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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Lundi 10 décembre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 17 h 10.

Projet de loi de finances pour 2019 - Examen d'un amendement du Gouvernement

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°  B-1 tire les conséquences de nos votes sur la seconde partie du projet de loi de finances et aboutit au fait que le Sénat a amélioré le solde budgétaire avec une réduction des dépenses de 57,2 milliards d'euros.

Le Sénat a en effet rejeté les crédits des six missions suivantes du budget général : « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ; « Cohésion des territoires » ; « Écologie, développement et mobilité durables » ; « Immigration, asile et intégration » ; « Sécurités » ; « Sport, jeunesse et vie associative ».

En conséquence, les crédits de ces missions sont soustraits du tableau d'équilibre à l'article 38, tel que le propose l'amendement.

L'amélioration du solde budgétaire n'est toutefois pas due au seul rejet des crédits de ces missions, mais aussi à des mesures d'économie prises par le Sénat. Une réduction de près de 2,5 milliards d'euros a ainsi été obtenue sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et ressources humaines », au titre de l'ajustement de la durée du temps de travail, de l'établissement de trois jours de carence et de la remise en cause des primo recrutements au sein des administrations centrales dans la fonction publique en 2019.

Le Sénat a également minoré les crédits de la mission « Santé » en diminuant les crédits de l'aide médicale d'État d'environ 300 millions d'euros.

M. Vincent Éblé, président. - Le Gouvernement tire donc bien les conséquences de nos votes, cette fois, dans le chiffrage et la rédaction de cet amendement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce chiffrage est cohérent avec ce que nous avons voté. Nous pouvons donc donner un avis favorable à cet amendement. Je rappelle que son adoption en séance ne préjuge pas de la position définitive de chacun des groupes pour le scrutin de demain sur l'ensemble du projet de loi de finances.

Article 38

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  B-1 du Gouvernement.

La réunion est close à 17 h 15.

Mardi 11 décembre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 15 heures 10.

Projet de loi de finances pour 2019 - Examen d'amendements du Gouvernement sur les articles appelés en seconde délibération

M. Vincent Éblé, président. - Je donne la parole au rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je m'interroge de plus en plus sur notre rôle depuis le début de la discussion sur ce projet de loi de finances. Vous venez d'entendre le ministre nous exhortant à voter cet amendement de crédits concernant la revalorisation de la prime d'activité, avant de nous dire qu'une autre solution pourrait être présentée d'ici quelques heures ou quelques jours. A priori, les 100 euros supplémentaires pour les bénéficiaires du SMIC passeraient par la prime d'activité, tel que le propose l'amendement. Mais le ministre nous affirme dans le même temps que d'autres dispositifs sont à l'étude... À ce niveau-là, ce n'est même plus de la navigation à vue !

Nous vivons cette année une discussion budgétaire assez inédite. À plusieurs reprises, le Gouvernement nous a expliqué d'abord que telle ou telle mesure était trop coûteuse, avant de se raviser et d'affirmer quelques instants plus tard que son coût est finalement faible sous telles conditions et que l'on peut l'adopter. Ainsi, le gel de la hausse des taxes sur les carburants que nous avons voté nous avait d'abord été reproché. Finalement, le Gouvernement s'y rallie.

À présent, le Gouvernement souhaite notre vote immédiat sur les amendements sur lesquels nous devons nous prononcer, pour avancer l'application de la seconde bonification de la prime d'activité et augmenter les crédits correspondants. Peut-être une autre idée surgira-t-elle de Bercy quelques minutes après notre vote ?

Trois amendements sont soumis à notre examen. L'amendement C-1 modifie les crédits de la prime d'activité, financée par la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Je rappelle qu'un article rattaché à cette mission, l'article 82 du projet de loi de finances pour 2019, créé une nouvelle bonification de la prime d'activité. Vous pourrez lire davantage sur le sujet dans le rapport spécial de nos collègues Arnaud Bazin et Éric Bocquet pour la commission des finances et dans l'avis de Philippe Mouiller pour la commission des affaires sociales. La prime d'activité est versée par les caisses d'allocations familiales (CAF) à ceux qui perçoivent un revenu d'activité situé entre 0,5 et 1,2 SMIC. Contrairement à ce qu'a pu dire le ministre Gérald Darmanin, il s'agit bien d'une dépense publique. Le Gouvernement propose ainsi de majorer de 600 millions d'euros les crédits de la mission « Solidarité », comprise dans le budget de l'État. Ces 600 millions d'euros seront ensuite versés à la CAF, puis aux bénéficiaires.

En lien avec cet amendement de crédits C-1, l'amendement C-2 modifie l'article 82 pour anticiper la création d'une seconde bonification individuelle de la prime d'activité dès le 1er janvier 2019 et non plus le 1er avril 2019 tel que le prévoyait le texte issu de l'Assemblée nationale. Fixé au départ à 20 euros dans le texte initial, le montant de cette bonification a été rehaussé à 30 euros, l'Assemblée nationale votant un amendement de crédits en ce sens. L'amendement ne prévoit pas de modifier ce montant, il appartient au pouvoir réglementaire de mettre en oeuvre de cette mesure. Comment le Gouvernement arrive-t-il à la somme de 100 euros en 2019 ? Il n'ajouterait en réalité que 50 euros en 2019 à la prime d'activité, s'il inclut déjà, par exemple, dans ces 100 euros les 20 euros de la première bonification créée en 2018 et les 30 euros de la seconde bonification déjà prévue pour 2019. Les amendements C-1 et C-2 n'emporteraient donc pas de grand changement dans cette hypothèse puisqu'une trajectoire en hausse de la prime d'activité était déjà prévue, avec une revalorisation chaque année portant le montant total de la seconde bonification à 70 euros au 1er avril 2021. Le ministre a bien précisé qu'il s'agit d'un montant moyen de 100 euros et que cette prime est fonction du foyer. Cela signifie donc que dans un foyer où l'un des conjoints touche le SMIC mais l'autre perçoit un salaire bien plus élevé, le conjoint smicard ne bénéficierait pas nécessairement de ces 100 euros supplémentaires.

Nous pouvons nous prononcer concrètement sur l'amendement C-2 dont l'objet est clair. En revanche, notre vote sur l'amendement de crédits C-1 donnerait une sorte de « blanc-seing » au Gouvernement, qui décidera de la répartition des 600 millions d'euros supplémentaires. Encore une fois, nous allons nous exprimer sur ces amendements tout en sachant que le Gouvernement pourrait aussi revenir dessus et remplacer cette mesure par une autre...nous verrons bien. L'amendement C-3 est un amendement de coordination tirant simplement les conséquences de ces amendements sur le tableau de l'article d'équilibre.

M. Roger Karoutchi. - Je ne suis pas sûr d'avoir bien compris quelles autres voies étaient possibles. Comment peut-on arriver à une hausse du SMIC de 100 euros dès le mois de janvier ? Plusieurs dispositifs existent, mais je n'en vois pas qui puissent être mis en place aussi rapidement, même en étant réglementaires. Le rapporteur général pourrait-il nous éclairer sur ces autres solutions ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'imagine qu'une autre voie serait l'introduction d'un abattement sur les charges salariales à travers un projet de loi rectificatif de financement de la sécurité sociale, sous réserve de sa conformité avec la Constitution, le Gouvernement n'entendant pas faire peser une hausse du pouvoir d'achat sur les entreprises.

M. Alain Joyandet. - Actuellement, la prime d'activité tient compte du foyer fiscal, et non pas seulement de la paie du salarié ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Effectivement, la prime est versée d'après la composition du foyer. Un foyer dont l'un des conjoints perçoit le SMIC n'est pas certain de bénéficier de cette hausse de la prime d'activité, cela dépend notamment du niveau de revenu de l'autre conjoint.

M. Bernard Delcros. - Un salarié percevant le SMIC mais non admissible à la prime d'activité, compte tenu des revenus de son foyer, ne bénéficiera donc pas de la mesure proposée par le Gouvernement ?

