- Mardi 12 mars 2019
- Nomination d'un rapporteur
- Financement des infrastructures de transport - Audition commune de MM. Jean Abèle, secrétaire général de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), Yves Crozet, professeur émérite à l'Institut d'études politiques de Lyon, et Philippe Duron, président du conseil d'orientation des infrastructures
- Mercredi 13 mars 2019
- Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance au sein de l'Union européenne - Communication
- Questions diverses
- Situation et perspectives de l'économie française - Audition commune de Mme Agnès Bénassy-Quéré, professeur d'économie à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, MM. Didier Blanchet, directeur des études et synthèses économiques de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)
Mardi 12 mars 2019
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 14 h 35.
Nomination d'un rapporteur
M. Albéric de Montgolfier est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 1737 (A.N. XVe lég.) portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés, sous réserve de sa transmission.
Financement des infrastructures de transport - Audition commune de MM. Jean Abèle, secrétaire général de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), Yves Crozet, professeur émérite à l'Institut d'études politiques de Lyon, et Philippe Duron, président du conseil d'orientation des infrastructures
M. Vincent Éblé, président. - Notre Haute assemblée examinera en première lecture à compter du mardi 19 mars le projet de loi d'orientation des mobilités.
Pour la première fois, ce texte comporte en annexe une programmation financière pluriannuelle des infrastructures de transports, qu'avait réclamée le groupe de travail constitué par notre commission des finances sur le financement des infrastructures de transport dans son rapport d'information « Infrastructures de transport : sélectionner rigoureusement, financer durablement » présenté en septembre 2016.
Cette programmation financière, qui porte sur la période 2018-2037, devrait, à l'issue des débats parlementaires, donner enfin à notre pays une feuille de route claire dans un domaine stratégique pour notre avenir.
L'audition commune organisée aujourd'hui a pour objectif d'éclairer notre commission des finances sur les différents enjeux soulevés par cette programmation financière : priorité accordée à la rénovation des réseaux existants et aux transports du quotidien, devenir des grands projets structurants pour les territoires, place des différents modes de transport, recettes affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), etc.
Pour nous informer sur ces questions, nous entendons aujourd'hui M. Philippe Duron, qui a présidé le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) chargé d'élaborer plusieurs scénarios de programmation financière, M. Jean Abèle, secrétaire général de l'Afitf, l'agence qui finance au nom de l'État les infrastructures de transport, et M. Yves Crozet, professeur émérite à l'Institut d'études politiques de Lyon, économiste des transports.
Je cède d'abord la parole à M. Philippe Duron, qui nous expliquera comment le COI a recensé et hiérarchisé les besoins en infrastructures de transport qui s'exprimaient sur le territoire, puis élaboré les trois scénarios d'investissements à l'origine de la programmation financière pluriannuelle qui nous est soumise aujourd'hui.
M. Philippe Duron, président du Conseil d'orientation des infrastructures. - Le titre du rapport du Sénat que vous avez mentionné résume très bien les enjeux et pourrait aussi être celui de la lettre de mission adressée au président du COI : sélectionner rigoureusement et financer durablement les infrastructures de transport. Il fallait répondre au besoin d'efficacité des infrastructures et services de transport et mieux prendre en compte les déplacements du quotidien de nos concitoyens.
Pour restaurer la qualité des infrastructures, les moderniser et proposer des services répondant mieux aux besoins, le Gouvernement a mis en place un conseil mixte et pluraliste comptant trois sénateurs, dont M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, trois députés dont Mme Barbara Pompili, présidente de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale, une députée européenne et les représentants de l'Assemblée des départements de France (ADF), de France urbaine et Régions de France, ainsi que des personnalités qualifiées, hauts fonctionnaires, personnalités issues du secteur du BTP et élus locaux. Ce conseil a eu quatre mois pour travailler avec l'aide de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).
Nous avons commencé par sélectionner des projets et des programmes. Le rôle de la commission Mobilité 21, à laquelle M. Crozet et moi-même avions participé en 2012-2013, se limitait à ordonnancer les programmes contenus dans le schéma national d'infrastructures de transport (SNIT). Cette fois-ci, la réflexion de notre conseil incluait également la remise à niveau des infrastructures ayant pâti d'un manque d'investissement. Nous avons donc pensé en termes de programmes autant que de projets, en répondant à la double commande formulée par le président de la République le 1er juillet 2017 lors de l'inauguration du TGV Atlantique : mettre l'accent sur les mobilités du quotidien et la rénovation des infrastructures. Mais il fallait aussi veiller à la cohérence avec les autres politiques publiques de l'État - environnement, aménagement du territoire, économie et emploi notamment.
Autres enjeux identifiés : améliorer la qualité et assurer la pérennité des services - j'insiste sur le terme de « services » qui marque une rupture avec l'approche par l'offre - développer la performance des transports en ville en luttant contre la congestion et la pollution, réduire les inégalités territoriales en améliorant l'accès aux petites villes et aux villes moyennes, se doter d'infrastructures, et notamment d'un service de fret, performantes, et placer la France à la pointe de l'innovation en prenant en compte les deux innovations de rupture que sont la décarbonation des transports routiers et la digitalisation, désormais présente dans tous les secteurs de la vie économique et sociale.
Tout cela a un coût considérable. Pour la première fois, le projet de loi d'orientation des mobilités a intégré un volet programmation, une mesure très attendue par votre assemblée et d'autres institutions et groupes d'intérêt. La démarche de programmation a fait ses preuves en Allemagne et en Suisse ; depuis dix ans, l'Union européenne l'impose aux États qui la rejoignent.
Nous avons donc procédé à une évaluation des projets et programmes, en nous appuyant d'abord sur leur évaluation socio-économique monétarisée et l'estimation de leur valeur actualisée nette. Mais nous avons constaté, lors des travaux de Mobilité 21, que cette approche valorisait excessivement certains items comme le temps gagné. À cause de ce critère, dans le classement des 175 projets du SNIT apparaissent d'abord les autoroutes, puis les routes, le ferroviaire et enfin les voies navigables. C'est difficile à entendre ; c'est pourquoi la commission Mobilités 21 avait élaboré une série de critères, en ajoutant notamment le niveau de maturité des projets et programmes, pour éviter des effets d'éviction.
Au terme de cette réflexion, nous avons arrêté trois scénarios. De fait, les premières auditions avaient mis en évidence les contraintes financières à prendre en considération, à commencer par la trajectoire de dépenses d'infrastructures et de mobilité définie par la loi de programmation des finances publiques. Or en nous tenant à celle-ci, nous n'étions pas en mesure de répondre à l'ensemble des besoins.
Le premier scénario est celui qui se rapproche le plus de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, en retenant 48 milliards d'investissements d'infrastructures en vingt ans, à travers une augmentation modérée du financement de l'Afitf. Il ne permet pas d'enrayer la dégradation des grands réseaux routiers et ferroviaires, sans parler de voies navigables en déshérence.
Le deuxième répond à la double commande du Président de la République avec 60 milliards d'euros d'investissements sur deux décennies. Il implique d'augmenter de 600 millions d'euros par an le budget de l'Afitf par rapport au scénario 1.
Enfin, le scénario 3 concilie les objectifs définis et les attentes des territoires et des élus avec 80 milliards d'euros investis en vingt ans, ce qui conduirait à financer l'Afitf à hauteur de 3,5 milliards d'euros par an jusqu'en 2022, de 4 milliards d'euros ensuite, une fois les projets arrivés à maturité.
Longtemps, les déplacements interurbains ont été privilégiés par notre politique des transports, dans le cadre du plan autoroutier puis des lignes à grande vitesse. Le rapport de la commission Mobilité 21 a fait valoir que l'on ne pouvait continuer à construire des infrastructures interurbaines de très haut niveau sans assurer la maintenance de l'existant. Nous nous sommes inscrits dans ce prolongement, en conservant néanmoins trois grandes infrastructures. Les deux premières feraient l'objet d'une rénovation. Il s'agit de la LNPN (liaison nouvelle Paris-Normandie) et de la LNPCA (liaison nouvelle Provence-Côte-d'Azur), cette dernière, l'une des plus délabrées en France, engendrant une forte insatisfaction chez ses usagers. La troisième est la ligne à grande vitesse Bordeaux-Toulouse. Nous l'avons maintenue d'abord parce que la mise en service de la ligne Tours-Bordeaux a déjà mis en évidence un transfert modal depuis Toulouse ; ensuite parce que Toulouse est une métropole à caractère européen et que toutes les agglomérations de ce type doivent être reliées par la grande vitesse à l'horizon 2030 ; parce qu'il est souhaitable que la France maintienne un savoir-faire industriel dans ce domaine ; et enfin parce que les grandes collectivités d'Aquitaine et de Midi-Pyrénées avaient été incitées à financer la liaison Tours-Bordeaux contre la promesse d'une réalisation ultérieure du tronçon Bordeaux-Toulouse.
Voilà les grandes lignes de notre approche : rénovations, promotion d'alternatives à la route, prise en considération de l'aménagement du territoire à travers une amélioration du réseau autoroutier au profit des villes petites et moyennes. Dans les années 2000, la Datar avait envisagé la mise en place de liaisons en deux fois deux voies entre l'ensemble de ces villes ; nous nous contentons de proposer une amélioration de la desserte partout où cela est possible, dans le cadre d'un investissement de deux milliards d'euros sur les dix années à venir.
M. Vincent Éblé, président. - Merci. J'invite maintenant M. Jean Abèle, secrétaire général de l'Afitf, à nous présenter la situation financière actuelle de l'agence, tant du point de vue des dépenses que des recettes, et ses perspectives, compte tenu de la programmation financière pluriannuelle prévue par le projet de loi.
M. Jean Abèle, secrétaire général de l'Afitf. - M. Christophe Béchu, président du conseil d'administration de l'Afitf, a été retenu et vous prie de l'en excuser.
L'Agence, avec son budget de 2,5 milliards d'euros par an, n'est que l'un des investisseurs dans les transports en France, domaine où le montant global d'investissement, dans les comptes 2017 de la Nation, s'élève à 19,6 milliards d'euros. Ces dépenses d'investissement représentent 12 % de celles de l'État et 17 % de celles des collectivités.
L'Afitf est un établissement public administratif créé par décret en 2004 pour apporter la part de l'État au financement des infrastructures, à la suite du Comité interministériel permanent pour les problèmes d'action régionale et d'aménagement du territoire (CIAT) de décembre 2003. Initialement, l'horizon retenu était 2025, mais celui-ci relève plutôt, désormais, de la loi d'orientation des mobilités. Les champs d'intervention de l'Afitf se sont multipliés au fil du temps. Cinq élus, une personnalité qualifiée et six représentants de différentes administrations siègent à son conseil d'administration.
L'Afitf emploie quatre personnes, et s'appuie bien sûr dans son action sur les services centraux et le terrain. Outre nos effectifs très modestes, notre originalité consiste à assurer le transfert de recettes du routier vers le ferroviaire, le routier non concédé, les transports en commun d'agglomération, les voies navigables, le maritime et le littoral. Nous assurons ainsi une forme de report modal financier. Cette redistribution, ne le nions pas, est aujourd'hui dans l'oeil du cyclone.
L'Afitf offre une transparence complète sur l'origine et l'utilisation des dépenses, et peut prendre des engagements financiers sur le long terme, ce qui sécurise les maîtres d'ouvrage. Nous avons ainsi des paiements prévus jusqu'en 2042.
Au départ, le fonds de l'agence devait être alimenté par les dividendes des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes. Les privatisations ont rapporté 4 milliards d'euros. Le socle des ressources de l'agence est constitué de la redevance domaniale et de la taxe d'aménagement du territoire, auxquelles s'ajoutent, depuis 2006, le produit des amendes radars, qui a rapporté environ 1 milliard d'euros en 2019, et 60 millions d'euros de contributions volontaires exceptionnelles des sociétés concessionnaires.
Pour arriver au budget de 2 ou 2,5 milliards d'euros qui a été celui des dernières années, la première idée, faute de ressources plus pérennes, a été de faire contribuer le budget de l'État, à hauteur d'un milliard d'euros. La taxe poids lourds devait prendre le relais à partir de 2015 : elle aurait dû rapporter 680 millions d'euros la première année. Depuis son abandon, c'est une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) qui apporte ce complément, pour un montant d'un milliard d'euros en 2018 et de 1,2 milliard en 2019 ; c'est ainsi qu'en 2019, malgré l'annulation de l'augmentation généralisée de la TICPE due aux événements que vous savez, la dotation de l'agence est restée conforme au niveau prévu en loi de finances initiale.
Depuis quelques années, les dépenses de l'agence financent d'abord la maintenance et la sécurisation des infrastructures routières et des voies navigables - SNCF Réseau faisant de même pour le ferroviaire. Elles financent aussi la mise en oeuvre des contrats de plan État-régions. Depuis la création de l'agence, 40 milliards d'euros ont été engagés, répartis de la façon suivante : 40 % en faveur du ferroviaire, 40 % en faveur du routier non concédé, environ 12 % pour les transports collectifs d'agglomération - en nette hausse ces dernières années -, et environ 2,5 % pour, respectivement, les voies navigables et les infrastructures maritimes et littorales.
