 % de son montant en considération des frais de gestion, d'assurances, d'amortissement, d'entretien et de réparation. Pour le calcul de la taxe foncière des locaux d'habitation, c'est l'article 1496 qui nous intéresse. Il faut distinguer six étapes.

Tout d'abord, la valeur locative est déterminée par comparaison avec celle de locaux de référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et catégorie de locaux.

Ensuite, la valeur locative de ces locaux de référence est elle-même déterminée d'après un tarif fixé, par commune ou secteur de commune, pour chaque nature et catégorie de locaux, en fonction du loyer des locaux loués.

Troisièmement, le tarif est appliqué à la surface pondérée du local de référence.

Quatrièmement, la surface pondérée du local à évaluer est déterminée avec différents coefficients de pondération destinés à tenir compte de la situation du local, de son entretien et de l'importance de ses pièces, puis en ajoutant à cette surface des « équivalences superficielles ».

Cinquièmement, le tarif associé au local de référence est appliqué à la surface du local à évaluer.

Enfin, le taux voté par la collectivité est appliqué à l'assiette ainsi déterminée.

Pourquoi faut-il réexaminer ce système ? Chacun sait que les valeurs locatives utilisées dans les évaluations pour le calcul de la taxe foncière datent de 1970. Elles ont été régulièrement revalorisées chaque année par un coefficient forfaitaire, éventuellement adaptées ou modifiées au gré de la volonté des commissions communales des impôts. Comme je le disais lors des débats de 2013, chacun connaît les différences assez injustes qui peuvent exister en la matière, suivant l'évolution des quartiers ou les années de construction. Ma commune, où j'ai été maire pendant longtemps - trop au goût de certains - en est un bon exemple, car la juxtaposition d'anciennes cités minières et de constructions plus récentes est à l'origine de disparités que plus personne ne comprend et qui conduisent à des transferts assez préjudiciables à l'égalité des citoyens devant l'impôt, en l'occurrence local. Chacun pourra trouver d'autres exemples, notamment dans l'agglomération parisienne.

La révision des valeurs locatives est donc avant tout une question de justice fiscale, qui conditionne bien évidemment le consentement à l'impôt, clef de voûte de notre pacte républicain.

Quels sont les grands principes retenus pour la méthode ? D'abord, il s'agit d'une expérimentation « à blanc », donc sans impact sur l'impôt réellement payé par les contribuables, mais permettant de mener le processus de révision pratiquement de A à Z, de la collecte des informations à l'évaluation individuelle de chaque local d'habitation dans cinq départements. Ces cinq départements sont, d'une certaine manière, représentatifs de la diversité de nos territoires : ainsi, la Charente-Maritime, département qui combine ruralité et caractéristiques touristiques ; le Nord, département mixte, à la fois urbain et rural ; l'Orne, département fortement rural ; Paris, présentant une très forte densité de locaux, essentiellement des appartements ; enfin, le Val-de-Marne, département périurbain.

Ensuite, la méthode d'évaluation s'inspire très largement de ce qui a été fait pour les locaux professionnels et qui est désormais pleinement en vigueur depuis le 1er janvier 2017 : ainsi, les territoires sont découpés en secteurs d'évaluation représentant un marché locatif homogène. Ensuite, un tarif au mètre carré est fixé pour chaque catégorie de locaux (maison, appartement, etc.), à partir des loyers constatés dans chaque secteur d'évaluation, par tranche de surface totale du logement.

Si les grands principes de détermination des valeurs locatives sont donc globalement similaires à ceux retenus pour les locaux professionnels, il existe des particularités liées aux locaux d'habitation : d'abord, une volumétrie très importante (46 millions de locaux) au regard de celles des locaux professionnels, qui nécessite d'adapter la méthode de collecte des informations auprès des propriétaires. Ensuite, une occupation qui est majoritairement le fait des propriétaires, ce qui rend plus complexe encore la collecte des éléments de loyer (nombre ou représentativité insuffisants). Par définition, les propriétaires ne payent pas de loyers, sauf à suivre les élucubrations de quelques économistes qui reviennent comme des marronniers. Je me suis déjà longuement exprimé sur le sujet et il n'est pas dans l'intention du Gouvernement de mettre en oeuvre de telles propositions. Enfin, une spécificité des logements sociaux, dont les loyers ne reflètent pas la réalité du marché locatif.

Avant de décrire plus en détail les résultats, je voudrais tout de suite attirer votre attention sur un point important : les résultats présentés dans le rapport correspondent à une application purement mathématique de la méthodologie prévue par la loi. Il paraît évident que certaines corrections seraient opportunes, sur lesquelles je reviendrai en conclusion, mais que je peux déjà commencer à dessiner. D'une part, il faudrait apporter une souplesse suffisante pour prendre en compte la réalité du tissu local, le cas échéant dans le cadre d'une comitologie à mettre en oeuvre. D'autre part, il faudrait prévoir les modalités de la transition pour éviter les ressauts d'imposition. C'est d'ailleurs ce que nous avons fait pour les locaux professionnels.

Je n'aurai bien sûr pas le temps de vous présenter l'intégralité du travail statistique qui a été réalisé par mes services, que je veux ici remercier, puisque le rapport qui vous a été transmis compte plus de 400 pages. Je crois cependant que ce travail, toujours perfectible, permet de dégager un certain nombre d'enseignements qui permettront de poursuivre cette démarche jusqu'à sa généralisation.

Le premier enseignement de cette expérimentation est que la méthode permet d'évaluer efficacement tous les locaux d'habitation, quand bien même une large fraction d'entre eux ne donne pas lieu au versement d'un loyer. En effet, l'expérimentation prouve que la collecte des loyers s'avère suffisante quantitativement et qualitativement pour ne pas fragiliser la méthodologie déjà utilisée lors de la généralisation de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, moyennant quelques adaptations, notamment pour les logements sociaux. Dans un pays où 58 % des ménages sont propriétaires de leur résidence principale et où 10 % du parc est constitué de résidences secondaires, il n'était pas évident qu'on arrive à ce résultat. Certains préconisent de recourir à la valeur vénale plutôt qu'à la valeur locative, ce qui pose d'autres questions, notamment lorsque les prix sont affectés par des comportements spéculatifs. Nous savons aujourd'hui que la révision des valeurs locatives est techniquement possible à partir des loyers de marché.

Le second enseignement est que la direction générale des finances publiques (DGFiP) a une bonne connaissance du parc de logements, tant de la nature des locaux (appartement, maison, dépendance, local exceptionnel) que de leur consistance (surfaces), bien meilleure d'ailleurs que celle qui avait été observée pour les locaux professionnels dans le cadre de la révision de leur valeur locative : près de 80 % des informations relatives aux surfaces des maisons et des appartements sont exactes ou marginalement différentes de plus ou moins 10 %, tandis que la nature de ces locaux est fiable pour 95 % d'entre eux. Cet enseignement est particulièrement important pour affiner les modalités pratiques de collecte de l'information qui pourraient être envisagées dans le cadre d'une généralisation ; j'y reviendrai.

Troisième enseignement, les valeurs locatives des locaux d'habitation appartenant au parc privé augmenteraient de 151,5 %, avant rebasage des taux - en effet, les taux seraient diminués pour assurer aux collectivités un produit fiscal constant. À titre de comparaison, dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, les valeurs locatives des locaux professionnels au sein de ces cinq départements augmentent de 165,5 %, c'est-à-dire un ordre de grandeur comparable en pourcentage, ce qui pourrait faciliter la mise en oeuvre d'un mécanisme de rebasage des taux, et donc la sortie du dispositif de neutralisation des bases applicables aux locaux professionnels prévu dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. Ce chiffre de 151,5 % masque toutefois une forte hétérogénéité entre les départements, de + 131,2 % à Paris à + 239,8 % dans le Nord.

Quatrième enseignement, qui n'est pas une découverte, mais qu'on peut aujourd'hui quantifier, la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation engendrerait des transferts de charge entre différents contribuables, transferts qui ne sont que le reflet de l'injustice fiscale qui s'est progressivement installée au fil des ans. Ces transferts dépendront in fine des paramètres précis qui seront retenus par le législateur, et en particulier des modalités de transition. Par exemple, on observe assez systématiquement qu'au sein des sous-groupes « maisons » et « appartements » les tarifs des locaux de petites surfaces sont plus élevés que ceux des locaux de grandes surfaces. C'est déjà le cas aujourd'hui, mais cet effet tend à être renforcé pour les appartements tandis qu'il serait atténué pour les maisons.

Cinquième enseignement, la question du logement social devra faire l'objet d'une attention particulière. Conformément à ce que prévoit la loi, deux scénarii ont été systématiquement simulés. Un scénario où les loyers des bailleurs sociaux sont exclus de la détermination des valeurs par secteurs et tarifs. Dans ce scénario, la valeur locative des logements sociaux est établie à partir des logements comparables du parc privé. Un deuxième scénario où ceux-ci participent à l'élaboration d'une sectorisation et d'une grille tarifaire spécifiques, différentes de celles établies sur la base des informations collectées auprès des seuls propriétaires. Le deuxième scénario est bien plus favorable pour les logements sociaux, puisque les valeurs locatives sont établies sur la base des loyers constatés pour cette seule typologie de locaux. Les valeurs locatives des logements sociaux augmenteraient ainsi beaucoup moins que celles des logements du parc privé, puisqu'elles augmenteraient à hauteur de 18,7 % au lieu de 128,5 % en scénario 1. Toutefois, il apparaît que cette deuxième méthode pose davantage de problèmes opérationnels - les grilles sont « trouées » du fait de l'absence de logements sociaux dans certains secteurs - et pose plus généralement la question de la juste contribution foncière pour les propriétaires du parc social, qui devra s'articuler avec la préservation des équilibres économiques du logement social. Il s'agira d'une décision politique importante.

J'en viens maintenant aux résultats de l'expérimentation, s'agissant des recettes fiscales des collectivités locales. Je peux vous rassurer immédiatement : la réforme peut être sans impact sur les ressources des collectivités. Ce résultat est bien entendu la conséquence directe de la manière dont l'expérimentation a été conçue : nous en avons déjà parlé, celle-ci n'avait pas pour objet de préparer une refonte des ressources des collectivités locales, mais bien d'améliorer l'équité fiscale au regard de la situation réelle des différents contribuables. L'article 74 de la loi de finances rectificative pour 2013 a donc prévu la neutralité de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation sur le produit fiscal des collectivités locales. Cette neutralité doit être assurée en combinant deux leviers : d'une part, il est nécessaire d'ajuster les taux d'imposition, sur le périmètre de chaque collectivité, afin de ne pas renchérir le montant global des cotisations. À titre informatif, en l'absence de révision des taux d'imposition, les ressources de l'ensemble des collectivités des cinq départements expérimentateurs (départements, communes, établissements publics de coopération intercommunale) augmenteraient de 154 %, soit 4,6 milliards d'euros. D'autre part, il faudrait neutraliser l'effet sur les ressources des collectivités de cet ajustement des taux d'imposition pour les locaux non concernés par la révision des valeurs locatives (locaux industriels ou soumis au barème). Ceux-ci pourraient bénéficier du rebasage des taux sans que leur assiette ne soit révisée.

Il s'agit là d'ajustements pragmatiques, qui s'inscrivent dans l'esprit de la réforme envisagée, et qui permettent d'assurer que les différentes options en vue de la généralisation de la réforme ne seront examinées qu'au regard de leur bien-fondé, compte tenu de la situation de chaque contribuable.

Ainsi, la prise en compte de mesures d'atténuation que j'ai rapidement évoquées tout à l'heure, telles que les modalités spécifiques de révision des valeurs locatives pour les logements sociaux, ou la minoration des tarifs en fonction de la localisation de certains quartiers ou de la réalité particulière du tissu local, n'aurait pas d'impact sur les ressources de chaque collectivité.

La vraie conséquence pour les collectivités, c'est celle de la méthode. Afin d'envisager une généralisation, une appropriation des objectifs de la réforme par les élus locaux est nécessaire. Celle-ci nécessitera, avant d'être mise en place, une réflexion sur l'ensemble du territoire portant sur le calendrier, les modalités, les mécanismes d'atténuation, ou encore l'information des particuliers.

Enfin, je voudrais dessiner les perspectives pour l'avenir, avec comme objectif la généralisation de la révision des valeurs locatives, dont j'ai rappelé tout à l'heure les enjeux et que je considère impérative à moyen terme.

Cette expérimentation permet de montrer que les valeurs locatives des locaux professionnels et des locaux d'habitation augmentent dans des proportions comparables, ce qui rend plus aisés l'entrée en vigueur de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation et le « rebasage » des taux d'imposition à cette échéance. Bien évidemment, au-delà de cette approche macroscopique, l'examen des variations au niveau individuel laisse apparaître de fortes évolutions, et notamment de fortes augmentations de cotisations. II sera donc nécessaire de prévoir des mécanismes atténuateurs pour étaler dans le temps les transferts de charge et de rendre ainsi la réforme soutenable pour les locaux d'habitation et professionnels qui enregistrent les plus fortes révisions de valeurs locatives.

Se posera en particulier la question du maintien ou de la sortie progressive du mécanisme de « planchonnement » pour les locaux professionnels et de la mise en place d'autres mécanismes complémentaires, qui pourraient prendre la forme d'un dispositif de lissage des variations (hausses et baisses) de cotisation dont les modalités et la durée resteraient à définir et d'un système de minoration ou majoration des tarifs catégoriels par des coefficients de localisation, afin de tenir compte de la situation générale de certains quartiers d'habitation comme l'éloignement des transports en commun, la nuisance ponctuelle liée à de grands travaux, le développement particulièrement attractif de certaines infrastructures ou de moyens de transport, etc.

