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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 21 juin 2017

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 35.

Rapport annuel de l'Autorité des marchés financiers (AMF) - Audition de M. Gérard Rameix, président de l'AMF

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons aujourd'hui le plaisir d'accueillir Gérard Rameix, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), qui vient honorer son rendez-vous annuel prévu à l'occasion de la remise de son rapport d'activité au président de la République et au Parlement.

Il s'agit néanmoins d'une occasion toute particulière, puisque votre mandat, monsieur le président, arrive à expiration à la fin du mois de juillet.

Aussi, je tenais tout d'abord à vous remercier, au nom de l'ensemble de la commission, pour la disponibilité et la réactivité dont vous et vos collaborateurs avez fait preuve durant ces cinq années, qui ont permis à nos deux institutions de travailler en étroite collaboration.

Je rappelle aux membres de la commission des finances qu'ils devront, d'ici à la fin du mois du juillet, en application de l'article 13 de la Constitution, émettre un avis sur la nomination du candidat proposé par le Président de la République pour succéder à Gérard Rameix et exercer les fonctions de président de l'Autorité des marchés financiers.

Je vous indique que le Président de la République a innové en demandant au ministre de l'économie de mettre en place une commission chargée de l'éclairer dans son choix. Cette commission examinera donc les différentes candidatures et proposera une évaluation des compétences et de l'expérience des candidats.

Sans plus attendre, je cède la parole à Gérard Rameix pour un bref propos liminaire, qui permettra notamment de revenir sur l'évolution des activités de l'AMF et ses principales orientations stratégiques, dans un contexte marqué par le Brexit.

À quoi j'ajoute une question. Vous êtes arrivé à la tête de l'Autorité des marchés financiers il y a cinq ans, alors que l'Europe transformait sa législation financière pour répondre à la crise de 2008. Cinq ans après, sur quels points diriez-vous que la stabilité financière a progressé ? Et quels sont selon vous les risques qui perdurent, voire qui ont émergé depuis cinq ans, et qui mériteraient une intervention des pouvoirs publics ?

M. Gérard Rameix, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF). - Je vous remercie de me donner l'occasion de m'exprimer sur la situation des marchés financiers et celle du régulateur de marché français.

En 2016, les marchés d'actions ont été marqués par plusieurs épisodes de stress, avec la Chine, le Brexit ou l'élection présidentielle américaine. Cependant, cette année a été assez positive pour ces marchés, avec une performance de 8,9 % des dividendes réinvestis pour le CAC 40 et de 4,8 % pour l'EuroStoxx 50. En revanche, la contribution au financement des entreprises cotées a été assez modeste, avec 17 introductions en bourse seulement - les capitaux ainsi levés, ajoutés aux augmentations de capitaux des sociétés cotées, représentant un montant de 7 milliards, plutôt faible au regard des années précédentes. Ce relatif attentisme peut être imputé à des causes qui débordent le marché français, ainsi qu'à de très classiques incertitudes électorales : on sent aujourd'hui un mouvement de reprise, dont témoigne, par exemple, l'introduction en bourse de la société ALD, filiale de la Société Générale ou le lancement, ce matin même, d'une offre importante dans le secteur immobilier.

En termes de financement, le marché obligataire a été, en revanche, très dynamique : 190 milliards d'euros de nouvelles émissions obligataires, soit une progression de 16 % sur l'année précédente, déjà très allante. Les autres sources de financement se sont également bien tenues ; le capital investissement a retrouvé et même dépassé ses niveaux d'avant crise, levant près de 15 milliards d'euros, propres à irriguer un grand nombre de sociétés françaises, souvent de taille moyenne ; les encours de crédits bancaires ont progressé, quant à eux, de 5 %.

Au total, on observe, en France, un rééquilibrage entre le financement en provenance du marché, qui représente 40 % de l'ensemble, et le financement bancaire traditionnel, pour 60 %. Même si les choses restent difficiles sur certains segments de marché, on peut dire, au regard de ces flux, que l'accès au financement de marché n'est pas en défaut. Au rebours, certains économistes commencent à penser que l'endettement des sociétés non financières progresse un peu rapidement.

J'en viens aux autres segments de notre activité. Celui qui a trait à l'offre publique connaît une activité soutenue, avec, par exemple, une offre sur l'entreprise Gameloft, une autre dans le secteur immobilier, mais aussi l'offre envisagée par Altice sur SFR, à laquelle nous nous sommes opposés pour des raisons juridiques. Nous avons eu à rendre, au total, 39 décisions dans ce domaine. On enregistre également, en matière de gestion d'actifs, un flux assez important de nouvelles sociétés entrepreneuriales - 35 - et une progression de 6,4 % des encours sous gestion, pour un montant de 1500 milliards d'euros, ce qui nous met en bonne place en Europe. L'activité est également significative dans le domaine des fintech : nous avons créé une structure en partenariat avec l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), pour tenter de faciliter les installations.