Le budget pour 2019 affiche 2,478 milliards d'euros de recettes, soit 247 millions d'euros de plus qu'en 2018, où le produit des amendes radars a été près de 200 millions d'euros inférieur aux estimations. En dépenses, les crédits de paiements s'élèvent à 2,48 milliards d'euros, ce qui est légèrement inférieur au montant de 2018, mais ce dernier incluait 324 millions d'euros de solde de la dette Écomouv' ; en termes de budget opérationnel, nous avons en 2019 235 millions d'euros de plus qu'en 2018 pour investir sur les mobilités. Les autorisations d'engagement s'élèvent à 1,9 milliard d'euros, soit le niveau de 2017. C'est une mesure de prudence, en prévision de la LOM et de l'accroissement des financements à partir de 2020. Cela ne met pas pour autant en cause les financements de l'année puisque tous les domaines, sauf le maritime qui est en léger recul, sont en augmentation : 1 milliard d'euros sur le ferroviaire, 944 millions d'euros sur le routier, 274 millions d'euros sur les transports collectifs d'agglomération, 107 millions d'euros pour le fluvial - contre 80 millions d'euros l'an dernier, le ministère a donc compris la nécessité de renforcer le volet modernisation -, et 40 millions d'euros pour le maritime et le littoral. À 2,5 milliards d'euros, le budget 2019 ne remet pas en cause la trajectoire LOM, établie pour cinq ans. Le vrai sujet est plutôt de savoir où trouver les ressources supplémentaires à partir de l'année prochaine, qui doivent s'élever à environ 500 millions d'euros - ce qui nous place dans un scénario que l'on pourrait, à la suite de l'exposé de M. Duron, appeler « scénario 2 moins ».
Il est fondamental de conforter ces financements et d'en fixer la destination, pour éviter toute foire d'empoigne. Il serait utile de perpétuer le travail du COI, car le temps est court et ces choix nous engagent pour plusieurs années. Enfin, je pense que même si la trajectoire LOM augmente l'effort de 40 % en cinq ans, cela ne suffira pas : il faut certes travailler sur l'offre, mais surtout sur la demande, via l'urbanisme, le logement, l'organisation du temps de travail, les nouvelles technologies, etc.
M. Vincent Éblé, président. - Je cède à présent la parole à M. Yves Crozet, économiste des transports, pour qu'il nous livre son analyse sur cette programmation financière pluriannuelle des infrastructures de transport. Est-elle soutenable financièrement ? Est-elle cohérente avec les priorités affichées par le Gouvernement ?
M. Yves Crozet, professeur émérite à l'Institut d'études politiques de Lyon. - Merci de votre invitation. La LOM ne porte pas que sur la programmation des infrastructures : à preuve, on n'y parle plus tant de transports, de mobilités ou d'infrastructures que de services. Ne nous polarisons donc pas sur ce seul aspect. Cela dit, scénario 2 ou « 2 moins », et quoi qu'il advienne de la taxe carbone, le compte n'y est pas.
Je veux d'abord rappeler que la LOM est une loi absolument nécessaire. L'exposé des motifs - qu'il aurait fallu faire rédiger par un universitaire plutôt que par un cabinet d'avocats... - tourne autour du pot, si je puis dire, à deux égards. La LOM entend d'abord succéder à la LOTI, très grande loi qui a créé le versement transport, les périmètres de transport urbain, les PLU, etc., mais qui a été dépassée par de nombreuses mobilités. La mobilité, c'est le déplacement et la prise en compte de la localisation des activités. Or depuis la LOTI, partout en France, l'étalement urbain a considérablement progressé, en sorte que 80 % des territoires échappent aux gestionnaires des périmètres de transports urbains. L'Insee a enfoncé le clou récemment : à l'exception de la région parisienne, moins de 20 % des actifs utilisent des transports collectifs pour se rendre au travail ; Lyon est plutôt un bon élève avec 15 %, mais ils ne sont que 7 % à Marseille ! Lorsque 90 % des actifs n'utilisent pas les transports collectifs pour se rendre au travail, c'est que la LOTI est un échec. La LOM entend compenser cet oubli de nombreux territoires, cet oubli de l'automobile, cet oubli des financements.
Ensuite, dans les quinze points forts de la loi mis en avant dans les documents de communication du ministère, on peut lire que les trois quarts des investissements du quinquennat iront au ferroviaire : mais il s'agit des investissements de l'État central, dont la moitié proviendront de l'Afitf. C'est oublier que la majorité des investissements sont le fait des collectivités territoriales, et destinés à la route. Je suis surpris que la LOM n'aborde pas cette question. La programmation des investissements ne concerne pas que l'Afitf ! Or les investissements des communes et des départements, sur 98 % du réseau routier français, représentant 60 % des voyageurs-kilomètres - du trafic, si vous préférez - sont tombés de 11 à 8 milliards d'euros en quelques années.
Je suis donc surpris que l'exposé des motifs ne nous dise pas la chose toute simple suivante, certes guère dans l'air du temps : si l'on veut financer les mobilités, programmer les investissements et prendre en compte la transition écologique, il va falloir augmenter les prélèvements publics sur la mobilité, et sans doute les dépenses ! Tous les candidats à la présidentielle promettent de baisser les prélèvements et les dépenses ; c'est pourtant le contraire qui va se produire. Les porteurs de nouvelles mobilités, les opérateurs d'autopartage, Uber, font de moins en moins de business to customer car il n'y a pas sur ce créneau de modèle d'affaires concluant - voyez la faillite d'Autolib' à Paris et de beaucoup d'opérateurs de covoiturage - et de plus en plus du business to administration : Uber est ainsi devenu membre de l'Union internationale des transports public, gros consommateur d'argent public s'il en est... L'entreprise a en effet bien compris que pour rentabiliser son activité, le client ne suffira pas, il lui faudra de l'argent public.
Il était donc nécessaire de faire la transparence sur les prélèvements. Près de 40 milliards d'euros sont prélevés sur la route, sans parler de la TVA. C'est une bonne chose, et l'on pourrait sans doute prélever plus, mais on ne pourra le faire sans davantage de transparence. Savez-vous seulement qu'en 2015 - avant la hausse de TICPE -, d'après les chiffres publiés par le ministère des transports et le Trésor, un véhicule essence ou diesel en interurbain couvrait la totalité de ses coûts externes ? Si on augmente la TICPE qui pèse sur ces automobilistes, on s'expose à quelques problèmes...
M. Duron a bien insisté sur la question des services, qui est un aspect très important de la LOM, mais il existe un autre point aveugle : la question de l'espace. Voyez Londres : le gestionnaire, Transport for London, est bien organisé ; l'équivalent du pass Navigo, à Londres, coûte 400 euros par mois ; et dans le centre de commande de Londres, les écrans de contrôle des transports collectifs jouxtent les écrans de contrôle des routes. À Stockholm, c'est la même chose. Comment imaginer qu'une autorité organisatrice de la mobilité fonctionne en Île-de-France, à Lyon, Toulouse ou Marseille si elle n'est pas aussi en charge de la voirie et des transports publics ? Il faut parler de l'ensemble des voiries, et de leur gouvernance, pas seulement de leurs financements. La LOM prévoit des autorités organisatrices de la mobilité à l'échelon des intercommunalités ; beaucoup n'ont pas de transports collectifs mais s'occupent des routes. J'ai lu que le Sénat proposait un versement transport à hauteur de 0,3 % ; objectivement, la route paie déjà beaucoup. On pourrait affecter une partie des recettes des routes pour entretenir les routes, plutôt que pour payer les dépenses sociales. Ceux qui gèrent l'espace doivent aussi gérer les mobilités. De ce point de vue, la LOM est pauvrement innovante : elle parle de covoiturage, mais pour développer le covoiturage, il faudra réorganiser les voiries, créer des parkings, des voies réservées, des péages, peut-être - mais le péage urbain, qui figurait dans le projet de loi, a été retiré du texte en novembre à la suite des événements que vous savez...
Pour revenir sur la programmation pluriannuelle des investissements, la grande fragilité de la LOM est financière. M. Duron et d'autres ont publié une tribune dans Les Échos sur cet aspect. Nous sommes dans le scénario 1 du COI, plutôt que dans le 2 ou le 3. Pour réaliser le scénario 2, qui est souhaitable - et je partage l'avis de M. Duron sur les lignes Paris-Normandie, les améliorations en PACA, et la nécessité d'avoir un TGV entre Bordeaux et Toulouse, mais sans doute pas entre Bordeaux et Dax -, il faudra poser la question de l'augmentation des prélèvements. Pour financer Bordeaux-Toulouse, dont le trafic ne permettra pas de financer l'infrastructure, faudra-t-il pomper l'Afitf, donc prélever des ressources sur d'autres projets ? Faudra-t-il prélever des impôts sur les bureaux et les entreprises avec des systèmes de type Société du Grand Paris ? On n'échappera sans doute pas à une hausse des prélèvements.
Se pose alors la question du versement transport, qui représente déjà 8 milliards d'euros en France, dont 4 milliards en région parisienne ; faut-il l'augmenter, alors qu'il dégage les entreprises de leurs responsabilités ? Dans la plaine de l'Ain, à l'Est de Lyon, où sont concentrés de nombreuses activités de logistique et de nombreux entrepôts, et où beaucoup d'entreprises fonctionnent en horaires décalés, les entreprises paient un versement transport important car elles ont une main d'oeuvre abondante, mais l'offre est nulle ; les chefs d'entreprises préféreraient prendre en charge le transport de leurs salariés plutôt que de payer le versement transport ! Le projet de loi initial proposait de développer les taxis amateurs : l'idée a hélas disparu, comme celle du péage urbain. Autre idée disparue, mais que le Sénat défendra peut-être : celle de contrats opérationnels entre les autorités organisatrices et les régions. Bref, arrêtons de chercher des vaches à lait qui s'appelleraient écotaxe poids lourds, TICPE, ou rente autoroutière, et disons aux usagers que, de même que l'eau paie l'eau, la mobilité doit payer la mobilité.
M. Vincent Éblé, président. - Merci pour ces propos, qui stimuleront le débat ! Notre rapporteur général, M. Albéric de Montgolfier, et notre rapporteur spécial sur les transports, Mme Fabienne Keller, vont à présent vous poser leurs questions.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il y a quelques années, Christian Eckert, alors secrétaire d'État en charge du budget, se tenait à la place que j'occupe actuellement lorsqu'il a appris, en direct, en lisant le téléphone portable que lui tendait son conseiller, que Ségolène Royal avait annoncé la suppression de l'écotaxe... On a décidé un peu vite de se priver de cette recette et d'accepter un tel coût pour les finances publiques. Peut-on ressusciter une forme de taxe poids lourds ? On invoque souvent les exemples étrangers, allemand ou suisse notamment. Peut-on, d'une façon ou d'une autre, taxer les camions étrangers qui vont de l'Espagne à la Belgique en passant par notre territoire, ou qui passent par l'Alsace pour éviter l'Allemagne, afin de faire contribuer le trafic de transit au financement des infrastructures tout en évitant de nuire à la compétitivité du transport français ? Un poids lourd espagnol peut traverser la France sans verser un centime !
Sur les radars, M. Abèle est allé un peu vite sur les chiffres. Beaucoup ne sont pas actifs en ce moment... Craignez-vous une baisse du produit des amendes radars ? La direction du budget, invitée, n'a pas daigné venir, ce qui est dommage...
Le Gouvernement a commandé un rapport à l'inspection générale des finances et au conseil général de l'environnement et du développement durable sur l'avenir du réseau routier non concédé, qui n'est toujours pas public - j'en ai demandé une copie. Le réseau autoroutier francilien, en particulier celui que l'on utilise pour aller ou revenir de Roissy ou d'Orly, est insatisfaisant car sale, pas entretenu...
M. Philippe Dallier. - Dangereux !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il est en effet mal éclairé, car des câbles ont été volés... Bref, c'est indigne. Comment l'entretenir ? Faut-il étendre le réseau routier non concédé jusqu'aux portes de Paris ? Le réseau concédé est peut-être cher, mais au moins, il est entretenu.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial sur les transports. - Je remercie les trois intervenants pour leur éclairage.
Le profil de recettes de l'Afitf a été placé par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable à l'article 1er du projet de loi, afin de le consolider. Monsieur Abèle, pouvez-vous nous indiquer un montant réaliste dès 2019, ou à tout le moins une fourchette ?
Sur les radars, je suis moins pessimiste que le rapporteur général, car des réparations sont en cours, et on ne peut pas souhaiter que les dépassements de limitation de vitesse soient nombreux... Quoi qu'il en soit, on peut espérer que les recettes soient au rendez-vous en 2019.
Le système ERTMS, qui permet de mettre entre 20 % et 30 % de trains supplémentaires sur une ligne, et donc de mieux utiliser des axes ferroviaires saturés, est un investissement intéressant mais compliqué à mettre en oeuvre car il concerne à la fois le rail et le train. Est-ce néanmoins un levier intéressant ? Faudrait-il mieux le valoriser ? Je ne crois pas qu'une évaluation ait été conduite à son sujet.
