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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 24 septembre 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 18 h 05.

Sécurité des maires dans l'exercice de leur mandat - Audition de M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation

M. Philippe Bas, président. - Le 5 août dernier, le maire de Signes, Jean-Mathieu Michel, est décédé brutalement dans l'exercice de ses fonctions, dans des conditions qui font aujourd'hui l'objet d'une enquête judiciaire. Cet évènement a déclenché une vive émotion. En accord avec le président du Sénat, nous avons souhaité prendre l'initiative d'une consultation des maires, afin de marquer l'intérêt de notre assemblée sur la question de la sécurité des maires. J'ai pris au cours de cet été l'attache des présidents de groupe politique et de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Nous avons convenu avec la Délégation de nous associer pour l'élaboration d'un éventuel plan d'action pour la sécurité des maires. Cette audition précède la restitution des résultats de la consultation, qui a reçu 3 812 réponses, soit près de 10 % des communes. Je précise que la consultation était ouverte aux adjoints au maire, ainsi qu'aux élus municipaux ayant reçu délégation. Les données de cette consultation nous permettront d'élaborer une typologie réaliste des violences existantes et des circonstances dans lesquelles elles s'inscrivent. Grâce à cette typologie, nous pourrons proposer des solutions que les maires préconisent eux-mêmes. La commission des lois a aussi souhaité recueillir des informations par d'autres biais. Les ministres de la justice, de l'intérieur et de la cohésion des territoires ont été sollicités par écrit. Nous n'avons de réponse que du ministre de l'intérieur. Les autres ministres ont donc été relancés. Il ne faut pas y voir de la mauvaise volonté de leur part, je crois que cela illustre plutôt la difficulté à réunir des éléments concrets sur ce sujet.

M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Nous avons effectivement échangé sur l'initiative heureuse de la commission des lois. Lors des consultations des élus que nous avions faites précédemment, le sujet des violences n'était pas remonté. Le décès de M. Michel a été la goutte d'eau qui a fait déborder le vase et dévoilé une situation qui s'est installée et à laquelle, trop souvent, nous nous sommes, collectivement, habitués.

Chacun peut en la matière y aller de son anecdote. J'ai personnellement souvenir de menaces contre ma famille que m'avait valu le déplacement du champ de foire qui était jusqu'alors en centre-ville. Plus récemment dans ma communauté d'agglomération, un maire s'est fait casser le bras lors d'une altercation avec des gens du voyage. Ce climat général de remise en cause des institutions, de dégradations des comportements, s'ajoute à la pression que subissent les maires. L'analyse des réponses au questionnaire sera intéressante. Le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a pris en compte certains aspects de la question du statut de l'élu et envisage des pouvoirs supplémentaires pour les maires. Tout cela est bien, mais pas suffisant. Ce projet de loi ne sera de toute façon pas la réponse à toutes les questions posées, notamment, par exemple, celle du dépôt sauvage des déchets. 2 400 collectivités ont répondu à une étude de l'Agence de l'environnement de la maîtrise de l'énergie (Ademe) : 87 % d'entre elles n'ont pas de données chiffrées, ce qui appelle à une certaine prudence sur les statistiques, mais il y a un sentiment d'exaspération et d'impuissance face à un phénomène qui s'aggrave. Pourtant les collectivités locales sont précurseurs en matière de traitement des déchets, tant au niveau technique qu'au niveau de l'information des citoyens. Or la question de l'incivilité impacte fortement le travail des collectivités sur ce sujet.

Un autre enjeu du quotidien, c'est l'attitude de certains groupes de gens du voyage. C'est un sujet très difficile, sur lequel beaucoup de collectivités locales ont fait d'importants efforts, dans le cadre des textes qui se sont succédé. Là aussi, beaucoup de territoires ont été innovants. Le dialogue avec le préfet est depuis facilité. Mais, de la même manière, la montée en puissance des incivilités vient perturber ce travail de fond. La proposition de loi de notre collègue Jean-Claude Carle, devenue la loi du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, a été considérablement amodiée par l'Assemblée nationale. Et encore faut-il qu'elle soit appliquée : il manque des décrets, onze mois après la promulgation. La tranquillité publique, la prévention de la délinquance et l'urbanisme sont aussi la cause d'incidents nombreux.