Enfin, cette expérimentation permet de dessiner les contours des modalités pratiques de mise en oeuvre de la généralisation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation. Compte tenu des résultats des simulations et de l'expérience acquise dans le cadre de la généralisation de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, la révision des locaux d'habitation pourrait s'articuler autour de quatre grands axes.

D'abord, des modalités simplifiées de collecte des informations nécessaires au calcul des valeurs locatives révisées car il apparaît qu'on peut largement s'affranchir, dans un grand nombre de cas, des données individuelles sur les catégories et les surfaces. En revanche, une collecte des loyers resterait nécessaire, qui pourrait, en ce qui concerne les propriétaires personnes physiques, privilégier au maximum les solutions permettant de collecter les loyers à moindre coût à travers le support d'une déclaration existante, à savoir la déclaration des revenus et ses annexes, et s'agissant des personnes morales, de créer une déclaration spécifique sur la base des échanges de fichiers déjà testés dans le cadre de l'expérimentation conduite dans les cinq départements.

Le deuxième axe verrait la participation des élus et des représentants des propriétaires des locaux d'habitation dans le cadre d'une comitologie « allégée » pour prendre en compte les spécificités du tissu local.

Le troisième axe prévoirait la mise en place d'un dispositif de mise à jour permanente, qui mobiliserait les particuliers, tant occupants que propriétaires.

Le dernier axe aurait trait à la gestion des annexes aux appartements et aux maisons et des dépendances isolées qui, bien que peu nombreuses, ont fait apparaître des difficultés particulières.

Ce rapport contient de nombreux enseignements. Le travail doit à présent se poursuivre avec les parlementaires, afin que des réponses soient apportées à l'ensemble des questions qui demeurent encore en suspens aujourd'hui.

Voilà les éléments précis que je pouvais vous apporter sur un sujet complexe et important.

Mme Michèle André, présidente. - Tous mes collègues sont particulièrement attentifs à votre présentation. Le rapport va nous parvenir et nous devrons l'expliciter pour éviter de fausses interprétations.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce rapport est très complet et il traite d'un sujet que connaît bien la commission des finances. Nous avons déjà débattu de la réforme des valeurs locatives des locaux professionnels.

Dans les cinq départements expérimentateurs, des questionnaires ont été adressés aux contribuables. Quel a été le taux de retour ? L'échantillon est-il représentatif ? Les retours ont-ils été équivalents d'un département à l'autre ?

Vous avez parlé de gagnants et de perdants : en moyenne les grandes maisons gagneraient à cette réforme tandis que les petits appartements y perdraient. Envisagez-vous un lissage ou des correctifs ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Tout d'abord, il s'agit d'un travail collectif et je veux rendre hommage aux services et à mon cabinet qui ont beaucoup travaillé.

Le taux de retour de ces questionnaires a été de l'ordre de 70 %, ce qui est plutôt satisfaisant.

La valeur du prix au mètre carré des petites surfaces est plus importante que la valeur au mètre carré des grandes surfaces d'habitation. Mais les locaux sont classés par catégorie de taille : pour chaque catégorie, il y aura un prix au mètre carré. C'est ainsi que l'on procède généralement. Un local de 500 mètres carrés n'a pas le même prix au mètre carré qu'un local de 20 mètres carrés. Il appartiendra ensuite au législateur et aux commissions communales des impôts directs de se prononcer sur une éventuelle harmonisation. Il serait curieux de fixer un prix au mètre carré qui soit le même quelle que soit la taille du logement. La loi pourra fixer l'amplitude maximale des écarts à retenir et les commissions communales se détermineront ensuite.

Pour les appartements, les valeurs locatives issues du travail mené dans les cinq départements augmentent de 125 %, alors que pour les maisons d'habitation, elles augmentent de 185 %. Pour les petits appartements, l'augmentation serait de 223 %. Les écarts sont donc importants et il en va de même pour les maisons.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - D'après vous, l'administration a une assez bonne connaissance du parc locatif. A-t-elle procédé à un rapprochement individuel des échantillons pour comparer les chiffres donnés par les contribuables de ses propres données ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Ce rapprochement a été effectué de façon individuelle. Les écarts entre la connaissance du parc et la réalité sont moins importants que pour les locaux professionnels. La classification entre maison, dépendance et appartement s'est révélée juste à 95 %. Près de 80 % des informations relatives aux surfaces des appartements et des maisons sont exactes ou marginalement différentes (plus ou moins 10 %). En revanche, dans 20 % des cas, les surfaces réelles diffèrent de plus de 10 % de celles que nous avons dans nos bases. Pour les locaux professionnels, la connaissance du parc était bien moins bonne.

M. Vincent Delahaye. - Merci, monsieur le ministre, de nous avoir présenté ce rapport : le sujet est complexe et politiquement sensible. Il nous faudra un peu de temps pour examiner le document. La méthode expérimentale est bonne, et cela fait d'ailleurs un certain temps que nous travaillons sur le sujet. Les différents Gouvernements ont pris leur temps.

Je m'interroge sur une réforme globale car, comme il risque d'y avoir autant de perdants que de gagnants, beaucoup de nos concitoyens vont protester. Si un Gouvernement a le courage de mener une réforme globale, il faudra prévoir un délai suffisant. En ce qui concerne les communes nouvelles, le délai de douze ans pour l'harmonisation fiscale est trop court : il faudrait trente ou quarante ans. Pour les valeurs locatives, il faudra des délais très longs. Par amendement, j'avais proposé de réviser les valeurs locatives à chaque mutation ou à chaque cession d'un bien. On m'a dit qu'une telle disposition ne respectait pas l'égalité des citoyens devant l'impôt et qu'elle serait donc déclarée inconstitutionnelle. Mais le système actuel ne l'est-il pas, puisque nos concitoyens ne sont pas égaux du fait de valeurs locatives différentes ? Les modifications des valeurs locatives à chaque mutation seraient assez indolores pour les contribuables et permettraient de dégager des ressources pour les collectivités que nous représentons.

M. François Marc. - Depuis longtemps, nous souhaitons introduire plus d'égalité et de clarté dans ce système. Je me félicite de la détermination et du courage dont ce Gouvernement a fait preuve avec la réforme des valeurs locatives professionnelles. Je tiens à rendre hommage à notre ministre qui a fait preuve d'une grande persévérance en dépit des réticences qui se sont exprimées ici ou là, avec des tentatives pour reporter la réforme.

Les pistes que vous avez présentées sont intéressantes.

Plusieurs journaux ont insisté sur les augmentations d'impôts locaux, sans expliquer que tout se ferait à ressources constantes pour les collectivités territoriales. On entend des plaintes mais cette réforme n'a d'autre but que la justice. Aussi ne faut-il pas trop l'étaler. Voilà des années que certains profitent du système en payant moins qu'ils ne le devraient. Certes, un lissage sur dix ou douze ans est acceptable. Mais pendant trente ou quarante ans, d'autres ont payé trop, et il est grand temps de rectifier leur situation.

L'expérimentation est encourageante, et je félicite vos services pour l'énorme travail qu'ils ont accompli. Le rapport, s'il arrive avec quelques mois de retard, est plein d'enseignements, et pourra servir de base lors de la prochaine législature. Vous parlez de 46 millions de locaux. Les estimations tournaient plutôt autour de 40 millions. En tous cas, je me félicite du succès de votre méthode. C'est rassurant : nous savons faire, nous saurons faire, sur tout le territoire et simultanément. La nécessaire participation des élus et des citoyens a été fructueuse. La mise à jour permanente est indispensable, en effet. Quant à la collecte des informations, l'ingéniosité des services de Bercy saura trouver une manière performante de la réaliser. Je me félicite que nous disposions désormais d'une base de travail solide, et souhaite que nous mettions un terme rapidement aux injustices qui perdurent.

M. Daniel Raoul. - Les chiffres que vous donnez sont très instructifs, et parfois surprenants. J'aurais imaginé, par exemple, que la proportion de surfaces exactes soit inférieure à 80 %. Les bases augmentent de 151 %, ce qui me rappelle le mot de Michel Rocard qui évoquait une réforme qui avait de quoi faire sauter plusieurs gouvernements. Il faudra une harmonisation, mais sur quel périmètre ? Dans ma communauté d'agglomération, nous avions corrigé le potentiel fiscal des communes dans le cadre de la dotation de solidarité communautaire. Cela avait montré que ce ne sont pas toujours celles qui se prétendent les plus pauvres qui sont les plus démunies.

La révision des bases déterminera un potentiel fiscal, qui devra être pris en compte. Dès lors, quand réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF) ? Avant cette révision, ou après ? Les dotations de péréquation - et leurs disparités réelles ou supposées - sont aussi concernées.

M. Michel Canevet. - C'est un sujet sensible. Nous devons donc saisir l'opportunité des mutations pour réajuster les valeurs locatives, et étaler la réforme dans le temps pour ne pas déclencher une bronca qui déstabiliserait les autorités locales et nationales. Mieux vaudrait privilégier une approche intercommunale, puisque l'intercommunalité prélève déjà une bonne partie de la fiscalité locale. Elle a aussi une certaine distance par rapport au terrain. Évitons donc une segmentation par commune, quitte à passer par une expérimentation.

Mme Marie-France Beaufils. - La situation de chaque collectivité varie en fonction du travail effectué par les commissions communales. Là où les mises à jour ont été faites par les services fiscaux, les écarts doivent être moindres. Le sont-ils ? Vous avez évoqué des mécanismes atténuateurs, prenant en compte l'éloignement des transports ou certaines nuisances. L'égalité devant l'impôt va compliquer leur mise en oeuvre, et chaque commune dispose de services différents. Pouvez-vous être plus précis ? Actuellement, la valeur locative est appréciée à partir du montant des loyers. La proportion de logements sociaux dans une commune a-t-elle un effet sur l'importance des écarts ? Dans les années 1990, la question a été très débattue.

Mme Michèle André, présidente. - Certains d'entre nous s'en souviennent. Les travaux de l'époque ont-ils été utilisés ?

M. Charles Guené. - Une fois n'est pas coutume, je félicite le Gouvernement pour sa contribution à ce long fleuve tranquille. J'ai toutefois un peu de mal à comprendre les termes de gagnant ou de perdant. Il n'y a, me semble-t-il, que des situations qui se sont éloignées de l'application des critères et qui devront y revenir. Quant au rythme de la réforme, après trente ans de préliminaires, il peut être rapide ! Quelle durée de lissage les écarts autorisent-ils ? Dans tous les cas, il faut aller vite. Il faut harmoniser tout cela à l'échelle nationale, notamment pour l'application des dispositifs de péréquation.

Comment expliquez-vous que l'augmentation soit de 240 % dans le Nord, et uniquement de 131 % à Paris ? Je m'attendais plutôt à l'inverse.

Mme Michèle André, présidente. - Le calendrier et la concertation locale sont deux sujets communs de préoccupation.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Je vous répondrai avec modestie et humilité. Nous sommes à la veille d'un renouvellement électoral. Et la réponse à la plupart de vos questions sera entre les mains du législateur : déclenchement, choix de la durée de lissage... Pour les locaux professionnels, nous avions imaginé cinq ans au début, et finalement le Parlement a fixé la durée de lissage à dix ans - sans que le Gouvernement ne s'y oppose. Après tout, en dix ans, une majorité pourra décider d'asseoir l'impôt local sur d'autres critères que la valeur locative, par exemple en prenant en compte le revenu.

La mise à jour des valeurs locatives devrait être permanente une fois la réforme entrée en vigueur. C'est bien le rôle des commissions des impôts. En effet, les biens sont vendus en moyenne tous les vingt ans. C'est long ! Je sais bien que les communes réunissent plus ou moins fréquemment leurs commissions des impôts, et que les délais de réponse de nos services sont parfois variables.

La révision de la valeur locative des locaux professionnels était un travail de bénédictin. Celle de la valeur locative des locaux d'habitation est le travail d'une nuée de bénédictins ! Il y en a en effet 46 millions : 18,9 millions de maisons individuelles, 16,2 millions d'appartements et 10,9 millions de dépendances isolées.

Les décisions reviendront aux parlementaires, mais devront tenir compte des capacités de nos services. Il serait illusoire de vouloir tout faire en six mois. En tous cas, il faudra procéder à la révision en même temps sur tout le territoire, pour des raisons constitutionnelles.

Lors de la réforme de la DGF, certains avaient déjà indiqué qu'il fallait d'abord réévaluer les valeurs locatives. Lequel de ces deux chantiers est prioritaire ? À mon sens, celui de la DGF, mais il n'a pas été décidé de faire ainsi. Nous avons maintenant devant nous deux difficultés au lieu d'une. Tant pis !

Oui, il y a des disparités. Pour les prendre en compte, des abattements sont aujourd'hui possibles dans certaines zones couvertes par des plans de prévention. Inversement, il peut y avoir la prise en compte d'une nouvelle infrastructure de transport qui accroît la valeur des biens immobiliers. Même si le renchérissement des loyers dans ces secteurs conduira à une augmentation des valeurs locatives, peut-être faut-il prévoir une adaptation systématique dans de telles situations. Sur les logements sociaux, la réponse reviendra au législateur. Pour ma part, après trois ans dans ces fonctions éprouvantes - et que je n'exercerai plus - je pense qu'il convient d'abord d'examiner la question de la contribution des organismes de logements sociaux à la charge foncière. Les dispositifs d'exonération ou de réduction de la taxe foncière dont ils bénéficient sont parfois contestés, car rarement compensés pour les collectivités territoriales. La question se pose à la fois du point de vue des bailleurs sociaux qui paient, mais aussi des collectivités, qui perçoivent le produit de cette imposition. La question est pendante et éminemment politique.