Pouvez-vous également préciser pourquoi le ministre est parti d'un déficit budgétaire de 1,9 % du PIB pour établir son raisonnement, et non pas de 2,8 % comme cela était annoncé ? Le Gouvernement a-t-il d'ores et déjà pris en compte la transformation du crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE) en baisse de charges pour arriver à cette différence de 0,9 point de PIB ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il est possible que des salariés au SMIC ne perçoivent pas cette hausse de la prime d'activité, effectivement.

Quant au calcul du déficit, il s'agit bien d'une défalcation du budget de l'État, faisant suite à la disparition du CICE et à sa transformation en baisse de charges pour 2019. Ce mode de calcul peut laisser songeur, dans la pratique, le déficit pourrait se dégrader à 3,5 % du PIB.

M. Marc Laménie. - L'exposé de l'amendement C-3 mentionne un déficit à hauteur de 42,5 milliards d'euros. Il me semblait que le déficit public était plutôt voisin de 100 milliards d'euros.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous rappelle que le montant du déficit a été modifié hier soir avec le vote de l'amendement du Gouvernement tirant les conséquences de nos votes en seconde partie sur l'article d'équilibre. Le Gouvernement a en fait tenu compte du rejet de certaines missions, conduisant à améliorer le solde budgétaire de façon artificielle.

M. Vincent Capo-Canellas. - Il y a une certaine improvisation du Gouvernement et le rapporteur général l'a bien souligné. Nous échapperons difficilement à un autre dispositif que celui qui nous est ici proposé puisque la prime d'activité est notamment conjugalisée ! Les manifestants qui bloquent les ronds-points s'attendent pourtant à un versement de 100 euros nets supplémentaires pour chacun des smicards. Le discours politique ne peut faire abstraction de cette réalité et je vois mal comment le Gouvernement pourra éviter une augmentation nette du SMIC pour y parvenir.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'ajoute que la mesure annoncée prévoit 100 euros de plus par personne rémunérée au SMIC, mais en moyenne. Cela veut donc dire que certains gagneront moins que 100 euros, d'autres plus...

M. Emmanuel Capus. - Pour revenir sur la question de Bernard Delcros, la présentation d'un déficit à 1,9 % du PIB n'est-elle pas une façon d'annoncer le report d'un an de la transformation du CICE en baisse de charges ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cela semble envisagé par le Gouvernement, de même qu'une surtaxe pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, ou l'arrêt de la baisse de l'impôt sur les sociétés...

M. Jérôme Bascher. - En réponse à la question de Bernard Delcros sur le 0,9 point que le ministre a sorti du taux de déficit public, je précise qu'il s'agit de l'application d'une « jurisprudence » de la Commission européenne. Elle autorise en effet la déduction des mesures de transformation ou de trésorerie pour éviter l'application de la procédure de déficit public excessif.

M. Arnaud Bazin. - Je m'attends aussi à ce qu'un autre dispositif soit annoncé rapidement. Il y a des plafonds pour bénéficier de la prime d'activité : 1 500 euros pour une personne seule, 2 200 euros pour un couple sans enfant et dont l'un des conjoints travaille... Les conditions d'attribution varient sensiblement selon le nombre de personnes qui travaillent et selon la structure familiale. Il y a même un simulateur en ligne pour calculer le montant de la prime d'activité, lequel s'obtient en fonction des données saisies : situation familiale, niveau de ressources, temps de travail, etc. En l'état actuel des choses, il est donc impossible que chaque personne percevant le SMIC bénéficie bien des 100 euros supplémentaires via la prime d'activité ! Pour y parvenir, il faudrait un autre dispositif, certainement bien plus coûteux que celui qui nous est aujourd'hui présenté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il nous faut à présent donner un avis sur les amendements. À titre personnel, je ne vais pas les refuser, vu la situation particulière dans laquelle nous sommes. Je propose néanmoins un avis de sagesse à la commission. Encore une fois, un avis favorable serait une forme de blanc-seing donné à un dispositif qui renvoie à l'application de mesures réglementaires et sur lesquelles nous n'avons pas encore assez d'éléments.

M. Vincent Éblé, président. - Cet avis de sagesse convient-il à l'ensemble de la commission ?

M. Pascal Savoldelli. - Je ne suis pas tout à fait à l'aise avec cet avis de sagesse. Je demande donc un vote de la commission sur cet avis proposé par le rapporteur général. Tel un communicant, le président de la République a annoncé hier un supplément de 100 euros sur le SMIC, alors que le ministre nous propose aujourd'hui la hausse d'une prestation sociale. En l'absence de clarté dans ce débat, le groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste s'abstiendra.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements C-1, C-2 et C-3.

La réunion est close à 15 heures 25.

Mercredi 12 décembre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Vincent Éblé, président. - Vincent Delahaye nous présente son rapport sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Cette convention a été signée par les exécutifs des deux pays à Paris le 20 mars 2018. Le Parlement doit à présent en autoriser, ou non, la ratification. Son pouvoir est limité, puisqu'il peut seulement accepter ou rejeter la convention, mais non l'amender. Reste que nous avons dans le passé rejeté certaines conventions qui ne semblaient pas défendre suffisamment les intérêts de nos concitoyens. C'était notamment le cas de la convention avec le Panama. La suite a montré que nous avions raison !

La présente convention concerne plus de 2 300 entreprises luxembourgeoises installées en France et plus de 900 filiales françaises installées au Luxembourg, ainsi que les 100 000 travailleurs frontaliers qui résident en France et sont salariés au Luxembourg.

M. Jean-François Husson. - Plutôt 120 000 !

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Cette convention arrive alors que se sont multipliées les affaires impliquant des stratégies d'optimisation fiscale par des grands groupes, impliquant le Duché de Luxembourg, considéré comme un pays à la fiscalité avantageuse - plus pour les personnes morales que pour les personnes physiques, du reste.

Nos travaux sont facilités par le travail considérable effectué par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), que je salue ici : elle fournit à ses membres des modèles de convention qui paraissent les plus à même de garantir la transparence fiscale et la lutte contre l'évasion fiscale. L'objectif, c'est la sécurité juridique des opérateurs économiques et la protection des bases imposables, autrement dit, la garantie que les opérateurs économiques sont imposés là où ils créent de la valeur. L'accord reprend la totalité des éléments préconisés par l'OCDE.

Il consiste en une révision générale d'une convention qui date de 1958, et qui a au fil du temps fait l'objet de nombreux avenants. Le dernier a été approuvé par le Sénat en 2015. Ces avenants concernaient des aspects très ponctuels des relations fiscales entre la France et le Luxembourg, pour limiter les abus constatés : par exemple, en 2015, sur les investissements immobiliers, où les stratégies d'optimisation aboutissaient à une double exonération des plus-values... L'avenant a produit des effets positifs. Mais nous avions à l'époque souhaité une révision générale.

Cette refonte s'inspire très largement des travaux de l'OCDE, et notamment du « traité multilatéral pour la mise en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices », ou traité CML, ratifié cette année.

Le travail mené entre nos deux pays illustre une saine articulation entre le multilatéral et le bilatéral. Alors même que la convention multilatérale n'entrera en vigueur en France qu'au 1er janvier prochain et n'a pas encore fait l'objet d'une ratification au Luxembourg, elle a pourtant très largement inspiré la négociation, au point que la quasi-totalité des articles sont conformes au modèle de l'OCDE.

La convention multilatérale prévoit la possibilité de prendre ou non, dans des menus à options, certaines obligations. Le Luxembourg, prudent, en avait retenu un nombre très minimal. La France avait pris un nombre important d'engagements. Or au cas présent, le Luxembourg a accédé à l'ensemble des demandes de notre pays, sauf sur un point mineur touchant l'imposition des retraités luxembourgeois vivant en France - ils resteront imposés au Luxembourg.