Nous avons réussi, avec les gouvernements et les lois successifs, à créer un climat de confiance sur les questions de sécurité, dans un dialogue entre collectivités locales, préfecture, sous-préfecture et gendarmerie, justice et école. Sur la question du respect des maires, il faut aussi instaurer ce climat de confiance, on n'a pas besoin de légiférer pour tout. Lorsque les maires sont agressés, l'agression est aussi psychologique et peut pousser certains au découragement et au renoncement. Lorsque les maires se sentent fortement soutenus par les autorités qui se sentent concernées, cela change la donne.

Au sein de la délégation, nous avons quelques pistes de réflexion. La formation des élus en premier lieu. Ensuite l'accompagnement des élus dans leurs démarches : les choses sont plus simples lorsqu'il existe un « fil direct » avec le préfet, le sous-préfet, la gendarmerie. Enfin sur la question judiciaire, toujours pour créer et préserver le climat de confiance, il faut que la justice ne laisse pas un pouce d'impunité sur les agressions contre les maires. Afin que la part d'autorité du maire soit respectée. Il faut donc des évolutions concrètes sur la manière dont le signalement et la plainte sont recueillis, sur l'attention portée au suivi judiciaire de la plainte. Vous avez enfin dû voir le travail intéressant effectué par le ministère de l'intérieur avec les 361 maires agressés.

M. Dany Wattebled. - Je trouve que nous avons peu avancé. En particulier, il n'est pas resté grand-chose de la proposition de loi sénatoriale sur les gens du voyage. Dans mon département, un maire s'est retrouvé très sérieusement molesté par les gens du voyage, il a même été menacé avec une tronçonneuse ; pourtant, les responsables n'ont eu que de la prison avec sursis. Tant qu'il n'y aura pas de sanction exemplaire, les choses ne changeront pas. Pour les communes qui disposent d'une aire d'accueil de gens du voyage, mais dans lesquelles des gens du voyage s'installent autre part, le préfet n'intervient pas, alors que sa réaction devrait être immédiate. Il y a également la question des dégâts : dans ma commune, les terrains de sports ont été ravagés par des rodéos quotidiens. Ce sont les communes qui paient ensuite. Quant aux agressions, même verbales, il faut un marqueur fort pour rassurer les maires.

M. Philippe Bonnecarrère. - J'ai profité de l'été pour interroger nos élus locaux sur l'évolution de leur sécurité. Leurs points de vue sont partagés. Une moitié évoque une situation certes stable mais identique à celle que connaissent les médecins ou les agents de la Caisse primaire d'assurance maladie. L'autre moitié évoque une augmentation des situations de tension. Dans 90 % des cas, les situations de tension physique sont liées à l'accueil des gens du voyage. C'est un problème spécifique. Sans surprise, ont été évoquées par les élus les questions de l'éloignement géographique des forces de sécurité intérieure et de la banalisation des infractions commises à l'encontre des maires. Par ailleurs, j'ai perçu une contradiction sur la question de la sécurité. Les élus ruraux des communes de moins de 10 000 habitants, sans police municipale, sont en demande d'une police intercommunale afin de constater les infractions et verbaliser. Mais ces mêmes maires n'acceptent pas pour autant de déléguer leur autorité de police judiciaire. Ils auraient le sentiment de ne plus être de « vrais maires ». Un ajustement juridique est-il possible afin qu'ils ne délèguent pas cette autorité ?

M. Philippe Bas, président. - Le maire n'est pas obligé de déléguer ses pouvoirs de police s'il décide de les mutualiser. Je pense qu'il est nécessaire de faire de la pédagogie sur ce point.

M. Loïc Hervé. - La commission des lois a su faire preuve de réactivité en cette période estivale à la suite du drame de Signes en organisant cette consultation que nous avons relayée sur le terrain. Moi-même j'ai fait l'objet de menaces de mort lorsque j'étais maire. On oublie parfois que le maire est le représentant de l'État et qu'à ce titre il doit bénéficier d'un accompagnement humain et psychologique de l'État, par l'intermédiaire du préfet ou du sous-préfet. J'ai pour ma part bénéficié de la protection des gendarmes pendant trois mois. Mon agresseur a été condamné à une peine d'un an emprisonnement mais cette peine n'a pas été purgée et il m'arrive de le croiser.