L'approche intercommunale est nécessaire, peut-être, mais des travaux sont déjà menés à l'échelle départementale. Il faudra voir comment harmoniser l'ensemble.

Des gagnants ? Depuis trois ans, on m'explique pour chaque réforme qu'elle fera des perdants. Mais une réforme qui ne ferait que des gagnants coûterait cher à l'État, ou aux collectivités territoriales ! En période de forte croissance, pourquoi pas ? Mais nous n'en sommes pas là. Ce sujet est de plus en plus évoqué par nos concitoyens. Peut-être parce que le poids des impôts locaux est ressenti plus fortement. Souvent, les maisons récentes sont correctement évaluées, ce qui n'est pas toujours le cas de maisons anciennes. Et les différences sont mal vécues.

François Marc, dont la proposition de loi a ouvert ce débat, s'est réjoui de la capacité à agir. Nous avons révisé la valeur locative des locaux professionnels, mené les travaux préparatoires au prélèvement à la source et lancé la révision de la valeur locative des locaux d'habitation. Nous ne nous serons pas tourné les pouces !

Mme Michèle André, présidente. - Merci. Secrétaire d'État au budget, vous serez venu régulièrement devant nous, nous apportant toujours des explications précises et objectives. Je salue aussi le travail minutieux et permanent de vos services. Au nom de tous mes collègues, merci pour votre franchise, votre humour, votre pédagogie - et merci à votre cabinet pour sa disponibilité.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous avons eu des désaccords - parfois, le Sénat a eu raison trop tôt - mais vous avez toujours répondu à nos invitations, et vous nous avez toujours apporté des réponses précises. Nous avons même parfois regretté votre absence ! Merci aussi à vos collaborateurs.

La réunion est close à 17 h 35.

Mercredi 22 février 2017

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 10 heures 05.

Compte rendu de la semaine parlementaire du semestre européen et de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne

Mme Michèle André, présidente. - Fabienne Keller, François Marc et moi-même nous sommes rendus à la « semaine parlementaire européenne » organisée à Bruxelles les 30 et 31 janvier derniers.

Au premier semestre, la conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance de l'Union européenne est organisée conjointement par le Parlement européen et le Parlement de l'État membre qui préside l'Union européenne, en l'occurrence Malte.

Le Parlement européen a pris l'initiative de faire précéder la conférence de l'article 13 d'une « conférence sur le semestre européen », qui traite sensiblement des mêmes thèmes que la conférence « de l'article 13 » et a un objet proche. Il s'agit d'associer les Parlements nationaux à la mise en oeuvre des règles de gouvernance budgétaire définies par l'Union européenne, tout en abordant les principaux sujets économiques et financiers d'intérêt commun.

Dans l'ensemble, les observations dont je vous ai fait part en décembre dernier à l'issue de la conférence de Bratislava restent valables. En dépit du courrier adressé à la chambre des représentants de Malte il y a quelques mois, le format des débats nous semble demeurer inadapté à des échanges politiques entre parlementaires issus d'États différents et les exposés d'experts sont encore trop nombreux. Les commissions thématiques organisées par le Parlement européen avant la conférence de l'article 13 avaient toutefois le mérite d'aborder des sujets plus ciblés - notamment l'évasion et la fraude fiscales, l'union bancaire et le budget européen.

Lors de la réunion de la commission des affaires économiques, il a été question des suites données par les Parlements nationaux et le Parlement européen à l'affaire des Panama papers. Je suis intervenue pour indiquer que notre commission des finances avait procédé, dès mai 2016, à l'audition d'institutions financières et des autorités chargées de la régulation financière et du contrôle. J'ai expliqué comment ces travaux nous ont permis de mieux appréhender les montages juridiques utilisés dans les Panama papers, tout en révélant les difficultés alarmantes de la coopération internationale entre régulateurs bancaires. Il se trouve que ces travaux ont été utiles à la commission d'enquête du Parlement européen mais aussi à nos collègues députés belges, qui m'ont dit avoir lu avec attention les comptes rendus des auditions du Sénat.

Fabienne Keller a quant à elle appelé l'attention de nos collègues sur la résolution européenne adoptée par le Sénat au sujet des propositions de directives concernant une assiette commune consolidée (ACCIS) de l'impôt sur les sociétés.

Les débats plus généraux sur l'orientation de la politique budgétaire de la zone euro ont fait apparaître une ligne de fracture très nette entre, d'une part, les tenants d'une expansion budgétaire de la zone euro dans son ensemble, au premier rang desquels nos collègues des parlements nationaux portugais et grec, et, d'autre part ceux qui privilégient la poursuite de l'assainissement budgétaire et la mise en oeuvre préalable de réformes structurelles dans les États membres les moins compétitifs.

Les réactions au projet de recommandation pour la zone euro pour le semestre européen 2017, établi par la Commission européenne en novembre dernier, étaient donc très partagées. Pour la première fois, la Commission plaide clairement en faveur d'une expansion budgétaire au niveau de la zone euro dans son ensemble, pouvant aller jusqu'à 0,5 % du produit intérieur brut (PIB). Cette proposition n'a toutefois pas été retenue par le Conseil « affaires économiques et financières » (ECOFIN) de l'Union européenne qui, le 27 janvier dernier, a adopté un texte privilégiant une orientation budgétaire « globalement neutre » pour la zone euro en 2017, en soulignant que les efforts budgétaires devaient être différenciés selon les États membres, en fonction de la marge de manoeuvre dont ils disposent. Ce projet de recommandation pour la zone euro sera définitivement approuvé par le Conseil européen le 9 mars prochain.

Ces divergences de vue se retrouvent au sujet de l'idée de créer une « capacité budgétaire » propre à la zone euro, qui a, à nouveau, été évoquée lors de cette conférence interparlementaire. Le besoin de créer un mécanisme de stabilisation de la zone euro en cas de chocs extérieurs semble faire l'unanimité mais les opinions divergent s'agissant des modalités. Même si nous n'avons pas pu entrer dans le détail de cette proposition - compte tenu du format des débats - certains de nos collègues se sont exprimés clairement en faveur d'un système d'assurance chômage ou bien d'un budget de la zone euro dédié à l'investissement et ont appelé la Commission européenne à faire figurer ces propositions dans son livre blanc de mars prochain. En revanche, pour d'autres, les conditions de la confiance mutuelle - en particulier le respect du pacte de stabilité et de croissance - ne sont pas remplies pour créer un budget propre à la zone euro.

À cet égard, la résolution sur une capacité budgétaire de la zone euro, adoptée par le Parlement européen le 16 février dernier, est révélatrice : après l'examen de près de 1 000 amendements, le texte définitif apparaît moins ambitieux que la version initialement proposée par les députés européens Pervenche Berès et Reimer Böge. De plus, s'il a recueilli 304 voix pour, 255 voix se sont exprimées contre et 68 ont choisi abstentions.

En matière de gouvernance et de légitimité démocratique, je note avec satisfaction que la résolution du Parlement européen appelle à « une réforme de la conférence interparlementaire prévue à l'article 13 du pacte budgétaire visant à lui donner plus de consistance ». Cependant, on peut se demander si cette formule serait suffisante si, comme le propose la résolution, la future capacité budgétaire faisait « partie du budget de l'Union » et était financée par de nouvelles ressources propres ? Ne faudrait-il pas un véritable Parlement de la zone euro associant, sur un même plan, parlementaires européens et nationaux ? Cette idée est chère à notre collègue Fabienne Keller, qui l'a à nouveau défendue lors de cette réunion à Bruxelles. Elle est également évoquée par la direction générale du Trésor dans une récente publication sur le renforcement de la zone euro.

De grandes incertitudes nous entourent aujourd'hui, tant au niveau européen qu'au niveau des États membres. Cependant, le livre blanc sur l'avenir de l'Union européenne que la Commission européenne présentera le 25 mars prochain, à l'occasion du soixantième anniversaire du traité de Rome, devra nous permettre de tracer de nouvelles orientations pour une Union plus forte, plus unie et pleinement légitime. À n'en pas douter, ces propositions seront au coeur des discussions de la prochaine conférence de l'article 13, qui se tiendra à l'automne prochain à Tallin, en Estonie.

M. François Marc, rapporteur spécial. - J'ai effectivement participé à cette conférence de l'article 13 du TSCG à Bruxelles et je souhaitais vous rendre compte de l'une des réunions importantes de cette session, portant sur les questions budgétaires et financières, organisée par la commission des budgets du Parlement européen que préside notre ancien collègue Jean Arthuis.

Les conclusions du groupe de haut niveau sur les ressources propres, présidé par Mario Monti, étaient au coeur de nos réflexions. Outre Jean Arthuis étaient présents le commissaire européen au budget, Günther Oettinger, les députés européens membres du groupe de haut niveau, Alain Lamassoure et Ivailo Kalfin, des experts du think tank Green budget Europe, une universitaire et des parlementaires nationaux et européens, en somme, un panel assez représentatif, donnant lieu à d'intéressantes observations sur les perspectives budgétaires de l'Union européenne.

Ceux d'entre vous ayant assisté à l'audition de l'ancien président du Conseil et commissaire européen Mario Monti au Sénat le 1er février dernier le savent sans doute déjà : le groupe de haut niveau sur les ressources propres de l'Union européenne préconise une réforme simultanée du budget européen, tant sur le volet « dépenses » que sur le volet « recettes ». Mario Monti avait en effet souligné qu'il serait difficile d'aboutir à une réforme conséquente sur le volet « ressource » si aucune réflexion ou réforme structurelle sur le volet « dépenses » n'est engagée en même temps. Cette réforme sur les recettes devrait être guidée - entre autres - par les principes de valeur ajoutée européenne, de subsidiarité, de neutralité budgétaire et de complémentarité avec les budgets nationaux. Parmi les nouvelles ressources propres proposées figurent une ressource TVA réformée, une fraction d'impôt sur les sociétés reposant sur une assiette commune consolidée, une taxe carbone ou encore une taxe sur les transactions financières. Le rapport avance en outre l'idée d'une différenciation en matière de ressources pour les États membres souhaitant aller plus loin dans l'intégration et notamment pour ceux participant à une coopération renforcée.

Quelles appréciations ont été portées sur ces différentes propositions ? J'ai tout d'abord observé durant cette réunion une véritable volonté des parlementaires européens de travailler en collaboration étroite avec les parlementaires nationaux pour construire un nouveau système de ressources propres - qui, dans l'idée du groupe de haut niveau, devraient atteindre au moins la moitié du budget de l'Union (soit environ 70 milliards d'euros par an pour les crédits de paiement) contre seulement un tiers à l'heure actuelle.

Concernant le fonctionnement de la conférence de l'article 13, il faut rappeler qu'il s'agit d'une sorte de forum où chacun s'exprime, où des convergences peuvent apparaître mais où il n'y a aucun vote et seulement quelques tendances lourdes peuvent être retenues des propos échangés. Au regard de l'efficacité limitée de la conférence et du fait qu'elle se réunit uniquement deux fois par an, le député européen, Ivailo Kalfin, membre du groupe « Monti », a ainsi avancé l'idée de mettre en place un groupe de travail pérenne réunissant parlementaires nationaux et européens afin de peser davantage dans les négociations. Le futur rapporteur sur les ressources propres au Parlement européen, Gérard Deprez, a quant à lui interrogé les parlementaires nationaux sur les conditions d'acceptabilité d'une réforme. Quel panier de ressources propres pourrait être introduit ? Selon quel rythme ? Pourrait-on convenir que les recettes ou le produit d'amendes provenant de politiques spécifiquement européennes soient reversées en intégralité au budget européen ? De multiples questions demeurent et nous amènent, en tant que parlementaires nationaux, à apporter des éléments de réponse.

Il y a donc une attente forte du côté des parlementaires européens impliqués sur les sujets budgétaires. Ces derniers sont pleinement conscients que la situation ne pourra pas avancer sans les parlements nationaux.

Je retiens également de nos discussions un certain consensus quant à la nécessité de réformer le budget européen, désormais trop rigide et complexe, et de supprimer l'ensemble des rabais. À ce propos, je rappelle que deux pays membres sur les vingt-huit ne bénéficient d'aucun rabais - la France et l'Italie - alors même que le Royaume-Uni avait droit à un rabais très élevé. Cependant, aucune des nouvelles ressources propres proposées par le groupe « Monti » n'a emporté l'adhésion d'une majorité de participants. Certains ont exprimé une préférence pour une taxe sur les transactions financières - notamment nos collègues polonais - d'autres pour une fraction d'impôt sur les sociétés. Un collègue a même émis l'idée de renforcer les droits de douane, dans un contexte de regain de protectionnisme au niveau international... Vous voyez donc que les points de vue étaient assez divergents.

S'agissant du volet « dépenses », nous n'avons pas abordé la question du périmètre du budget européen après 2020 et des politiques qui devront continuer d'être financées au niveau européen mais beaucoup d'entre nous se sont interrogés sur la façon de mieux coordonner le budget de l'Union européenne et les budgets nationaux. Le rapport « Monti » suggère en effet que des économies importantes pourraient découler de cette coordination, en supprimant les éventuels « doublons ». Peut-on vraiment espérer une économie de 28 euros pour un euro supplémentaire dépensé au niveau européen ?

Pour conclure au sujet de la conférence dans son ensemble, je rejoins les principaux constats de notre présidente Michèle André à propos de son format encore inadapté.

Mme Fabienne Keller. - Je voudrais aussi regretter les modalités d'organisation de la conférence ne nous a permis d'assister qu'à la réunion préalable à la conférence à proprement parler. Cependant, je trouve toujours très intéressant d'entendre les parlementaires des autres États membres et c'est toujours un plaisir de rencontrer des personnalités de haut niveau.

