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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 16 novembre 2017

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 40.

Institutions européennes - Régime électoral du Parlement européen : communication de Mme Fabienne Keller et M. Jean-Yves Leconte

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle en premier lieu la communication de Fabienne Keller et de Jean-Yves Leconte sur le régime électoral du Parlement européen.

Je rappelle que nos deux collègues nous avaient présenté, en mars 2016, une communication sur la proposition de réforme de la loi électorale de l'Union européenne que le Parlement européen avait formalisée, conformément à l'article 223 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. À leur initiative, nous avions adopté une proposition de résolution européenne, devenue ensuite résolution du Sénat.

Ils vont cette fois-ci nous apporter leur éclairage sur la composition du Parlement européen et sur les travaux conduits à ce sujet par la commission des affaires constitutionnelles de celui-ci.

Je leur donne la parole.

Mme Fabienne Keller. - La composition du Parlement européen est, comme vous le savez, encadrée par les traités. Il ne peut comprendre plus de 751 membres. Un État ne peut pas disposer de plus de 96 sièges ni de moins de 6 sièges. La composition du Parlement européen repose, par ailleurs, sur le principe de proportionnalité dégressive. Comment définir celui-ci simplement au-delà d'une formule mathématique ? Chaque député d'un État membre plus peuplé représente davantage de citoyens que chaque député d'un État membre moins peuplé. À l'inverse, plus un État membre est peuplé, plus il a droit à un nombre de sièges élevé. Dans ces conditions, les petits États membres ne peuvent disposer de davantage de sièges que les grands États membres.

Compte tenu de ces limites, la fixation du nombre de sièges relève d'une décision du Conseil européen, soit l'ensemble des chefs d'État et de gouvernement, statuant à l'unanimité. Cette décision se fonde sur une initiative du Parlement européen. La décision du Conseil doit également recueillir son approbation.

La décision de 2013 qui précise les règles pour la composition du Parlement européen pour la législature 2014-2019 prévoyait une révision de celle-ci « suffisamment longtemps avant le début de la législature 2019-2024 ». Cette révision devait permettre d'instaurer un système censé, à l'avenir, répartir les sièges avant chaque élection d'une manière « objective, équitable, durable et transparente » reposant sur le principe de proportionnalité dégressive. Il doit bien évidemment être tenu compte des évolutions démographiques des populations.

La question de la répartition des sièges n'est pas sans incidence sur le débat sur la légitimité démocratique de l'Union européenne. La Cour constitutionnelle allemande a ainsi estimé, en 2009, que compte tenu de sa composition, le Parlement européen n'est pas, aujourd'hui, un organe représentatif d'un peuple souverain. Les inégalités de représentation y sont, en effet, considérables : un député européen allemand représentant 862 500 personnes contre 73 406 pour un député maltais. Le suffrage d'un État membre à faible population apparaît donc presque douze fois supérieur à celui d'un État membre à forte population. La représentation obtenue apparaît davantage dégressive que proportionnelle. Dans ces conditions, la loi électorale ne respecte pas l'égalité de vote et apparaît insuffisamment démocratique. Le tableau qui vous a été distribué vient étayer la position de la Cour constitutionnelle. L'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie, la Pologne et le Royaume-Uni apparaissent clairement sous-représentés.

L'initiative du Parlement européen devait être présentée fin 2016. Le Brexit a conduit à un report. Un premier rapport a été présenté le 11 septembre dernier par la commission des affaires constitutionnelles. Il suggère une réduction du nombre de sièges à 699 et la mise en place d'une nouvelle répartition équitable et objective par État membre. Celle-ci serait mise en place via une réattribution partielle des sièges britanniques (21 sièges). Cette nouvelle composition serait mise en oeuvre dès que la sortie du Royaume-Uni deviendrait effective. La France verrait ainsi son contingent majoré de 4 députés pour atteindre 78 membres. L'Espagne et l'Italie seraient également concernées, comme le montre le tableau qui vous a été distribué.

La proposition du Parlement européen appelle néanmoins plusieurs observations.

La réduction du nombre de parlementaires européens est régulièrement demandée au Sénat. Le groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne a ainsi, dans son rapport sur la relance du projet européen adopté en février dernier, insisté sur la révision de la taille du Parlement européen. Celle-ci constitue l'un des corolaires de l'émergence d'une représentation européenne des parlements nationaux. Dans ces conditions, le groupe de suivi tablait sur une réduction du nombre de parlementaires, ramené à 700 contre 751 aujourd'hui. L'éventuelle sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne constituerait, par ailleurs, une opportunité.

La réduction du nombre de parlementaires devait être accompagnée, aux yeux du groupe de suivi, par une révision du mode d'élection au Parlement européen. Celle-ci devrait permettre de renforcer sa légitimité démocratique.