M. Philippe Duron. - Notre rapport proposait en deuxième hypothèse de mettre en place non pas une vignette kilométrique, inacceptable politiquement après la crise des bonnets rouges, mais une vignette temporelle et forfaitaire. C'était aussi une contre-proposition de l'organisation des transporteurs routiers européens à l'époque de l'écotaxe.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Selon quel tonnage ?
M. Philippe Duron. - Sans doute 3,5 tonnes. Les Allemands, qui ont commencé à 12 tonnes, sont à présent descendus à 3,5 tonnes. Retenir une approche progressive, graduelle, peut être prudent. Ce point n'a fait l'objet d'aucun arbitrage.
La ministre souhaite une taxe qui s'imposerait aux camions étrangers en transit, qui paient peu, ou pas, le coût de l'infrastructure. Pour éviter de créer une discrimination, il faudrait que tous les poids lourds s'en acquittent, mais avec un avantage consenti aux nationaux.
Madame Keller, l'ERTMS est actuellement appliqué en France, dans sa deuxième version, entre Paris et Lyon. Ce système de signalisation embarqué permet des gains de capacité, davantage de trains pouvant passer sur un même sillon, ce qui évitera de créer des lignes nouvelles. La LNPCA en sera également équipée, car elle est saturée. Les Italiens sont plus ambitieux puisqu'ils envisagent d'appliquer ce système, d'ici à 2030, sur plusieurs milliers de kilomètres. ERTMS permettra aussi une interopérabilité avec les trains étrangers qui traverseront notre pays.
Il faut avancer dans cette voie, mais le dispositif est coûteux.
M. Yves Crozet. - Le système ERTMS favorise l'ouverture à la concurrence, d'où les retards dans son application en France. Aujourd'hui, un train allemand ne peut pas circuler entre Paris et Lyon, car il n'est pas équipé du système de contrôle de vitesse par balises (KVB). La SNCF et la Deutsche Bahn freinent des quatre fers, tandis que les petits pays, notamment la Belgique, sont tous passés à l'ERTMS.
Vous avez dit, monsieur le rapporteur général, que les réseaux concédés étaient bien entretenus, contrairement aux non concédés. Je plaide pour que la route sorte du système non marchand, à l'instar de ce qui a été fait pour l'eau, la gestion des ordures ménagères et la télévision, pour lesquelles on paie des redevances. Il est surprenant qu'en matière de mobilités, secteur qui influe sur l'environnement, le climat et la vie des générations futures, on ne soit pas capable de mettre en place une tarification.
La TICPE, qui ne concerne ni les véhicules électriques ni les poids lourds étrangers, n'est pas un système d'avenir. Ce qui permet d'entretenir le réseau, c'est la tarification, et non les solutions bancales qui sont envisagées en lieu et place de la véritable solution : tarifer l'usage des routes. La vignette « ancien modèle » est certes un retour en arrière, mais elle a le mérite de permettre une tarification forfaitaire.
L'idée de faire payer les camions en transit me gêne. Les poids lourds représentent 30 % du chiffre d'affaires des sociétés d'autoroute, soit 3 milliards d'euros. Les camions étrangers, qui circulent massivement sur les autoroutes, en paient une grande partie et contribuent donc, d'ores et déjà, au financement des infrastructures françaises via les péages.
Je rappelle, par ailleurs, qu'une voiture diesel ou essence qui roule sur une route rurale paie ses coûts externes, ce qui est loin d'être le cas d'un véhicule circulant en zone urbaine. C'est donc d'abord en ville qu'il faut tarifer la route.
Il faut cesser de désigner des méchants et faire payer l'ensemble des véhicules motorisés. Ainsi ne doit-on pas créer une vignette pour les seuls poids lourds, mais aussi, à un niveau faible, pour les voitures. Les émissions de CO2 ayant augmenté en 2017 et en 2018 malgré la hausse de la TICPE, il convient de serrer la vis en matière de mobilité automobile, d'annoncer la hausse des prélèvements non pas sous forme d'impôt, mais de redevance permettant d'entretenir les routes et de financer des systèmes alternatifs à l'autosolisme, et de tenir un langage d'économiste.
M. Jean Abèle. - En 2017, les amendes radars ont rapporté 1,9 milliard d'euros, dont 900 millions d'euros ont été fléchés vers la lutte contre l'insécurité routière, 270 millions vers les collectivités territoriales, 249 millions vers la Délégation à la sécurité routière (DSR), 89 millions vers le désendettement de l'État ; le reste, 405 millions d'euros, a servi à financer l'Afitf. Avec 248 millions d'euros, l'année 2018 fut moins bonne. Le budget prévisionnel pour 2019 est de 226 millions d'euros. Il n'y a donc pas de fuite en avant en termes de ressources.
Madame Keller, la trajectoire générale sur cinq ans se situe entre 13,4 et 13,6 milliards d'euros. Pour financer les projets à venir, une ressource supplémentaire est nécessaire à partir de l'année prochaine ; après une montée en puissance, elle devra atteindre son plein régime à partir de 2021. Un dispositif de vignette serait rapide à mettre en place et concernerait l'ensemble des véhicules, mais il doit être accepté et réellement rentable en rapportant 500 millions d'euros par an au moins.
M. Jérôme Bascher. - Je crois beaucoup au report modal s'agissant de la mobilité des marchandises. Pour la réalisation du canal Seine-Nord Europe, il manque 1 milliard d'euros que doit verser l'État et 800 millions destinés à rembourser la dette contractée par la société du canal. L'Union européenne est plutôt favorable au système de financement via une taxe affectée, à condition que celle-ci permette de financer un report modal. Sur ce cas pratique, quelle sont vos suggestions ?
M. Michel Canévet. - La Cour des comptes estimait dans son rapport de 2016 que l'Afitf était un opérateur de l'État sans feuille de route ni marge de manoeuvre, et recommandait que son conseil d'administration assume pleinement ses responsabilités en hiérarchisant les projets et en garantissant leur conformité à une trajectoire financière explicite. Cette recommandation a-t-elle été mise en oeuvre ?
Selon la Cour, le président de l'Afitf n'est destinataire ni d'une lettre de mission ni d'un contrat d'objectifs et de performance. Cette situation a-t-elle changé depuis lors ?
Par ailleurs, surtout considérée comme un instrument de débudgétisation, l'Agence met en oeuvre les décisions du ministère et n'a aucune maîtrise sur ses ressources, l'État décidant de tout. Quelle est la réelle utilité de l'Afitf ? Quelle plus-value apporte-t-elle ?
M. Claude Nougein. - De nombreuses communes s'acquittent depuis longtemps d'une taxe transport, destinée notamment à financer le transport par bus de salariés. On constate depuis trois ou quatre ans que de petites communes de 2 000 ou 3 000 habitants sont devenues du jour au lendemain, à la suite de leur adhésion à une intercommunalité, redevables de cette taxe, bien qu'il n'y ait pas de gare ferroviaire ou routière sur leur territoire. Cette charge supplémentaire ne sert donc à rien, ni aux habitants ni aux salariés ; c'est un rapport perdant-perdant ! Ne pourrait-on, dans le cas de ces communes, remplacer cette taxe par une aide au transport versée aux salariés ?
M. Duron connaît bien les problèmes de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT). On nous a confirmé qu'une ligne à grande vitesse relierait Bordeaux et Toulouse, tandis que le projet de LGV entre Poitiers et Limoges était abandonné. Il faut aujourd'hui trois quarts d'heure de plus que dans les années soixante - il y avait alors le mythique train Capitole - pour aller de Paris au centre de la France ! Des investissements lourds sont-ils prévus sur cette ligne ? Je rappelle que le tragique accident de Brétigny-sur-Orge était dû au mauvais entretien de la ligne POLT...
M. Philippe Dallier. - M. Crozet a eu la franchise de nous dire que, faute de moyens pour réaliser nos ambitions, nous n'aurions pas d'autre solution que d'augmenter les prélèvements sur les usagers et sur les entreprises. Dans la période que nous vivons, avec la sortie de la crise des gilets jaunes, quel gouvernement prendra le risque d'appliquer ce type de solution ? La preuve en est que la possibilité laissée aux collectivités locales de mettre en place un péage urbain a été retirée du texte qui va nous être soumis...
Vous avez expliqué comment il fallait sélectionner les projets, que le coût socio-économique n'était pas le seul critère pertinent et qu'il faudrait ajouter un critère de maturité. Cela vaut pour les projets nouveaux, mais qu'en est-il de l'entretien du réseau ? Le rapporteur général a rappelé quel était l'état des autoroutes non concédées en Île-de-France ; c'est absolument dramatique : il n'y a plus d'éclairage public et les murs antibruit de l'A3 et de l'A1 finiront par tomber sur la chaussée, avec des morts à la clé... Ce n'est pas une caricature !
L'État est incapable de dégager des moyens pour l'entretien courant de ce réseau ainsi que des ponts, ce qui nous inquiète après la catastrophe de Gênes. Quels critères proposez-vous de mettre en place pour traiter l'urgence ?
M. Emmanuel Capus. - Je partage l'analyse de Philippe Dallier. La priorité est à l'entretien du réseau et non au lancement de nouveaux projets, notamment de LGV.
S'agissant du financement de l'Afitf, il y a un paradoxe. D'une part, la part qu'elle perçoit des amendes radars - ce qui reste après que les autres soient servis - fluctue chaque année. D'autre part, ces recettes proviennent exclusivement de comportements non vertueux. Financer l'Agence et nos infrastructures de transport par des amendes ou par la TICPE, cela pose un problème de moralité. Ne peut-on procéder autrement ?
M. Didier Rambaud. - Quels prélèvements pour financer la mobilité publique de demain, s'interrogeait M. Crozet. Il a aussi rappelé la faible utilisation des transports publics dans certaines villes françaises, notamment Marseille. Pourquoi ? La gratuité permettrait-elle d'inverser cette tendance ?
Ce que paient les usagers représente 25 % à 30 % des recettes d'un syndicat de transports. Quel est votre avis sur la gratuité des transports publics ?
M. Jean-Marc Gabouty. - Comment trouver un équilibre entre l'aménagement du territoire, qui correspond à une nécessité d'anticipation des besoins, et l'équipement du territoire, qui englobe les transports du quotidien et répond à un besoin immédiat ? Il ne faudrait pas reproduire le schéma d'une France organisée en étoile non pas autour de la capitale, mais autour de cinq ou six métropoles - Bordeaux, Toulouse, Nantes... -, dans lequel seules compteraient les liaisons entre ces grandes villes.
M. Duron, comment peut-on introduire des projets en cours d'étude dans la programmation ? Je pense notamment à la liaison transversale entre Cholet et Nantes, qui doit permettre de contrer les aménagements en étoile. Un projet de faisabilité lancé par le ministère est à l'étude.
Peut-on envisager de reconcéder des autoroutes d'État gratuites, afin d'assurer leur entretien ?
Je suis surpris par les chiffres annoncés à propos de la ventilation des amendes de radars. Aujourd'hui, 100 % des ressources de l'Afitf proviennent de la route - péages, amendes radars et TICPE -, mais moins de 50 % de ces recettes bénéficient aux infrastructures routières. Cela pose un problème de fléchage et de cohérence.
En 2017, les recettes provenant des amendes de radars ont été supérieures à ce qui était prévu. Dans la loi de finances rectificative pour 2018, le solde a été redistribué au bénéfice de l'Afitf. En 2019, ce sont 500 millions d'euros qui abonderont son budget. Je dispose par ailleurs de chiffres un peu différents des vôtres concernant le désendettement de l'État.
Le système est à revoir, car les amendes de radars ont huit destinations différentes ; c'est confus ! Citons, entre autres, le Fonds de modernisation des établissements de santé public et privés, ainsi que l'a annoncé le Premier ministre en même temps que la limitation à 80 kilomètres à l'heure... Ne faudrait-il pas recentrer le dispositif au lieu de l'étaler ? Par ailleurs, le fléchage de la participation au désendettement de l'État ne correspond pas à grand-chose.
Au lieu de chercher d'autres sources de financement, il faudrait optimiser celles qui existent - amendes de radars, mais aussi redevance domaniale des stations-service.
M. Marc Laménie. - Je serai bref sur un sujet qui me passionne de longue date, étant un nostalgique du rail. On ne peut que regretter l'abandon progressif du rail hors TGV.
La fermeture des petites lignes est contradictoire avec les exigences de l'aménagement du territoire. C'est aussi vrai pour les lignes capillaires de fret ferroviaire. Quelle est votre position sur le sujet ?
M. Jean-Claude Requier. - Je suis élu du Lot, un département qui est vierge et tout TGV, et qui le restera longtemps. Monsieur Crozet, pouvez-vous nous confirmer que la LGV Bordeaux-Toulouse ne sera pas rentable ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pourquoi la France n'aime-t-elle pas les trains pendulaires, qui existent en Italie, et qui sont sans doute plus économiques que les TGV ?