La négociation est incontestablement un succès. Cela est dû en grande partie au changement d'attitude du Luxembourg ; il figure désormais parmi les pays qui ont adopté la nouvelle norme commune d'échange automatique de données de l'OCDE. Les premiers échanges de renseignements concernant les données ont été effectifs en 2018. Le forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales de l'OCDE a relevé la note du Luxembourg en matière de transparence fiscale, de « non-conforme » à « largement conforme ». La notation du Luxembourg est désormais identique à celle des États-Unis, du Royaume-Uni, de l'Allemagne ou encore de l'Italie.

J'en viens aux principales avancées. L'actuelle convention ne contient pas de définition précise de la résidence fiscale ; la nouvelle reprendra la définition de l'OCDE et permettra d'éviter les situations de double exonération. La nouvelle convention prévoit une clause générale anti abus qui empêchera des montages complexes ayant pour unique objet de tirer des avantages fiscaux de l'application de la convention.

La définition d'un établissement stable permettra de déjouer les montages qui, par le biais d'intermédiaires, notamment de commissionnaires, ou à travers la fragmentation des fonctions de l'entreprise, sont organisés pour diminuer la base fiscale.

En l'absence d'une imposition partagée des redevances avec un taux minimal de retenue à la source, la faible imposition des redevances au Luxembourg a pu conduire à une évasion fiscale importante. La nouvelle convention y remédie.

Elle pose le principe de l'imposition des dividendes dans l'État de résidence des bénéficiaires, mais aussi la possibilité que l'État de la source puisse les imposer à un taux n'excédant pas 15 % de leur montant brut.

Ces avancées permettent aujourd'hui de situer cette convention parmi les plus proches des standards les plus récents pour lutter contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices.

Si l'on compare cette convention avec celles que nous avons avec la Suisse, la Belgique ou les Pays-Bas - aucune ne contient de clause anti abus, aucune ne définit l'établissement stable - on mesure le chemin parcouru. La convention avec le Grand-Duché constitue un modèle qui pourrait inspirer la révision des conventions fiscales avec nos principaux partenaires économiques.

Le texte ne règle pas toutes les difficultés : il a été négocié par les deux parties dans le respect du pouvoir de chacun ; ce n'est pas une convention d'harmonisation fiscale, mais il organise les relations fiscales entre deux pays.

Pour le dire autrement, cette convention renforce la sécurité juridique pour l'ensemble des opérateurs, évite les doubles impositions ainsi que les doubles non-impositions, renforce les moyens de lutte contre la fraude et l'évasion fiscale. Elle règle la question des travailleurs frontaliers, avec l'instauration d'une possibilité de télétravail jusqu'à 30 jours sans double déclaration. Certains demandent 60 jours, mais c'est déjà une avancée, car cela n'existait pas auparavant. L'accord ne touche en rien cependant aux différences d'imposition, concernant le taux et les méthodes d'imposition des sociétés.

Or, chacun le sait, la fiscalité du Luxembourg est plus avantageuse que la fiscalité française. Les disparités sont encore accrues par le ruling pratiqué par le Luxembourg, en français des « décisions anticipatives en matière fiscale ». Ces accords individuels, autrement dit des rescrits fiscaux, étaient autrefois secrets, ils sont maintenant notifiés publiquement. Ce sont ces accords qui ont été à l'origine de l'affaire dite du « Luxleaks » ; l'administration fiscale luxembourgeoise avait conclu plusieurs centaines d'accords avec des multinationales.

Sans parler de ces accords, sur un certain nombre d'impositions, le droit commun en matière de redevances sur le droit à l'image, les brevets, ou en matière de dividendes ou de plus-values liés à la cession de capital, le constat est clair : la fiscalité luxembourgeoise est de façon générale plus avantageuse que la fiscalité française. Cette convention ne traite pas de ce différentiel.

En revanche, cette situation appelle plusieurs observations. La première, et la principale, est que la lutte contre les pratiques fiscales agressives au sein de l'Union européenne relève de l'Union européenne. Or le cadre juridique européen a été considérablement consolidé en ce qui concerne la transparence fiscale et la lutte contre l'optimisation fiscale ; les directives sur la transparence des entreprises multinationales, sur la lutte contre l'optimisation fiscale agressive, sur la qualification juridique de certains instruments financiers, et sur les montages d'optimisation fiscale serviront de cadre à l'application de la convention.

Les difficultés nées du différentiel d'imposition ou de dumping fiscal doivent être réglées par une harmonisation fiscale accrue, notamment de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Deux projets de directive sont cruciaux à ce sujet : la directive sur l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés et la directive sur la taxe sur les services numériques.

Par conséquent, la présente convention bilatérale a vocation à être complétée par des avancées du droit européen. Au bénéfice de ces observations, je suis favorable à l'adoption du projet de loi.

M. Roger Karoutchi. - Lorsque je représentais la France à l'OCDE, nous rencontrions beaucoup de difficultés avec le Luxembourg. Les sociétés bancaires et financières y sont parmi les mieux structurées, les moins faciles à percer, si bien que les conventions demeuraient sans grand effet.

Le Luxembourg a été condamné plusieurs fois. Il a indéniablement fait des progrès depuis : cette convention est sans doute le signe qu'il a décidé de changer et entend participer à la transparence financière. Il était naguère encore le porte-étendard de tous les pays qui refusaient de se plier aux standards OCDE. Souhaitons qu'il ait à présent sur eux un effet d'entraînement !

M. Éric Bocquet. - On pourrait signer les yeux fermés, puisque ce pays n'est pas, au sens français et européen, un paradis fiscal... Mais comment signer en « espérant » des progrès ? Quand on signe, c'est que l'on est parvenu à un état parfaitement net. Or, tout est-il clean ? Le Luxembourg est la première place financière de la zone euro, non pas le concurrent mais le partenaire de la City, car 600 milliards d'euros britanniques lui sont confiés ; au total, il gère 3 500 milliards d'euros d'actifs ; il est le premier centre en Europe pour les fonds d'investissement, le deuxième au monde ; 143 sièges de banques, 55 devises et 72 dettes souveraines y sont cotées, il accueille six des premières banques chinoises et gère 69 % des fonds d'investissement chinois en Europe. C'est un client sérieux...

Or la Commission européenne a récemment saisi la Cour de justice de l'Union européenne pour défaut de transposition complète de la directive anti-blanchiment. Or rien n'est réglé, sur ce sujet ! Dans le scandale Luxleaks, le Luxembourg a été cité des milliers de fois. Des procès sont en cours avec McDonald's, Amazon... Paypal, e-Bay sont installés sur place. En 2014, le pays a émis deux fois la valeur du PIB en cash, contre 10 % en moyenne dans les autres pays : à quoi sert tout cet argent ? Quels circuits alimente-t-il ? Les déclarations de versements en espèces ne se font pas comme en France ou en Allemagne à partir de 10 000 euros. Et seulement 15 contrôles ont eu lieu en deux ans sur tous les flux financiers. Enfin, les rescrits fiscaux sont également un vrai sujet : vous avez suivi les révélations récentes, la lumière n'a pas encore été faite... Nous ne pouvons amender la convention : nous ne signerons pas sa ratification.

M. Marc Laménie. - Parmi les échanges entre France et Luxembourg, il y a aussi les emplois frontaliers, c'est important.

A-t-on une idée du montant de la fraude et de l'évasion fiscale ? Et combien de retraités luxembourgeois vivent en France ?

M. Gérard Longuet. - Je félicite le rapporteur de la clarté de son exposé. Tant mieux si le Grand-Duché se rapproche des normes européennes. Il est le premier employeur lorrain, 70 000 salariés y travaillent, et l'interpénétration de nos économies est bien visible. La préoccupation de coopération des entreprises se retrouve-t-elle dans les dispositions de cette convention ? Certaines entreprises luxembourgeoises emploient essentiellement des salariés français, en France, mais ceux-ci ont un contrat de travail de droit luxembourgeois, avec 40 heures hebdomadaires. Certaines entreprises françaises ont des filiales au Luxembourg, où elles font travailler des salariés français. Le Grand-Duché dispose d'une main d'oeuvre qualifiée, motivée, formée, en bonne santé, qui ne lui coûte pas : cette situation a-t-elle été évoquée ? La Suisse restitue des recettes fiscales aux communes de résidence des frontaliers français : quelque chose de semblable est-il prévu ici ? Nous nous réjouissons de la signature de cet accord, car dans le nord lorrain, en Meurthe-et-Moselle, dans la Meuse, s'il n'y avait pas le Luxembourg, la situation serait catastrophique.