La logique poursuivie par la commission des affaires constitutionnelles peut donc être appuyée. Elle souffre cependant d'un défaut majeur : la réduction du nombre de députés et la révision de la composition du Parlement européen apparaissent conditionnées aux négociations en cours avec le Royaume-Uni. Il convient de rappeler que la décision du Conseil européen du 28 juin 2013 prévoyait l'instauration d'un nouveau système électoral avant la fin 2016. La sortie du Royaume-Uni pourrait, quant à elle, ne pas intervenir avant mars 2019, soit trois mois avant le scrutin. Il apparaît indispensable, dans ce contexte, de désolidariser les questions et de n'envisager le retrait britannique que comme une variable d'ajustement.

Le système proposé ne semble par ailleurs pas totalement pérenne, puisque le rapport de la commission des affaires constitutionnelles renvoie aux élections de 2024 l'application d'une méthode permanente pour l'allocation des sièges entre les États membres. Celle-ci serait fondée sur une formule mathématique, « fixe, proportionnelle et racine carrée à la population ». Dès lors que cette méthode de calcul est retenue, il est possible de s'étonner sur le fait qu'elle ne soit mise en oeuvre qu'en 2024.

Il est par ailleurs possible de s'interroger sur l'ampleur de l'ajustement proposé. Comme le rappelle régulièrement le Gouvernement français, la révision de la composition du Parlement européen doit permettre de corriger les atteintes au principe de proportionnalité dégressive. Elles se sont encore accrues, selon lui, depuis le scrutin de 2014, en raison des variations démographiques intervenues entre les populations des États membres. Dans ces conditions, il estime que le contingent de députés européens élus en France devrait être augmenté au minimum de 5 unités, contre 4 dans le projet de la commission des affaires constitutionnelles. Les autorités françaises estiment, par ailleurs, que toute nouvelle répartition non conforme au principe de proportionnalité dégressive pourrait être contestée en dernier recours devant la Cour de justice de l'Union européenne.

Quoi qu'il en soit, la future composition du Parlement européen n'éludera pas en France un débat sur la représentativité de nos députés européens. Notre collègue André Gattolin a déposé une proposition de loi en ce sens, visant le retour à une liste nationale pour la métropole et la mise en place d'une circonscription pour les territoires ultramarins. La réduction des circonscriptions de 8 à 2 pourrait, selon notre collègue, anticiper une révision de la loi électorale de l'Union sur laquelle nous avions déjà pris position ici en mars 2016. Mais je laisse Jean-Yves Leconte aborder cette question.

M. Jean-Yves Leconte. - Comme l'a indiqué Fabienne Keller, la présentation du rapport de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen a été retardée en raison du Brexit. Ce report était également lié au souhait de plusieurs députés européens d'inclure dans l'initiative le principe d'une liste transnationale, qui pourrait reprendre les sièges laissés vacants par l'éventuel retrait du Royaume-Uni. Cette option ne figure pas dans le document présenté le 11 septembre dernier. Et pour cause, elle relève de la réforme de la loi électorale dont nous avons déjà débattu au sein de cette commission en mars 2016.

L'idée d'une liste transnationale dépasse le cadre du Parlement européen. Au Conseil, elle a également été portée par le gouvernement italien en avril 2017. Elle a recueilli le soutien de la Grèce. L'Italie souhaite, en outre que le candidat à la présidence de la Commission soit élu sur cette liste. Les têtes de liste au sein de cette circonscription commune seraient, ainsi, les candidats de chaque famille politique à ce poste. C'est ce qu'on appelle en allemand les « Spitzenkandidaten ». Dans son discours du 26 septembre dernier sur l'avenir de l'Union européenne, le Président de la République a appelé à la mise en place d'une circonscription transnationale atteignant la moitié des sièges au Parlement européen pour le scrutin de 2024. Il n'a pas évoqué pour autant la question des « Spitzenkandidaten ». En attendant, le Gouvernement porte, dans les discussions actuellement menées au Conseil sur la réforme de la loi électorale, un projet d'une circonscription européenne comprenant une cinquantaine de députés élus sur la base de listes transnationales. Cette option est compatible avec le rapport de la commission des affaires constitutionnelles qui prévoit que 51 sièges seront disponibles après le Brexit. Le Gouvernement souhaite une mise en oeuvre dès 2019. Cette ambition peut cependant paraître élevée. L'idée ne fait pas consensus au sein du Conseil et l'Acte électoral de l'Union doit être adopté à l'unanimité puis soumis à ratification au sein de chaque État membre.