M. Jean-Marc Gabouty. - Ils sont très inconfortables.
M. Arnaud Bazin. - Nous espérons dans les jours qui viennent récupérer la quatrième voie sur le viaduc de Gennevilliers, ce qui mettra un terme à plusieurs mois de perturbations, y compris économiques, dans la vie des habitants du Val-d'Oise. Les travaux ont fait suite à l'effondrement d'un mur de soutènement, qui aurait pu être évité grâce à un diagnostic plus invasif en amont. À cet égard, avez-vous toute confiance dans la fiabilité des diagnostics faits sur le réseau ? Vous permettent-ils de bien calibrer les fonds nécessaires aux travaux de rénovation ? J'ai cru comprendre que les ouvrages d'art avaient été mieux diagnostiqués en province qu'en Île-de-France.
Mme Sylvie Vermeillet. - M. Crozet a évoqué les concours substantiels des collectivités locales dans le financement des infrastructures. M. Duron, comment intégrez-vous les programmes d'investissement dans les contrats de plan État-régions en cours ?
M. Philippe Duron. - Pour commencer, je vous informe que le canal Seine-Nord-Europe, le Lyon-Turin ferroviaire, de même que le Grand Paris Express ne figurent pas dans le périmètre d'étude du COI, donc je ne suis pas en mesure de répondre à vos interrogations à ce sujet.
L'Afitf a été imaginée lors du CIAT de 2003. Il s'agissait d'une première approche de programmation vertueuse mettant en parallèle les besoins de financement et les recettes. Elle a plusieurs vertus. La première, c'est de sécuriser assez bien un certain nombre de ressources, même si l'épisode de l'écotaxe nous a montré que rien n'était acquis. La deuxième, c'est qu'elle assure de la transparence dans les décisions d'investissement de l'État. Elle permet d'avoir une vision claire sur la trajectoire financière des grands projets, qui s'étalent sur le long terme, mais je pense nécessaire de renforcer son rôle à cet égard. Ainsi, il faudrait peut-être lui confier un pouvoir d'alerte lorsque les financements sont mal assurés.
S'agissant des taxes destinées à financer les transports, il est recommandé de mieux répartir les contributions des usagers et des contribuables. Aujourd'hui, pour un certain nombre de déplacements, la part de l'usager est relativement faible. C'est le cas dans les transports urbains ou régionaux, ou sur les autoroutes non concédées. Pour ces dernières, la part que l'État consacre à leur entretien est notoirement insuffisante. Un audit réalisé par un cabinet suisse a estimé à 1,8 milliard d'euros le besoin de financement des routes et autoroutes non concédées. L'État s'est engagé à y consacrer 1,3 milliard d'euros à l'horizon 2023. La catastrophe génoise nous a montré que cet effort était absolument indispensable.
Certains d'entre vous ont évoqué la problématique de la dégradation de lignes ferroviaires comme Paris-Orléans ou Paris-Clermont, mais également des petites lignes, que l'on appelle les lignes 7 à 9, pour reprendre une catégorisation de l'Union internationale des chemins de fer.
Le rapport du COI préconise de réaliser un effort important, notamment sur la ligne Paris-Limoges, et ce afin d'améliorer l'axe POLT. S'agissant des trains d'équilibre du territoire comme Paris-Cherbourg, Paris-Limoges ou Paris-Clermont, j'avais recommandé l'instauration d'objectifs de performance, avec des voies capables de supporter des vitesses supérieures à 200 kilomètres par heure. M. Gabouty, je dois vous dire que je ne partage pas votre avis sur les trains pendulaires de nouvelle génération. J'observe que les Polonais ont retenu cette technologie pour le Cracovie-Varsovie, qui roulera à 240 kilomètres par heure. Cela me semble une option intéressante, mais Alstom nous dit que c'est impossible.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pourquoi ?
M. Philippe Duron. - Je ne suis pas en mesure de vous l'expliquer aujourd'hui.
S'agissant des petites lignes capillaires, toutes ne sont pas dans la même situation. Certaines, comme Lison-Cherbourg, connaissent un trafic quotidien très important. Son arrêt serait problématique pour une agglomération de 90 000 habitants. En revanche, d'autres connaissent très peu de mouvements.
SNCF Réseau a estimé récemment le besoin de financement entre 5 et 6 milliards d'euros, quand le contrat de plan, qui n'est pas encore totalement exécuté, prévoyait 1,5 milliard d'euros.
Il faut se poser la question du modèle économique et du service que l'on veut rendre à la population. Quelle est la façon de rendre le meilleur service au meilleur coût ?
Vous n'êtes pas sans savoir que le Conseil d'État a cassé la DUP pour la LGV Paris-Poitiers-Limoges. C'est le modèle économique qui est en cause.
Yves Crozet a dit tout à l'heure que l'on perdrait de l'argent sur Bordeaux-Toulouse. Permettez-moi d'émettre des doutes. Sur Tours-Bordeaux, les prévisions de la SNCF ont été pulvérisées.
Concernant la fiabilité des diagnostics, je le confirme, nous avons travaillé à dire d'expert, en nous appuyant notamment sur les informations du CGEDD. Il est toujours envisageable de progresser avec de nouvelles technologies, comme des capteurs numériques. Le Sénat est en train de travailler sur le sujet, mais je pense pouvoir dire que nous connaissons bien les ouvrages de l'État. Je suis plus inquiet pour ceux qui dépendent des collectivités locales, notamment celles qui ne sont pas toujours bien dotées en moyens techniques et financiers.
S'agissant du viaduc de Gennevilliers, monsieur Bazin, je n'ai pas d'information particulière.
Quant aux investissements sur les CPER, Mme Borne a dit que l'État respecterait ses engagements.
M. Philippe Dallier. - C'est ce qu'il dit toujours !
M. Philippe Duron. - Il y aura une procédure de revoyure.
M. Jean Abèle. - Pour ce qui est du financement de l'Afitf, un contrat de performance est en préparation, avec une trajectoire sur 5 ans. C'est une agence de financement, et elle doit rester dans ses missions.
S'agissant de la régénération routière, ont été décaissés ou sont prévus : 100 millions d'euros de 2008 à 2014 ; 270 millions d'euros en 2017 ; 370 millions d'euros en 2018 et 446 millions d'euros programmés pour 2019. On constate donc une nette accélération, même si certains pourraient être tentés de voir le verre à moitié vide.
Notre priorité fut d'abord la sécurisation des tunnels après le drame du Mont-Blanc. Une somme de 1,5 milliard d'euros lui a été consacrée. Nous sommes en fin de paiement et se dressent devant nous les ponts. Je suis plutôt confiant dans les analyses qui ont été faites.
Pour le reste, il faut avoir à l'esprit que le réseau national, c'est 12 000 kilomètres sur un total de 1 million de kilomètres de voies. Il convient donc de s'interroger sur la capacité technique et financière des collectivités à supporter l'entretien et la sécurisation de ce réseau.
Vous avez ouvert la question de la redistribution, mais si on arrête, où va-t-on ? Il convient de ne pas déshabiller Paul pour habiller Pierre, mais, à budget constant, l'Afitf a un certain nombre de missions à remplir.
Les LGV, c'est 300 millions d'euros par an, jusqu'en 2024, en application de trois contrats de partenariat. Pour SNCF Réseau, c'est 3 milliards d'euros par an d'investissements sur les voies ferroviaires.
Sur les recettes des radars, on attendait 500 millions d'euros, mais il faudra se contenter de 226 millions d'euros.
M. Yves Crozet. - Sur la question des travaux d'entretien des infrastructures, on est sur des logiques de cycles. Pendant un temps on s'occupe d'un type d'équipement, puis on passe à autre chose.
À titre d'exemple, voilà vingt ans, l'investissement en Île-de-France, c'était 3 % du total pour 20 % de la population, donc un sous-investissement important. Aujourd'hui, on est à 20 %, mais c'est uniquement grâce au Grand Paris Express. C'est pareil dans le ferroviaire. L'État n'a eu de cesse de se défausser et de se désengager. Pour les routes, on est passé de 12 milliards d'euros à 8 milliards d'euros.
Comment faire pour éviter Gênes en France ? On ne pourra rien faire sans une ressource affectée.
Pour ma part, je suis partisan d'une augmentation de l'intervention de l'État financée non pas par l'impôt, mais par les redevances, avec une agence chargée de la contractualisation, qui serait un peu l'équivalent d'une agence de l'eau.
Imaginez un pays surprenant, un pays fictif, où un Président de la République appellerait de ses voeux une réduction des déficits publics tout en supprimant la taxe d'habitation...
Il faut réhabiliter la dépense publique financée par les redevances, pourquoi pas une vignette mobilité.
Je termine sur la question du report modal et de la gratuité. Excusez-moi d'être brutal, mais il faut en faire le deuil ; cela n'existe pas, ou alors localement, de façon marginale. Un rapport rendu au commissaire européen chargé des transports indique que le partage modal n'a pratiquement pas évolué en Europe de 1996 à 2016. Le ferroviaire n'a pas bougé d'un pouce et la route a légèrement augmenté. En Allemagne, si le fret ferroviaire a augmenté, c'est seulement au détriment du fluvial, le fret routier n'ayant pas bougé. Je le répète, il faut faire le deuil du report modal, et la gratuité n'y fait rien.
Il y a 31 villes en France qui ont des transports publics gratuits, mais c'est parce que les recettes d'exploitation étaient marginales. Aujourd'hui, en France, passer à la gratuité équivaut à abandonner les transports collectifs. Châteauroux a fait le choix de la gratuité et le trafic routier n'a diminué que de 1 %. La gratuité à Paris, ça coûte dix milliards d'euros par an. Pour quel résultat ?
À mon sens, si l'on veut imposer la gratuité des transports collectifs, il faut en même temps faire payer les voitures individuelles, comme à Londres ou à Stockholm, où les autorités organisatrices de transports sont très puissantes. Pour être efficace, il faut jouer sur les deux leviers.
M. Vincent Éblé, président. - Nous vous remercions.
La réunion est close à 16 h 30.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Mercredi 13 mars 2019
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance au sein de l'Union européenne - Communication
M. Vincent Éblé, président. - Les 18 et 19 février derniers, une délégation de la commission des finances s'est rendue à Bruxelles à l'occasion de la conférence interparlementaire semestrielle, appelée « conférence de l'article 13 » du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union européenne. Notre délégation représentant le Sénat français était composée du rapporteur général, Albéric de Montgolfier, de Jean-François Rapin, excusé aujourd'hui, et de moi-même.
L'objectif de ces conférences est, en théorie, de permettre aux parlements nationaux d'exercer un contrôle sur l'application des règles de gouvernance budgétaire et financière au sein de l'Union européenne.
Pour cette édition, la présidence roumaine de l'Union européenne avait inscrit à l'ordre du jour les thèmes suivants : le bilan de la coordination des politiques économiques dans le cadre du Semestre européen, le rôle du cadre financier pluriannuel et les perspectives d'avenir de l'euro. Nous avons également assisté, en format plus restreint, à des échanges portant sur les travaux de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen relatifs à la fiscalité, à la lutte contre le blanchiment de capitaux, et à l'union bancaire.
Le semestre européen constitue un système de surveillance multilatéral des politiques économiques et budgétaires des États membres, piloté par la Commission européenne. Il s'ouvre chaque année avec une évaluation par la Commission européenne des déséquilibres macroéconomiques au sein de l'Union européenne, et une analyse des perspectives de croissance. Puis la Commission européenne formule des recommandations par pays, sur la base de leur programme de stabilité et de leur programme national de réformes - que nous devrions, je l'espère, recevoir à la mi-avril.
La présence de la commissaire pour l'emploi et les affaires sociales, Marianne Thyssen, a permis d'insister sur l'intégration d'indicateurs sociaux dans l'évaluation du semestre européen, en sus des indicateurs économiques classiques. Plusieurs intervenants représentant les parlements nationaux ont souligné l'importance de l'harmonisation des politiques sociales comme prérequis à la croissance économique, en particulier en matière d'accès à l'éducation et à la protection sociale. Toutefois, si des interventions se sont attachées à décrire l'importance de la coordination budgétaire, un député italien s'est quelque peu distingué en rappelant que la crédibilité du Semestre européen repose sur l'utilisation par la Commission européenne d'indicateurs objectifs et communs à l'ensemble des États membres ; un usage différent, a-t-il poursuivi, pourrait donner un sentiment de traitement favorable réservé à certains États membres. L'allusion au bras de fer budgétaire entre la Commission européenne et l'Italie à l'automne dernier, mais aussi au traitement jugé différent de la situation budgétaire française par la Commission, était à peine voilée.