M. Jean-François Husson. - Que la convention suive le modèle OCDE lui donne du crédit. Mais est-elle une convention modèle ? Les Ardennes, la Moselle, la Meurthe-et-Moselle, les Vosges sont des territoires frontaliers. Mais jusqu'à Nancy, à 120 kilomètres, notre voisin exerce une vraie attirance, aspirant la richesse financière, captant la compétence humaine. Il y a là des enjeux évidents. Comment l'État français va-t-il construire des relations économiques plus abouties avec son voisin ? Des initiatives sont prises aujourd'hui, sous l'autorité du préfet de région, du conseil régional. Mais il revient à l'État - et c'est une priorité - de définir des modalités de coopération bilatérales. Comment organise-t-on les relations de travail, les aspects résidentiels ? L'objectif, dans un second temps, sera d'organiser les relations économiques : il est inscrit au bas du préambule de la convention fiscale.

Mme Nathalie Goulet. - Le Luxembourg n'a pas excellente réputation. Dès lors, je cherche le piège ! Y a-t-il un loup ? La stratégie du Luxembourg n'est-elle pas de signer une convention dans le seul but de quitter la liste des territoires non coopératifs ? Il suffit de conclure un tel accord pour être totalement blanchi... Quelles sont les modalités du contrôle de l'application de la convention ?

M. Thierry Carcenac. - Une nouvelle convention pour remplacer celle de 1958 : c'est un progrès. Comment la France mettra-t-elle en oeuvre ces dispositions ? La levée du secret bancaire et de l'anonymat au Luxembourg après les Luxleaks, puis les nouvelles possibilités d'échange de renseignements, les dispositions relatives au ruling ont ouvert des perspectives pour la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Comment la France compte-t-elle les mettre en oeuvre ? Il y a aujourd'hui peu de demandes de renseignements avec les quatre pays qui ont été cités, 4 257 en matière de TVA, 3 624 sur l'impôt sur le revenu... Les échanges automatiques sont en vigueur depuis cette année. Comment aller plus loin ? La convention n'est pas amendable aujourd'hui, mais nous pourrons y revenir ensuite en fonction des travaux de l'OCDE. Toute la question est de mettre en oeuvre un contrôle qui oriente la lutte contre l'évasion en fonction de notre vision française.

Il n'y a pas de raison de ne pas voter le projet de loi, l'accord est un progrès.

Enfin, je rappelle que le Luxembourg finance en France des aménagements sur les routes frontalières, avec un programme de 120 millions d'euros sur les dix prochaines années.

M. Bernard Lalande. - La démonstration de notre collègue Éric Bocquet l'a illustré, il reste toujours des progrès à accomplir. Mais la politique des petits pas de l'OCDE a porté ses fruits, les résultats apparaissent aujourd'hui, après un long processus. La convention a le mérite de donner une base légale aux demandes de renseignements. Existe-t-il des véhicules juridiques destinés à l'optimisation fiscale qui échappent encore à la convention ? Si un établissement stable est créé au Luxembourg comme filiale d'une société française, ne peut-il créer à son tour des filiales qui échapperaient au contrôle fiscal français ? L'OCDE recommande d'appliquer le même régime à toutes les filiales...

M. Patrice Joly. - La fraude fiscale est évaluée à 100 milliards d'euros pour la France, 1 000 milliards d'euros pour l'Europe. Les mesures annoncées par le Président de la République coûtent entre 10 et 15 milliards d'euros : si l'on recouvrait les sommes détournées, on pourrait mettre un terme à la partie de bonneteau qui nous a tant occupés depuis le début de la semaine ! La fraude à l'échelle européenne équivaut au montant du budget européen pour 2021-2027. Le Luxembourg est loin d'être vertueux et d'apporter sa juste contribution au budget européen. Certes la convention comprend des améliorations concrètes, pour les travailleurs frontaliers par exemple, et nous avons l'espoir que le Luxembourg évolue vers une posture plus exigeante. Un mot de l'intitulé : est-il bien réaliste de prétendre « prévenir » la fraude ? Et faut-il afficher le but d'éviter « les doubles impositions », quand c'est surtout l'absence de toute imposition qui pose problème ? Enfin, il serait intéressant dans l'avenir d'évaluer l'application de la convention.

M. Yvon Collin. - Quels sont les effectifs du contrôle fiscal au Luxembourg ? Je présume que l'administration luxembourgeoise... met le paquet !

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Le Luxembourg a fait des progrès. Sa réputation s'est nettement améliorée. Je ne crois pas qu'il faille voir une stratégie dans la signature d'une convention avec la France - le Luxembourg en conclut aussi, du reste, avec d'autres pays.

Il s'agit bien d'une convention fiscale, et non d'une convention d'harmonisation fiscale ou sociale ou encore de coopération économique. Et une convention ne suffira jamais à supprimer entièrement la fraude et l'évasion. Mais elle fournit des armes pour lutter contre. Je ne parlerais pas de convention modèle, mais de modèle de convention...

Oui, il y a des marges de progression. Cinq ou six avenants ont été apportés à l'accord de 1958 : celui-ci pourra également évoluer dans le temps, mais c'est un très bon accord. Les directives européennes sur l'harmonisation des bases de l'impôt sur les sociétés et sur la taxe numérique amélioreront également les choses. Les rescrits ne sont plus secrets : la clarification est tangible.

Il y aurait environ 120 000 travailleurs frontaliers, nous dit Jean-François Husson. Pour eux, payer l'impôt ici ou au Luxembourg ne change guère le montant - pour les personnes morales, il en va autrement.

Cette convention apporte la sécurité juridique mais ne règle pas les problèmes sociaux. Elle produira des recettes fiscales supplémentaires pour le budget de la Nation, c'est déjà un résultat.

Piège, loup : je ne les ai pas trouvés...

Mme Nathalie Goulet. - Nous verrons dans la durée...

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Je n'ai pas d'éléments sur les effectifs de l'administration fiscale luxembourgeoise, mais nous pourrions envisager de nous pencher sur l'application de la convention d'ici deux ans.

Sur le nombre de demandes de renseignements, il faudra interroger le ministre. Les échanges automatiques de données sont opérationnels depuis le début de l'année, là encore, le secret est levé.

Il n'y a pas, en principe, de véhicules échappant à l'application de la convention. Les améliorations sont nombreuses, j'y insiste, sur la résidence fiscale, l'établissement stable, les normes anti abus, parmi d'autres dispositions.

Le projet de loi est adopté sans modification.

La réunion est close à 10 h 45.

Jeudi 13 décembre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Audition de M. Pierre Moscovici, commissaire européen chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je souhaite en notre nom à tous la bienvenue à M. Pierre Moscovici. Les sujets d'actualité intéressant vos attributions ne manquent pas, monsieur le commissaire.

La situation budgétaire de plusieurs États membres retient notre attention. Nous attendons l'analyse globale que vous pourrez en faire, mais le projet de budget italien a en particulier suscité de fortes interrogations au regard du respect des engagements européens de ce pays. La Commission européenne a réagi négativement à ce projet ; on peut le comprendre. Pouvez-vous nous en dire où l'on en est du dialogue mené avec ce pays ?

Nous souhaitons également connaître votre analyse de la situation budgétaire de la France et du projet de loi de finances dont la discussion vient de s'achever au Sénat. Dans le contexte social que nous connaissons, de quelles marges dispose le Gouvernement pour apporter des réponses à la crise sans mettre en cause les engagements de notre pays pour le redressement des comptes publics ?