Le principe d'une liste transnationale peut apparaître séduisant. Il peut être envisagé comme un moyen de renforcer le débat européen en le soustrayant aux enjeux nationaux. Il s'agit d'accroître l'audience des partis transeuropéens, de stimuler un véritable débat européen au moment du scrutin, et contribuer ainsi au développement d'un véritable espace de débat public européen, essentiel à la démocratisation de l'Union européenne. Chaque citoyen disposerait de deux voix, l'une pour le cadre national et l'autre pour le cadre européen.

Dans son discours sur l'état de l'Union, prononcé le 13 septembre 2017, le président de la Commission européenne s'est également montré favorable à la mise en place d'une circonscription européenne et a rappelé son attachement au principe des « Spitzenkandidaten ». Il n'a pas, pour autant, précisé le nombre de députés élus au sein des listes transnationales ni envisagé d'aller au-delà de ce qui avait été opéré en 2014 pour l'élection à la présidence de la Commission.

On peut comprendre cette prudence. Le projet français ne prévoit d'ailleurs pas spécialement l'élection des candidats à la présidence de la Commission via la circonscription transnationale. Celle-ci implique en effet une révision des traités. Ces derniers prévoient pour l'heure que le candidat à la présidence de la Commission européenne est présenté par le Conseil européen en tenant compte des résultats aux élections européennes. La pratique observée lors du dernier scrutin européen tend à souligner que le dispositif actuel permet de respecter le choix des électeurs. Le candidat officiel du Parti populaire européen Jean-Claude Juncker, vainqueur des élections, a été désigné par le Conseil européen. La procédure actuelle offre par ailleurs de la souplesse en cas de majorité incertaine au Parlement européen, le Conseil pouvant présenter un candidat qui n'était pas tête de liste de chacun des partis mais à même de réunir sur son nom une coalition.

Nous avons adopté en mars 2016 une position réservée sur ce sujet. Nous estimions, en effet, que le projet de circonscription commune ne garantissait pas de donner une meilleure visibilité au scrutin et de renforcer le débat européen. Les électeurs seraient amenés à effectuer un double choix le jour du vote, en faveur d'une liste transnationale et d'une liste nationale. Le système peut apparaître complexe là où toute démarche doit s'orienter vers un renforcement de la lisibilité du scrutin.

S'opère de surcroît une distinction entre députés européens issus de la première liste, conduite dans le projet du Parlement européen par le candidat à la présidence de la Commission européenne, et ceux de la deuxième, moins prestigieuse. La question des partis ne bénéficiant que d'une assise nationale est par ailleurs posée : dans quelle mesure peuvent-ils s'inscrire dans une circonscription par essence européenne ? Plus largement, la mise en place d'une circonscription commune rend encore plus nécessaire une harmonisation du droit électoral concernant les élections européennes. Le droit doit être le même entre la circonscription commune et celles mises en place au sein des États membres. Or, force est de constater que cette harmonisation est encore loin d'être acquise. Je pense notamment à la date des élections qui n'est pas forcément la même d'un pays à l'autre.

Dans ces conditions, nous jugions que le projet de circonscription pouvait de fait s'avérer contraire aux traités et à certaines traditions nationales. Il apparaissait, de surcroît, difficile à mettre en oeuvre compte tenu des décalages entre partis nationaux et formations politiques européennes. La Commission a bien présenté, en septembre dernier, une réforme du financement des partis politiques européens et des fondations qui leur sont associées. Il convient cependant de relever que le texte n'aborde pas la question du financement de la campagne électorale et ne vise que les subventions accordées aux partis comptant des élus.

Nous avions finalement retenu le principe d'une circonscription commune réservée aux citoyens des États membres résidant dans les pays tiers. C'est dans ce cadre que cette idée nous paraissait la plus adaptée. Elle réunirait l'ensemble des citoyens résidant hors de l'Union européenne. Si 23 pays, dont la France, prévoient le droit de vote pour les expatriés depuis leur lieu de résidence, ce droit n'est pas forcément applicable aux élections européennes : la Belgique, le Danemark, l'Italie et le Portugal n'accordent le droit de vote qu'à leurs ressortissants qui résident dans un autre État de l'Union. L'Allemagne réserve ce droit de vote aux citoyens qui résident dans un autre pays depuis moins de vingt-cinq ans. Au Royaume-Uni, seules certaines catégories de résidents à l'étranger sont concernées, à l'instar des citoyens vivant à l'étranger depuis moins de quinze ans. À l'inverse, Chypre, la Grèce, l'Irlande ou Malte n'ont pas adopté de dispositions pour les résidents dans les pays tiers, quel que soit le scrutin. Pour la France, il peut même y avoir un double droit de vote pour les citoyens résidant dans un pays tiers mais disposant toujours d'une adresse en France. Par ailleurs, dans les pays qui l'autorisent, les citoyens résidant à l'étranger sont parfois tenus de voter uniquement en personne, le vote par correspondance n'étant pas possible, ce qui peut poser des difficultés. De fait, notre projet de circonscription commune permettrait de garantir aux citoyens de l'Union résidant dans les pays tiers le droit à une représentation au Parlement européen. Reste à déterminer la composition de cette circonscription et l'Autorité chargée du contrôle de la sincérité du scrutin au sein de celle-ci.