La session relative au cadre financier pluriannuel a été l'occasion pour le commissaire européen en charge du budget, Günther Oettinger, que nous avons reçu il y a peu, de rappeler les propositions de la Commission européenne pour les années 2021 à 2027, qui ont fait l'objet d'un rapport de contrôle de notre collègue Patrice Joly l'année dernière. Il a également souligné que la Commission européenne a proposé en mai dernier la création de deux instruments budgétaires, au sein du budget de l'Union européenne : un programme d'appui aux réformes et un mécanisme européen de stabilisation des investissements. Toutefois, comme l'a rappelé la députée européenne Pervenche Bérès, ces propositions visent à mettre en oeuvre des outils budgétaires de stabilisation de l'économie européenne, en réponse à des chocs asymétriques. Or l'initiative franco-allemande de juin dernier aborde davantage la question d'une capacité budgétaire sous l'angle de la compétitivité. De plus, il existe une divergence entre les États membres qui souhaitent loger cette capacité budgétaire au sein du budget de l'Union européenne à 27 États membres, et ceux qui préfèreraient la limiter à la zone euro. En réponse à cette intervention, plusieurs représentants de parlements nationaux ont manifesté leur opposition à toute réforme de la zone euro, en particulier celle qui vise à instituer une capacité budgétaire, quels que soient son mode de gouvernance et son dimensionnement.
Sur l'avenir de notre monnaie commune, l'euro, le président de l'Eurogroupe, Mario Centeno, a déclaré que « la monnaie unique est notre ancre, un phare qui crée de la croissance et de l'emploi ». Après avoir rappelé les apports de la monnaie unique pour renforcer la convergence des économies, il a toutefois concédé que l'euro avait eu des effets inégaux entre les États membres. Il a appelé de ses voeux des progrès rapides sur l'union bancaire, et en particulier sur le système européen de garantie des dépôts. Le commissaire en charge des affaires économiques et financières, Pierre Moscovici, a insisté sur la robustesse de l'euro face à la crise de 2008 et sur les avancées de ces dernières années en matière d'approfondissement de l'Union économique et monétaire. Alors que le mandat de l'actuelle Commission européenne arrive à son terme, il a dressé la liste des chantiers à mener à l'avenir tels que la finalisation de l'union bancaire, la réforme du Mécanisme européen de stabilité, et celui de la capacité budgétaire de l'Union européenne pour faire face aux chocs macroéconomiques. Lors des échanges de vues, plusieurs parlementaires eurosceptiques se sont également manifestés, en particulier des représentants du parlement grec et italien qui ont exprimé leurs doutes quant à la capacité de l'euro à contribuer à la croissance économique nationale.
Par ailleurs, Peter Jezek, président de la commission spéciale sur la criminalité financière, la fraude et l'évasion fiscales du Parlement européen, a présenté le bilan de ses travaux en commun avec la commission des affaires économiques du Parlement européen. Selon lui, les dernières révisions de la directive de lutte contre le blanchiment d'argent ont montré que le Parlement européen pouvait être force de proposition en la matière. Un représentant du parlement néerlandais a toutefois souligné que la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales relevaient principalement des États membres. Pour y parvenir, une réelle coopération pénale entre les États membres doit être établie. À ce titre, le futur Parquet européen devrait permettre des améliorations.
Enfin, le sujet de la taxation des entreprises du numérique a révélé les profondes divisions entre les États membres. Comme vous le savez, la Commission européenne a présenté en mars 2018 une proposition visant à instaurer une taxation en deux temps. À court terme, il s'agirait d'instaurer une taxe à 3 % sur les recettes brutes de certaines activités numériques. À plus long terme, la Commission souhaite présenter une proposition de directive visant à taxer, non plus le chiffre d'affaires, mais bien le bénéfice des entreprises grâce à la notion de « présence numérique significative ». Alors que plusieurs interventions ont relayé la nécessité de parvenir à un accord au niveau de l'Union européenne, des parlementaires allemands sont intervenus pour exprimer leurs réserves quant à la taxation des entreprises du secteur numérique, mais surtout leur opposition ferme au passage à la majorité qualifiée, au lieu de l'unanimité en matière fiscale proposée par la Commission européenne. Leur refus est motivé par le fait que la fiscalité serait indissociable des attributs de la souveraineté des États membres.
Pour conclure, en dépit d'un ordre du jour plutôt redondant avec les précédentes conférences interparlementaires, cette édition s'est révélée utile pour évaluer le climat politique au sein de l'Union européenne, à quelques mois des élections. Cette échéance démocratique a été constamment rappelée pour justifier la suspension des réformes de l'Union européenne en attendant de connaître l'issue du scrutin. Toutefois, j'ai été surpris de constater que le Brexit n'avait quasiment pas été évoqué lors des débats, alors qu'il s'agit également d'une échéance cruciale pour l'avenir de l'Union européenne.
J'ai déjà exprimé à plusieurs reprises mes réserves sur la finalité et la portée réelle de cette conférence. Le manque d'interactivité dans les débats et un ordre du jour trop généraliste ne permettent pas d'aboutir à des conclusions opérationnelles. Il faudrait a minima que les parlements nationaux soient consultés en amont dans l'élaboration de l'ordre du jour. Néanmoins, je plaide pour une plus grande implication des parlementaires nationaux dans ces rencontres, pour ne pas laisser le libre champ à l'expression des seuls parlementaires européens, notamment eurosceptiques, qui semblent parfois davantage mobilisés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faudrait a minima, comme l'a dit le président, que les Parlements nationaux soient associés à l'ordre du jour et que les sujets soient plus ciblés sur des thèmes, comme, par exemple, la fiscalité des géants du numérique. L'enchaînement d'interventions de deux minutes sur la relance de la croissance en Europe, avec les déperditions liées à la traduction, a une portée très limitée.
Le déjeuner que nous avions organisé en marge de la conférence était intéressant. Ont participé Stephen Quest, directeur général de la fiscalité à la Commission européenne et chargé à ce titre des douanes, Maria Teresa Fabregas, directrice de la fiscalité indirecte, et Guillaume Drano, conseiller fiscal à la représentation permanente de la France à Bruxelles. Mais leurs propos ne nous ont pas rassurés, les sujets qui nous intéressent n'avancent pas.
Nous avons ainsi tout d'abord évoqué la TVA au sein de l'Union européenne. En 2016, la Commission européenne avait publié son « plan d'action TVA » pour consacrer le principe de destination et instaurer un guichet unique pour simplifier les obligations déclaratives des entreprises ; depuis 2018, la Commission européenne envisage également d'assouplir la possibilité pour les États de fixer des taux réduits de TVA. C'est un enjeu important, on le voit chaque année puisque le sujet revient lors de l'examen du projet de loi de finances. Dans le grand débat national, le Gouvernement ne le dit pas lorsque la TVA à taux zéro est évoquée : c'est impossible en France de le prévoir à l'heure actuelle, puisque les règles européennes ne l'autorisent que dans les États où cela existait déjà avant l'adhésion - c'est notamment le cas du Royaume-Uni. En tout état de cause, toute réforme est très difficile puisqu'en matière fiscale c'est l'unanimité qui prévaut, or il n'y a pas d'accord européen sur ce sujet.
J'ai également interrogé Stephen Quest sur la fraude à la TVA dans le commerce électronique, sur laquelle notre commission, qui s'intéresse au sujet depuis longtemps, a fait plusieurs propositions, telles que le split payment (paiement fractionné). Aucune avancée réelle n'est en vue.
Nos interlocuteurs ont aussi confirmé notre sentiment que les Allemands ne veulent pas entendre parler d'une taxe sur les entreprises du numérique, notamment par crainte de représailles américaines sur leurs exportations automobiles. D'ailleurs, lors de la conférence interparlementaire, des parlementaires allemands ont clairement affiché leur opposition : ils considèrent que la fiscalité relève de la souveraineté nationale. De plus, la Commission européenne estime que l'instauration d'une taxation à l'échelle nationale par des pays comme la France risque de fragmenter le marché intérieur.
Comment mettre fin à l'unanimité en matière fiscale, comme le propose la Commission européenne ? La réponse est dans la question : il faut une décision unanime...
Enfin, nous avons évoqué la question du Brexit. Le directeur général de la fiscalité a estimé que la douane française était parmi les services les mieux préparés ; reste qu'à raison d'une formalité douanière de deux minutes par camion, des queues de 22 kilomètres pourraient se former à Calais.
On m'a enfin indiqué que le montant des fraudes dites « carrousel » à la TVA atteignait 50 milliards d'euros par an au sein de l'Union européenne. Je ne comprends pas le manque d'intérêt du Gouvernement pour cette question. Lors de ma visite à la direction nationale des enquêtes fiscales de Bercy, j'y ai trouvé des fonctionnaires très volontaires mais aussi démunis, ce qui peut les décourager. Plutôt que d'augmenter l'imposition des contribuables, il faudrait commencer par faire rentrer des impôts dus. La fraude carrousel est pratiquée par des organisations criminelles.
Le soir, nous avons également rencontré le représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, Philippe Léglise-Costa. Nous avons notamment évoqué la politique industrielle, après l'échec de la fusion entre Siemens et Alstom. De nombreux pays interrogent l'objectif de constituer des champions industriels européens, notamment l'Espagne et l'Italie, qui craignent des entraves au libre jeu de la concurrence et une augmentation de prix pour les consommateurs.
M. Éric Bocquet. - En janvier dernier, Pierre Moscovici avait évoqué une remise en question de la règle de l'unanimité en matière de fiscalité. Parlait-il en son nom propre ou en celui de la Commission européenne ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour mettre fin à l'unanimité, il faut l'unanimité. Certains pays estiment que la fiscalité relève de la souveraineté. De plus, plusieurs petits pays ont d'autres intérêts, notamment ceux où beaucoup d'emplois sont liés aux GAFA. Je suis assez dubitatif quant à la possibilité de passer à la majorité qualifiée en matière fiscale.
M. Vincent Éblé, président. - L'intention exprimée par Pierre Moscovici s'est concrétisée dans une proposition de la Commission européenne présentée en janvier.
Mme Nathalie Goulet. - J'ai interrogé le ministre Gérald Darmanin sur le système de détection précoce à la fraude à la TVA carrousel, utilisé par la Belgique et une dizaine de pays européen. Ne peut-on avoir une recommandation de la Commission européenne en ce sens ? Le ministre a fait valoir qu'il existait un logiciel développé par l'administration, mais il semble qu'il n'obtienne pas les mêmes résultats.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il me semble préférable de rencontrer directement les services fiscaux belges. La DGFiP a déjà beaucoup de mal à envisager qu'une bonne idée puisse venir d'ailleurs que de ses bureaux... À nous de voir ce qui fonctionne mieux et d'interroger le Gouvernement à ce sujet. N'attendons pas une recommandation de la Commission européenne.
Questions diverses
M. Michel Canévet. - Je porte à votre attention que j'ai été nommé, avec Sophie Taillé-Polian, au Comité national d'orientation de la SA BPI Groupe... qui n'a tenu aucune réunion depuis.
Mme Christine Lavarde. - Il en va de même pour le conseil d'administration du Fonds pour le développement de l'intermodalité dans les transports, où j'ai été nommée en septembre 2017.
M. Vincent Éblé, président. - Je suggère que nous fassions remonter ces informations, pour que l'on nous épargne ces représentations inutiles.
M. Roger Karoutchi. - Je souhaite revenir sur l'application de l'article 40 au Sénat et à l'Assemblée nationale. De plus en plus d'amendements déposés et débattus à l'Assemblée sont considérés au Sénat comme irrecevables. On fait valoir que les amendements acceptés par l'Assemblée nationale sont plus souvent censurés par le Conseil constitutionnel ; c'est possible mais on ne peut plus débattre. À ce compte-là, on pourrait déclarer systématiquement irrecevables les demandes de rapport, puisque faire un rapport coûte de l'argent. L'article 40 est nécessaire, mais n'allons pas à l'extrême. J'ai vu certains amendements retoqués au motif que, sous une certaine interprétation, ils pourraient représenter un coût...
M. Vincent Éblé, président. - Je m'inscris en faux contre ces affirmations. Nos décisions sur la base de l'article 40 de la Constitution sont fondées sur les plans technique et juridique. Si vous contestez certaines analyses, je vous invite à me les soumettre. Notre collègue Laurence Rossignol a fait valoir, à juste titre, que l'un de ses amendements jugé irrecevable par notre commission avait été débattu à l'Assemblée nationale. Contactés, nos homologues ont expliqué qu'ils n'avaient pu se saisir de l'amendement en question et reconnu qu'il aurait dû être déclaré contraire à l'article 40. La commission n'a fait que son travail, qui est d'appliquer cet article. De plus, un amendement jugé irrecevable peut être présenté sous la forme d'une proposition de loi, qui n'est pas soumise au même filtre.
Je considère, pour ma part, l'article 40 comme idiot. Comme plusieurs de mes prédécesseurs, je serais très heureux de le voir disparaître. Jean Arthuis et Didier Migaud l'avaient proposé à l'occasion de la révision constitutionnelle de 2008. Le sujet a également été discuté à l'Assemblée nationale l'an passé lors des premiers débats sur la réforme constitutionnelle.
Les parlementaires ne peuvent qu'être favorables à sa suppression, a fortiori le président de la commission des finances à qui revient la tâche de brider ses collègues parlementaires. Je propose, pour ma part, que l'article 40 soit évoqué en séance par le Gouvernement. Ce n'est pas à nous de le faire !