L'Eurogroupe vient par ailleurs de rendre publics les résultats de ses travaux sur la réforme de la zone euro ; ils seront présentés aux chefs d'État et de gouvernement lors du sommet de la zone euro. Quelle analyse faites-vous de ces avancées qui peuvent apparaître modestes ? Au-delà, quelle est votre appréciation des propositions franco-allemandes d'approfondissement de l'Union économique et monétaire ?

Enfin, quel est l'état d'avancement des propositions présentées par la Commission en décembre 2017 ? Nous aimerions également entendre vos analyses de l'évolution de la situation en Grèce.

M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. - Nous sommes heureux de recevoir M. Moscovici ce matin, dans un moment d'actualité européenne particulièrement dense et juste avant l'ouverture d'un Conseil européen très attendu.

Ce Conseil européen se tiendra dans un climat assez confus, notamment en ce qui concerne le Brexit. Après 18 mois de négociations, les 27 États membres ont validé l'accord de retrait, le 25 novembre dernier, mais les difficultés de politique intérieure du Royaume-Uni repoussent à nouveau la perspective d'un retrait avec accord. Dans ce cadre incertain, nous pouvons toutefois saluer le travail conduit par le négociateur en chef de l'Union européenne, Michel Barnier, pour maintenir l'unité de l'Union européenne dans ces négociations.

Ce Conseil européen sera aussi l'occasion de revenir sur les travaux de l'Eurogroupe relatifs à l'approfondissement de l'Union économique et monétaire. Mardi dernier, un débat s'est tenu à ce sujet au Parlement européen ; il a permis d'exprimer une certaine déception des eurodéputés, notamment sur la mise en oeuvre d'une capacité budgétaire de la zone euro. Vous nous direz, Monsieur le commissaire, quelle appréciation vous portez sur ce sujet.

Par ailleurs, cette audition nous permet d'aborder avec vous plusieurs enjeux budgétaires et fiscaux, alors même que le Sénat vient de terminer l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2019. Je souhaite que votre audition puisse nous éclairer sur au moins deux sujets essentiels pour notre commission des finances.

Le premier sujet est le regard que porte la Commission européenne sur les finances publiques françaises, compte tenu des toutes récentes annonces du Président de la République et du risque, pour notre pays, d'atteindre 3 %, voire 3,5 % de déficit public l'an prochain. J'ai été surpris des propos qui vous sont attribués dans la presse à ce sujet : vous auriez indiqué que dépasser la limite des 3 % pourrait être envisageable si c'était exceptionnel. Pourtant, c'est plutôt le respect de cette limite qui semble exceptionnel ! La Commission européenne fera-t-elle preuve de souplesse ? Si tel est le cas, sur quels critères objectifs le fera-t-elle, au regard notamment de la situation et des efforts des autres pays européens ?

Le second sujet est l'avancée des dossiers d'harmonisation fiscale et la mise en place d'une taxe sur le chiffre d'affaires des acteurs de l'économie numérique. Comment voyez-vous évoluer ce dossier ? Ne faudra-t-il pas, à un moment, sortir des règles de l'unanimité en matière fiscale ?

M. Pierre Moscovici, commissaire européen chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes. - Merci pour votre invitation : c'est pour moi un devoir, mais aussi un plaisir, que de venir, au moins deux fois l'an, devant vos commissions. La représentation nationale doit pouvoir mener un débat informé sur les questions européennes ; c'est, pour le commissaire français que je suis, une obligation morale et politique que de le permettre.

Je souhaite avoir une pensée pour les victimes de la fusillade de Strasbourg, où je me trouvais lundi avec les autres membres de la Commission. Je tiens à exprimer au Sénat et à la France le soutien et l'émotion de toute la Commission dans ces moments difficiles.

La Commission a présenté ses prévisions économiques pour l'Union européenne et a adopté ses opinions sur les projets de loi de finances des États de la zone euro. Les ministres des finances de cette zone se sont réunis la semaine dernière pour préparer le Conseil européen qui débute aujourd'hui. En matière fiscale, les propositions de taxation des acteurs du numérique sont au coeur des discussions ; je ne renonce pas à les faire aboutir.

La situation économique de l'Union européenne, malgré un léger ralentissement, reste favorablement orientée. La croissance devrait atteindre 2,1 % en 2018, 1,9 % en 2019 ; le niveau d'emploi atteindrait un niveau historique et le chômage continue de diminuer. Presque tous les États membres poursuivent avec sérieux leurs efforts d'assainissement des comptes publics. Le déficit de la zone euro restera nettement en dessous de 1 % pour les deux prochaines années ; la dette publique continuera à diminuer presque partout.

En revanche, l'environnement international est moins porteur et les risques grandissent. Il faut donc être prudent. Je pense en particulier aux tensions commerciales, à la hausse discontinue des prix du pétrole et à la situation fragile des pays émergents. En Europe, la situation de l'Italie, le Brexit et les événements de France peuvent constituer des risques. Tous ces facteurs pèsent à la baisse sur nos prévisions de croissance. Cela doit colorer notre jugement sur la période. Je ne suis pas du camp des alarmistes, mais il faut se préparer à la prochaine crise.

L'opinion initiale de la Commission confirme que la France continue son travail d'assainissement de ses finances publiques. Sans le ressaut statistique ponctuel de 0,9 % correspondant à la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en baisse de charges sociales, le déficit public, tel que proposé initialement, serait de 1,9 % du PIB en 2019 et de 1,7 % en 2020, ce qui est dans le cadre des exigences budgétaires européennes. Les efforts structurels doivent néanmoins être accentués. Nous évaluons ces efforts à 0,2 % du PIB ; ils restent insuffisants et posent un risque de non-conformité avec les exigences du pacte de stabilité et de croissance. La dette publique française frôle les 100 % du PIB ; le projet de loi de finances, dans sa version actuelle, la voyait diminuer très légèrement, mais il faut poursuivre cette évolution. La dette publique est l'ennemie absolue de l'économie : une économie qui s'endette est une économie qui s'appauvrit ; le fardeau de la dette pèse sur tous les contribuables et, notamment, sur les plus modestes.

La situation a évolué du fait de l'annonce de nouvelles mesures par le Gouvernement et le Président de la République. Cela modifiera probablement nos prévisions. M. Darmanin vous a expliqué que le financement de ces mesures s'élèverait à 10 milliards d'euros environ, ce qui aurait nécessairement pour effet d'augmenter le niveau du déficit public. Il est encore difficile d'évaluer précisément les effets de ces mesures sur la trajectoire budgétaire de la France ; nous attendons les arbitrages sur leur financement, qui doivent être rendus le 20 décembre. Il est donc trop tôt pour spéculer sur le niveau final du déficit.

Toutefois, puisque M. Éblé semble m'accuser de laxisme, je veux lui répondre. Nous savons tous qu'il n'est pas impossible que le déficit français soit supérieur à 3 % l'an prochain. Il n'est pas interdit par nos règles de connaître un dépassement temporaire, limité et exceptionnel. Un tel dépassement peut être conçu sur un an, à condition qu'il demeure inférieur à 3,5 % ; au-delà, ou s'il dure plus d'un an, une procédure pour déficit excessif doit être envisagée. Or le déficit demeurerait, semble-t-il, en dessous de 3,5 %, et le dépassement ne devrait pas durer plus d'un an. C'est pourquoi j'ai déclaré que c'était envisageable. Est-ce pour autant souhaitable ? Il faudrait que ce dépassement soit le plus limité possible. Le Gouvernement français travaille sur un paquet de mesures de maîtrise de la dépense et semble également envisager des efforts de recettes.

La Commission européenne comprend la nécessité de mesures en faveur du pouvoir d'achat ; j'y suis aussi très sensible du fait de mon parcours. Il faut simplement essayer de les accommoder avec le cadre budgétaire existant. Au printemps, la Commission jugera de l'impact de ces mesures sur le niveau du déficit public et en tirera les éventuelles conséquences procédurales imposées par les règles européennes. D'ici là, je maintiens un dialogue étroit et régulier avec les autorités françaises ; il revient au Gouvernement de proposer des financements solides permettant, dans la durée, de poursuivre la réduction de la dette publique.