M. Jean Bizet, président. - Le débat est ouvert sur cette question d'abord technique mais, in fine, très politique. Je la relie d'ailleurs aux propositions de l'ancien président du Conseil, Enrico Letta, qui, dans son dernier ouvrage, propose de conférer au Parlement européen un véritable droit d'initiative.

M. André Gattolin. - La question de la circonscription européenne fait actuellement débat au sein du Parlement européen. Le chiffre de 27 députés européens élus sur des listes transnationales est parfois avancé. Je suis cependant inquiet quant à la mise en place d'un tel dispositif dès les élections de 2019. Le délai me paraît trop court.

La question des « Spitzenkandidaten » renvoie à celle de la qualité du débat européen. La pratique actuelle a été initiée par un député européen portugais il y a huit ans. Il s'agissait de donner plus de visibilité à l'institution. Il n'est pas admissible que le taux de participation pour ce scrutin ne dépasse pas 40 % en France. Il convient donc de réfléchir à la représentativité du Parlement européen et à la nature de ses pouvoirs. Le président citait la proposition d'Enrico Letta sur le droit d'initiative. Je souhaite, de mon côté, que soit mis en oeuvre un droit d'initiative conjoint au Parlement européen et aux parlements nationaux. Il s'agit d'éviter de la sorte les conflits de légitimité, mais aussi de dépasser le cadre de la simple coopération interparlementaire. On le voit dans le cadre de la subsidiarité, celle-ci est bien difficile à mettre en oeuvre. Elle bute de surcroît sur la marge d'appréciation laissée à la Commission européenne pour évaluer la pertinence des remarques contenues dans les cartons jaunes qui lui sont adressés. On observe les mêmes limites en ce qui concerne l'Initiative citoyenne européenne qui peine à aboutir devant la Commission.

Nous avons besoin de reconstruire un espace politique européen. Il ne faut pas mésestimer les difficultés, comme l'ont rappelé les rapporteurs, notamment en ce qui concerne l'harmonisation des pratiques électorales. J'observe qu'en Autriche, le droit de vote est ainsi établi à 16 ans. La citoyenneté européenne ne repose donc pas sur les mêmes critères partout. La proposition de loi que j'ai déposée va dans le sens d'un plus grand rapprochement en la matière avec l'établissement, en métropole, d'une circonscription unique. Il n'y a que cinq pays au sein de l'Union qui s'appuient sur des circonscriptions régionales pour les élections européennes. Cela peut se comprendre en Belgique qui est un pays fédéral. Je remarque cependant que l'Allemagne a fait le choix de la circonscription unique. Nous devons nous appuyer sur cet exemple. S'agissant de l'Outre-mer, une circonscription réservée m'apparaît utile tant il s'agit d'un statut particulier avec des problématiques propres, notamment au niveau européen. Je considère les circonscriptions régionales actuelles comme un échec total. Leur taille est trop grande, les députés européens ne peuvent être véritablement présents sur ces territoires, et donc être véritablement représentatifs. Et plus on réduira la taille des circonscriptions, moins le débat européen sera au coeur du scrutin.

M. Pierre Ouzoulias. - Je relève que la proposition du Parlement européen intègre la sortie du Royaume-Uni. Nous pouvons cependant envisager aussi un maintien... Et dans l'hypothèse d'une sortie, l'Ecosse voudra, elle, peut-être rester, et devra donc être représentée au Parlement européen.

M. Jean Bizet, président. - La question de l'Ecosse relève de la politique intérieure d'un État membre.

Mme Laurence Harribey. -La question de la composition du Parlement européen est loin d'être uniquement technique. On ne résoudra pas pour autant la question du déficit démocratique en changeant la répartition ou le mode d'élection. On peut s'interroger sur le fait que les petits États soient si représentés au détriment des grands. Mais nous ne pouvons pas non plus les effacer. Nous ne suivons pas ce raisonnement quand il s'agit de la place des petites communes dans les structures intercommunales. Il y aura toujours une inégalité de représentation.

Plus largement, nous devons faire face à un problème d'appropriation par le citoyen des questions européennes. Je mettrai un bémol sur la question de l'échec des circonscriptions régionales. Il n'est pas absurde que les députés européens soient mieux ancrés au sein des régions qui gèrent aujourd'hui plusieurs politiques publiques européennes et les fonds connexes : formation, soutien aux entreprises, etc.