Lors de cette conférence préalable, je suis d'abord intervenue pour rappeler le soutien de principe du Sénat au projet d'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS), formalisé dans une récente résolution européenne. J'ai également évoqué la question de la concurrence fiscale et la nécessaire convergence de la fiscalité. J'ai d'ailleurs eu le sentiment que s'il y avait eu un vote, l'idée d'une convergence tant de l'assiette que des taux, aurait probablement recueilli une assez large approbation, ce qui aurait sans doute encouragé les gouvernements comme la Commission européenne, aujourd'hui en difficulté sur ce dossier, à être plus allants. Encore une fois, le format de la conférence ne nous a pas permis d'adopter une telle proposition. Toutefois, nous pourrions sans doute préparer un texte de motion, le traduire et le diffuser au reste des participants de la conférence, qui sont dans l'ensemble sensibles à ce sujet.

En ce qui concerne les aspects relatifs à la gouvernance, j'ai défendu la création d'un parlement - ou plutôt une conférence interparlementaire - de la zone euro associant les parlementaires européens et nationaux avec la Commission européenne, afin de donner une assise démocratique plus large aux règles budgétaires et financières européennes et de peser davantage dans le paysage institutionnel. Le lieu d'accueil de cette conférence interparlementaire de la zone euro pourrait naturellement se trouver dans l'enceinte du Parlement européen à Strasbourg. J'ajoute d'ailleurs que cette proposition est reprise dans le rapport en voie d'être publié par le groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne du Sénat.

Au cours la table ronde organisée par la commission des affaires économiques du Parlement européen au sujet de l'union bancaire et de l'union des marchés de capitaux, je me suis exprimée sur les conséquences du Brexit. Le directeur des marchés financiers (direction générale FISMA) de la Commission européenne, Ugo Bassi, et le président de l'Autorité bancaire européenne, Andrea Enria, qui étaient présents à cette réunion, ont rappelé les enjeux du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. En particulier, Andrea Enria a souligné la perception de fragmentation, de désintégration des marchés de capitaux vu de l'étranger.

Je les ai donc interrogés sur les principaux points d'attention dans les négociations avec les Britanniques pour garantir la solidité et la sécurité des marchés financiers en Europe.

L'industrie financière britannique a en effet récemment annoncé qu'elle renonçait à obtenir des droits du type « passeport européen » sur la totalité du spectre des activités financières, préférant se concentrer sur des accords ciblés par secteur et par produit - soit une organisation intermédiaire entre le passeport étendu et la situation des pays tiers.

Ugo Bassi a indiqué que lorsque le Royaume-Uni quittera effectivement l'Union européenne, il sera alors encore plus important pour les vingt-sept États membres de développer l'union des marchés de capitaux, en s'assurant du caractère intégré des marchés. D'un point de vue technique, l'union des marchés de capitaux ne perd donc pas son intérêt après le Brexit mais deviendra, bien au contraire, d'autant plus indispensable.

Enfin, je souhaite vous faire part d'une dernière remarque. Aucun des parlementaires nationaux et européens britanniques n'étaient présents à la conférence, à l'exception d'un député du parti pour l'indépendance du Royaume-Uni (Ukip). Les conséquences du Brexit se manifestent ainsi déjà à l'occasion de ces réunions qui ne se font plus à vingt-huit mais à vingt-sept pour ainsi dire.

La réunion est close à 11 h 40.

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de M. William Coen, secrétaire général du Comité de Bâle, et de M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons le plaisir d'accueillir ce matin William Coen, secrétaire général du Comité de Bâle, accompagné d'Édouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), que je tiens à remercier d'avoir accepté notre invitation.

Nous avons souvent l'occasion d'échanger avec Édouard Fernandez-Bollo. Nous sommes sensibles au fait que William Coen se rende disponible non seulement pour le Parlement européen, mais aussi pour les Parlements nationaux, ce qui dément les propos désobligeants que nous avons entendus récemment sur les « bureaucrates internationaux » qui élaborent la réglementation financière sans rendre de compte. Nous vous remercions vraiment d'être là ce matin.

Le rôle du Comité de Bâle est de définir et d'harmoniser les règles prudentielles applicables au secteur bancaire. Ce comité n'a pas de pouvoir normatif : c'est aux législateurs européens et français qu'il reviendra de faire le choix de décliner ou non ces règles dans le droit positif.

Pour cette raison, la commission des finances du Sénat a toujours considéré qu'il était très important pour les Parlements de suivre les négociations et de ne pas seulement en prendre acte une fois celles-ci terminées.

Compte tenu de ses incidences potentielles sur l'économie réelle, la finalisation de l'accord international de Bâle III a donc naturellement fait l'objet d'une vigilance particulière de notre part.

Dès le mois de mai dernier, le Sénat a ainsi adopté une résolution visant à protéger le système du crédit immobilier français. À la suite de son audition le 21 décembre 2016, le rapporteur général et moi-même avons par ailleurs adressé un courrier au Gouverneur de la Banque de France, afin d'exprimer les préoccupations de la commission. Nous avons reçu sa réponse.

Pour entrer dans le vif du sujet, je souhaiterais poser deux questions.

Quelles sont les raisons expliquant le report de la réunion du groupe des Gouverneurs, initialement prévue le 8 janvier 2017 ? Quels sont les points d'accord et les points de désaccord ?

Vous semble-t-il toujours possible de parvenir à un accord, compte tenu de la position exprimée par l'administration américaine ? Si oui, selon quel calendrier ?

Vous pourrez répondre dans le cadre de votre propos liminaire, immédiatement après que Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, se sera exprimé.

Je vous rappelle que cette réunion est ouverte à la presse et diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je vous remercie d'avoir associé la commission des affaires européennes du Sénat à cette audition. À mon tour, je souhaite la bienvenue à William Cohen et Édouard Fernandez-Bollo.

Cette audition intervient à un moment-clé alors que, de l'autre côté de l'Atlantique, depuis l'élection de Donald Trump, sont prises des décisions susceptibles de créer des distorsions de concurrence, et ce alors que l'Europe, quelque peu fragilisée par le Brexit, réfléchit à son renouveau et à la manière de peser davantage demain dans le monde. Les décisions qui seront prises seront fondamentales sur le plan géopolitique.

M. William Coen, secrétaire général du Comité de Bâle. - Je suis heureux de pouvoir aujourd'hui vous faire part des travaux du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire en ma qualité de secrétaire général.

J'axerai ces remarques liminaires sur trois thématiques. Tout d'abord, je fournirai quelques éléments de contexte sur le Comité de Bâle, notamment sur sa gouvernance et ses activités. Ensuite, j'aborderai les points clés des réformes engagées par le Comité au lendemain de la crise financière mondiale, en soulignant les raisons pour lesquelles ces réformes ont été conçues. Enfin, je dirai quelques mots de la finalisation des réformes de l'après-crise à laquelle travaille le Comité.

Commençons par une vue d'ensemble du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire.

Le Comité de Bâle est le principal organe d'élaboration des normes internationales pour la régulation et le contrôle prudentiels des banques. Il sert de forum de coopération sur le contrôle bancaire pour les banques centrales et les autorités prudentielles. Le Comité a pour mandat de renforcer la réglementation, le contrôle et les pratiques des banques à l'échelle mondiale en vue d'améliorer la stabilité financière globale. Des normes prudentielles robustes, à l'échelle mondiale, constituent un bien commun et, associées à un contrôle bancaire efficace, sont des éléments indispensables à la promotion de systèmes bancaires sûrs, sains et résilients.

Je souhaiterais souligner l'importance de normes prudentielles mondiales solides : des normes solides renforcent la résilience des banques actives à l'international, ainsi que la stabilité financière des différentes juridictions dans lesquelles elles exercent leurs activités ; en instaurant une égalité concurrentielle, des normes mondiales robustes facilitent une utilisation efficace des ressources et une allocation efficace des capitaux ; un système bancaire résilient est mieux à même de soutenir l'économie réelle et de contribuer à la croissance à moyen et à long terme ; les normes du Comité de Bâle constituent des règles communes minimales.

Une fois qu'un accord est conclu dans le cadre du Comité de Bâle, sa transposition dans les législations ou les réglementations nationales relève de la responsabilité des différentes juridictions.

L'absence de normes prudentielles mondiales aboutit à une situation de fragmentation réglementaire, où les grandes banques actives à l'international doivent se conformer à des règles différentes dans les multiples juridictions où elles sont présentes. Une telle hétérogénéité est à la fois coûteuse et inefficace.

Le Comité de Bâle rend compte au Groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire. Le gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, fait partie de ce groupe, qui est dirigé par Mario Draghi, le président de la Banque centrale européenne (BCE). Le rôle du Groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire est d'approuver les grandes décisions du Comité de Bâle et d'en fixer les priorités stratégiques.

Le Comité comprend des représentants du monde entier : il compte 53 membres et observateurs, et plus de 30 juridictions participent à ses réunions. Le Comité inclut tous les membres du G20 et informe régulièrement les dirigeants du G20 de l'avancement de ses travaux. Environ un tiers des membres du Comité émane de l'Union européenne, y compris la BCE et le Mécanisme de surveillance unique. La Commission européenne et l'Autorité bancaire européenne participent également de manière active aux travaux du Comité. La France est représentée au sein du Comité de Bâle par la Banque de France et l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Le Comité de Bâle n'a pas le statut de personne juridique et ne jouit d'aucune autorité exécutoire formelle. Comme l'indique notre charte mise à la disposition du public, le Comité compte sur l'engagement de ses membres de mettre en oeuvre les normes convenues. Les membres du Comité rendent directement compte à leurs législateurs nationaux. La manière dont les normes convenues s'appliquent est laissée à la discrétion des juridictions. Certaines ont choisi d'appliquer les règles uniquement aux banques actives à l'international les plus importantes de leurs pays. C'est par exemple le cas des États-Unis et du Japon. D'autres, comme l'Union européenne, ont décidé d'appliquer les règles à l'ensemble des établissements financiers.

En concevant ses normes et recommandations mondiales, le Comité de Bâle suit trois principes : un engagement sans faille à remplir son mandat, qui vise à renforcer la réglementation, le contrôle et les pratiques des banques à travers le monde en vue d'améliorer la stabilité financière ; un vaste processus de consultation publique - on compte un large éventail de parties prenantes dans ce processus, qu'il s'agisse d'intervenants du secteur bancaire, d'universitaires, d'analystes, de banques centrales et d'autorités de contrôle, du secteur public ou du grand public - ; une évaluation complète et rigoureuse de l'impact des propositions du Comité.

Les résultats des consultations publiques et des évaluations d'impact constituent des éléments clés sur lesquels s'appuie le Comité pour concevoir et calibrer ses normes.

Je vais maintenant dire quelques mots des travaux du Comité de Bâle depuis la crise financière mondiale.

Les lacunes mises au jour par la crise sont bien connues, tout comme leurs conséquences catastrophiques, mais nous avons parfois la mémoire courte. Il est donc utile de rappeler le contexte dans lequel nous avons élaboré notre réponse à la crise et à ses retombées.

Cette crise financière a mis en lumière un certain nombre de faiblesses au sein du système financier et du cadre réglementaire mondial : le recours excessif des banques à l'effet de levier - la dette des banques dépassant nettement leurs fonds propres - et l'insuffisance de capitaux de qualité pour financer leurs actifs ; une croissance trop rapide du crédit, alimentée en partie par des critères d'octroi de prêts trop cléments et une sous-évaluation du risque de crédit et de liquidité ; un degré élevé de risque systémique, mesuré, entre autres, par l'interdépendance des établissements financiers et l'exposition commune à des chocs similaires ; des volants de fonds propres inappropriés, ne permettant pas aux banques d'atténuer la procyclicité inhérente aux marchés financiers ni de maintenir le crédit à l'économie réelle en période de tensions ; des volants de liquidité insuffisants et une exposition excessive au risque de liquidité, tant directe qu'indirecte - par exemple, au travers du système bancaire parallèle.

Ces faiblesses ont amplifié la portée et la gravité de la crise financière. Au pic de la crise, le marché a perdu confiance dans les positions de solvabilité et de liquidité déclarées par un grand nombre de banques. Les faiblesses du secteur bancaire ont gagné le reste du système financier et l'économie réelle, ce qui s'est traduit par des coûts substantiels. Près de dix ans plus tard, l'économie mondiale conserve les stigmates de la crise. La dette publique est beaucoup plus élevée, le chômage a augmenté et les pertes de production ont été considérables. La perte de production cumulée depuis la crise correspond environ à 25 % du produit mondial brut sur un an. La croissance nominale a diminué de moitié par rapport à son niveau d'avant crise.

Dans ce contexte, le Comité de Bâle a entrepris de renforcer une vaste série de normes bancaires mondiales, notamment au travers du dispositif de Bâle III. Ce dispositif s'articule autour de deux objectifs complémentaires : établir des normes mondiales minimales de résistance aux chocs, pour limiter la probabilité de faillite dans le secteur financier ; réduire l'impact de la faillite d'un établissement sur le système financier et l'économie.

Outre le renforcement du dispositif prudentiel, le Comité a mis en place une série de mesures visant au renforcement des modalités de gouvernance des banques. Il a continué d'améliorer l'efficacité du contrôle bancaire. Par ailleurs, afin de promouvoir l'application complète, en temps opportun et homogène de ses réformes de l'après-crise, le Comité a, en 2011, établi un dispositif rigoureux de surveillance et de revue de la mise en oeuvre, par ses membres, du dispositif prudentiel de Bâle.