Par ailleurs, les États membres ont, dans leur grande majorité, poursuivi leurs efforts de redressement des comptes publics. Les plans de 13 États membres ont été jugés conformes aux exigences européennes, même si le niveau de la dette reste parfois élevé et que les efforts structurels ont été jugés insuffisants dans certains États. Il faut donc rester vigilant.

Quant à l'Italie, l'analyse de la Commission a confirmé un risque de non-conformité particulièrement sérieux. On relève une croissance très forte du déficit nominal annoncé. Le déficit structurel devrait se dégrader de 0,8 point, quand celui de la France s'améliore de 0,2 point. La dette publique italienne atteint 131 % du PIB, niveau beaucoup trop élevé. Nous avons demandé au gouvernement italien de soumettre une nouvelle copie puis prononcé une opinion sur le risque de non-conformité. Depuis l'adoption de notre opinion, nous avons engagé un dialogue particulièrement intensif et constructif avec les autorités italiennes. Nous allons travailler d'arrache-pied pour trouver une solution. Le président du Conseil italien, M. Conte, a exprimé sa volonté de coopérer pour la réduction de la dette publique et a notamment annoncé que le déficit soumis serait, non plus de 2,4 %, mais de 2,04 %. Il reste encore des pas à faire, peut-être de part et d'autre. Nous ne pouvons pas transiger avec les règles. Nous cherchons les moyens de rendre compatibles des choix politiques légitimes et les règles communes. Il n'y aura pas un traitement privilégié pour les uns, sévère pour les autres ; les règles sont certes subtiles et complexes, mais elles sont les mêmes pour tous. Nous préparons donc également les prochaines étapes juridiques à la suite de l'opinion du Conseil, qui a suivi la nôtre.

Concernant la Grèce, on oublie parfois les trains qui arrivent à l'heure ! La Grèce fait une entrée tout à fait réussie dans le semestre européen. Son projet de budget pour 2019 prévoit un excédent primaire de 3,5 % du PIB, la croissance atteint 2,3 % cette année, et les créations d'emplois sont de retour. Cela permet d'éviter des coupes dans les retraites qui auraient pu les réduire de 14 % pour 1,4 million de Grecs. Cela ne veut pas dire que la Grèce est totalement tirée d'affaire - aucun relâchement n'est possible -, mais elle est sur la bonne voie.

Parmi les conclusions de la réunion du 3 décembre de l'Eurogroupe, je relève trois points positifs et deux points plus préoccupants. De manière positive, nous sommes parvenus en temps voulu à un accord pour le sommet de la zone euro ; des progrès ont été accomplis pour un fonds de résolution unique qui soit appuyé par des données budgétaires, ce qui conforte l'union bancaire ; enfin, nous avons fait des progrès en faveur d'une réforme du mécanisme européen de stabilité.

En revanche, sur plusieurs chantiers clés, les ministres des finances ne sont pas parvenus à surmonter leurs désaccords. Aucun consensus n'a été trouvé pour la mise en place d'un système européen de garantie des dépôts au sein de l'union bancaire, alors qu'une telle garantie est une composante intégrante de notre conception de l'union bancaire.

En outre, si les ministres ont évoqué la création d'un budget de la zone euro, il n'y a pas eu d'accord sur ce sujet, alors que cela est indispensable pour contribuer à réduire les divergences entre nos économies et pour mettre en place un fonds de stabilisation pour prévenir d'éventuels chocs asymétriques. La balle est dans le camp des chefs d'État et de gouvernement. J'espère qu'ils donneront à leurs ministres des directives qui leur permettront d'approfondir leurs travaux.

J'en viens aux initiatives de la Commission en matière fiscale. La première concerne la fiscalité du numérique. Les bénéfices tirés par les géants de ce secteur sont à peine taxés dans l'Union européenne : ils le sont, en moyenne, à 9 %, contre 23 % pour les autres entreprises. J'ai présenté, en mars dernier, deux propositions visant à garantir une fiscalité équitable de l'économie numérique. La première tend à moderniser les règles d'imposition actuelles, en introduisant le concept de « présence numérique », puisque la présence physique de ces groupes est limitée. La seconde consiste en l'instauration d'une taxe temporaire de 3 % sur le chiffre d'affaires généré par les activités numériques dans l'Union européenne.

Malgré l'urgence, les États membres ne se sont pas encore mis d'accord sur une position commune, mais de très grands progrès ont été réalisés grâce à un accord franco-allemand de dernière minute. Nous allons continuer à rechercher, avec énergie, une solution de compromis avant les élections européennes. Une taxe nationale est concevable si aucun accord européen ne peut être trouvé. Ma conception profonde est que les grands acteurs du numérique doivent payer leur juste part et ne sauraient se dérober à cette obligation, qui incombe à tout citoyen et à toute entreprise.

Ce dossier illustre la difficulté à progresser sur les questions fiscales qu'engendre la règle de l'unanimité. Ce sera mon testament : je présenterai bientôt des propositions pour le passage au vote à la majorité qualifiée en matière fiscale. J'attends le soutien des parlements nationaux. Je préconiserai une approche graduelle, par paquet. Il n'est pas tolérable que le veto d'un seul puisse bloquer la volonté de tous les autres. Nous savons, dans le cas de la fiscalité du numérique, quels sont les États réticents : l'Irlande, le Danemark, la Suède et, dans une moindre mesure, la Finlande. Ces États peuvent-ils empêcher d'avancer la très vaste majorité des États membres et de la population européenne ?

Une réforme qui introduirait la majorité qualifiée permettrait d'avancer de manière plus rapide et efficace sur les chantiers prioritaires et représenterait un progrès démocratique. En matière de fiscalité, nous avons fait des avancées énormes, inédites dans l'histoire de l'Union européenne. J'en suis très fier. Mais je sais aussi que, sur les grands dossiers structurants - TVA, assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS), fiscalité du numérique et de l'énergie, taxe sur les transactions financières -, nous n'avons pas pu avancer autant que les citoyens le souhaitent à cause de l'exigence d'unanimité. Nous sommes à cinq mois d'élections cruciales pour le projet européen. Il faut démontrer à nos concitoyens l'intérêt de notre projet commun afin qu'ils fassent un choix clair en faveur de l'Europe.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Le passage à la majorité qualifiée relève du bon sens. Si l'on veut que l'Union avance, il n'y a pas d'autre solution !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - Nous sommes toujours dans le brouillard quant au niveau du déficit public français pour 2019. J'ai bien entendu qu'il y aurait une différence de traitement entre la France et l'Italie, mais la France est tout de même l'un des mauvais élèves de l'Europe ; on ne peut pas s'en réjouir.

S'agissant de la fiscalité, je souhaite vous interroger au sujet de la fraude à la TVA sur internet, sujet constant de préoccupation et d'action pour la commission des finances. Dans le cadre de l'examen du projet de loi de lutte contre la fraude, nous avons fait adopter un amendement visant à instaurer un mécanisme instaurant la responsabilité solidaire des plateformes de paiement en ligne. La TVA n'est pas toujours collectée pour les achats en ligne ; des fraudes massives nous ont été confirmées. Un mécanisme similaire est-il envisagé à l'échelle de l'Union européenne ?

Le projet de directive ACCIS semble malheureusement ne plus compter parmi les priorités. Vous avez déclaré le mois dernier, lors de votre audition à l'Assemblée nationale, que ce dossier n'émergeait plus dans les discussions au Conseil. L'initiative franco-allemande vous paraît-elle aller dans le bon sens, ou s'agit-il, de fait, de la reconnaissance d'un échec en la matière ?

Enfin, vous avez ouvert en 2016 le chantier des taux de TVA. Il s'agirait de donner aux États membres plus de liberté pour fixer des taux réduits. Un calendrier de mise en oeuvre de ces mesures est-il prévu ? Pourraient-elles être appliquées avant la fin du mandat de la Commission ?