M. Jean Bizet, président. - Il s'agit pour l'instant d'une communication, nous pourrons revenir ultérieurement sur ce sujet en fonction de l'état d'avancement.

M. Jean-Yves Leconte. - Le renforcement de la démocratie européenne passe par une meilleure application du principe « un citoyen égal une voix », même s'il y aura toujours un décalage. En ce sens, la mise en place de listes transnationales peut être une option. La mise en place de « Spitzenkandidaten » est plus ou moins actée dans la pratique depuis 2009. Le PSE a commencé et a été suivi par le PPE. On peut donc continuer dans ce sens-là. Les listes transnationales renforceraient le débat européen. Elles peuvent également déboucher au plan national avec la mise en place de listes encore plus proches de territoires, plutôt que des listes nationales.

M. André Gattolin. - L'Allemagne montre assez justement que les partis politiques peuvent aussi désigner des membres plus représentatifs pour composer les listes nationales.

M. Jean-Yves Leconte. - Je suis favorable pour ma part à la mise en place de 35 à 40 circonscriptions en France pour ce scrutin.

Mme Fabienne Keller. - Ce sujet d'apparence technique met en lumière la question du lien entre les citoyens et les institutions européennes. Le sujet a d'autant plus d'acuité que les élections de 2019 pourraient déboucher sur un Parlement européen composé d'une majorité de députés eurosceptiques...

Comment définir les listes transnationales ? Les Ari Vatanen, reconnus d'un bout à l'autre du continent, sont peu nombreux. Nous manquons de références à l'échelle européenne. Par ailleurs, la mise en place d'une circonscription européenne dépend d'une décision du Conseil doublée d'une ratification par chacun des États membres. Il apparaît illusoire d'aboutir sur ce sujet d'ici au prochain scrutin. En France, en ce qui concerne les circonscriptions, il suffit d'une loi simple. Sur la composition des listes, régionale ou nationale, je relève qu'en Allemagne, ce sont les sections locales des partis qui désignent les candidats sur les listes nationales.

Enfin, s'agissant de l'Ecosse, sa sortie du Royaume-Uni dépend d'une décision de la Chambre des communes... qui ne pourrait pas être envisagée avant la sortie effective du Royaume-Uni, prévue en mars 2019, soit trois mois avant le scrutin européen. Par ailleurs, si le parti national écossais, majoritaire dans cette région, a fait campagne pour le maintien au sein de l'Union européenne, il existe aujourd'hui une forte hésitation sur l'opportunité d'un départ du Royaume-Uni, notamment en matière économique.

Enfin, on peut effectivement s'interroger sur les écarts de représentation. Reste que le respect de petits pays fait partie de notre ADN européen.

M. Jean Bizet, président. - Au-delà de la composition du Parlement européen, on peut s'interroger sur le profil des députés européens. En Allemagne, les femmes et les hommes qui sont choisis le sont en fonction de leur engagement européen et de leur volonté de faire carrière au sein des institutions européennes. Ils disposent d'une expérience, d'une visibilité et d'une légitimité. C'est moins le cas en France, tous partis confondus.

M. Jean-Yves Leconte. - Il y a quelques exceptions...

Mme Fabienne Keller. - Le cas du Front national est éloquent.

M. André Gattolin. - On dit souvent à Bruxelles qu'en France, quand un eurodéputé est bon, il n'est pas reconduit par son parti...

M. Jean-Yves Leconte. - Il convient également d'avoir un débat sur le rôle du Parlement européen. Est-il un véritable outil de contrôle démocratique ?

Mme Laurence Harribey. - C'est une vraie question !

M. Benoît Huré. - Je reviens sur le risque en 2019 de voir une majorité eurosceptique siéger au Parlement européen. Le Sénat me semble fondé à s'exprimer sur l'Union européenne. Il pourrait diffuser auprès des grands électeurs un message sur l'action de l'Union européenne et la plus-value apportée par celle-ci.

M. Jean Bizet, président. - C'est une idée séduisante. Nous allons la soumettre au président du Sénat.

Mme Fabienne Keller. - Des débats pourraient en effet être organisés au niveau local avant le lancement officiel de la campagne.

Justice et affaires intérieures - Proposition de résolution européenne de Mme Nathalie Goulet tendant à la création d'un Tribunal pénal international chargé de juger les djihadistes européens ayant servi avec Daesh : examen du rapport de MM. Jacques Bigot et André Reichardt

M. Jean Bizet, président. - Notre deuxième point de l'ordre du jour prévoit l'examen du rapport de Jacques Bigot et d'André Reichardt sur la proposition de résolution européenne de notre collègue Nathalie Goulet tendant à la création d'un Tribunal pénal international chargé de juger les djihadistes européens ayant servi avec Daesh.