Nous avons obtenu les dispositions législatives que nous appelions de nos voeux pour nous aider à protéger les épargnants sur certains placements. J'y reviendrai.

En matière répressive, enfin, on compte, en 2016, dix accords de composition administrative, pour un montant de près de 2,5 millions d'euros, qui concernent principalement des prestataires de services d'investissement ou des sociétés de gestion. Quant aux personnes sanctionnées par la commission des sanctions, elles sont au nombre de 41, pour un montant de près de 10 millions d'euros. Ce rythme, assez soutenu, se poursuit en 2017.

Un mot, pour finir, sur le plan stratégique qu'avec Benoît de Juvigny, secrétaire général, nous avions lancé pour la période 2013-2016. Ce plan, qui visait à « redonner du sens à la finance », retenait trois grands axes : s'investir pour des marchés européens sûrs et transparents, rétablir la confiance de l'épargnant, agir pour le financement de l'économie. Je n'irai pas jusqu'à prétendre que nous avons rendu son attractivité à la finance auprès des Français, qui conservent une méfiance, que je regrette, à l'encontre de l'investissement en actions, tant la crise a laissé de traces, mais nous avons avancé dans ces trois directions.

Pour balayer à grands traits nos principales missions - régulation, supervision, action répressive, accompagnement des acteurs - je dirai qu'en matière de réglementation, nous avons beaucoup travaillé, à l'Autorité européenne des marchés financiers, et avec la direction du Trésor et l'ACPR pour essayer de faire entendre notre voix dans la conduite des chantiers post-crise - je pense aux directives dans le domaine de la gestion d'actifs, de l'information financière, ainsi qu'au cadre révisé des marchés d'instruments financiers (MIF). Les progrès en matière de transparence sont indéniables, et deviendront sensibles lorsque la directive MIF2 s'appliquera. Nous avons progressé sur la compensation en matière de transactions sur dérivés, avec le règlement EMIR, et les longs travaux que nous avons conduits sur les fonds monétaires aboutissent aujourd'hui.

Nous avons également beaucoup oeuvré, en interne, pour engager nos experts à l'international et au niveau européen, là où se jouent les gros enjeux touchant à la lutte contre les risques systémiques, la protection de l'épargne et un meilleur fonctionnement du marché.

En matière de supervision et de prévention, nous avons renforcé le suivi et le contrôle des acteurs. Nous avons investi dans l'informatique, pour nous mettre en mesure de traiter des données de plus en plus volumineuses, non seulement sur les actions, les transactions, mais aussi sur les carnets d'ordres, les produits dérivés, les produits obligataires, autant de segments qui ont donné lieu à une explosion des plateformes. Nous militons pour que l'Autorité européenne des marchés financiers bâtisse un système d'information cohérent à l'échelle des Vingt-huit, et demain des Vingt-sept.

J'en arrive à la protection de l'épargne. Il est sûr que la faiblesse des taux d'intérêt facilite le travail de ceux qui promettent monts et merveilles à partir de produits sous-jacents autres que les instruments financiers classiques. On abuse souvent, en la matière, de la crédibilité des épargnants, que l'on en vient à escroquer. D'où une lutte incessante contre les spéculations trop tentantes sur le marché des changes, perdantes pour 90 % de ceux qui s'y adonnent, ou contre l'offre mal contrôlée d'investissements sur des biens divers - forêts à l'autre bout du monde, mines de diamants... Nous avons, en ce domaine, bénéficié d'un fort soutien tant du pouvoir exécutif que du pouvoir législatif pour disposer de nouveaux moyens d'intervention.

En matière répressive, la procédure de composition administrative, créée en 2011, nous fait gagner en efficacité. Dans la moitié des situations qui nous conduisent à notifier des griefs à des professionnels, les conditions pour engager cette procédure sont remplies, et le système fonctionne bien, sous le contrôle de la commission des sanctions, qui homologue les accords que nous passons. Nous économisons ainsi du temps et des moyens ; ce n'est pas négligeable. Nous commençons à bénéficier de l'élargissement de la procédure à certaines situations d'abus de marché, et les deux premiers cas, qui concernent bien entendu des dérives modestes, seront bientôt traités.

Je tiens à signaler, puisque votre commission a beaucoup travaillé sur la question de l'articulation entre poursuites pénales et poursuites administratives, que la coopération technique entre les équipes de la police, de la justice et les nôtres s'opère dans de bonnes conditions, même si je continue de regretter qu'en réservant certaines affaires au pénal, on risque des délais de poursuite plus long. Pour des délinquants endurcis, conjuguer les efforts de la police, du juge d'instruction et de l'AMF porte ses fruits. Dans les cas réservés à la sphère pénale, notre contribution technique est forte. De 2012 à 2016, des sanctions ont été prononcées pour quelque 100 millions d'euros et une quarantaine d'accords de composition administrative ont été passés.