M. Roger Karoutchi. - Il y a quelques années, il était fréquent que le représentant de la commission des finances reçoive en séance l'analyse de ses services ; il pouvait alors invoquer l'article 40 et mettre fin au débat, mais l'amendement était présenté.
M. Vincent Éblé, président. - Le Conseil constitutionnel s'est clairement prononcé contre cette pratique.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Un débat sur l'article 40 est indispensable, notamment au vu des divergences d'approche avec l'Assemblée nationale. Le Sénat devra émettre des propositions, qu'il s'agisse d'une suppression de l'article 40, de l'introduction de la possibilité d'une compensation du surcroît de dépenses ou encore de la possibilité pour le Gouvernement de l'invoquer en séance.
M. Philippe Dominati. - Des amendements portant sur la durée de la concession d'Aéroport de Paris ont été discutés à l'Assemblée nationale ; ceux que j'ai déposés sur le même sujet au Sénat ont été retoqués au titre de l'article 40. J'en ai été particulièrement choqué et frustré ; le Parlement doit pouvoir débattre de la durée de la concession.
M. Vincent Éblé, président. - Le problème est dans l'existence de l'article 40, pas dans la manière dont il est appliqué. L'Assemblée nationale est libre de sa manière d'appliquer la Constitution.
M. Jérôme Bascher. - Pour les propositions de loi (PPL), j'entends bien que l'article 40 ne s'applique pas, mais il y a parfois des articles fiscaux, et je ne suis pas sûr qu'on nous saisisse toujours comme il faut. Ainsi, la semaine dernière, il y avait une PPL, et un article relevait de la fiscalité : je n'ai pas eu l'impression que notre commission des finances avait été saisie.
M. Vincent Éblé, président. - Sur les propositions de loi, la commission des finances n'examine que les amendements de séance.
Situation et perspectives de l'économie française - Audition commune de Mme Agnès Bénassy-Quéré, professeur d'économie à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, MM. Didier Blanchet, directeur des études et synthèses économiques de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)
M. Vincent Éblé, président. - Depuis quelques mois, un ralentissement de la croissance est observé à l'échelle mondiale. Il semble particulièrement marqué en Europe, comme tendent à le confirmer les nouvelles prévisions de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de la Banque centrale européenne révélées la semaine dernière. Après 2,5 % en 2017 et 1,8 % en 2018, la croissance de la zone euro se limiterait ainsi à environ 1 % en 2019. Une récession est même attendue en Italie.
La croissance française devrait s'établir - une fois n'est pas coutume - à un niveau un peu supérieur à la moyenne de la zone euro, soit 1,3 %. Cela reste néanmoins sensiblement inférieur à la prévision gouvernementale de 1,7 % sur laquelle a été bâti le projet de loi de finances.
Dans ce contexte, il nous a semblé utile de réunir ce matin plusieurs économistes pour décrypter les facteurs conjoncturels et structurels à l'origine de ce ralentissement, apprécier les risques qui pèsent aujourd'hui sur l'économie et dresser des perspectives. Nous avons donc le plaisir d'accueillir Agnès Bénassy-Quéré, professeur d'économie à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Didier Blanchet, directeur des études et synthèses économiques de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
Cette audition est ouverte à la presse et retransmise sur le site internet du Sénat.
Je vous remercie tous les trois de votre présence et cède la parole à Didier Blanchet, qui reviendra sur les tendances de la croissance et du pouvoir d'achat depuis la crise, ainsi que sur les perspectives de l'économie française à court terme.
M. Didier Blanchet, directeur des études et synthèses économiques de l'Insee. - D'une crise à l'autre, on distingue quelques tendances. Les effets sur le PIB provoqués par les crises de 1975 et 2009 sont comparables, mais ont été plus fortement ressentis en 2009. En 2009, le rebond du taux de marge des entreprises a été plus rapide. Le pouvoir d'achat des ménages a d'abord bien résisté mais a globalement stagné depuis dix ans.
Ainsi, le pouvoir d'achat du revenu disponible brut (RDB) global a bien résisté puis s'est mis en phase avec reprise de la croissance du PIB ; en revanche, rapporté au niveau individuel - le pouvoir d'achat du RDB par unité de consommation - il n'est revenu qu'en 2017 à son niveau de 2007.
J'aborderai maintenant les perspectives à court terme, qui feront l'objet de la prochaine note de conjoncture de l'Insee à paraître le 19 mars. Depuis la dernière note, en décembre 2018, la conjoncture n'a pas significativement évolué. Après le retour à une meilleure performance en 2017, 2018 a été moins dynamique. Le regain temporaire d'inflation et un profil infra-annuel chahuté pour les prélèvements et les transferts ont pesé sur le ressenti du pouvoir d'achat et de la consommation, ainsi que sur le climat général des affaires. Les stimulations annoncées en 2019 devraient profiter à la consommation et à la croissance.
Le climat des affaires reste au-dessus de sa moyenne, malgré un récent décrochage. Pour les ménages, la confiance a décroché depuis fin 2017, avec une accélération en décembre 2018, avant de repartir.
Le regain d'inflation de 2018 est surtout dû à la hausse du prix de l'énergie : alors que l'inflation sous-jacente tend vers 1 %, l'inflation observée a connu un passage en tendance à 2,3 %.
L'Insee avait anticipé dans sa note de décembre 2017 un décrochage du pouvoir d'achat au premier trimestre 2018, qui s'est vérifié sous les effets combinés des mesures fiscales et des hausses des prix de l'énergie. Notre prévision d'un retour à la hausse du pouvoir d'achat au cours de l'année s'est également révélée correcte, mais elle ne s'est pas répercutée dans la consommation. Dans la note de décembre 2018, nous avons prévu une nouvelle hausse, en tenant compte des mesures d'urgence annoncées à la mi-décembre et d'une diminution assez progressive du taux d'épargne.
La croissance a été de 2,3 % en 2017, de 1,5 % en 2018. Nous avons anticipé une croissance de 0,3 % au premier trimestre et 0,4 % au deuxième, avec un acquis de croissance de 1 % pour 2019, si la croissance devait s'interrompre aux deux derniers trimestres. Dans une hypothèse de prolongation de la croissance de 0,4 % sur les trimestres 3 et 4, la croissance atteindrait 1,3 %, légèrement au-dessus de la moyenne européenne. Il est difficile de se prononcer sur la durabilité de ce phénomène. À court et à long terme, les incertitudes et les problèmes structurels persistent, notamment en raison de l'étroitesse des marges de manoeuvre budgétaires et du déficit de compétitivité.
Enfin, le contexte international est particulièrement brouillé. Le climat des affaires mondial est en repli. La zone euro a décroché et fait face à une forte augmentation des tensions sur l'offre. La part des entreprises qui déclarent des difficultés à produire davantage, soit faute de main d'oeuvre, soit faute d'équipement, est très élevée. Le premier facteur est passé devant le second, en France comme en Allemagne.
M. Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'OFCE. - L'OFCE publiera, pour sa part, ses prévisions de croissance le 15 avril. Les chiffres que je vous présente ne sont pas définitifs mais vous donneront une idée de la conjoncture.
L'économie française est confrontée à une série de chocs : choc pétrolier, choc de compétitivité, budgétaire, monétaire, cycle mondial, effets du Brexit, etc. Le premier défi consiste à évaluer correctement ces chocs et leur impact sur l'économie, le second à déterminer à quel taux de croissance ils doivent être appliqués. En d'autres termes, quel aurait été le sentier de croissance sans l'intervention de ces chocs ? Cela nous renvoie à la question de la croissance potentielle et du supplément d'écart de production (output gap). Y a-t-il encore, en France, des marges de production supplémentaires sur lesquelles s'appuyer ?
Aujourd'hui, on s'accorde à évaluer la croissance potentielle à 1,2 ou 1,3 % en 2019. Au cours des années précédentes, elle aurait pu atteindre environ 1,6 % mais a été grevée par les chocs budgétaires entre 2014 et 2016, et par le choc pétrolier en 2017 et 2018.
Pour 2019-2021, le débat porte moins sur la croissance potentielle que sur l'output gap. Pour la plupart des institutions, il s'est résorbé. Au contraire, pour l'OFCE, il reste un point d'output gap négatif en 2018, ce qui signifie des marges supplémentaires par rapport à la croissance potentielle de 0,3 % à 0,4 % par an sur trois ans. Entre son point haut de 2007 et aujourd'hui, l'output gap a baissé, selon nos estimations, de deux points de PIB. Toutes les institutions conviennent que l'économie française reste en-deça de son potentiel de production d'il y a dix ans. Nous sommes par conséquent convaincus de la possibilité d'avoir un taux de croissance au-dessus du potentiel de production sans tensions inflationnistes. Nous pouvons donc maintenir une hypothèse de croissance de 1,6 % hors chocs.
Il faut maintenant anticiper les chocs qui peuvent affecter l'économie française, à commencer par le choc pétrolier. Un prix du baril en hausse de 20 euros ampute de 0,3 % la croissance de l'économie française. Néanmoins, le prix du baril s'est stabilisé entre 60 et 70 dollars, et nous n'anticipons pas de surcroît d'inflation lié à une forte augmentation à l'horizon 2021.
Plus inquiétantes sont les perspectives du commerce mondial : le ralentissement chinois, la guerre commerciale, ou encore les événements qui affectent les pays émergents présagent d'un effondrement. La part de la croissance tirée par l'extérieur devrait donc être très faible.
L'atonie de la croissance en zone euro est tout aussi préoccupante : l'Allemagne et l'Italie, première et troisième économie de la zone, sont proches de la récession. Il y a des raisons conjoncturelles, comme les nouvelles normes écologiques sur l'automobile en Allemagne, mais aussi structurelles : l'économie allemande semble arriver à la fin d'un cycle. Par conséquent, la demande en provenance de ce pays devrait diminuer au cours des prochaines années.
Le Brexit aura également un impact sur l'économie française. Le Royaume-Uni est la sixième destination pour nos exportations, et l'un des deux seuls pays avec lesquels nous avons un excédent commercial significatif.
Il faut enfin prendre en considération les facteurs endogènes : l'économie française a ralenti à peu près au même rythme que dans l'ensemble de la zone euro, pour une moitié en raison des facteurs exogènes déjà énumérés, et pour l'autre moitié en raison du calendrier fiscal évoqué par Didier Blanchet, des grèves des transports et de la crise sociale de fin d'année qui a affecté la consommation des ménages.
Les dernières mesures budgétaires sont une bonne nouvelle, alors qu'une politique d'austérité était plutôt attendue. Didier Blanchet a mentionné le rebond de la confiance des ménages, peut-être lié à ces mesures. Les entreprises disposent de liquidités abondantes, les taux de marge se redressent. La rentabilité du capital est extrêmement élevée, ce qui devrait favoriser les investissements des entreprises. La consommation des ménages se redresse légèrement, la production industrielle a cessé de baisser et l'indice de production dans les services s'est stabilisé à un niveau élevé. Le ralentissement est peut-être en phase de résorption.
Au total, la vision de l'OFCE est légèrement plus optimiste que celle de l'Insee : nous prévoyons 0,42 et 0,46 % de croissance pour les deux prochains trimestres, et une croissance de 1,5 % en fin d'année. Le choc budgétaire positif attendu est évalué à 0,5 point, ce qui équivaut à l'impact négatif du contexte économique mondial.
La grande inconnue reste le Brexit, sachant que notre prévision de 1,5 % est bâtie sur l'hypothèse d'un Brexit se déroulant dans de bonnes conditions...
Le ralentissement de l'économie française sera modéré en 2019, mais il devrait se poursuivre jusqu'en 2021. Ainsi le nombre de créations d'emplois, compris entre 300 000 et 350 000 en 2017, devrait descendre à environ 100 000 en 2021, mais cette tendance sera compensée par le ralentissement de l'augmentation de la population active. Le taux de chômage devrait ainsi passer de 8,8 % aujourd'hui à 8,5 % en 2021, soit une baisse très modérée.
Le déficit public devrait s'aggraver en 2019, à 3,2 % du PIB, notamment en raison de la transformation du CICE en baisse de charges. Ensuite, la baisse sera très progressive : 2,2 % du PIB en 2020 et 1,7 % du PIB en 2021. La dette publique devrait elle aussi diminuer mais dans des proportions qui sont de l'ordre de l'épaisseur du trait, de 98,6 % du PIB en 2018 à 97,4 % du PIB en 2021.
Mme Agnès Bénassy-Quéré, professeur d'économie à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. - N'étant pas conjoncturiste, j'inscrirai davantage ma présentation dans le moyen et le long terme. Au niveau international, européen et national, nous nous trouvons face à une bifurcation.
Au niveau international, nous sommes confrontés à une forme de désintégration dont l'élément le plus saillant est le risque d'un Brexit « dur » qui affectera le commerce des biens et services. Le Royaume-Uni importe 53 % de ses biens de l'Union européenne et en exporte 44 %. Il perdra également le bénéfice des quarante accords commerciaux passés par l'Union européenne. Le Brexit représentera donc un coût en termes de droits de douane et surtout de barrières non tarifaires, sans compter les coûts micro-économiques liés aux formalités pour les entreprises. Au total, ce coût statique a été estimé entre 2 % et 3 % de croissance sur dix ans.