Le traitement judiciaire des combattants européens ayant commis des exactions en Syrie ou en Irak est un enjeu majeur, que le texte que nous examinons a le mérite de mettre en évidence. Reste à déterminer quelles sont les voies les plus efficaces pour procéder à ce traitement judiciaire.

C'est l'objet de l'examen approfondi auquel nos rapporteurs ont procédé, dont le résultat est consigné dans leur rapport qui vous a été adressé. Jacques Bigot ayant eu un empêchement, c'est André Reichardt qui va nous présenter leurs conclusions communes.

Je lui donne la parole.

M. André Reichardt. - Notre commission est saisie d'une proposition de résolution européenne tendant à la création d'un Tribunal pénal international chargé de juger les djihadistes européens ayant servi avec Daesh. Notre collègue Nathalie Goulet, à l'initiative de ce texte, met en avant deux objectifs :

- la sécurité, de manière à prendre en compte la problématique du retour sur le territoire national de ressortissants européens partis faire le djihad en Syrie et en Irak ;

- et le respect de l'État de droit, qui commande que leurs crimes ne restent pas impunis, et requiert, selon elle, l'institution d'une juridiction pénale internationale ad hoc pour les juger.

Cette proposition est innovante. Elle a surtout le mérite de chercher une solution au phénomène des djihadistes de retour, dit des returnees.

Si le terrorisme n'a malheureusement rien de nouveau, il a néanmoins connu des mutations au cours des dernières années, parmi lesquelles le départ pour le djihad de très nombreux individus radicalisés que l'on appelle des combattants terroristes étrangers. Le conflit en Syrie et en Irak puis l'affirmation de l'organisation État islamique, Daesh en arabe, ont naturellement favorisé ce phénomène, qui constitue une menace majeure pour la sécurité nationale et internationale. Nous avons pu le constater dans plusieurs pays européens, à commencer, malheureusement, par la France.

Selon Europol, environ 5 000 citoyens européens seraient impliqués dans le djihad. Parmi eux, 1 225 ressortissants français auraient séjourné en zone irako-syrienne, 689 y seraient encore présents et 244 seraient revenus sur le territoire national. Les autres sont morts.

C'est pour juger notamment les crimes commis sur place par ces djihadistes que la proposition de résolution vise à instituer un tribunal pénal international.

Je vous rappelle que la sécurité reste une compétence des États membres. Mais l'Union européenne est progressivement devenue un acteur incontournable de la lutte contre le terrorisme. Dès 2005, elle s'est dotée d'une stratégie en la matière et la dramatique actualité que nous connaissons a fait de cette lutte une priorité absolue de l'Union et des États membres.

La politique européenne cherche à assurer la sécurité des citoyens, à prévenir la radicalisation et à promouvoir la coopération internationale. Le renforcement des contrôles aux frontières, la finalisation du PNR, la limitation des armes à feu, l'échange d'informations, l'évolution d'Europol, le financement du terrorisme, le renforcement de la réponse pénale, la déradicalisation, etc. constituent autant d'actions de l'Union européenne en la matière, parallèlement aux politiques nationales. Une réponse globale a en particulier été élaborée pour prendre en compte le phénomène des combattants terroristes étrangers.

Vous le savez, le Sénat et sa commission des affaires européennes ont beaucoup travaillé sur la lutte contre le terrorisme. Nous avons adopté plusieurs résolutions européennes qui ont largement été prises en compte lors des négociations à Bruxelles, comme le rappelle notre rapport qui vous a été préalablement diffusé et auquel je me permets de vous renvoyer.

Par ailleurs, plusieurs commissions d'enquête sénatoriales ont également traité cette problématique, directement ou indirectement, par exemple celle sur les filières djihadistes, dont Nathalie Goulet et moi-même étions les co-présidents, ou celle sur Schengen.

La proposition de résolution européenne de Mme Goulet se situe sur le terrain de la justice internationale et, en cela, elle revêt un caractère inédit. Elle constitue une tentative bienvenue pour trouver une solution au problème de sécurité que peut poser le retour sur le territoire national de djihadistes français partis en Syrie et en Irak.

Pour apprécier l'opportunité de cette proposition, Jacques Bigot et moi-même avons envisagé deux questions : d'abord, quelle serait la valeur ajoutée d'une juridiction internationale pour juger les auteurs de crimes terroristes ? Ensuite, pourrait-on faire juger plus particulièrement par la Cour pénale internationale les djihadistes qui auraient commis des crimes d'une particulière gravité tels que des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité, voire des crimes de génocide ?

Sur la première question, la France s'est dotée d'un dispositif judiciaire de plus en plus efficace, à la fois spécialisé dans le terrorisme et centralisé à la section C1 du parquet de Paris, dont les moyens ont été progressivement renforcés depuis les attentats de 2015 et 2016.