Je ne reviens pas sur le financement de l'économie, qui a, comme je l'ai dit, retrouvé de l'allant.

En matière de régulation, nous avons surtout travaillé sur le crowdfunding et sur certaines formes de placements privés. Le crowdfunding ne concerne encore que des montants très faibles, de quelques dizaines de millions d'euros. Nous travaillons à instaurer le climat le plus favorable possible à l'innovation financière, en particulier en matière de fintech, porteuse d'un renouveau dont il faut espérer qu'il profite surtout au consommateur, et avons créé des équipes spécialisées dans ce domaine.

Pour l'avenir, je retiens quatre défis majeurs.

En premier lieu, celui du Brexit, un chantier très particulier puisque nous devons continuer à travailler avec nos amis britanniques tout en se préparant à agir avec une Autorité européenne des marchés financiers privée de l'expertise britannique et du regard sur son important marché. Il s'agit d'éviter le double écueil d'une fragmentation du marché, qui serait un recul, et d'une efflorescence d'acteurs qui joueraient sur les deux tableaux, profitant de la souplesse que leur apporterait une installation à Londres assortie d'artifices juridiques leur ouvrant voie au marché des Vingt-sept.

Je pense, en deuxième lieu, qu'il faut renforcer le rôle de l'Autorité européenne des marchés financiers, qui a été actif dans sa mission touchant à la réglementation européenne, et doit aujourd'hui l'être plus que jamais dans celle de convergence de la supervision, pour que les textes européens soient harmonieusement appliqués, ce qui est loin d'être le cas en pratique.

Le troisième grand défi est de renforcer la compétitivité de la place de Paris. Il y a, dans le Brexit, des risques, mais aussi des opportunités.

Enfin, nous nous heurtons à un problème budgétaire : le système de plafonnement des recettes nous met dans une position qui obligera mon successeur à des décisions importantes, selon ce que sera l'arbitrage des pouvoirs publics. Depuis 2016, et ce sera également le cas en 2017, nos dépenses générales sont supérieures au plafond de recettes. Nous l'assumons. Nous en avons débattu avec les collèges. Il est certain que si ce plafond devait être fixé, pour les prochaines années, au même niveau, la seule solution pour nous sera de réduire les moyens que nous consacrons à la régulation, ou au Brexit. Alors que nos contributeurs, les acteurs de la place de Paris, souhaitent que nous soyons plus actifs, en particulier pour les défendre à l'international, il me paraîtrait sage de relever un peu ce plafond.

La stabilité a-t-elle progressé ? De gros efforts ont été entrepris pour renforcer la stabilité du système financier, qui ont trouvé une traduction spectaculaire dans le domaine de la régulation bancaire - les banques sont désormais bien plus surveillées, notamment en Europe, avec la création du mécanisme de supervision unique, et les exigences de fonds propres sont beaucoup plus importantes.

Nous avons également beaucoup travaillé sur le shadow banking, dont l'expression française de « financement de marché » rendrait mieux compte que celle de « financement de l'ombre ». Dans le domaine de la gestion d'actifs, qui fait partie de ces financements parallèles, notre système est, je pense, assez sûr, en ce qu'il s'efforce d'anticiper un possible retrait trop rapide de l'argent des porteurs de parts d'OPCVM. Nous essayons de mettre en place des tests de sécurité, d'acquérir une meilleure connaissance du passif des fonds, de promouvoir des dispositifs juridiques qui permettraient, en cas de tension, de ralentir un temps les sorties.

Bref, les spécialistes et les autorités publiques ont essayé d'assurer plus de sécurité. Est-ce à dire que les risques ont diminué ? Je pense qu'ils se sont déplacés. Des taux d'intérêt aussi bas ne sont pas viables sur longue période. Des taux nominaux extrêmement faibles au long cours sont de nature à affecter le fonctionnement des acteurs financiers, notamment dans le domaine des assurances. Mais inversement, une hausse brutale des taux provoquerait un choc sur les obligations. Pour assurer la stabilité malgré ces risques, il s'agit de sortir en douceur de cette situation, en conservant le bénéfice qu'apporte l'existence d'acteurs financiers plus solides dans leur bilan, tout en normalisant progressivement les taux d'intérêt. C'est ce que Janet Yellen, présidente de la réserve fédérale américaine, la Fed, essaie de faire. J'espère que, dans le temps, c'est cette situation qui prévaudra, avec un peu de croissance, afin de rééquilibrer le système.

En revanche, rester dans un schéma où les banquiers centraux et les régulateurs prudentiels renforcent les banques tout en étant conduits à injecter énormément d'argent via des rachats de titres, c'est susciter un excédent de liquidité qui fausse les prix et crée un risque de variation brutale des actifs. Je ne suis pas inquiet à court terme, car la volatilité des marchés d'actions est aujourd'hui faible, et les cours sont relativement stables. Mais si l'on veut assurer un système réellement stable, il faut aller vers les évolutions que j'ai indiquées.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je m'associe à l'hommage que vous avez rendu, madame la présidente, et veux témoigner des excellents rapports que nous avons entretenus avec l'AMF. Nous avons travaillé ensemble sur un certain nombre de sujet, comme le « non bis in idem ».