C'est donc un impact relativement modéré, auquel s'ajoutent des effets dynamiques beaucoup plus importants. L'investissement a baissé au Royaume-Uni en raison des incertitudes, de plus ce pays cesse d'être la porte d'entrée de l'Union européenne. On peut également anticiper une baisse de la productivité, de l'immigration qui a dynamisé l'économie britannique, du pouvoir d'achat liée à la chute de la livre sterling, ainsi que des effets sectoriels dans l'automobile, la finance, la chimie, secteurs traditionnellement exportateurs de l'économie britannique, et dans les services médicaux, l'agriculture, l'hôtellerie et autres secteurs importateurs de compétences.
La période de transition est elle aussi porteuse d'incertitudes même si les inquiétudes relatives au secteur financier ont été quelque peu apaisées.
La Banque d'Angleterre avait été sévèrement critiquée pour avoir envisagé une baisse de 10,5 % du PIB par habitant à long terme en cas de Brexit dur. Or des études économétriques montrent que le PIB du Royaume-Uni serait de 10 % inférieur à son niveau actuel s'il n'avait pas adhéré à l'Union européenne. Cela semble donc plausible.
Quant à l'impact d'un Brexit dur sur l'économie française, il est estimé à 1 point de croissance. Un rapatriement des activités financières à Paris, objet de tous les fantasmes, ne produirait que 0,1 point de croissance ; de plus des activités comme l'agriculture ou la pêche sont particulièrement exposées. Les effets locaux du Brexit pourraient excéder les effets macro-économiques.
Autre risque majeur, la guerre commerciale, qui pourrait porter les droits de douane à 30 points, contre 4,5 points aujourd'hui et provoquer une baisse du PIB mondial de 3 %, autant que la crise financière de 2008. D'aucuns estiment que l'appréciation du dollar provoquée par la hausse des tarifs américains annulera les effets négatifs sur la compétitivité de nos produits. En théorie, 10 points de droits de douane supplémentaires aux États-Unis entraînent une appréciation de 10 % du dollar. Ce ne sont pas nos conclusions : une hausse de dix points, qui est déjà une réalité, devrait être compensée par une appréciation du dollar de 90 %. C'est une perspective irréaliste. Même si le taux de change se comportait de manière conforme à la théorie, ce qui n'est généralement pas le cas, nous ne serions pas protégés.
La réponse optimale de l'Union européenne, outre des rétorsions proportionnées dans le cadre de l'OMC, serait une politique monétaire expansionniste à court terme, et à plus long terme le développement d'accords régionaux et bilatéraux. En cas de guerre commerciale internationale, la valeur du marché unique augmente.
Quant à la zone euro, elle n'est pas encore guérie malgré les efforts engagés après la crise, notamment la mise en place du mécanisme européen de stabilité, les initiatives en matière de politique monétaire, notamment les protections créées par la Banque centrale européenne contre l'éclatement de la zone euro, et enfin l'union bancaire.
Le premier dysfonctionnement est la persistance de la boucle banque-souverain. Les gouvernements ne sont plus supposés financer les banques, mais les banques financent les gouvernements ; ainsi une crise souveraine entraîne automatiquement une crise bancaire. Nous l'avons constaté en Italie. Les banques du pays achètent des obligations souveraines, ce qui est une solution stabilisatrice à court terme mais met en difficulté la zone euro à long terme : en cas de perte de valeur de ces obligations, la capitalisation des banques chute, provoquant un problème de liquidité à court terme, puisque les banques utilisent ces obligations comme collatéral pour obtenir de la liquidité auprès de la BCE. Ajoutons à cela qu'il n'y a plus d'actifs sûrs dans la zone euro.
Deuxième problème : les outils de stabilisation macroéconomiques sont faibles, parce que les États ont accumulé une dette importante et que les politiques monétaires n'ont pas été normalisées. Ainsi, nous serions privés de munitions en cas de nouvelle crise. Les marchés de capitaux restent fragmentés : en cas de crise, comme en Italie, l'État et les entreprises italiens se financent auprès d'acteurs bancaires italiens, ce qui aggrave la situation. Il faudrait qu'ils puissent s'adresser par exemple à des acteurs allemands.
Troisième problème : les trous dans la raquette de la protection contre les crises. Les programmes du mécanisme européen de stabilité sont impopulaires, à la fois chez les créanciers et les débiteurs. Il est aujourd'hui en chômage technique car très impopulaire. Il n'y a pas d'outil de stabilisation au niveau de la zone euro même si des dispositifs très modestes sont envisagés. Les lignes de précaution du MES constituent un progrès : les pays peuvent se pré-qualifier pour, en cas de crise, y recourir de manière inconditionnelle. Tout est cependant dans les détails : le recours sera-t-il vraiment inconditionnel ? Enfin, le fonds de résolution des banques est sous-calibré.
Dernier problème, la convergence macro-économique est difficile, faute d'inflation suffisante dans la zone euro : de ce fait, les pays qui ont besoin de faire baisser leurs prix relatifs n'ont pas de marge pour cela. Il s'opère alors un ajustement asymétrique portant sur les pays en déficit, comme à l'époque de l'étalon-or. C'est déplorable. Rappelons que si la course à la productivité est un jeu à somme positive, la course à la baisse du coût du travail est à somme négative. Si le coût du travail baisse dans l'ensemble de la zone euro, l'euro s'ajustera et l'on n'aura gagné que de la déflation.
Enfin, le problème fondamental de la zone euro n'est pas réglé : nous avons des règles de non-monétisation et de non-restructuration de la dette publique, et de non-renflouement par les États. Pour sortir de la dette, les seules solutions sont la croissance et l'inflation. En l'absence de l'une et de l'autre, j'estime qu'il faut permettre les restructurations de dette publique à l'intérieur de la zone euro.
Je terminerai par la situation de la France, qui bénéficie en quelque sorte de ses faiblesses, notamment une situation budgétaire qui ne s'améliore pas sur le long terme et un problème de compétitivité. De ce fait, la croissance française est moins dépendante du commerce. Autre bonne nouvelle : une relance budgétaire inopinée.
Cela ne doit pas masquer les risques spécifiques. D'abord, face au Brexit, comme nous l'avons vu, la France est en deuxième ligne. Ensuite, la croissance du crédit peut être considérée comme positive puisqu'elle favorise l'investissement, mais l'endettement des entreprises, qui n'est plus limité aux grands groupes, prend des proportions inquiétantes. La dynamique immobilière ne faiblit pas. Enfin, les taux d'intérêt ne vont pas augmenter immédiatement, ce qui est une bonne nouvelle pour les entreprises non financières mais une mauvaise pour les banques, dont la rentabilité est faible.
Restent les faiblesses structurelles : qualifications professionnelles, retard des PME en matière numérique, la diffusion du progrès technique étant trop lente, distorsions dans l'allocation du travail et surtout du capital - qu'il s'agisse de transmission d'entreprise, de fiscalité, de règles de la faillite, d'arriérés de paiement qui pèsent sur les PME, il y a beaucoup à faire pour optimiser l'allocation du capital.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Merci à nos trois intervenants.
Vous connaissez la formule, les météorologistes ont été inventés pour que les économistes se sentent moins seuls... Et aussi, le pire n'est jamais certain ! Quoi qu'il en soit, le différentiel de croissance entre la France et les autres pays est généralement en notre défaveur. La tendance semble s'inverser. L'Allemagne a revu à la baisse sa prévision ; la France, non, si bien qu'elle se trouverait très au-dessus de la moyenne de la zone euro : est-ce sérieux ? Et si oui, n'est-ce pas en raison d'une moindre exposition, hélas, à la conjoncture internationale et au commerce extérieur ? Est-ce l'impact des mesures en faveur du pouvoir d'achat décidées en loi de finances ? Comment expliquer cette inversion des croissances comparées ?
La croissance aux États-Unis se maintient à 3%. Le marché intérieur est solide. Y a-t-il d'autres facteurs pour expliquer le différentiel ?
J'aimerais aussi que vous nous apportiez d'autres précisions sur le risque italien, qui contrairement au cas grec, semble constituer une menace systémique.
Enfin, à quel niveau voyez-vous l'élasticité des recettes ? Ces dernières étaient particulièrement dynamiques au début du quinquennat, avec une élasticité élevée. Je m'interroge également sur les manifestations actuelles et leurs conséquences sur la consommation et les recettes fiscales.
M. Vincent Éblé, président. - S'agissant du marché de l'emploi, le différentiel est lourd entre la France et ses principaux partenaires européens. Malgré les réformes pour améliorer le fonctionnement du marché du travail, notre taux de chômage reste fixé à 8,5 ou 9 % de la population active. François Mitterrand avait-il raison de dire que « dans la lutte contre le chômage, on a tout essayé » ? Que manque-t-il à la France pour parvenir comme ses voisins au quasi-plein emploi ?
Des économistes de premier plan comme Olivier Blanchard ou Larry Summers ont estimé que les pays comme la France pouvaient, grâce à leur crédibilité sur le plan budgétaire, laisser le ratio d'endettement décroître naturellement, sans forcer le mouvement par des plans d'assainissement budgétaire drastiques. Le Gouvernement, confronté à une crise sociale, a lâché du lest sur les comptes publics pour répondre aux revendications. Quel est votre point de vue ?
Mme Agnès Benassy-Quéré. - En Italie, si rien ne change, tout changera, il y aura une grave crise - budgétaire, donc financière et bancaire. La prévision budgétaire italienne, aujourd'hui, n'est plus réaliste. Cependant, un changement de gouvernement est annoncé. La droite viendra aux affaires prochainement, alors que le gouvernement actuel prétend à la fois baisser les impôts et augmenter les dépenses. Pour une fois, c'est la politique qui va sauver les équilibres économiques ! Il est exact que l'Italie représente un risque systémique. Elle ne fera pas appel au mécanisme européen de stabilité, trop limité du reste pour être ici efficace. Les banques ont beaucoup d'obligations publiques en portefeuille. Et la banque centrale européenne sera cette année en transition vers une nouvelle présidence : on ne peut prédire ce qu'elle ferait. Le risque à court terme est supérieur à celui du Brexit ; mais à long terme, il est moins important.
Vous évoquez la possibilité de relâcher la pression sur les finances publiques parce que les taux d'intérêt sont inférieurs au taux de croissance. Olivier Blanchard parle des investissements, pas du financement de dépenses sociales... On pourrait revoir la règle d'or et extraire les investissements du périmètre de la dette, lorsque leur taux de retour est connu et supérieur au taux d'intérêt de l'emprunt correspondant. Mais en France, une grosse part des investissements sont réalisés au niveau local, sans contrôle sur leur rendement. Si le taux de retour d'un investissement est supérieur au taux d'intérêt, alors il faut investir. La règle d'or cependant concerne l'investissement physique - les ronds-points, sans mauvais jeu de mots - et non le capital humain, qui a pourtant un rendement social plus important, même si l'on a du mal à le mesurer. Je le répète, avec des taux d'intérêt durablement bas, il est pertinent d'augmenter la dette, mais uniquement pour financer des investissements rentables.
M. Vincent Éblé, président. - C'est ce que font les collectivités locales, au contraire de l'État, qui paie les salaires avec la dette.
M. Didier Blanchet. - Le différentiel de croissance entre les États-Unis et l'Europe s'explique par le contexte budgétaire et par de nombreux autres facteurs. Quant à la comparaison avec l'Allemagne, ne nous emballons pas au motif que la France dépasse sa voisine. Des facteurs tels que les nouvelles normes dans la production automobile ont davantage freiné la croissance de notre partenaire... conjoncturellement.
M. Éric Heyer. - Pour répondre, il faut se pencher sur la croissance potentielle, et ensuite seulement s'intéresser aux politiques conjoncturelles qui ont une incidence sur la croissance réelle. La croissance potentielle dépend de la progression de la population et de l'évolution de la productivité. Ce sont ces deux facteurs qui assurent aux États-Unis une croissance potentielle naturellement supérieure à celle de l'Europe : 2 %, hors choc, hors décisions politiques. L'économie française se situe à 1,2 % ; l'Italie a en tendance, à moyen terme, une croissance potentielle nulle parce que sa population n'augmente pas et que sa productivité est négative. C'est cela qui pose problème : les taux d'intérêt les plus bas seront toujours plus élevés que la croissance potentielle. La France, avec une croissance potentielle de 1,2 % et une inflation à dix ans de 2 %, atteint 3 % de croissance nominale à dix ans, or les taux d'intérêt sur cette maturité se situent à 0,56 % : bien sûr qu'il faut en profiter et investir ! En Italie, les taux à dix ans s'établissent à 3 %, la croissance à 0 % : ce pays est dans une spirale problématique pour l'emploi et les finances publiques, sans rapport avec la situation française ou allemande. L'Allemagne n'a pas une croissance potentielle nettement supérieure à la nôtre, faute d'évolution démographique favorable - en dépit d'un appel à l'immigration et d'une augmentation des taux d'activité. Nos croissances économiques potentielles sont similaires. Les différences à court terme tiennent aux politiques économiques, transitoires.