M. Simon Sutour. - Contrairement à ce qui se dit souvent, la Commission européenne a bien travaillé. Je voudrais soulever une question qui sort quelque peu des attributions de M. Moscovici et qu'on met parfois, par peur, sous le tapis : celle des accords commerciaux. Le Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) n'a toujours pas été soumis au Parlement français pour ratification. D'autres accords sont engagés, ont mûri et seraient presque prêts, notamment celui qui doit lier l'Union avec le Mercosur. Où en est-on ? Il nous faut être de meilleurs avocats pour ces accords avec des pays qui nous sont culturellement, politiquement et économiquement proches.

M. Yvon Collin. - La fraude massive à la TVA sur internet est un problème dont vous êtes conscients. Vous avez jugé cette fraude inacceptable : 50 milliards d'euros finissent dans la poche de fraudeurs, de criminels et même de terroristes. Quelle est la position de la Commission sur ce sujet ?

M. Cyril Pellevat. - Je souhaite voir aborder le cas de l'Espagne, dont le gouvernement a annoncé une hausse de 22 % du salaire minimum, pour atteindre 1 050 euros bruts. Cette mesure devrait coûter 340 millions d'euros, alors que la dette publique espagnole représente 98,8 % du PIB. Quelle est votre position à ce sujet ?

Mme Nathalie Goulet. - En tant que rapporteur spécial du programme 117 « Engagements financiers de l'État », je ne connais que trop le problème de la dette. On parle assez peu des taux d'intérêt. Leur augmentation est attendue, mais on ne sait à quelle date. Cela sera insupportable pour nos finances publiques. Quel est votre sentiment sur ce sujet ?

M. Sébastien Meurant. - Ma question porte sur la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) et notamment sur l'arrêt du rachat de la dette. Les intérêts divergent entre les pays qui ont une maîtrise complète de leur déficit et ceux, comme le nôtre, où l'on observe une divergence par rapport aux taux d'intérêt.

M. Pierre Moscovici. - Je répondrai très brièvement aux deux dernières questions. Je les ai posées à Mario Draghi hier. Il a promis d'y répondre après la réunion du Conseil des gouverneurs de la BCE qui doit se tenir aujourd'hui. Dans tous les cas, la Commission n'a pas l'habitude de s'exprimer sur ces sujets, qui sont l'apanage de la BCE. J'ai confiance dans sa gouvernance ; sa politique accommodante devrait se poursuivre sous une forme ou une autre. Attendons les décisions qui seront prises aujourd'hui à Francfort.

Concernant la fraude à la TVA, effectivement, la Commission bataille depuis plusieurs années sur cette question. Le système actuel de TVA pour les échanges entre États membres repose sur un système transitoire qui a tout de même 25 ans. Ce système est trop fragmenté et trop vulnérable à la fraude. La fraude à la TVA transfrontalière seule est estimée à 50 milliards d'euros, et nous avons des raisons de penser qu'une partie importante de cette somme va financer des activités criminelles, voire terroristes.

Nous voulons aider les entreprises européennes à développer leurs activités transfrontalières en bénéficiant de conditions de concurrence égales au sein de l'Union. Nous voulons également éliminer cette fraude ; par des mesures simples, mais d'envergure, nous pourrions déjà la réduire de 80 % et récupérer ainsi 40 milliards d'euros, gain non négligeable pour les trésors publics. Nous avons proposé des réformes à plusieurs reprises ; nous estimons que les États membres ne peuvent plus ignorer le problème au vu de son ampleur. La Commission soulignait déjà en 2016 la nécessité de mettre en place un espace unique de TVA à l'échelle de l'Union. Le Parlement européen a également adopté en 2016 une résolution dans ce sens. Il est urgent de rendre les règles beaucoup plus efficaces. De telles mesures rapides ont été proposées par la Commission, en octobre 2017, et adoptées par le Conseil le 4 décembre dernier.

Nous avons donc accompli quelques progrès limités, mais la grande réforme consistant à traiter la TVA transfrontalière comme la TVA domestique, réforme pourtant très simple, n'a pas encore pu être adoptée du fait de la règle de l'unanimité en matière fiscale. Cette proposition a fait l'objet de six réunions du Conseil. Je regrette que cette grande réforme n'ait pas pu être conclue durant ce mandat. Dans ce contexte, vos propositions me semblent avoir un rôle à jouer ; la Commission est prête à travailler sur le mécanisme que vous avez bâti.

Quant au projet ACCIS, cette réforme est elle aussi absolument déterminante. La fiscalité des entreprises en Europe est archaïque ; son architecture est vieille d'un siècle. Elle repose sur la taxation des entreprises en fonction de leur localisation physique dans un État, alors que l'économie d'aujourd'hui est mondialisée et dématérialisée, et que les entreprises ont une présence transnationale. Nous connaissons encore des divergences de fiscalité des entreprises au sein du marché intérieur, ce qui encourage les démarches d'optimisation fiscale. Il faut donc une assiette commune et consolidée. Je suis au regret de constater que cette réforme non plus n'a pas été conclue sous ce mandat, mais je m'efforce de ne pas laisser à mon successeur la situation que j'ai trouvée en arrivant, à savoir une proposition sans chances d'aboutir. Les travaux techniques ont très bien avancé ; nous avons fait 80 % du parcours. S'il y a une volonté politique, un accord est à portée de main. J'encourage donc les parlements nationaux à aiguillonner les gouvernements à ce sujet. Je me réjouis de l'accord franco-allemand sur ce projet, car cette convergence est nécessaire pour progresser.

Nous n'avons pas non plus pu conclure notre démarche sur les taux de TVA réduits. La Commission est critiquée de toute part, car le système actuel ne permet pas aux États membres d'accorder des taux réduits à certains produits ou secteurs, notamment le secteur équestre. Chaque État a ses priorités en matière de TVA. On se demande pourquoi ils ne peuvent pas agir seul, puisque nous avons posé le principe de la taxation dans le pays du consommateur, ce qui met fin au risque de concurrence fiscale.

Nous avons proposé en janvier dernier de redonner aux États membres la liberté de fixer les taux de TVA comme ils l'entendent, le taux standard ne pouvant être inférieur à 15 %. Quelques garde-fous seraient inclus : la liste de produits pouvant faire l'objet de taux réduits serait remplacée par une liste négative de produits ne pouvant en bénéficier, tels que les armes, les munitions, les jeux de hasard, ou encore le tabac. Le nombre et le niveau des taux réduits autorisés seront limités à deux taux fixés entre 5 % et le taux normal, un taux fixé entre 0 % et 5 % et un taux de 0 %.

Une fois cette réforme adoptée, chaque État devra définir sa propre politique en la matière. Cette proposition est forte ; hélas, le Conseil n'en a discuté qu'une seule fois, sous forme d'un échange général d'opinions sans que les questions techniques aient été abordées. La Commission propose, mais ce sont toujours les États membres qui disposent.

L'approche protectionniste, en matière de commerce, n'est pas pertinente. Je comprends que l'on veuille réguler le libre-échange. Tous les accords que la Commission européenne négocie incluent ainsi désormais des clauses sur la protection de l'agriculture, de l'environnement, des normes sanitaires, etc. Vous évoquez le CETA. Mais si l'on n'est pas capable de commercer avec le Canada, pays qui partage les mêmes valeurs que nous, avec qui pourrons-nous signer un accord commercial ? Un premier bilan du CETA a été fait : ce traité est très favorable à la partie européenne. Les craintes des agriculteurs sur l'importation massive de viande bovine ou ovine ne se sont pas matérialisées. Au contraire l'accord incite les canadiens à mettre en place une filière de qualité. Quant à l'accord avec le Mercosur, les négociations sont dans la dernière ligne droite. La Commission est parvenue à un accord avec le Mexique, qui modernise l'accord signé en 2000. La Commission qui négocie au nom des États à la volonté d'aboutir, ensuite il appartiendra aux États de se prononcer, sous le contrôle de leurs parlements nationaux.