Sur le sujet des produits spéculatifs et risqués, qui préoccupait notre commission des finances, j'avais déposé des amendements. Car si le contrôle de l'AMF s'exerce bien sur les produits lorsqu'il y a appel public à l'épargne, il restait un certain nombre de domaines, ainsi que vous l'avez évoqué, où le risque existe d'une perte totale du placement. Je pense aux placements sur devises et à certains produits qui s'apparentent à des escroqueries. Or, on pouvait, jusqu'alors, faire de la publicité en leur faveur. Elle est aujourd'hui interdite. Estimez-vous cette mesure suffisante ou faudra-t-il, comme le prévoiera le droit de l'Union européenne à compter de janvier prochain, interdire la commercialisation de ces produits, quitte à faire peser la responsabilité sur les intermédiaires ?

Ma deuxième question concerne la surveillance de certaines activités légales, mais que l'on peine parfois à suivre. Vous avez indiqué avoir mis des moyens informatiques importants sur le trading à haute fréquence, qui a fait l'objet d'une étude de l'AMF, l'an dernier. Disposez-vous de moyens suffisants pour suivre une activité qui, portant sur des nanosecondes, n'est pas facile à surveiller ?

Ma troisième question porte sur le Brexit, un sujet sur lequel notre commission a beaucoup travaillé. Vous avez évoqué le rôle de l'Autorité européenne des marchés financiers : comment prévenir l'installation de « boîtes aux lettres » au sein de l'Union européenne ? Quelles mesures concrètes pour s'assurer que le régulateur d'un pays tiers ne s'en tient pas à des mesures formelles, au risque de faciliter des contournements ?

Dernière question, enfin, celle des chambres de compensation dont les activités libellées en euros présentent un caractère systémique. Nous avons eu un débat, l'autre jour, à l'occasion de la présentation de mon rapport sur les conséquences du Brexit pour la place de Paris. Ces chambres de compensation doivent-elles être localisées, comme le voudrait la France, en zone euro ? Ou leur position peut-elle rester extraterritoriale, comme y incline la Commission européenne ? Sur ce sujet, complexe, j'aimerais connaître votre position.

M. François Marc. - Je m'associe aux propos élogieux qui ont été tenus. Nous avons travaillé en bonne intelligence durant les cinq années de votre présidence. Lors de l'audition qui a présidé à votre nomination, nous avions tous été surpris de l'étendue de votre connaissance des sujets abordés, qui augurait bien de votre capacité à occuper un espace où il y avait lieu d'oeuvrer, eu égard à la situation non seulement française mais mondiale. Vous l'avez fait de façon remarquable, et je vous remercie, en particulier pour la place que la France a prise dans le travail collectif qui a été engagé. Vous avez su apporter votre pierre à l'édifice au niveau international, et faire apparaître la capacité d'analyse et de proposition de premier rang de notre pays en matière de régulation. Votre présidence, durant cette période particulièrement troublée, a été remarquable.

M. Gérard Rameix. - Je vous remercie.

S'agissant des produits risqués, faut-il aller au-delà de l'interdiction de la publicité ? Je suis tenté de répondre oui. Il est très risqué, même avec une bonne régulation, d'ouvrir l'accès du grand public aux produits du marché des changes, aux options binaires. Le mieux serait d'en restreindre l'accès, comme le font certains pays. Il ne s'agit pas, bien entendu, d'interdire un marché comme celui des devises, sur lequel échangent de grands acteurs, mais on ne peut permettre d'appâter des épargnants en leur laissant croire qu'il suffit de suivre la tendance du dollar par rapport à l'euro pour faire fortune. C'est faux, et cela attire des gens qui prennent trop de risques ; sans compter que ces produits ne sont pas vendus de façon parfaitement honnête. Si l'on parvient donc à s'accorder, comme cela est assez probable, au sein de l'Autorité européenne des marchés financiers, dans le cadre de la nouvelle directive MIF, via l'intervention sur les produits, on peut aisément restreindre l'accès du grand public. Si nous avions choisi l'interdiction de la publicité, c'est parce que le droit européen nous le permettait, alors qu'il interdit l'application d'une directive quelques mois avant son entrée en vigueur.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Quelle en a été l'efficacité ?

M. Gérard Rameix. - On n'a pas tari le processus, mais on observe un certain ralentissement. Nous enregistrons, par exemple, moins de plaintes. On ne peut pas dire, cependant, que personne ne subit plus de préjudice, ne serait-ce que parce qu'un certain nombre d'acteurs sont carrément hors la loi. N'étant enregistrés nulle part, ils font du démarchage téléphonique afin de persuader l'épargnant d'investir quelques milliers d'euros, puis quelques autres, jusqu'au moment où lorsqu'il veut arrêter, il a tout perdu. Face à de telles escroqueries, la réglementation ne peut rien : cela relève de la répression.