La réponse judiciaire repose, en France, sur l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, notion relativement large qui, selon le ministère de la justice, permet d'incriminer de nombreux comportements terroristes, dont ceux des djihadistes de retour.

Les filières djihadistes irako-syriennes font ainsi l'objet d'une judiciarisation qui concerne au total 1 448 individus. Parmi les 244 individus de retour du théâtre des opérations, 174 font l'objet d'un traitement judiciaire. Cette politique pénale française s'applique aussi aux femmes et aux mineurs, ces derniers faisant l'objet d'une prise en charge éducative et psychologique adaptée.

Dès lors que les tribunaux français sont compétents pour juger les combattants terroristes étrangers à leur retour, l'utilité d'une juridiction internationale serait très limitée. Naturellement, cela ne nous empêche pas d'améliorer la coopération judiciaire européenne qui, en dépit de certains progrès, continue de présenter des limites, comme le Sénat l'a déjà affirmé à plusieurs reprises.

Nous avons alors envisagé l'éventualité de la compétence d'une juridiction pénale internationale, en particulier pour les crimes les plus graves.

Je rappelle qu'il existe actuellement trois juridictions pénales internationales : le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, celui pour le Rwanda et la Cour pénale internationale (CPI). Cette dernière, créée par le Statut de Rome en 1998 et opérationnelle depuis 2002, a certes une vocation universelle, mais fonctionne selon le principe de subsidiarité : elle n'intervient que si une procédure n'est pas ou ne peut pas être engagée au niveau national. Du reste, en matière de crime contre l'humanité et de génocide, il existe une compétence universelle qui permet aux tribunaux français de juger les auteurs de tels crimes.

Il existe aujourd'hui une convergence d'opinions pour considérer que Daesh a commis des crimes contre l'humanité et un génocide - le Sénat lui-même a voté en ce sens le 6 décembre dernier.

Pour autant, la saisine de la CPI est bloquée pour différentes raisons : ni la Syrie ni l'Irak ne sont parties au Statut de Rome - et l'Irak tient particulièrement à ce que ses tribunaux jugent les djihadistes sur son territoire ; le Conseil de sécurité de l'ONU ne peut déférer à la Cour le cas des djihadistes du fait des vetos russe et chinois ; la procureure de la CPI elle-même a estimé que la base juridique pour agir était trop étroite et a rappelé le principe de subsidiarité. Par ailleurs, le terrorisme ne figure pas dans le Statut de Rome et la volonté de l'en exclure a même été plusieurs fois exprimée.

Au vu de ces différentes objections d'ordre juridique, nous sommes d'avis de ne pas adopter cette proposition de résolution européenne qui se heurte à de trop nombreux obstacles.

Enfin, nous tenons néanmoins à rappeler qu'il serait sans doute souhaitable que la compétence du parquet européen, dont la création a été actée récemment, soit étendue au terrorisme. Plusieurs voix, dont celle du Président de la République, se sont récemment exprimées en ce sens. La ministre de la justice a aussi repris ces propos.

M. Jean-Yves Leconte. - Je partage les conclusions des rapporteurs. La perspective ouverte par cette proposition de résolution européenne est différente du contexte dans lequel avaient été institués les tribunaux pénaux internationaux actuels. Il s'agit aujourd'hui de prévenir plus que de réprimer, et je pense en particulier à la situation des mineurs. Face au retour des djihadistes français, notre dispositif conjugue réponse judiciaire et prévention. Par ailleurs, il me semble que la reconstruction de l'Irak requiert que ses tribunaux soient compétents pour juger les djihadistes. Nous devons faire confiance aux autorités irakiennes et leur accorder éventuellement notre assistance. De même, la création d'une juridiction d'exception serait un obstacle au renforcement de la coopération européenne entre les systèmes judiciaires nationaux. Enfin, la meilleure application des principes fondamentaux du droit passe en France par la coopération entre le procureur et le préfet de Paris actuellement pratiquée.

M. André Gattolin. - Je félicite les rapporteurs et approuve leurs conclusions. Je rappelle qu'il n'existe pas de définition internationale du terrorisme et que ce concept fait souvent l'objet d'une instrumentalisation, comme on a pu le voir avec la Chine qui a cherché à faire des Ouïgours des terroristes alors qu'ils veulent seulement échapper à l'oppression de Pékin. Le véritable problème aujourd'hui, c'est celui du manque de coopération effective entre les services de police et les systèmes judiciaires. Il convient donc de mieux coopérer au niveau européen.