Le président Larcher a déclaré que le maire se trouve «  à portée d'engueulade » au sens noble du terme, parce qu'il est proche des citoyens. Mais le maire se fait aussi insulter et parfois frapper. Il devient le catalyseur de la violence d'une société qui va mal. Je pose la question de la protection de la démocratie lorsqu'un maire est agressé. Le maire qui vient, en tant que représentant de l'État, faire appliquer la loi lorsque des gens du voyage s'installent illégalement dans une commune se voit répondre qu'il n'est pas au-dessus des lois. Nous sommes passés d'un rapport vertical à un rapport horizontal. Dans une société où des personnes remettent en cause l'autorité de l'État, comment faire ? La situation est identique pour les sapeurs-pompiers auxquels la commission des lois consacre une mission d'information dont je suis rapporteur avec Catherine Troendlé et Patrick Kanner. Il existe une certaine forme de défiance à l'égard de toute forme d'autorité. Ce qui me choque le plus, c'est l'autocensure des maires et des sapeurs-pompiers dans le dépôt de plaintes. Ils doivent le faire systématiquement. Toutes les personnes à l'encontre desquelles j'ai déposé plainte ont été condamnées. Cela suppose un véritable accompagnement des maires dans cette démarche.

Mme Marie Mercier. - Monsieur le président, pourrons-nous avoir des informations sur les contributions adressées par les maires de nos départements ? Avec notre collègue Jean-Paul Émorine, lui aussi sénateur de Saône-et-Loire, nous avons rencontré 250 maires en six jours. Cette démarche a notamment permis de libérer la parole des femmes-maires. L'une d'entre elles nous a rapporté des propos insultants dont elle avait été victime. Lorsque j'étais maire, je suis allée accueillir un nouveau commerçant qui a refusé de me serrer la main car, selon ses dires, j'étais « impure » ce qui m'a choquée car je le rencontrais en ma qualité de maire. Je l'ai vécu comme un traumatisme. De façon générale les maires souffrent d'un manque de soutien car nombre de leurs plaintes ne sont pas enregistrées. Il faut cultiver la solidarité qui existe entre les maires pour faire face à une réelle misère éducative. Le maire est en effet « à portée d'engueulade », mais il incarne aussi l'espoir car c'est bien à lui que les citoyens s'adressent lorsqu'ils perdent leur emploi et ont besoin d'aide. À ce titre il mérite le respect.

M. Philippe Bas, président. - Je suis impressionné par le travail que vous avez réalisé avec Jean-Paul Émorine dans votre département, travail qui vaut largement notre questionnaire. Je retiens l'idée d'examiner s'il existe des spécificités dans les réponses des femmes-maires. Concernant le questionnaire, il sera possible de connaître le nombre et le contenu des réponses par département mais pas l'identité de leurs auteurs. Nous ne disposions pas des courriels des maires, raison pour laquelle nous avons fait appel à l'association des maires de France. La mobilisation des sénateurs et le relais de la presse ont permis de faire connaître le questionnaire auprès des élus.

M. Alain Marc. - Jean-Marie Bockel a évoqué le contrat de confiance entre le maire et le préfet mais on constate des différences dans les actions des préfets et sous-préfets à l'égard des maires. Certains ne savent pas faire face à l'arrivée de gens du voyage tandis que d'autres apportent un réel soutien aux maires confrontés à des problèmes avec un administré ou un commerçant. Cela pose directement la question de la formation des sous-préfets. Je pense moi aussi que les femmes-maires sont confrontées à des problèmes spécifiques. Je suis élu municipal d'une commune dont le maire est une femme. J'ai dû à deux reprises la défendre, y compris physiquement, d'agressions dont elle était victime. Je constate qu'entre une atteinte à l'autorité du maire et une action justifiant le dépôt d'une plainte, il existe des situations intermédiaires qui peuvent se régler grâce à l'intervention de la police ou de la gendarmerie. Or les forces de sécurité n'acceptent pas toujours de se déplacer. On pourrait facilement actionner ce levier. Lorsqu'un dépositaire de l'autorité publique demande aux gendarmes ou policiers d'intervenir, ce devrait être automatique sans qu'il soit nécessaire de déposer plainte.

M. François Grosdidier. - En tant qu'élu, nous avons tous été confrontés à diverses formes de menaces, y compris envers nos proches.

Nous rencontrons en outre souvent des situations conflictuelles dans l'exercice de nos fonctions, comme par exemple lorsque nous accueillons des gens du voyage. Sur ce sujet, nombre de nos collègues le savent, mettre à disposition une aire d'accueil conforme aux obligations légales qui sont les nôtres ne suffit pas, car les personnes concernées ne souhaitent pas toujours s'y installer. Il y a donc un rapport de force systématique entre les élus et les personnes qui souhaitent s'installer en dehors des aires légales. Je parle bien d'un rapport de force, et non pas forcément de phénomènes de violence et d'agression.