En revanche, l'interdiction de la publicité sur internet a permis de mettre fin à la technique de l'hameçonnage, qui pousse les internautes à entrer en communication avec des interlocuteurs formés pour les persuader de prendre des risques. J'ajoute que l'Autorité chypriote, qui enregistre, hélas, énormément de prestataires de ce type en ne les contrôlant que très peu, a évolué : à la demande de l'Autorité européenne des marchés financiers, elle a fini par émettre quelques sanctions. On a colmaté une partie de la brèche. L'interdiction serait un pas en avant.

La surveillance du trading haute fréquence exige des moyens puissants, d'où mon plaidoyer budgétaire. Nous avons engagé une rénovation complète de notre outil de surveillance, qui nous permet de capter des flux très importants d'information et de les traiter nous-mêmes, en utilisant des algorithmes pour déceler les situations risquées. Pour rester au niveau, il faut évidemment investir, en matériel mais aussi en ingénieurs. Nous n'avons pas à rougir : nous sommes à peu près les seuls, en Europe continentale, à avoir démontré des cas de manipulation de cours par l'utilisation de techniques de haute fréquence consistant par exemple à retirer des ordres dans les quatre ou cinq microsecondes suivant leur émission. La directive MIF fournit au reste quelques points d'accroche pour limiter l'espace de ce trading haute fréquence, dont l'apport à la liquidité du marché est loin d'être démontré.

Vous m'interrogez, enfin, sur l'Autorité européenne des marchés financiers et sur les chambres de compensation. Comme je l'ai dit, il va falloir que l'Autorité européenne des marchés financiers négocie un virage que de toute façon il devait aborder. Si l'on veut un marché financier intégré au niveau de l'Union européenne, il faut à l'Autorité européenne des marchés financiers davantage de pouvoirs et de compétences.

Cela peut passer par la régulation directe. Je pense notamment aux chambres de compensation, dont la vocation dépasse de loin les frontières du pays qui les enregistre et les surveille : il serait logique que l'Autorité européenne des marchés financiers, qui joue déjà un rôle dans les collèges de ces chambres, y monte en puissance, voire que lui soit un jour dévolue la responsabilité de surveiller ces entités.

Au-delà, il faut que l'Autorité européenne des marchés financiers soit à même de peser davantage sur la supervision. Certes, l'Autorité est au contact des marchés, des épargnants, des professionnels, leur explique les règles, les contrôle, les sanctionne, mais il reste, pour parvenir à une réelle harmonisation, à surmonter des différences d'appréciation, et cela sera d'autant plus crucial dans une Europe à Vingt-sept, privée de l'expertise britannique. Cela implique-t-il des choix de gouvernance ? Probablement. Le pouvoir, à l'Autorité européenne des marchés financiers, réside aujourd'hui, in fine, dans le conseil des superviseurs, composé d'un superviseur par pays. Pour décider d'une mesure, il y faut une majorité. Cela fonctionne bien pour l'interprétation des textes réglementaires, mais lorsqu'il s'agit d'entrer dans des dispositions plus invasives à l'égard des régulateurs nationaux et de certaines de leurs pratiques, cela devient plus difficile. Au point que des voix s'élèvent, auxquelles nous joignons la nôtre, appelant à un changement de gouvernance et des règles de majorité. On peut aller jusqu'à imaginer un conseil plus restreint chargé de la supervision, comportant des personnalités qui, n'étant pas issues des régulateurs, seraient au service de l'Autorité européenne des marchés financiers, à l'instar de ce qui existe dans le système de supervision bancaire. C'est une option à laquelle la France est assez favorable, et pour laquelle plaide l'AMF, mais le consensus n'est pas évident à obtenir, certains régulateurs y voyant une menace sur leurs activités et certains pays une intrusion dans un monde financier qu'ils ont l'habitude de réguler seuls. Ainsi de l'Allemagne, dont le système financier comporte de réelles particularités, assez réservée à l'idée d'aller vers ce qu'elle a accepté dans le domaine bancaire.

Il faudra donc du temps pour parvenir à des évolutions, mais j'estime que c'est bien dans ce sens qu'il faut aller. Et vous avez raison de souligner que l'un des risques, avec le Brexit -  comme j'ai pu m'en entretenir avec des collègues, réputés, de la place de Londres - serait de voir la City obtenir le passeport qui lui manquera par des moyens détournés, dont celui que vous avez évoqué. Y faire pièce suppose une entente entre les Vingt-sept pour appliquer à peu près les mêmes règles. Le président de l'Autorité européenne des marchés financiers, qui s'en est convaincu, a proposé aux vingt-sept régulateurs de mettre en place un mécanisme de coordination, pour faire en sorte que lorsqu'une société implantée à Londres s'adresse, pour enregistrement, au régulateur d'un État, celui-ci, au lieu de décider seul si les conditions d'enregistrement sont réunies, expose les problèmes que pose l'accueil de cette entité, pour permettre des comparaisons. Ceci afin d'éviter la tentation, de la part d'un régulateur, d'alléger ses exigences pour attirer de l'activité. Ce mécanisme reste certes juridiquement fragile, mais il témoigne bien d'une prise de conscience. À nous de pousser en ce sens.