M. Pierre Ouzoulias. - J'ai été vivement impressionné par la qualité de l'analyse des rapporteurs sur un sujet aussi complexe. J'approuve également leur démarche qui consiste à privilégier la réflexion juridique dans un contexte marqué par l'émotion. Je partage donc leurs conclusions. Je rappelle que la France poursuit depuis longtemps les criminels de guerre. Je donnerai l'exemple du mercenaire Bob Denard, qui était également recherché par la justice italienne, mais qui n'a pu être jugé avant sa mort. Il me semble en effet que les crimes commis en Syrie et en Irak vont au-delà des crimes de guerre. Il sera néanmoins indispensable de rassembler les preuves pour démêler l'écheveau des responsabilités dans ce conflit, ce qui sera très difficile pour la justice.

M. Benoît Huré. - Je félicite les rapporteurs pour la qualité et la clarté de leurs conclusions. Il serait, selon moi, préjudiciable d'envoyer un mauvais signal consistant à retirer aux tribunaux nationaux leur compétence pour juger les djihadistes. Cela serait également le cas pour les pays aujourd'hui en guerre auxquels nous ne devons pas donner l'impression de manquer de considération pour leurs tribunaux. En revanche, nous devons appeler l'attention des pouvoirs publics français pour qu'ils ne soient pas dépassés par le phénomène des djihadistes de retour, comme ils ont pu l'être dans le passé, par exemple sur la question des mineurs non accompagnés qui ont été confiés aux départements sans moyens spécifiques dédiés.

Mme Fabienne Keller. - Je salue la qualité du travail des rapporteurs. Je suis surprise que la Cour pénale internationale ne puisse juger les crimes terroristes. Nous sommes confrontés au retour, notamment de mineurs qui ont vécu la guerre et ses horreurs, et je voulais dès lors savoir ce qu'il en était de leur suivi sur la durée. Nous devrions aussi nous intéresser sur la place du Royaume-Uni dans la lutte contre le terrorisme, une fois qu'elle aura quitté l'Union européenne. Je propose que la commission puisse réentendre M. Gilles de Kerchove pour faire un bilan des actions européennes entreprises et tracer des perspectives.

Mme Colette Mélot. - Je salue le travail des rapporteurs. Mme Goulet a eu le mérite d'appeler notre attention sur un sujet important qui nous a permis d'avoir un débat de fond. Le retour des djihadistes évoque aussi des situations individuelles souvent dramatiques et traumatisantes. Enfin, je considère que des progrès sont nécessaires en matière de coordination européenne.

M. André Reichardt. - Je voudrais d'abord apporter une précision importante : Nathalie Goulet n'avait pas pour intention, avec cette proposition de résolution européenne, de retirer aux tribunaux nationaux la possibilité de juger des djihadistes. Elle souhaitait que l'ensemble des djihadistes de retour, et pas seulement les français, puissent rendre compte de leurs actes devant la justice, et que la juridiction internationale qu'elle propose d'instituer ait son siège sur le théâtre des opérations de manière à ce que les djihadistes y soient jugés et y purgent leur peine. Or, sur ce dernier point, même en cas de jugement rendu par un tribunal international, l'incarcération serait nationale.

La commission d'enquête du Sénat sur les réseaux djihadistes avait rapporté les grandes difficultés auxquelles notre système pénitentiaire est confronté face à cette problématique et avait proposé un encellulement individuel des djihadistes, mais je crains que la mise en oeuvre de cette recommandation ne soit guère effective. L'incompétence de la Cour pénale internationale pour juger le terrorisme tient à l'absence de définition du terrorisme faisant l'objet d'un consensus international. Enfin, le groupe Union centriste du Sénat aurait obtenu, au titre de son droit de tirage, la création d'une structure temporaire relative au suivi des returnees et il est nécessaire que notre commission soit bien représentée en son sein.

M. Pierre Ouzoulias. - Plus de 2 000 monnaies anciennes, dont 21 dinars en or venus d'Espagne et du Maroc, viennent d'être découvertes à l'Abbaye de Cluny, ce qui prouve les interactions entre les différents espaces. Au sein de cette abbaye a longtemps siégé Pierre le Vénérable qui a été le premier à traduire le Coran en latin !

M. Jean Bizet, président. - Je tiens à rappeler que notre commission travaille depuis longtemps sur ces problématiques. Je suis favorable à ce qu'elle auditionne de nouveau M. de Kerchove. Enfin, je note que la commission suit la position des rapporteurs de ne pas adopter cette proposition de résolution européenne.

*

À l'issue de ce débat, la commission conclut à l'unanimité au rejet de la proposition de résolution européenne.

Nomination de rapporteurs et de groupes de travail

M. Jean Bizet, président. - Pour différents travaux que nous conduirons en commun avec la commission des Finances, je vous propose de désigner :

- Fabienne Keller et Claude Raynal sur l'avenir et la gouvernance de la zone euro ;

- Simon Sutour et moi-même pour le suivi du plan d'aide à la Grèce.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 10 h 15.