Je vais à présent évoquer les réformes prudentielles qu'il nous reste à mettre en place.

L'un de nos objectifs clés, en la matière, est de restaurer pleinement la confiance dans le dispositif de fonds propres réglementaires. Afin d'atteindre cet objectif, le Comité a entrepris quatre actions.

Premièrement, renforcer la solidité et la sensibilité au risque des approches standards appliquées au risque de crédit et au risque opérationnel, de manière à faciliter la comparaison des ratios de fonds propres entre banques.

Deuxièmement, remplacer le plancher de fonds propres existant par un plancher plus robuste fondé sur les approches standards révisées du Comité. Ce plancher - output floor - n'est pas nouveau : il fait partie du dispositif de fonds propres depuis que le Comité a accepté de reconnaître les modèles internes aux fins du calcul des fonds propres réglementaires en regard du risque de crédit. Le plancher fixe une limite globale aux avantages qu'une banque peut tirer de l'utilisation de ses modèles internes.

Troisièmement, poser des limites à certains paramètres utilisés pour calculer les exigences de fonds propres dans le cadre de l'approche du risque de crédit fondée sur les modèles internes et révoquer l'usage de l'approche fondée sur les modèles internes pour le risque opérationnel.

Quatrièmement, réviser le ratio de levier en incluant une exigence supplémentaire de fonds propres afin de limiter plus encore l'effet de levier des établissements bancaires d'importance systémique mondiale (EISm).

Une grande partie du travail technique est terminée et des discussions sont en cours pour finaliser ces réformes. Le plancher de fonds propres - output floor -, composante essentielle du dispositif, est l'un des éléments à finaliser. Compte tenu de son importance, nous prenons le temps d'évaluer prudemment le calibrage qu'il serait raisonnable d'établir en tant que norme mondiale et qui permettrait de garantir l'intégrité du dispositif de fonds propres.

Pour conclure, je souhaiterais souligner l'importance de la stabilité réglementaire. Nous savons que les banques, les investisseurs et les autres parties prenantes ont besoin d'avoir une vision claire et sûre du dispositif mondial de fonds propres réglementaires. Les révisions dont le dispositif de Bâle doit encore faire l'objet s'appuient sur les précieuses contributions que nous apportent de vastes consultations publiques et analyses d'impact quantitatives. Nous sommes conscients que certains établissements seront davantage affectés que d'autres. L'ensemble de ces révisions, une fois finalisé, inclura donc probablement des dispositions transitoires donnant aux banques le temps de s'adapter aux changements proposés. C'est l'approche que nous avions adoptée en 2010 lors de l'introduction des précédentes modifications de Bâle III. La régulation a un coût, mais ce coût est bien moindre que celui d'une crise financière. Les bénéfices issus de réformes prudentielles robustes, comme la réduction de la fréquence des crises financières ou l'atténuation de leurs effets, l'emportent largement sur les coûts.

Je suis heureux d'avoir pu m'adresser à vous aujourd'hui et je vous remercie de votre attention. Je suis à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. Édouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). - Je représente donc l'ACPR au Comité de Bâle et, à ce titre, nous avons déjà eu l'occasion de présenter l'approche française dans ces négociations.

Nous sommes favorables à un accord international applicable partout, le monde financier étant lui-même internationalisé. Par ailleurs, cet accord doit aussi être adapté à l'ensemble des grands systèmes bancaires qui forment le système bancaire international ; il ne peut pas être un moyen terme entre les demandes des uns et des autres. C'est pourquoi nous avons beaucoup insisté sur le fait que l'accord doit conserver cette incitation à une gestion sensible au risque et donc bien discriminer les risques faibles des risques forts.

D'où la nécessité de bien calibrer le plancher, si celui-ci doit être fixé pour aboutir à un accord international. Il est important qu'il ne pénalise pas les risques plus faibles. William Coen vient de rappeler que c'est le point de discussion essentiel qui demeure et dont la résolution conditionne la conclusion d'un accord international.

Il importe que certaines caractéristiques des banques françaises, notamment la qualité du crédit immobilier français grâce au système particulier du cautionnement, soient bien prises en compte et que celles-ci ne soient pas pénalisées, ni favorisées, par l'accord de Bâle. Sur le plan technique, cela nous paraît possible, à condition qu'un accord soit trouvé sur la question du plancher.

Enfin, il faut calibrer l'ensemble des autres réformes pour éviter une pénalisation excessive des banques qui, par exemple, utilisaient les modèles internes pour le risque opérationnel, comme c'est le cas de nos banques. Il faudra alors, si tel est le cas, que les options alternatives permettent de bien saisir le risque sans pénaliser indûment les banques qui utilisaient ces modèles auparavant.

Nous participons très activement au Comité et nous faisons tout notre possible pour parvenir à un accord qui soit conclu, aussi vite que possible, dans l'intérêt de toutes les parties. William Coen a rappelé la diversité des parties prenantes.

Mme Michèle André, présidente. - Quelles sont les raisons expliquant le report de la réunion du groupe des Gouverneurs, initialement prévue le 8 janvier 2017 ? Quels sont les points d'accord et les points de désaccord ? Vous semble-t-il toujours possible de parvenir à un accord, compte tenu de la position exprimée par l'administration américaine, parfois difficile à saisir d'ailleurs ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - Je souhaiterais revenir sur les deux inquiétudes majeures exprimées par la commission des finances dans son courrier au Gouverneur de la Banque de France, inquiétudes qu'il a faites siennes lorsque nous l'avons entendu.

Le premier sujet de préoccupation concerne la mise en place d'un plancher de fonds propres en dessous duquel les banques ne pourraient pas descendre. Cette règle ne va-t-elle pas conduire à une remontée des exigences en fonds propres des banques françaises, qui, par ailleurs, ont obtenu de très bons résultats dans tous les stress tests ?

Le deuxième sujet de préoccupation concerne les financements spécialisés, comme le financement d'avions ou d'infrastructures, que pratiquent beaucoup d'établissements français. Nous nous inquiétons des conséquences que pourraient avoir les exigences de Bâle sur ces financements. Où en sont les réflexions à cet égard ?

Au-delà, les Allemands insistent pour modifier le traitement prudentiel du risque souverain. Le Comité de Bâle a-t-il une approche spécifique sur ce sujet, particulièrement sensible compte tenu de l'endettement des États, en particulier la France ?

M. William Coen. - Pourquoi la réunion du Groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire (GHOS) a-t-elle été reportée ? Cet ensemble de réformes que nous proposons dans ce cadre négocié fait l'objet de travaux depuis plusieurs années ; des dispositions assez spécifiques ont fait l'objet d'un travail approfondi. L'approche standardisée pour le risque de crédit, le risque opérationnel, les éléments concernant les modèles internes, le taux d'endettement et puis ce fameux output floor, l'ensemble constitue un package avec, à l'intérieur, des variables.

La dernière pièce du puzzle est donc ce fameux output floor. Tout le monde savait dès le départ que ce serait le dernier point en débat. Comme je l'ai dit dans mon propos liminaire, c'est un aspect essentiel de cette discussion, et nous nous donnons le temps pour veiller à ne pas nous tromper sur cette question très sensible. C'est la raison principale pour laquelle la réunion n'a pas pu se tenir : il n'y avait pas d'accord suffisant sur ce que devait être le calibrage de ce plancher, même si, sur la forme, nous sommes d'accord.

Va-t-on parvenir à un accord ? J'ai bon espoir. Ce que je trouve très encourageant en la matière, c'est qu'on se rapproche du but. Cela fait maintenant dix ans que nous travaillons sur le cadre réglementaire de Bâle, et évidemment nous sommes les premiers à reconnaître qu'il faut parvenir à un accord. Les banques en sont particulièrement soucieuses et tous les membres du Comité de Bâle souhaitent que cet accord soit conclu.

Quant au calendrier que vous avez évoqué, je ne suis malheureusement pas en mesure de vous l'indiquer. Le Comité de Bâle se réunit dès la semaine prochaine et les négociations se poursuivent. C'est ce qui est encourageant. C'est la raison pour laquelle j'ai bon espoir que nous parviendrons prochainement un accord.

Pour ce qui est de ce fameux plancher, il y a comme un malentendu sur ce que doit être son rôle. Ainsi que je l'ai indiqué dans mon propos liminaire, il faut qu'il y ait un plancher ; cela fait partie du cadre de Bâle. Dès 2009, le Comité avait déjà réaffirmé la nécessité de ce plancher, fixé à 80 %. Mais la plupart des pays ne l'ont pas mis en place. Il y avait quand même une incertitude sur le modèle utilisé pour fixer le niveau des fonds propres. Fixer un plancher, cela ne revient pas à dire que les fonds propres ne doivent pas descendre en-deçà de ce niveau ; en revanche, nous réduisons ce faisant la marge de manoeuvre dont dispose une banque en utilisant ses propres modèles. Encore une fois, c'est la dernière pièce du puzzle qui devra être posée avant que nous ne puissions annoncer la finalisation de Bâle IV.

S'agissant du financement de montages spécialisés, voici comment fonctionne le Comité de Bâle. Il y a un an, nous avons travaillé sur certaines dispositions concernant les financements spécialisés, en particulier les navires et les aéronefs. Nous avons mené un processus de consultations, nous avons reçu beaucoup de commentaires et je suis en contact régulier avec notamment Airbus et Boeing, qui ont fait connaître leur position. Cela fait partie du processus. Nous avons également mené des études quantitatives d'impact. L'examen des commentaires qui nous ont été transmis ainsi que nos propres évaluations nous ont conduits à revoir nos propositions pour les ajuster ou les modifier en fonction de ces retours. Je ne peux guère vous en dire plus à ce jour, parce que, encore une fois, c'est un ensemble qui est négocié. En revanche, je peux vous dire que les financements spécialisés ont fait l'objet d'une étude d'impact sur la base des commentaires que nous avons reçus.

Le Comité de Bâle a également étudié de près la dimension du risque souverain dans ses évaluations. Ce travail a été achevé et l'étape suivante amènera celui-ci à en tirer les conclusions. Quand ? Je ne peux pas vous le dire, mais je peux en tout cas vous dire que le GHOS se saisira de cette question.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Pour ce qui est du risque souverain, je le confirme, c'est un autre type de travail. Aussi, nous ne nous attendons pas à ce que cette question soit finalisée en même temps que les autres, relatives aux exigences prudentielles. Nous nous inscrivons dans une période beaucoup plus longue. La consultation qui va s'ouvrir va permettre de prendre en compte tous les points de vue sur un sujet très difficile. Nous tenons d'ailleurs en France à ce que cette question soit traitée sur un plan général et non pas dans le cadre d'un face-à-face franco-allemand.

Quand est-ce qu'un accord interviendra ? Nous avons enregistré des progrès sur des points techniques, y compris les financements spécialisés. Mais tant qu'un accord n'est pas conclu, il n'est pas conclu !

Demeure le point essentiel, celui du plancher de fonds propres. Pour notre part, nous estimions, compte tenu du nouveau contexte - l'introduction d'un ratio de levier -, qu'il n'était pas forcément nécessaire de prévoir un plancher de fonds propres. Ce n'est pas la position d'autres États. Si l'on doit parvenir à un accord sur ce point, celui-ci doit être raisonnable et compatible avec les objectifs auxquels j'ai fait référence précédemment, à savoir le maintien des spécificités des systèmes bancaires à bas risque.

M. Richard Yung. - Je remercie William Coen d'être venu nous expliquer toutes les difficultés et toutes les subtilités des négociations que mène le Comité de Bâle.

L'ensemble de la réglementation de Bâle - Bâle I, Bâle II, Bâle III - représente globalement un progrès puisqu'elle encourage l'harmonisation et la stabilité. Tout le monde cherche un accord, mais encore faut-il que celui-ci respecte les conditions particulières en vigueur dans de grands pays, par exemple la France, dont le système bancaire est plutôt bien portant.

J'ai cru comprendre que l'accord sur le crédit immobilier, d'une part, et sur ce qu'on appelle les risques majeurs - les avions, les bateaux, etc. -, d'autre part, faisait partie d'un package, avec un accord sur la fixation du plancher. Or on ne peut pas dire que ces deux accords, très importants pour la France, soient proches d'être conclus.

Le débat autour du plancher soulève la question des modèles. Nous comprenons que les États-Unis poussent beaucoup pour faire passer le modèle standard, alors que les banques françaises ont développé des modèles spécifiques qui donnent satisfaction, me semble-t-il. Si ces modèles n'étaient pas convenables, Édouard Fernandez-Bollo, qui est chargé de contrôler les banques, le dirait ! Faut-il donc changer ces modèles et faut-il donc vraiment un plancher ? Certains proposent de fixer ce plancher à 70 % de fonds propres, niveau extrêmement élevé, et certainement inacceptable pour le système bancaire français et probablement pour les systèmes bancaires d'autres pays. Faut-il fixer ce seuil à 40 % ? À 50 % ? À 70 % ? À 80 % ?

Nous avons des craintes quant à la politique de dérégulation américaine. À quoi rimeraient dix années de travail si demain étaient dénoncés la séparation des activités bancaires, les ratios, etc. À la fois les Français et les Européens ont tendance à penser qu'il ne faut pas trop se presser et à ne pas surtransposer ces règles avant de savoir si elles seront communément respectées. Sinon, nous serons les dindons de la farce.