Le dossier des chambres de compensation est complexe, car il engage à la fois des enjeux politiques, systémiques et d'efficacité économique. Certains banquiers, y compris dans notre pays, estiment que si l'on met trop de contraintes, et que l'on oblige les chambres de compensation britanniques à éclater leur chiffre d'affaires et à se localiser pour partie en zone euro, le coût des opérations pourrait être moins bien géré, obligeant à constituer davantage de collatéral, ce qui serait pénalisant dans la compétition internationale. Mais inversement, il est malaisé d'accepter l'idée que dans des situations que certains épisodes de marché peuvent rendre difficiles, la manière dont la compensation se fait ou les exigences de marge en période de tension soient décidées par un régulateur et une chambre de compensation totalement extérieurs et dont les intérêts sont différents de ceux de l'Union européenne. Il y a là un vrai dilemme.

Nous pensons qu'il faut, à tout le moins, dans l'hypothèse où la supervision d'activités importantes resterait à Londres, un accord très précis assurant l'accès aux informations, la transparence sur les règles et le respect des règles européennes. L'autre hypothèse étant celle du rapatriement. Nous avons été assez heureux de voir la Commission européenne poser cette question dans des termes assez proches de notre mode de raisonnement. Il n'y a pas de réponse simple, mais il est clair que l'on ne peut laisser les choses en l'état, au risque d'une perte de contrôle.

M. André Gattolin. - La fin de votre propos m'étonne : j'avais cru comprendre que la Commission européenne avait renoncé à imposer à Londres la délocalisation des activités de compensation, en jugeant que le sujet appelait une réflexion plus poussée, ainsi que l'a annoncé la presse la semaine dernière. Or, vous semblez dire que l'on va tout de même dans cette direction, qui est celle que la France souhaite voir suivre.

Que pensez-vous de la proposition du président Macron de relancer le projet de taxe européenne sur les transactions financières, et de l'appliquer également au Royaume-Uni ?

Pouvez-vous nous donner des éléments sur l'évolution du poids de la finance de l'ombre, le shadow banking, qui échappe au contrôle prudentiel imposé pour le financement bancaire ? Cette finance de l'ombre, notamment chinoise, constitue-t-elle selon vous un risque systémique important ?

Que peut-on craindre, enfin, de la dérégulation bancaire entreprise par le président Donald Trump, qui a déjà assoupli la loi Dodd-Frank ?

M. Éric Bocquet. - Vous dites que le risque a diminué, que la stabilité a progressé. Mais les premières propositions du président Donald Trump, qui vont de fait dans le sens d'un allègement de la régulation bancaire en place, ne sont-elles pas de nature à remettre en cause cette stabilité ?

Comment gérez-vous les informations dont est saisie l'AMF par les lanceurs d'alerte ? Selon quel protocole ?

M. Gérard Rameix. - La Commission européenne a posé la question de la compensation, en renvoyant la balle à la Banque centrale européenne, au motif qu'y sont engagés des aspects prudentiels. Si j'ai parlé de satisfaction, c'est que cette question délicate, qui avait été soulevée par la France sans susciter de position articulée au niveau européen, a été clairement énoncée par la Commission.

La taxe sur les transactions financières est pour moi, depuis longtemps, une fausse bonne idée. Les activités financières seraient une assiette fiscale envisageable si l'on parvenait à saisir l'ensemble des flux à un moment donné. En revanche, n'appliquer la taxe qu'à l'intérieur de l'Europe et pour certains pays, soulèverait d'importants risques de fuite et pourrait fausser la concurrence entre les acteurs. Si le Royaume-Uni acceptait un système que, pour l'heure, tous les États européens n'ont pas accepté, puisqu'ils ne sont encore que dix à poursuivre la négociation, et si ce système en venait à s'appliquer aux Vingt-sept et au Royaume Uni, il est certain que cela assurerait une base plus solide, même si les risques de fuite n'en seraient pas pour autant conjurés. En revanche, d'autres configurations m'inquiètent. Nous travaillons beaucoup, par exemple, avec les Néerlandais, notamment au sein d'Euronext. Comment envisager que cette entreprise de marché puisse associer ce partenaire et des pays appliquant une taxe dont il est loisible de s'exempter en se localisant aux Pays Bas ?