Connaît-on aujourd'hui une situation nouvelle, dans laquelle notre pays aurait de meilleures performances ? Entre 2008 et 2012, le chômage était bien moindre en France qu'en Espagne ; notre pays a traversé une année de récession, l'Espagne, quatre, avec un taux de chômage allant jusqu'à 25 %. Notre voisin rebondit plus fortement, mais après et avant la crise, la France était mieux placée, dans le peloton de tête, bien que derrière l'Allemagne.
Un décrochage est intervenu chez nous à partir de 2013. Le précédent gouvernement a choisi globalement une politique de l'offre, financée par une politique de demande : les 40 milliards d'euros du CICE et du pacte de responsabilité transférés aux entreprises ont été financés par une hausse de 40 milliards d'euros de prélèvements obligatoires sur les ménages. Le choc de demande est immédiat, violent, mais ponctuel. Le choc d'offre est pérenne dans le temps mais long à se diffuser. Les effets en sont apparus au début du quinquennat en cours.
L'élasticité est le cauchemar du Haut Conseil des finances publiques ! On ne sait pas du tout prévoir l'élasticité des recettes à l'évolution du PIB. Le plus prudent est de retenir une élasticité à 1 ; selon les années, celle-ci est inférieure ou supérieure à 1... La recherche économétrique n'a pas résolu cette question.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'Insee fait-elle des prévisions d'élasticité ?
M. Didier Blanchet. - L'INSEE ne fait pas de prévisions de finances publiques dans les notes de conjoncture.
M. Éric Heyer. - « On a tout essayé », disait effectivement François Mitterrand, qui ajoutait : « rien n'a fonctionné ». Mais l'efficacité dépend aussi du contexte ! La défiscalisation des heures supplémentaire, mise en oeuvre dans une situation proche du niveau de chômage structurel, pouvait avoir son efficacité en 2007, lorsque le taux de chômage était tombé de 9 à 7 % de la population active : elle l'a perdue avec la crise de 2008, lorsque le chômage a augmenté à nouveau. Elle coûtait cher aux finances publiques mais n'avait plus d'effet. « On a tout essayé », faudrait-il dire, « mais cela n'a pas fonctionné à un certain moment »... De même les emplois aidés sont utiles lorsque le chômage est fort, pour que les jeunes connaissent autre chose, en débutant leur carrière professionnelle, qu'une période de chômage ; mais durant l'ère Jospin, la croissance économique était soutenue et le chômage se résorbait spontanément. Cette politique a été arrêtée sous le mandat de Jacques Chirac, alors que la croissance ralentissait ; elle a été reprise ensuite, à l'instigation de Jean-Louis Borloo, tandis que la croissance repartait...
Lorsque le chômage structurel se maintient à 7,5 %, donc très au-dessus de 5 %, il faut mener une politique de formation, de renforcement des compétences. Ce qui n'exclut pas les politiques conjoncturelles : stimuler la croissance permet en outre de faire baisser le chômage.
M. Gérard Longuet. - La tentation existe lors de telles tables rondes d'évoquer de nombreux sujets en les abordant de façon générale, alors que notre commission étudie ses sujets principaux de manière très précise. Je ne résiste pas à cette tentation ! Ma première question concerne les capacités en main d'oeuvre : la France en a-t-elle suffisamment pour accompagner sa croissance, alors que le taux de chômage structurel est élevé et que les entreprises ne trouvent pas de personnel ?
Les réponses de bon sens se heurtent à des politiques structurelles de très long terme. Pourquoi la formation est-elle inefficace ? Parce qu'elle est trop éloignée de l'emploi. Il y a également un problème de mobilité, l'emploi tertiaire se concentrant dans les métropoles ; et un problème de motivation insuffisante : quelle est la sincérité des employeurs qui expriment des velléités d'embauche mais n'embauchent pas ? Quant aux candidats, certains cherchent une situation, non un travail : ils sont souvent déçus lorsqu'ils acceptent un poste. En France, la population active représente 40 % du total de la population, contre 50 % aux États-Unis : l'écart est considérable. Quant à la progression démographique, elle est déclinante, complexe, géographiquement mal répartie : il est dès lors difficile de mobiliser les emplois disponibles.
Ma seconde question concerne le taux de marge des entreprises non financières, qui semble s'être redressé et se situerait désormais dans la moyenne européenne, voire serait comparable à celui des Allemands. Ai-je bien compris ?
M. Marc Laménie. - J'ai regretté, en entendant les trois intervenants, de ne plus être étudiant !
M. Gérard Longuet. - On étudie toute sa vie.
M. Marc Laménie. - Et on apprend à tout âge, certes. Quel est votre sentiment concernant le déficit du budget de l'État, et l'endettement du pays ? Quelles hypothèses d'évolution privilégiez-vous ? Les manifestations des samedis sont une source d'inquiétude pour le monde économique. Les PME sont très affectées, les salariés s'interrogent. Avez-vous mesuré les effets de ces événements pour les commerçants, les artisans, les moyennes et grandes surfaces ? Quel est le coût pour le budget de l'État, pour les collectivités, pour les compagnies d'assurance qui remboursent les dégradations ?
Mme Sophie Taillé-Polian. - M. Longuet s'interroge sur les employeurs qui cherchent peut-être un mouton à cinq pattes et refusent d'investir dans la formation. Ne vaut-il pas mieux calibrer la formation initiale et continue au regard des besoins et des évolutions à moyen et long termes dans les divers secteurs ? On investit peu dans les universités, et plus dans des actions de très court terme, destinées à répondre aux besoins urgents mais ne prenant pas en compte les évolutions à venir sur la durée des carrières professionnelles.
La dette privée est peu évoquée au niveau européen. Or nombre d'économistes considèrent qu'elle est largement à l'origine de la crise de 2008. Quelle est la situation actuelle ?
M. Philippe Dallier. - La prévision de croissance est plus élevée en France qu'en Allemagne. Mais il en allait pareillement lors de la crise de 2008, au point qu'un journaliste américain avait vanté le modèle social français amortissant les chocs et limitant les inégalités... Oui, mais dix ans plus tard, c'est l'Allemagne qui croule sous les commandes, qui se désendette et qui engrange un excédent commercial record. Et nous ? Si un gouvernement souhaite relancer le pouvoir d'achat, voire l'investissement public, jusqu'où peut-il aller avant d'être rattrapé par les conséquences ? Les taux d'intérêt restent historiquement bas, mais pour combien de temps encore ?
M. Didier Blanchet. - Nous avons tenté de chiffrer l'impact des manifestations, comme nous l'avions fait pour les grèves du deuxième trimestre 2018. L'ordre de grandeur reste limité à 0,1 % ou 0,2 % de PIB, mais il est très difficile à estimer.
Je vous ai présenté l'évolution des comptes des ménages et des entreprises depuis 2008. L'État est effectivement le troisième acteur important. La crise a conduit à une hausse de l'endettement, qui limite aujourd'hui les marges de manoeuvre. L'exception française, c'est la dette des entreprises et des ménages, qui continue à connaître une évolution dynamique. Mais un dossier récent que nous avions consacré à l'endettement des entreprises aboutissait à une conclusion rassurante : les entreprises ont à la fois une dette importante et beaucoup de liquidités - surtout, au plan microéconomique, ce sont les mêmes entreprises qui ont du cash et de la dette. Il en va de même pour les ménages. C'est tout de même un point sur lequel il faut rester vigilant.
Dans les comparaisons internationales, il convient effectivement de prendre en compte les données démographiques, et de bien distinguer croissance globale et croissance par habitant. La croissance peut augmenter globalement mais les ménages ne pas le percevoir, parce qu'il en va différemment si l'on raisonne « par tête ».
Quant au système éducatif, je n'en suis pas un spécialiste, mais je partage vos interrogations.
M. Éric Heyer. - Un des drames, à la source du chômage de masse, est la situation des jeunes qui sont sortis du système scolaire sans rien. Ils sont inemployables, faute de connaissances de base. Une étude du Collège de France estime leur nombre à 150 000 par an et indique qu'on saurait à 80 % détecter les futurs décrocheurs dès le cours préparatoire. Les dépenses d'éducation sont pourtant en France au même niveau que celles des autres grands pays. Mais l'effort porte essentiellement sur le secondaire, et nous sommes en retard sur le primaire et le pré-primaire, sur lesquels une politique de long terme devrait se focaliser. Ce n'est pas le quotient intellectuel mais les conditions sociales qui sont en cause. Les politiques de logement, en particulier, jouent un rôle fondamental, car le lien entre le mal logement et l'échec scolaire, la mauvaise intégration sur le marché du travail ou la maladie est manifeste. L'une des meilleures politiques en faveur de l'emploi serait une politique du logement qui tendrait à donner à chacun un logement de qualité.
M. Philippe Dallier. - Elle n'est pas dans l'air du temps...
M. Vincent Éblé, président. - Elle coûte « un pognon de dingue »...
M. Éric Heyer. - Un mot sur les offres d'emploi non pourvues : nous sommes là en plein théorème du lampadaire ! Il y en aurait aujourd'hui 300 000. Mais 100 000 ne sont pas de réelles offres d'emploi - des entreprises susceptibles de remporter un marché réfléchissent à un recrutement, puis omettent de préciser à Pôle Emploi qu'elles retirent leurs propositions de postes. Sur ces 300 000, également, 40 000 offres seront pourvues, mais sont comprises dans le total en raison du délai de recrutement, compris entre trois semaines et quatre mois - en cas de difficulté à recruter. Restent 160 000 offres, dont 135 000 pour lesquelles les chefs d'entreprise reçoivent en entretien entre trois et cinq candidats, qui ne correspondent pas aux attentes : soit l'entreprise recherche le mouton à cinq pattes, pour reprendre votre terme, soit Pôle Emploi lui adresse des candidats mal sélectionnés. Cela concerne surtout des PME, et les auteurs de l'étude concluent qu'elles ont une vision peu réaliste du marché du travail, recrutent peu, s'aperçoivent tard qu'un smic ne peut suffire pour attirer des candidats dotés d'une formation solide, parlant des langues étrangères, etc. Enfin, 30 000 offres ne reçoivent aucune réponse. Mais ce n'est pas en réglant le problème de ces 30 000 offres infructueuses que l'on résorbera un chômage qui touche 3,5 millions de personnes.
Toutes les crises économiques sont nées d'un surendettement. Encore faut-il préciser sa nature. Les historiens ont observé que dans les pays développés, les grandes crises financières n'ont jamais été le fruit d'un surendettement public, toujours d'un surendettement privé, des ménages surtout. Car ces États s'endettent dans leur monnaie et les banques centrales peuvent, temporairement, créer de la monnaie et assouplir les conditions de refinancement. Dans les pays émergents, qui s'endettent en dollar, le risque de faillite est plus élevé.
La dette privée est actuellement en baisse dans les pays développés ; celle des ménages se situe 40 points en deçà du niveau de 2007. Le surendettement des ménages comme de tous les acteurs économiques est une réalité mais le risque est dix fois inférieur à ce qu'il était avec les subprimes. L'essentiel des crédits étudiants aux États-Unis, qui concentre les inquiétudes, sont garantis par le Gouvernement fédéral. Si effondrement il y avait, il serait plus restreint qu'en 2007.
Jusqu'où aller dans l'endettement public ? On a vécu dans le passé et on a fait Maastricht avec une dette publique de 60 % du PIB. Après la crise, un article des économistes Reinardt et Rogoff dans la très prestigieuse American Economic Review plaçait à 90 % la limite acceptable de dette. Il est apparu par la suite que cette étude, qui émanait pourtant de deux grands économistes, avait été un peu trafiquée... Il n'existe en fait pas de seuil maximum pertinent en la matière. En outre, le problème dans ces calculs est que l'on rapporte un stock - la dette, qui est l'addition de tous les déficits - à un flux annuel. Le ratio déficit sur PIB a un sens. Quant à la dette, si sa maturité est de 7,5 ans, comme en France, il faudrait rapporter la dette à 7,5 ans de PIB. De la même manière, une hausse d'un point de taux d'intérêt produit un effet dilué sur cette durée, et non concentré la première année.
L'autre erreur consiste à raisonner en dette brute, à comparer les situations nationales sans prendre en compte les actifs respectifs des administrations publiques. Certains pays ont déjà privatisé tout leur patrimoine ! L'Insee calcule du reste chaque année le patrimoine des ménages, celui des entreprises, celui des administrations publiques. Ce sont les dettes nettes qu'il convient de comparer. La privatisation d'Aéroports de Paris (ADP) réduit la dette brute, mais aussi le patrimoine public. Réduire la dette brute sans toucher aux actifs est une autre démarche. Ce sont en tout cas les chiffres de dette nette qu'il faut prendre en considération.
M. Jean-Marc Gabouty. - Il faut aussi considérer le stock d'épargne : il est chez nous équivalent au stock de dette, ce qui n'est pas le cas dans tous les pays.
M. Vincent Éblé, président. - Merci aux trois intervenants, dont les propos passionnants sur la situation économique stimulent notre réflexion.
La réunion est close à 11 h 45.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.