M. Éric Bocquet. - Monsieur le secrétaire général, vous intervenez sur le secteur bancaire régulé. Or il se dit que, depuis quelques années, compte tenu des tout petits progrès enregistrés en matière de régulation, les activités tendraient à s'orienter vers ce qu'on appelle le shadow banking, qui croît dans des proportions inquiétantes. Le Conseil de stabilité financière a évalué les montants gérés par celui-ci à 80 000 milliards de dollars, soit 128 % du PIB des pays concernés, dont 29 000 milliards de dollars dans la zone euro. Ce montant serait identique à ce qu'il était avant la crise des subprimes en 2007. Quel regard portez-vous sur cette situation ? Existe-t-il un risque de nouvelle crise financière ?

Depuis la crise des subprimes, certaines mesures ont été prises en matière de régulation, de transparence, de rationalisation de l'activité bancaire. Pensez-vous que les banques ne sont plus too big to fail, comme on dit chez vous ? Faut-il encore réglementer la taille des banques ?

Comme pour Richard Yung, les premières décisions prises par la nouvelle administration américaine visant à déconstruire la réglementation bancaire mise en place auparavant ont suscité en moi quelques inquiétudes. Quitte à être taquin, je vous pose la question : la présence de trois représentants de Goldman Sachs dans l'administration Trump aurait-elle un rapport avec cette décision immédiatement prise par le Président américain ?

Dernière question : le Comité de Bâle formule des propositions auprès des opérateurs, des banquiers, etc. Êtes-vous entendu et écouté ?

M. Michel Bouvard. - Je remercie nos invités de leur présence. Nous mesurons la difficulté de l'exercice tant il est vrai que d'un pays à l'autre, d'un continent à l'autre, les modes de financement de l'économie diffèrent.

Premièrement, comment le Comité de Bâle peut-il prendre en compte les évolutions de l'administration américaine de manière à ne pas créer des contraintes de financement de l'économie supérieures sur cette rive-ci de l'Atlantique à ce qu'elles sont sur l'autre rive ? Deuxièmement, comment éviter de contraindre les banques européennes, dans le but de conforter leur niveau de fonds propres, de céder des actifs dans des conditions plus ou moins bonnes, ce dont profiteraient les banques américaines, qui ne seraient pas soumises aux mêmes contraintes ? Cette crainte a été exprimée voilà quelques années. En clair, comment peut-on faire évoluer nos propres positions par rapport à une administration américaine imprévisible et dont on voit bien qu'elle change de position avec beaucoup d'agilité ?

Ma deuxième question porte sur le financement des crédits export. Chez nous, ceux-ci sont financés par les banques. Les grandes entreprises allemandes, quant à elle, disposent de banques in house. Comment celles-ci sont-elles prises en compte par le Comité de Bâle ? En matière de fonds propres, ces banques abritées au sein de grands groupes industriels en Allemagne sont-elles soumises à une même vigilance ?

Enfin, l'Union européenne est la seule zone pour laquelle le Comité de Bâle, en décembre 2014, a estimé que la mise en oeuvre de Bâle III n'était pas conforme. Cette appréciation est-elle toujours d'actualité ? Depuis lors, quelles évolutions a-t-on enregistrées ? Une fois que Bâle III aura été finalisé, si tel est le cas, va-t-on faire une pause ou bien de nouveaux chantiers seront-ils automatiquement ouverts ?

M. William Coen. - Monsieur Yung, vous aimeriez connaître notre position sur le financement spécialisé des projets, notamment en lien avec le plancher de fonds propres.

Il faut concevoir cela comme un paquet. En effet, nous avons progressé sur certains points et nous avons révisé en conséquence notre proposition initiale pour ce qui est du financement spécialisé. Ce domaine fait désormais partie intégrante du paquet dont la dernière partie est le plancher de fonds propres. À l'époque de Bâle II, on utilisait souvent l'expression suivante : on ne se met d'accord sur rien tant qu'on ne s'est pas mis d'accord sur tout. J'aurais tendance à adopter la même approche dans le cas présent. Nous avons revisité la question du financement spécialisé, qui est intimement liée à la finalisation des discussions autour du plancher.

Vous avez également mentionné que les États-Unis insistaient pour l'adoption de ce plancher. À mon avis, les choses sont beaucoup plus nuancées. Au sein du Comité, on observe certes un soutien très fort à cette proposition de la part des États-Unis, mais aussi de la part d'autres pays. Chaque camp reçoit le soutien de plusieurs États. On a trop tendance à caricaturer le débat, en le présentant comme une opposition entre Union européenne et États-Unis, mais la question du soutien au plancher de fonds propres est beaucoup plus nuancée.

Vous avez par ailleurs évoqué, de même que Michel Bouvard, la déréglementation prévue aux États-Unis. Cela a en effet suscité une attention considérable. En quoi consiste cette déréglementation ? Le décret présidentiel signé le 3 février dernier par le Président Donald Trump demande un engagement total de la part des autorités de supervision américaines dans les négociations internationales. À mes yeux, cela constitue plutôt un signe encourageant : les États-Unis ne souhaitent absolument pas se retirer de la fixation de normes internationales. Par ailleurs, ce décret demande aux autorités de supervision de mener, sur 120 jours, une révision du Dodd-Frank Act. Je ne dispose d'aucune information confidentielle sur la trajectoire de ces travaux, mais il me semble, à la lecture de la presse, que les points sensibles sont plutôt la règle Volcker, ou encore le rôle du Financial Stability Oversight Council.

Par ailleurs, si l'on compare le niveau de capitalisation des banques américaines à celui de la majorité des banques d'autres pays, on constate que les banques américaines sont mieux capitalisées. Toutes les mesures de performance montrent actuellement que les banques américaines ont tendance à être saines et robustes de par leur capitalisation. Il s'agit selon moi d'un point très important, dont nous devons prendre bonne note. D'après ma lecture de la presse, il ne me semble pas du tout que les banques soient contraintes en raison des prêts qu'elles offrent ou de leur capitalisation, bien au contraire. Dans certains pays, le secteur bancaire est bien plus important pour le financement de l'économie réelle qu'aux États-Unis, où les entreprises sont plutôt financées par les marchés financiers. Je vous poserai donc la question suivante : pourquoi faudrait-il appeler de nos voeux des niveaux prudentiels extrêmement robustes pour nous assurer que le système bancaire américain inspire confiance, notamment aux investisseurs et aux contreparties, par sa robustesse ?

Monsieur Bocquet, vous avez mentionné le shadow banking. Il est vrai que, à cet égard, nous avons tiré une leçon de la crise. Si l'on observe le shadow banking, on peut constater que les banques elles-mêmes y ont joué un rôle, en finançant l'activité d'entités non réglementées par exemple ou en apportant leur soutien à ces entités d'une autre manière. Le Comité de Bâle a donc adopté l'approche suivante au cours des dix dernières années : si l'on régule les banques, leurs investissements en fonds propres et les risques qu'elles prennent pour leur réputation, alors on répond à nombre de problèmes liés au shadow banking. Il faut être humble : il n'y a pas grand-chose que nous puissions faire ; nous pouvons simplement agir auprès des banques. Voilà pourquoi nous avons adopté, au cours des sept dernières années, certaines mesures concernant les liens des banques avec le shadow banking.

Quant au Conseil de stabilité financière, ou FSB, il continue de suivre de très près cette question. Ce sont des travaux en cours. Nous avons tiré un enseignement important de la crise ; on ne peut donc dire que nous détournons le regard.

J'en viens aux subprimes et aux banques jugées « too big to fail ». Avons-nous besoin de davantage de réglementation en la matière ? Une fois que nous aurons conclu les négociations sur le plancher, dernier axe de Bâle III, je pense que nous en aurons fait suffisamment. Ce n'est pas seulement une question de réglementation : certes, nous avons besoin de normes minimales appliquées aux banques, mais la gouvernance des banques, la gestion du risque, la supervision et le contrôle sont aussi partie intégrante de la stabilité financière. Nous avons beaucoup agi dans le domaine réglementaire ; désormais, il est temps d'assurer une meilleure supervision afin de nous assurer que le système bancaire est conforme aux décisions prises à Bâle.

Sommes-nous entendus et écoutés ? Oui, je le pense. Après la crise, toutes les juridictions ont apporté des améliorations significatives aux règles relatives à la capitalisation et à la trésorerie des banques ; le profil de risque des banques a globalement été amélioré. Des preuves empiriques nous montrent que des progrès ont été faits.

Monsieur Bouvard, vous avez évoqué le financement des crédits export, ou trade finance. Nous avons en effet apporté, en 2012 et 2013, des modifications significatives et plutôt favorables aux acteurs de la trade finance. Des propositions ont également été faites l'an dernier sur ce sujet, ainsi que sur les prêts spécialisés. Nous avons reçu des commentaires, mené des études d'impact quantitatives et passé en revue les éléments du cadre de Bâle qui peuvent avoir un effet sur la trade finance. En nous appuyant sur ces éléments, nous repensons nos propositions en la matière. Je ne puis tout vous dire à ce sujet car nos travaux sont encore en cours.

Enfin, vous nous demandez quelle appréciation nous portons sur la mise en oeuvre du cadre de Bâle par l'Union européenne. Nous disposons d'un programme de vérification de cette mise en oeuvre. La base était simple : le Comité de Bâle a adopté des normes minimum, mais les juridictions sont libres d'adopter des règles encore plus strictes en fonction du contexte local dans de multiples domaines : autorités de supervision, régimes de solvabilité, etc. Nous demandons simplement le respect de règles absolument minimales. Nous évaluons en conséquence, ligne par ligne, l'application de nos préconisations, et nous pointons les écarts constatés. C'est ce que nous avons fait vis-à-vis de l'Union européenne : notre équipe multinationale d'évaluateurs s'est rendue compte que la version européenne de Bâle III n'était pas encore conforme à nos préconisations. Il n'y a pas encore eu de progrès sur ce point. Nous procédons bien entendu à un suivi. Des rectifications ont-elles été apportées dans les domaines où nous avions apporté des critiques dans le passé ? Dans le cas de l'Union européenne, tel n'a pas été le cas.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - L'Union européenne a choisi d'appliquer le même régime à toutes les banques, quelle que soit leur taille, sans doute afin de respecter les principes de liberté d'établissement et de prestation de services.

Sur la question de la conformité aux standards bâlois, quelques points de différence dans la méthodologie expliquent l'expression « largely non-compliant ». Nous considérons toutefois que, pour l'essentiel, nous appliquons très fidèlement les critères de Bâle. Ces points ont fait l'objet de délibérations du Parlement européen ; c'est lui qui a décidé de ne pas transposer certains points. Le nouveau package sera soumis à la considération du législateur européen ; là encore, c'est lui qui décidera. Certaines évolutions sont possibles, qui auraient une incidence sur la non-conformité relevée. Comme l'a dit William Coen, rien n'est acquis tant que tout n'est pas acquis. À nouveau, c'est bien aux détenteurs de la souveraineté, aux échelons européen et national, qu'il reviendra de décider de la transposition de chaque préconisation. Notre rôle, au cours de la finalisation de ces négociations, est de produire et de défendre un projet qui incorpore des acquis bénéfiques pour le système bancaire européen.

Mme Michèle André, présidente. - La fragmentation de la représentation européenne au Comité de Bâle ne représente-t-elle pas un handicap dans la négociation ? La mise en oeuvre de l'Union bancaire pourrait-elle conduire à une représentation moins dispersée de la zone euro ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Clairement, si nous sommes divergents, nous sommes affaiblis. Il ne faut pas négliger pour autant la capacité que nous avons montrée à rassembler les Européens au cours de la négociation et à infléchir ce cours. Cela n'aurait peut-être pas pu être le cas si l'Europe avait eu un représentant unique. C'est un sujet de réflexion nécessaire pour nous autres, Européens.

M. Maurice Vincent. - On lit beaucoup dans la presse que deux éléments seraient susceptibles de déstabiliser le système financier mondial : l'exposition des banques américaines à la dette étudiante et l'exposition du système financier chinois à la bulle immobilière ou à des financements excessifs accordés aux collectivités territoriales. Quel est le point de vue du Comité de Bâle sur ces deux questions ?

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - On connaît le mandat confié au Comité de Bâle : sécuriser la stabilité financière mondiale. Comment, selon vous, peut-on articuler cette ligne directrice avec les orientations nationales de certains États membres du Comité ? Allez-vous renforcer la gouvernance et la transparence de Bâle III ?

Je ne peux m'empêcher de remettre tout cela en perspective. Notre monde globalisé est en turbulence depuis les dernières propositions de Donald Trump. L'extraterritorialité de certaines lois américaines, ainsi que certaines propositions telles qu'un Buy American Act, entraînent une certaine crispation de l'Union européenne vis-à-vis des orientations choisies par les États-Unis.

Mme Michèle André, présidente. - Le paysage administratif actuel de la régulation bancaire, avec les rôles respectifs du comité de Bâle et du Conseil de stabilité financière, vous paraît-il rationnel, suffisant, cohérent ? Nos concitoyens, dont nous sommes les représentants, demandent une meilleure information sur ces processus, une plus grande transparence démocratique. Pourriez-vous nous apporter des précisions là-dessus ?

M. William Coen. - Monsieur Vincent, les autorités de supervision bancaire ne rechignent pas au risque tant que celui-ci est couvert. L'activité bancaire, en son coeur même, consiste à prendre des risques pour financer l'économie. Dès lors que les fonds propres de la banque suffisent à couvrir les risques, il n'y a pas de problème. L'objet de Bâle III est d'assurer la présence de ces fonds propres.

Je n'ai de connaissance précise ni des prêts étudiants américains ni de l'exposition des banques chinoises. Celle-ci est certes un souci de longue date. Le shadow banking chinois est souvent cité pour souligner une différence importante entre le système bancaire chinois et celui du reste du monde : en Chine, le financement assuré par le shadow banking est uniquement local.