L'Espagne a mené un spectaculaire effort d'ajustement pendant la crise qui a permis de réduire fortement le déficit. La situation de l'emploi s'est améliorée. En 2012-2013, on avait frôlé la mise en place d'un programme d'ajustement pour l'Espagne et l'on a finalement mis en oeuvre un programme spécifique pour les banques espagnoles. Le rôle de la Commission n'est pas de juger les politiques nationales, qu'elles soient italienne, française ou espagnole, ni de mettre la main dans le moteur à la place des gouvernements. Il lui appartient seulement de vérifier si les annonces sont compatibles avec les objectifs d'équilibre budgétaire des traités. Nous attendons que l'Espagne transmette un projet de budget ; cela ne nous empêche pas toutefois de faire des remarques sur la politique économique suivie, par le biais des recommandations spécifiques par pays. L'augmentation des salaires doit s'apprécier en fonction de la productivité.

M. Benoît Huré. - Vous avez fait référence aux dangers du protectionnisme et à l'intérêt de disposer d'une Organisation mondiale du commerce (OMC). Mais on sait aussi combien est préjudiciable la non-prise en compte dans les accords internationaux des problématiques environnementales comme sociales. Est-il envisageable de mieux intégrer ces enjeux dans les futures accords internationaux ?

M. Pierre Moscovici, commissaire européen. - Les tensions commerciales constituent le principal risque pour l'économie mondiale. L'attitude de l'administration américaine, très agressive sur ces questions, a provoqué une série de réactions en chaîne sur la place des institutions multilatérales et le rôle des accords commerciaux. Je me réjouis que les discussions commerciales lors du G20 de Buenos Aires entre les présidents chinois et américains aient permis quelques avancées. Au-delà, pour lever les hypothèques sur la croissance mondiale, il faut faire retomber les tensions commerciales et réformer la gouvernance du commerce international. À mon avis, la position des Européens doit être la défense du multilatéralisme, le refus du protectionnisme, l'attachement à un libre-échange régulé et modernisé face à la tentation du repli sur soi. Le nationalisme n'est pas une solution. La guerre commerciale est une guerre perdante. La Commission européenne a la conviction que si une réforme de l'OMC s'impose, il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Il ne faut pas tuer cette institution mais lui redonner toute sa vigueur. Son directeur général, Roberto Azevêdo, travaille en ce sens et a tout notre soutien. Outre-Atlantique, on a tendance à considérer que l'OMC a fait son temps. Ce n'est pas notre conception.

La Commission dans tous les accords qu'elle négocie, dans le CETA, qui est le meilleur accord qu'elle ait négocié jusqu'à présent, comme dans l'accord avec le Mercosur ou dans celui avec le Japon, qui a été approuvé par le Parlement européen à une très large majorité il y a deux jours, inclut les problématiques sociales, environnementales ou sanitaires. Un accord commercial ne doit pas affecter notre diversité culturelle, nos normes sociales ou sanitaires ou notre agriculture. Telle est la feuille de route que nous nous sommes fixés. Aux parlements nationaux ensuite d'apprécier si les accords sont satisfaisants.

Une précision par rapport à ma déclaration précédente sur les arbitrages du Gouvernement sur le financement des nouvelles mesures présentées par le Président de la République et le Gouvernement français, le 20 décembre, c'est l'Agence française du Trésor qui présentera son programme de financement, ce qui signifie que les arbitrages auront été rendus avant, à une date que je ne connais pas.

M. Philippe Dominati. - Aux élections européennes, les eurosceptiques risquent de l'emporter en France. Que peut-on dire aux Français ? Qu'est-ce que l'Europe apporte aux Français en termes de liberté ? L'harmonisation fiscale en Europe rimera-t-elle avec une baisse d'impôts et de prélèvements ? L'harmonisation fiscale est-elle en discussion à Bruxelles ? Certains pays européens sont très compétitifs en matière de fiscalité.

M. Pierre Moscovici, commissaire européen. - Je ne m'étendrai pas sur ce que l'Europe apporte à la France, ni sur ce la France apporte à l'Europe. La France est un des pays fondateurs de l'Europe depuis l'origine et en est, à beaucoup d'égards, l'un des principaux bénéficiaires. Si l'on peut craindre une poussée des eurosceptiques aux élections européennes, je ne peux pas croire qu'ils l'emporteront. Les forces pro-européennes, dans leur diversité, doivent s'organiser. L'Europe est aujourd'hui confrontée à des mouvements europhobes qui veulent la détruire. D'autres veulent la conforter. Ce sera un des enjeux des futures élections de savoir si l'on veut poursuivre la construction européenne ou la détruire. Il est indispensable que ce combat pour les valeurs européennes, l'État de droit, l'indépendance de la presse, la justice, l'égalité entre les sexes, le refus de la peine de mort ou la lutte contre le réchauffement climatique soit porté. Ensuite, une fois que l'on se sera mis d'accord pour poursuivre l'aventure européenne, il conviendra de choisir l'Europe que l'on veut et que les programmes politique conservateurs, socio-démocrates ou écologistes puissent s'exprimer.

Il faut donner des preuves d'Europe à nos concitoyens. Jean-Claude Juncker disait que cette Commission européenne était la Commission de la dernière chance. Il parlait de la situation économique. De fait, la situation économique a bien changé en quatre ans. Les créations d'emploi atteignent un niveau record en Europe. Le chômage a baissé. Récemment, l'Europe a eu à subir l'impact du Brexit et de la crise migratoire, mais son histoire est faite d'une succession de crises. La crise économique a débouché sur une crise politique à cause des laissés-pour-compte et de la croissance des inégalités. C'est un phénomène dont on doit s'occuper dans la durée. Sur la fiscalité, je souhaite qu'une taxe sur le numérique soit adoptée avant les élections. Ce serait un signal magnifique envoyé à nos concitoyens. Les taxes nationales aboutiraient à fractionner le marché intérieur. L'Europe serait le premier continent à le faire. Je souhaite aussi que l'on lance le débat sur le vote à la majorité qualifiée. En effet, on ne pourra avancer sur l'harmonisation fiscale ou sociale sans démocratie, c'est-à-dire sans loi de la majorité.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Merci. Il m'appartient maintenant de vous transmettre l'avis politique que notre commission des Affaires européennes a adopté mercredi dernier, le 5 décembre 2018, sur la réforme de la politique agricole commune (PAC). La réponse de la Commission européenne à notre avis politique du 12 avril 2018 est en opposition avec les préconisations des deux résolutions du Sénat du 8 septembre 2017 et du 6 juin 2018. Il s'agit moins d'un désaccord sur la ligne budgétaire que sur les modalités de mise en application de la PAC. Nous craignons que la PAC finisse par se résumer à l'addition des 27 politiques nationales. Or la PAC a été un des fondements de la construction européenne.

Je suis en phase avec votre position sur les accords commerciaux internationaux, le CETA ou l'accord avec Mercosur. Je salue la position du Président Juncker sur les accords de deuxième et troisième génération. J'ai vu le positionnement de l'Union européenne à Genève au sein de l'Union interparlementaire, où nous avons entendu les contributions de l'Union européenne et du Canada. Nous attendons la position des États-Unis sur l'OMC et l'organe de règlement des différends. L'Union européenne joue un rôle moteur. Dans la mesure où le multilatéralisme est en crise, momentanément, passons par le plurilatéralisme. L'idéal serait évidemment de rester dans le cadre du multilatéralisme.

Je souhaite aussi appeler votre attention sur les mesures conservatoires en cas de contentieux avec un autre pays à l'OMC. Ainsi un contentieux est en cours sur l'importation de biodiesel argentin. Il serait pertinent en attendant le jugement que la Commission puisse prendre des mesures conservatoires. L'attente peut durer parfois des années et mettre en difficulté les entreprises concernées.

La réunion est close à 10 h 50.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.