Vous évoquez la finance de l'ombre. Ce que l'on désigne ainsi est un ensemble composite. J'en veux pour preuve le fait que les pays ne l'appréhendent pas tous de la même façon. Le réflexe des régulateurs prudentiels, qui font un gros travail de régulation sur les banques, est d'y ranger tout ce qui permet de financer des entreprises en apportant de la liquidité et des fonds par d'autres voies. Ainsi des fonds monétaires, très importants, pour les banques, dans les financements à court terme. Une réflexion a été menée aux États-Unis et en Europe, qui a abouti au dispositif à présent sur la table que l'on va devoir mettre en oeuvre. Si bien que les fonds monétaires, qui ont fait l'objet de toute une série de précautions, ne sont plus à ranger dans la finance de l'ombre, pour autant que l'on désigne par ces termes une finance sans contrôle. Car il y a bien contrôle : l'AMF est ainsi chargée d'enregistrer les fonds monétaires et de vérifier qu'ils appliquent bien les règles.

Certes, les hedge funds, ces fonds spéculatifs qui peuvent en venir à prendre des risques considérables, doivent être contrôlés, ce qui peut se faire via le soutien qu'ils obtiennent auprès des banques. Ils sont en effet liés à la finance classique, puisque la plupart d'entre eux travaillent avec des acteurs bancaires pour couvrir leurs positions, avoir accès au refinancement, etc. Si bien que les risques sont un peu plus maîtrisés que par le passé, même si l'on ne peut être certain que tel ou tel hedge fund n'use pas de leviers excessifs.

Quant aux fonds soumis à la directive AIFM, nous avons le moyen de connaître leur effet de levier, et pour ce qui nous concerne, il n'est rien, chez nous, qui présente des risques énormes.

Pour le reste, soit le marché des pensions livrées (« Repo ») et tout ce qui concerne la circulation du collatéral, un domaine important puisque beaucoup d'opérations sont garanties par du collatéral, la parenté est assez forte avec le métier bancaire. Certaines garanties peuvent être apportées, mais il est vrai que les titres circulent. Les systèmes d'information sont encore imparfaits, et il reste donc un travail assez important à mener.

Oui, il existe des risques, mais l'on ne peut à la fois souhaiter voir le financement bancaire rééquilibré par des financements de marché et se plaindre qu'il y ait trop de risques dans ces derniers. Les efforts qui sont fait pour le bon fonctionnement des marchés, leur transparence, la compensation de davantage d'opérations par des chambres de compensation très disciplinées réconcilie un peu, en fin de compte, l'approche par les banques et l'approche par les marchés.

Sur la dérégulation outre-Atlantique, je n'ai pas de réponse définitive. La question est cruciale, comme elle l'est avec le Brexit. Nos discussions avec nos collègues britanniques, avec lesquels nous continuons d'avoir des relations étroites et cordiales, sont sous-tendues par cette interrogation : vont-ils, à terme, conserver les règles et le comportement d'un régulateur, ainsi qu'une discipline proche de celle qu'ils avaient adoptée comme membres de l'Union européenne ou vont-ils peu à peu devenir une sorte de centre offshore, avec des acteurs prenant beaucoup plus de risques, et suivre l'exemple des Américains - si d'aventure les États-Unis vont au bout des déclarations de leur président. Vous pensez bien qu'ils nous assurent du contraire, et qu'ils entendent s'en tenir à la même discipline, mais qui peut en être assuré ?

La course au risque est une course au gain à court terme méconnaissant les risques d'éclatement à moyen terme. C'est bien pourquoi il faut des régulateurs, faisant peser des responsabilités sur les acteurs pour que l'attrait du gain à court terme n'entraîne pas la dérive. Or, si d'aventure, le système américain prenait la voie du risque, ce serait une tentation forte pour la place de Londres. Nos collègues américains s'emploient à nous rassurer, arguant qu'il s'agit pour l'essentiel d'ajustements concernant le système bancaire américain, trop largement concerné par les mesure de discipline du Dodd-Frank Act, et qui n'implique ni l'abandon de l'engagement international des États-Unis pour la maîtrise du système financier, ni même celui des principales directions arrêtées en 2008-2009 dans le cadre du Conseil de la stabilité financière et du G20.

Cependant, au vu des déclarations du président Trump sur le Dodd-Frank Act et sur les décisions du G20, qualifiées de « désastre », on se dit, s'il advenait qu'il décide d'y revenir, que les mêmes causes produisant les mêmes effets... J'ai l'impression, malgré tout, que le sentiment est partagé, au sein de la communauté financière américaine et des régulateurs, que s'il faut peut-être toiletter certaines dispositions - car beaucoup ont été prises, y compris en Europe, selon des approches très verticales, par type de métier, par instrument, ce qui ne donne pas un ensemble parfaitement optimisé -, il serait périlleux, en revanche, de revenir sur des dispositions clé comme la maîtrise du levier des principales banques ou le passage, pour le marché des dérivés, par des chambres de compensation avec appel de marge obligatoire plutôt que par le bilatéral de gré-à-gré. De telles règles doivent être conservées. J'ai bon espoir que ce soit le cas, mais ce n'est pas totalement certain.