Monsieur Bizet, vous nous parlez de transparence dans la gouvernance du Comité de Bâle. Je peux vous assurer sur ce point que notre niveau de transparence est remarquable. Ma simple présence parmi vous en témoigne. Je ne peux pas vous dire exactement où l'on en est à chaque étape car je ne suis pas libre de vous révéler la position de tel ou tel État sur chaque dossier. En revanche, je peux vous présenter mes attentes et ma position sur les questions principales, ainsi que mon opinion quant à l'issue de ces négociations. Certes, la transparence peut toujours s'améliorer, et tel a d'ailleurs été le cas au cours de ces dernières années. Par rapport à d'autres organisations, nous pouvons nous flatter de la transparence de nos processus.

Parmi les institutions de régulation financière internationale, outre le Comité de Bâle, on compte le FSB, l'International Organization of Securities Commissions (IOSCO), ou encore l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP). Il y a énormément d'interactions, formelles et informelles, entre toutes les parties concernées. Le niveau de communication et d'ouverture s'est énormément développé. Le comité sur les paiements et les infrastructures de marché existe depuis longtemps. Les interactions que nous avons avec nos organisations soeurs n'ont fait que se développer. Une des grandes leçons de la crise est la nécessité de l'interconnexion et de l'interactivité entre instances réglementaires de tutelle.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Ce dernier point est essentiel. Le monde a changé depuis la création du Comité de Bâle voilà plus de quarante ans. La régulation bancaire était alors une question aride qui n'intéressait que peu le public et était élaborée par des techniciens. Après les crises financières que nous avons connues, ce n'est plus le cas : c'est une question politique de premier ordre. Il est donc normal que les représentants de la souveraineté populaire, dans tous les pays qui ont eu à subir cette crise, soient beaucoup plus informés et actifs dans ce domaine.

Il doit y avoir un pont entre le travail technique, qui reste indispensable, et les grandes lignes directrices décidées par les politiques. Nous, membres du Comité, avons un rôle très important à jouer, car c'est nous qui faisons l'interface entre les travaux techniques menés à Bâle et les instances décisionnelles de chaque pays.

La transparence du Comité de Bâle s'est accrue : beaucoup plus de documents sont aujourd'hui disponibles sur leur site qu'auparavant. Néanmoins, cela reste technique. Il n'y a pas de traduction politique. La création du Conseil de stabilité financière a ajouté une couche de complexité, mais a aussi marqué le fait que les gouvernements voulaient reprendre le pilotage global de l'ensemble des réformes de la stabilité financière. Pour plus de transparence, il faut aussi mener un travail d'explication et d'interaction entre les représentants nationaux et les techniciens. Sachez que nous soutiendrons cette transparence, qui est nécessaire pour légitimer les avancées qui peuvent être faites sur ce sujet essentiel.

Mme Michèle André, présidente. - Monsieur Coen, vous nous avez déclaré que le plancher de fonds propres constituait le dernier point difficile de la négociation. Avez-vous mené une étude empirique visant à mesurer l'impact de la mise en place d'un plancher sur les exigences en fonds propres des banques européennes ? Cette étude serait-elle de nature à rassurer ces banques ?

M. William Coen. - Je pense qu'elles seront rassurées par l'ampleur des études d'impact que nous avons menées sur ce plancher. Nous avons étudié toutes sortes de banques dans le monde, de toute taille et d'importance systémique variée, et ce depuis des années. Nous n'allons pas imposer un plancher au hasard.

Ces études sont difficiles à mener. Quelquefois, les banques ne disposent pas des données que nous leur demandons. Nous avons des armées de statisticiens chargés de récupérer toutes ces données et de mener des scénarios et des combinaisons de scénarios sur l'incidence de taux de plancher variés. Il y a toutes sortes de variables. C'est pourquoi notre travail prend tellement de temps. Au bout du compte, nos études sont très finement calibrées, et les banques savent comment le processus fonctionne. C'est un processus crédible qui ne va pas les mettre à mal. Cela ne peut donc que les rassurer.

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons particulièrement apprécié votre présence parmi nous ce matin. C'était un plaisir et un honneur pour nous tous de vous recevoir.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 40.

Jeudi 23 février 2017

- Présidence de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 15.

Contrôle budgétaire - Moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments - Communication

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Un contrôle budgétaire exhaustif sur les crédits publics consacrés à la politique de sécurité sanitaire des aliments relève presque de la mission impossible, mais il n'en est pas moins nécessaire.

Nous nous sommes rangés derrière la conception très large de la sécurité sanitaire des aliments qui prévaut en France mais aussi en Europe, celle d'une politique qui va du champ à l'assiette.

Cette conception n'est pas arbitraire dans la mesure où les problèmes sanitaires sont susceptibles de se rencontrer à tous les stades de la chaîne alimentaire. En effet, un problème portant sur une matière première peut dégénérer en un problème de sécurité pour le consommateur. Cependant, cette conception implique un élargissement de la perspective : l'objectif de préservation des matières premières englobe mais aussi dépasse celui d'assurer une alimentation sûre.

Cet avertissement liminaire n'empêche pas un diagnostic sur les actions conduites pour assurer la sécurité sanitaire des aliments, à partir de données qui parfois ne font que tangenter la question ; partant, nous recommandons une meilleure spécification de notre appareil de maîtrise du risque sanitaire des aliments et une organisation davantage centrée sur l'assiette.

La mission, disons-nous, est presque impossible du fait de la complexité du problème, qui présente au moins deux visages. Il faut d'abord compter avec la technicité des questions à traiter, en particulier la difficulté de dégager un référentiel à même de proposer un point de vue sur chacun des très nombreux points à envisager. C'est l'un des obstacles majeurs auxquels les responsables de la politique de sécurité sanitaire des aliments sont confrontés. Il les conduit à suivre une voie parfois décevante par rapport à des objectifs absolus et énoncés comme tels dans les instruments juridiques et de communication de cette politique : la voie moyenne de l'analyse de risques, fondée sur la reconnaissance qu'il n'existe pas de risque zéro.

Second problème, l'opacité des données budgétaires éclatées entre plusieurs ministères, ainsi que l'impossibilité de cerner l'effort privé des entreprises, et par conséquent, l'articulation entre crédits publics et dépenses privées, qui gênent toute évaluation satisfaisante de la politique publique de sécurité sanitaire des aliments. Nous recommandons à tout le moins l'élaboration d'un document de politique transversale pour y remédier. Comme il est hélas de règle, la mesure de l'effort public total en matière de sécurité sanitaire des aliments rencontre encore l'obstacle d'un manque de recensement des moyens, importants, que lui consacrent les collectivités territoriales.

Ce constat étant fait, nous recommandons l'élaboration de documents budgétaires récapitulant l'effort de la Nation en faveur de la sécurité de l'alimentation.

Mission quasi-impossible, mais mission très nécessaire.

Les enjeux sont majeurs : le niveau de risque reste élevé et les coûts peuvent être considérables.

En matière de coûts, de la qualité sanitaire des produits agroalimentaires, appréciée de la fourche à la fourchette, dépend le niveau d'un certain nombre de charges publiques : le collectif de fin d'année qui a ouvert quelques dizaines de millions d'euros au titre de la crise de l'influenza aviaire en est l'illustration.

C'est aussi la santé économique de l'agriculture française qui est en jeu. La matérialisation d'un risque sanitaire peut tout simplement ruiner une filière, et en tout cas lui interdire d'exporter. La reconnaissance du statut officiel « indemne » est cruciale. Or sur ce point, certaines situations suscitent des inquiétudes légitimes : en témoigne la très récente actualité dans les élevages de canards du Sud-Ouest. Nous avons également recueilli quelques témoignages inquiétants relatifs à la tuberculose bovine.

Au-delà de la santé économique, il faut avant tout tenir compte de la santé humaine. Notre appareil de mesure en la matière est très incomplet, malgré des progrès récents, et les enseignements qui se dégagent demeurent inquiétants. D'après des données d'épidémiologie, plus de 200 décès sont enregistrés chaque année du fait d'affections liées à l'alimentation. Même si certains de ces décès peuvent être imputables aux pratiques des particuliers, les plus de 900 000 infections bactériennes par an et 500 000 atteintes virales montrent l'ampleur des enjeux de santé publique.

Ces données sont à relier à la dégradation apparente de l'état sanitaire de certaines productions primaires. C'est un symptôme inquiétant pour la qualité du système de sécurité sanitaire français, qui suscite des interrogations sur les liens de ce dernier avec les services en charge de cette politique.

Les coûts de la crise de l'influenza aviaire se chiffrent probablement en centaines de millions d'euros. Or, malgré l'identification précoce de plusieurs souches virales, le fait que le virus en soit à sa troisième mutation suggère soit une certaine négligence dans le traitement du problème, soit une incapacité de nos infrastructures sanitaires à réagir en temps utile. Cette dernière hypothèse n'est pas à exclure, d'après les auditions que nous avons conduites et le récent rapport consacré aux visites sanitaires par le Conseil général de l'alimentation de l'agriculture et des affaires rurales, qui relève un déficit de présence vétérinaire et de capacités locales d'analyse.

Il conviendra de suivre de très près les ressorts de cette crise, qui méritent d'être élucidés. Une partie du problème semble venir de pratiques contestables dans certains pays européens qui auraient pu faillir à leur devoir de signalement.

Incidemment, si l'évaluation que nous avons entreprise sur le cas français est inspirée d'une exigence forte de zéro défaut, les données comparatives montrent que la France occupe souvent une position avantageuse par rapport à ses voisins européens. Notre tradition agricole y est sans doute pour beaucoup ; un grand pays voisin réputé pour sa rigueur peut paraître appliquer des standards assez éloignés des nôtres si l'on en juge certaines données épidémiologiques. Nous recommandons des comparaisons plus systématiques et mieux diffusées, pour offrir aux Européens et au reste du monde une image fiable de la situation sanitaire des différents pays qui comptent dans le domaine agricole.

Quelques mots sur l'architecture du système. D'abord, la sécurité sanitaire de l'alimentation est très encadrée par la législation européenne qui détermine largement les modes d'action des États membres ; mais l'Europe n'est pas allée au bout de cette logique, et l'intégration européenne manque de force. Ce constat est préoccupant au vu de la liberté des échanges, mais aussi au regard de la cohérence des pratiques suivies en Europe.

Ensuite, la sécurité sanitaire repose sur une responsabilité principielle des entreprises, mais aussi sur des contrôles des autorités publiques qui doivent respecter certains standards définis par la législation européenne. L'implication première des entreprises les oblige à respecter des normes nombreuses et parfois très techniques, généralement bien acceptées - à condition qu'elles participent à la définition et à la déclinaison de ces normes, et que celles-ci soient appliquées de façon homogène. Nous énonçons des recommandations en ce sens.

Notons aussi que la sécurité sanitaire est un investissement dépendant des capacités économiques des entreprises, malgré l'existence d'organisations collectives - groupements de défense sanitaire et fédérations régionales de lutte contre les organismes nuisibles - qui interviennent principalement au stade de la production primaire. C'est pourquoi les entreprises du secteur sont susceptibles de satisfaire de manière inégale à leurs obligations d'autocontrôle. Plus généralement, préoccupations sanitaires et conditions économiques peuvent entrer en contradiction. Nous l'avons constaté lors de notre déplacement dans des abattoirs, où les moyens de contrôle mis en oeuvre sont divers et où la pression des cadences peut entraîner un certain relâchement dans la vigilance des opérateurs.

Ce constat justifie à soi seul l'existence d'un appareil public de supervision - il y en a d'autres, comme nous le montrons dans le rapport. Sur ce point, il faut considérer que du statut précis de certaines interventions publiques dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments devrait dépendre leurs conditions de financement et d'organisation. Si on les considère comme des prestations de service, il serait normal que les bénéficiaires des interventions publiques les rémunèrent et qu'elles puissent être mises en concurrence par les entreprises ; si on les considère comme des interventions régaliennes ou à portée collective, il faut en tirer d'autres conclusions. Ce point n'est pas réellement tranché, le système oscillant entre les deux logiques, tout en reposant sur la reconnaissance d'une implication opérationnelle de la supervision publique.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Le système de sécurité sanitaire nous semble présenter plusieurs points de vulnérabilité, dont certains seulement sont dus à l'étiolement des moyens observé ces dernières années. La réduction des moyens peut être illustrée par la baisse des crédits du programme 206 de la mission budgétaire agriculture, alimentation et affaires rurales précisément consacré à la sécurité sanitaire des aliments. De 2010 à 2015, les dépenses ont reculé de 75 millions d'euros, soit une baisse de 13 %. Si les dépenses de personnel ont été à peu près stabilisées, c'est en raison de la progression du coût par emploi, le nombre des emplois ayant diminué de 9,3 % de 2009 à 2016.

Les dépenses liées au contrôle des maladies animales, qui incluent les zoonoses, c'est-à-dire les maladies transmissibles à l'homme, financent des opérations aussi nécessaires que les visites sanitaires, les prélèvements et leur analyse et les contrôles sur l'alimentation animale et les médicaments vétérinaires ; elles ont subi une amputation de plus d'un quart.

Ces réductions élargissent les mailles du filet et obèrent un peu plus la situation déjà préoccupante du réseau de laboratoires publics, en particulier les laboratoires départementaux dont la survie est souvent en cause, et qui devront faire l'objet de restructurations.

La diminution des crédits s'accompagne d'une diminution des activités de contrôle, les taux de couverture déjà faibles se réduisant, et d'une raréfaction des prélèvements et des analyses, avec les conséquences que l'on imagine sur la réactivité de la veille sanitaire mais aussi sur sa complétude.

Ce qui a été dit des moyens de la direction générale de l'alimentation, la DGAL, se vérifie aussi pour ceux de la direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et du ministère de la santé.

Sur un plan plus qualitatif, l'organisation en mille-feuilles des services concourant à la maîtrise sanitaire de l'alimentation crée plusieurs points de friction propices à des pertes d'efficience. Elle peut nuire à l'optimisation des moyens en réduisant leur mutualisation, au détriment de la coordination et de la cohérence des contrôles et des mesures de gestion. Là encore, la problématique de la vision d'ensemble ressurgit. Quant à la tendance à déléguer de plus en plus les missions de veille sanitaire, qui peut se justifier, elle ne doit pas pour autant être guidée par un simple accommodement avec la contrainte budgétaire : on risquerait de reporter la charge de la supervision sur les entreprises dans la plus grande improvisation, dégradant ainsi la qualité de la supervision. Enfin, la coexistence entre les objectifs de sécurité sanitaire et d'autres missions confiées aux administrations en charge de la définition et de la mise en oeuvre de la politique publique de sécurité sanitaire des aliments peut poser des problèmes de priorité, voire de conflits.

Dans ces conditions, une réforme de l'organisation administrative de cette politique devrait être envisagée. Le projet de création d'une agence regroupant les différents moyens opérationnels nécessaires va dans ce sens ; il améliorerait la lisibilité de l'action publique en ce domaine.

Une certaine discordance demeure entre la répartition territoriale des effectifs et les enjeux de contrôle, témoignant des difficultés traditionnelles d'appariement entre la répartition territoriale des risques et celle des moyens de maîtrise.

Ces problèmes se retrouvent au niveau des choix de priorité, certains risques étant très mal couverts par le système. Ainsi du déficit de surveillance des abattoirs de volailles, que les créations de 180 ETPT au cours de ces trois dernières années contribueront à combler ; mais la permanence du contrôle en abattoir, obligation européenne, devrait être mieux garantie.

Le végétal est lui aussi très peu couvert par le système de contrôle, alors qu'il s'agit d'une préoccupation émergente très forte, alimentée par la problématique des produits phytopharmaceutiques et par le niveau considérable des non-conformités détectées lors des contrôles. C'est peut-être une conséquence de la sociologie des contrôleurs du ministère de l'agriculture, essentiellement des vétérinaires.

Il faut en tout cas s'interroger sur les moyens et les instruments du contrôle. À cet égard, la pertinence des programmes de veille sanitaire - dont la vocation est double : correction des situations critiques et analyse de risques - est problématique. Les prélèvements auxquels donnent lieu ces programmes sont en diminution constante ; de plus, leur caractère quelque peu répétitif et les modalités du choix de contaminants et du choix d'échantillons nous font douter de leur capacité à atteindre pleinement leurs objectifs. Ainsi, l'analyse de risques réalisée à partir d'échantillons non aléatoires et présentant une très faible représentativité ne semble pas présenter les garanties nécessaires à une veille sanitaire efficace. C'est pourquoi nous demandons un audit sur cette question essentielle dans la mesure où une grande partie du système de maîtrise des risques sanitaires repose sur l'analyse de ces risques.

En matière de conduite des contrôles en abattoirs, les audits révèlent des dysfonctionnements. Les techniciens vétérinaires présents sur les chaînes d'abattage paraissent parfois accepter une forme de coproduction du contrôle ; de plus, les conditions de production, avec des cadences très soutenues et des pressions de toutes sortes, ne favorisent pas l'exercice d'un contrôle qui reste essentiellement visuel.

Enfin, les nombreuses non-conformités inventoriées n'ont que peu de prolongements. La DGAL semble avoir pris conscience de ce problème, et instruction a été transmise aux services de corriger le tir. Nous en attendons les effets et recommandons que cette instruction soit appliquée dans toutes ses composantes.

Une partie importante de la sécurité sanitaire des aliments repose sur les visites vétérinaires sanitaires, dont les régimes varient selon les animaux concernés. Cet instrument qui est essentiellement à visée d'épidémiosurveillance a fait l'objet d'un audit complet qui en a démontré les limites. Il est essentiel de les surmonter et d'identifier les déserts vétérinaires qui gagnent le pays, avec des conséquences très lourdes.

Pour conclure cette liste des points de préoccupation, les études de santé publique sont singulièrement déficientes. Nous nous réjouissons que l'INVS (Institut national de veille sanitaire), intégré dans France Santé publique, ait comblé une lacune déplorable, la dernière étude de prévalence des affections alimentaires datant du début des années 2000. Il convient de systématiser cet effort et de faire progresser la connaissance des problèmes de santé liés à des dangers en apparence nouveaux mais soupçonnés depuis longtemps.

Pour sortir de l'effet-lampadaire, il est notamment indispensable de mieux déterminer les effets au long cours, et ce que l'on appelle l'effet cocktail des produits phytosanitaires ; de s'interroger sur l'impact des nanomatériaux de plus en plus utilisés dans l'industrie alimentaire ; et enfin d'évaluer la contribution possible des biotechnologies à l'amélioration des propriétés sanitaires des biens que nous consommons, et celle de circuits et de modes de production plus courts et écologiquement intensifs.

Voilà nos conclusions sur un sujet dont l'importance nous a paru justifier un décloisonnement de notre cadre d'étude.

M. Marc Laménie. - Je salue le travail des deux rapporteurs sur un sujet très compliqué, qui touche en ce moment même les éleveurs de plusieurs de nos départements. Les abattages représentent un coût financier, psychologique et moral pour les éleveurs mais aussi pour les préfets, qui sont parfois contraints de décider l'abattage d'un troupeau entier. Combien d'organismes sont chargés du suivi de cette question ?

Mme Marie-France Beaufils. - Les laboratoires départementaux d'analyses, auxquels je suis très attachée en raison de leur importance pour les collectivités territoriales, sont fragilisés par la concurrence de grosses structures privées : ces dernières remportent des appels d'offres dans des conditions qui mériteraient une attention plus poussée des agences régionales de santé. Le laboratoire de mon département, l'Indre-et-Loire, est ainsi confronté à l'un de ces laboratoires privés, pourtant récemment mis en cause pour des manquements à la rigueur.

Vous avez mentionné les effets au long cours des produits phytosanitaires et « ce que l'on appelle l'effet cocktail ». Qu'entendez-vous par là exactement ?

M. André Gattolin. - De 2010 à 2015, dites-vous, les dépenses liées aux crédits du programme 206, consacré à la sécurité sanitaire des aliments, ont baissé de 13 %. Faut-il y voir un effort de réorganisation, de rationalisation, une baisse des besoins ou plutôt - et je suis enclin à l'imaginer - un effet de la logique de Bercy, qui préfère la réparation à la prévention ?

Il serait intéressant d'établir une cartographie de la profession vétérinaire. Vous avez indiqué que le contrôle de la sécurité sanitaire et alimentaire était surtout assuré par ces derniers, or les vétérinaires libéraux préfèrent s'installer en ville, ce qui provoque un déficit dans les campagnes et donc pour le contrôle.

M. Daniel Raoul. - Je suis surpris d'entendre que les nanoparticules seraient utilisées dans l'alimentation du bétail. Il est déjà assez difficile d'en fabriquer ; je ne vois pas l'intérêt qu'elles présenteraient pour l'alimentation des animaux.

Enfin, je n'ai jamais entendu parler de l'effet cocktail.

M. Thierry Carcenac. - Votre rapport a le mérite d'apporter une vision d'ensemble sur un sujet généralement traité de manière parcellaire. Pouvez-vous préciser les restructurations nécessaires que vous évoquez pour le réseau des laboratoires publics ?

Depuis l'entrée en vigueur de la loi NOTRe, les départements ont des difficultés à assumer certaines de leurs missions. Ils sont relayés par les groupements de défense sanitaire, au niveau départemental et désormais régional ; les maisons départementales de l'élevage faisaient aussi le lien entre les vétérinaires et les exploitations. Qu'envisagez-vous pour aller plus loin dans ce sens ?

M. Michel Canevet. - La sécurité sanitaire est particulièrement importante pour l'élu de Bretagne que je suis, au vu du rôle de l'agro-alimentaire dans notre région et dans le développement économique de notre pays.

Le déficit de présence vétérinaire que vous avez identifié touche-t-il la France seule ou l'Europe ? Les vétérinaires sont-ils assez nombreux, ou y a-t-il des besoins de formation complémentaires dans ce domaine ?

Enfin, estimez-vous que les conditions de la sécurité alimentaire sont remplies en France ? Pouvons-nous maintenir un modèle reposant sur la puissance publique, ou faudra-t-il recourir davantage au privé ?

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Les organismes chargés de la sécurité sanitaire sont multiples : à grands traits on peut mentionner la DGAL, pour les productions animales et l'amont, la DGCCRF, pour les productions végétales et l'aval, et enfin l'Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail). Ce dernier organisme, qui a aussi à connaître de questions comme l'électrosensibilité, fait figure de référence au niveau européen. Les services de l'Inserm et du ministère de la santé sont eux aussi impliqués dans la sécurité sanitaire, mais le rôle le plus important revient aux trois premiers organismes cités qui, m'a-t-on dit, travaillent en bonne intelligence.

Les nanoparticules sont apparemment utilisées plutôt dans l'industrie agro-alimentaire que dans l'alimentation animale. Elles sont mentionnées comme un risque émergent.

M. Alain Houpert. - L'effet cocktail désigne un risque lié à l'association de différentes substances, phytosanitaires notamment.

La France, monsieur Canevet, fait figure de chevalier blanc, de leader européen dans la protection du consommateur. L'affaire de la viande de cheval l'a montré. Il y a pourtant des trous dans le filet. Par exemple, les contrôles sur les produits importés pourraient être améliorés.

Les laboratoires départementaux, qui ont en effet un rôle important à jouer en assurant la sécurité sanitaire dans la proximité et par la complétude de leur offre, sont mis en péril par certaines formes de concurrence peu loyale de certains laboratoires privés qui risque de favoriser le moins-disant. Il convient d'alerter l'autorité de la concurrence sur ce point.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Vous faites référence, madame Beaufils, au marché des analyses d'eau, qui est un sujet à part entière.

Il faut distinguer les laboratoires situés dans un bassin d'élevage, qui sont bien dotés et attractifs pour les vétérinaires, et les autres, moins actifs qui sont soutenus par les collectivités territoriales dans une démarche d'intérêt local. C'est pourquoi une reconfiguration du réseau est envisagée. En Bretagne, les quatre laboratoires de Brest-métropole, du Finistère, de l'Ille-et-Vilaine et des Côtes d'Armor ont été fusionnés en un grand laboratoire régional, dont les capacités techniques et le potentiel humain sont très importants. Certaines techniques d'analyse ne peuvent être mises en oeuvre qu'avec des moyens significatifs ; une spécialisation des laboratoires s'opère sous ce critère.

Les conseils départementaux versent une subvention d'équilibre substantielle aux laboratoires en difficulté qu'il faut mieux prendre en compte dans l'estimation de l'effort public consacré à la sécurité alimentaire. Dans les grandes régions d'élevage, leur implication participe du soutien à l'activité économique de la région.

Il est donc vrai que le réseau des laboratoires départementaux est très inégal ; vrai également que les conditions de réponse à certains appels d'offre méritent un examen, qui dépasse le cadre de notre mission.

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Il faut sans doute aller plus loin dans la sécurité sanitaire, mais sans mettre à mal la compétitivité du secteur agro-alimentaire français. La baisse des crédits du programme 206 reflète la recherche d'économies au détriment de la prévention. C'est regrettable. Dans la crise de l'influenza aviaire, le virus a semble-t-il eu le temps de connaître trois mutations.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - La question du déficit de présence vétérinaire rejoint celle des déserts médicaux. Le dispositif de surveillance repose sur les vétérinaires du service public, mais aussi sur le réseau d'alerte constitué par les vétérinaires libéraux. La raréfaction de ces derniers met à mal le système.

On constate la même disparité dans les groupements de défense sanitaire, constitués par les agriculteurs dans les années cinquante pour lutter - avec succès - contre la tuberculose bovine. En Bretagne, les quatre groupements départementaux ont été fusionnés au niveau régional. Les régions où ces groupements sont actifs sont épargnées par un grand nombre de pathologies animales. De fait, l'émergence de certaines maladies ne relève pas tout à fait du hasard : dans certains territoires, les services vétérinaires sont moins rapidement alertés.

Il est plus facile de déplacer un individu à travers l'Europe qu'un animal d'une région française à l'autre ; mais cette rigueur est comprise par les agriculteurs, qui tiennent à la sécurité sanitaire et sont conscients des enjeux économiques.

Le contrôle sanitaire dans les abattoirs privés est partiellement assuré par des organismes privés, dans le cadre du paquet Hygiène européen. Nous avons visité les abattoirs de Kermené, qui emploient 3 500 salariés. Trente fonctionnaires des services vétérinaires travaillent in situ. Des contrôles sont également assurés par un laboratoire interne à l'entreprise mais opérant de manière totalement indépendante nous a-t-on dit. Au regard des enjeux économiques, l'entreprise n'a aucun intérêt, nous a-t-on fait valoir, à négliger la sécurité alimentaire. Les vingt agents du laboratoire traquent notamment la listeria et les salmonelles ; leur travail est complémentaire de celui des trente fonctionnaires qui procèdent, de leur côté, à des saisies visuelles si nécessaire. Les saisies totales sont rares : 1 % environ des volumes. Ce système n'est pas parfait mais il fonctionne.

La baisse des moyens interroge, même s'ils ont été complétés pour la DGAL et les services vétérinaires.

La commission donne acte de leur communication à MM. Alain Houpert et Yannick Botrel et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 15 heures.