La régulation balance entre deux tentations. L'une qui va à verrouiller le système au maximum, pour diminuer les risques, l'autre allant à se laisser convaincre par les acteurs qu'il faut plus de souplesse. La juste position est dans cet entre-deux. À trop verrouiller le système, il ne financerait plus rien, mais à l'inverse, en l'absence de règles de contrôle, les risques seraient colossaux. De ce point de vue, la nouvelle attitude américaine reste un point d'interrogation. Nous suivons les choses avec attention, en multipliant nos relations avec des experts implantés aux États-Unis et avec nos collègues américains.

S'agissant des lanceurs d'alerte, nous les prenons en compte dans notre système de surveillance, et leur garantissons la confidentialité. Benoît de Juvigny, qui a la responsabilité de lancer les enquêtes et les contrôles, pourra vous en dire davantage. Nous évaluons, lorsque nous recevons une alerte, si elle apparaît suffisamment sérieuse pour justifier l'ouverture d'une enquête ou si elle ne fait qu'apporter des éléments dont nous disposions déjà. Nous n'en sommes qu'au début, mais nous avons bel et bien mis le processus en oeuvre.

M. Benoît de Juvigny, secrétaire général de l'AMF. - Nous l'avons en effet mis en oeuvre, en respectant la confidentialité, mais le problème est que nous recevons beaucoup trop d'alertes qui relèvent plutôt du centre des relations avec les épargnants. Nous avons reçu huit alertes qui entrent véritablement dans notre champ de compétence. Nous connaissions certains de ces sujets, mais tel n'était pas le cas pour certains autres, que nous suivons dorénavant.

Mme Michèle André, présidente. - Vous avez évoqué le partage de compétences, sur la question des abus de marché, entre vous-mêmes et le Parquet national financier. Le délai pour trouver un accord a été arrêté à deux mois : avez-vous à ce jour des cas de désaccord, qui seraient tranchés par le Procureur général près la Cour d'appel de Paris ?

M. Gérard Rameix. - Jusqu'à présent, le Procureur général n'a été saisi d'aucun dossier. Dans la grande majorité des affaires d'abus de marché pour lesquelles le collège ou sa commission spécialisée avait délibéré d'une intention de notifier des grief, et où nous avons, comme la loi le veut, interrogé le Parquet national financier, ce dernier nous a toujours répondu avec diligence, en nous disant le plus souvent que le dispositif d'amende dont nous disposons suffit, et qu'il n'est pas besoin d'une approche pénale. Il est cependant un dossier, au reste antérieur à l'application de la loi que j'avais choisi de devancer, concernant un cas d'utilisation d'information privilégiée, sur lequel nous avons renoncé à poursuivre afin qu'il aille au pénal. Le Parquet national financier y travaille et nous attendons les suites. Il est aussi quelques affaires financières d'importance sur lesquelles nous conjuguons nos forces avec les juges d'instruction, en apportant notre expertise technique. Nous sommes là dans le domaine de la grande délinquance financière, pour laquelle, si nous aboutissons dans la constitution de preuves, la réponse par la prison sera très sérieusement envisagée. Ce qui appelle la voie pénale.

M. Francis Delattre. - Quel rôle jouez-vous dans le Groupe d'action financière (GAFi) en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ?

M. Gérard Rameix. - Nous participons au GAFi pour la sphère qui nous concerne, celle de la lutte contre le blanchiment. Un membre de l'AMF participe à ses réunions. Ce n'est pas le centre de gravité de nos activités, mais c'est une instance importante, qui a un temps été présidée par un Français. En France, c'est plus souvent le régulateur prudentiel, à savoir l'ACPR, chargé des banques et des assurances, qui est susceptible d'être concerné par les affaires de blanchiment. Cela dit, dans tous nos contrôles auprès de sociétés de gestion ou de prestataires d'investissement, nous vérifions que les procédures anti-blanchiment sont respectées, et il s'est présenté des cas de sanction pour défaut de précaution dans ce domaine. Le GAFi est une structure de coopération internationale utile et qui mérite d'être renforcée.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Nomination d'un rapporteur

La commission nomme M. Éric Doligé en qualité de rapporteur sur le projet de loi n° 491 (2016-2017) autorisant la ratification de l'avenant modifiant la convention du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir les règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôt sur le revenu.

Projet de loi et proposition de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à se saisir pour avis sur le projet de loi organique n° 580 (2016-2017) et le projet de loi n° 581 (216-2017) rétablissant la confiance dans l'action publique.

La commission désigne M. Albéric de Montgolfier en qualité de rapporteur pour avis sur le projet de loi organique n° 580 (2016-2017) et le projet de loi n° 581 (216-2017) rétablissant la confiance dans l'action publique.

La réunion est close à 15 h 45.