Il s'agit plutôt ici d'interroger le rôle des services de l'État sur le territoire lorsque le maire se trouve en difficulté pour faire appliquer la loi. J'ai observé que, bien souvent, les représentants de l'État ne soutiennent pas suffisamment les maires ou les présidents d'intercommunalité et tolèrent un état de fait illégal qui génère pourtant des nuisances pour les communes et finit par décrédibiliser la volonté de l'élu qui tente de faire respecter la loi.

De manière plus générale, je constate que les cas d'agressions envers les élus locaux se sont multipliés et ce quel que soit le sujet de tension, la région concernée ou le niveau social.

Ces phénomènes sont aggravés, me semble-t-il, par le fait que certains représentants de l'État ou magistrats jugent illégitime la qualité d'officier de police judiciaire qui est conférée au maire par la loi. Cela conduit par exemple certains maires à s'autocensurer lorsqu'ils sont victimes de violences et à ne pas porter plainte, alors qu'ils seraient tout à fait fondés à le faire. Je pense que nous pourrions utilement recadrer les choses dans la pratique. Il faut, par exemple, rappeler que ce n'est pas à l'officier de police judiciaire de décider de la recevabilité d'une plainte. Il faut lutter contre ces pratiques qui consistent à inciter les personnes à ne pas déposer plainte, mais seulement une main courante, qui est une simple déclaration de faits. Tous les élus et agents publics doivent être encouragés à déposer plainte lorsqu'ils font l'objet de menaces ou sont victimes d'une agression dans l'exercice de leurs fonctions.

Le nombre de plaintes pour outrage à personne dépositaire de l'autorité publique ainsi que pour rébellion ou voie de fait est très important pour les forces de l'ordre au niveau national. Parmi les condamnations prononcées pour outrage à personne dépositaire de l'autorité publique, il serait d'ailleurs intéressant de comparer celles concernant les magistrats par rapport à celles qui concernent les forces de l'ordre. À ma connaissance, les sanctions prononcées sont plus lourdes dans un cas que dans l'autre. Or, les violences et agressions envers les élus ne cesseront pas si ces délits ne sont pas effectivement sanctionnés par les tribunaux.

Enfin, je souhaitais évoquer la possibilité offerte aux élus locaux de mutualiser leurs services de police via la création d'un service de police intercommunal, dont les modalités sont déterminées par voie de convention entre les parties prenantes. Il s'agit à mon avis d'un outil très intéressant mais qui n'est pas suffisamment utilisé.

M. Philippe Bas, président. - Je rappelle que vous avez été rapporteur, l'année dernière, de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure, créée par notre assemblée dans un contexte où nous constations un taux de suicide anormalement élevé chez les forces de l'ordre, et que vous connaissez donc très bien le sujet de la sécurité.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai été moi-même maire pendant douze ans. J'ai connu il y a quelques années les menaces de mort et les manifestations devant mon domicile.

Je salue l'initiative de la commission de consulter les maires mais j'attire votre attention sur la difficulté de trouver des solutions immédiates et opérationnelles : il ne faut pas croire que l'on va trouver un remède miracle en quelques jours.

Les violences dont peuvent être victimes les maires, qui vivent et exercent leurs fonctions au coeur de la population, reflètent en effet la violence de notre société. Dès lors, les solutions à imaginer impliqueront nécessairement la société toute entière.

Je souhaiterais en outre partager avec vous un témoignage éclairant sur le manque de soutien de la part de l'État à l'égard des maires. Lors de fortes inondations dans le Loiret, j'avais pu assister au dévouement des maires de deux communes, présents nuit et jour pour porter assistance à leur population et organiser les secours. Une association, considérant que ces deux maires avaient été négligents et n'avaient pas pris les mesures suffisantes pour prévenir les inondations, a déposé plainte à leur encontre, ce qui a débouché sur leur placement vingt-quatre heures en garde à vue. Autant vous dire que ces deux maires ont reçu beaucoup de témoignages de sympathie des habitants, dont l'incompréhension à l'égard de cette situation était patente.

Il y a aussi des progrès à faire en matière de formation des maires. J'ai eu l'honneur d'en créer le principe en 1992. Je m'étais à l'époque battu pour qu'elle fût confiée à des organismes publics mais, malheureusement, je n'ai pas été suivi et le regrette. Il serait utile de renforcer leur formation en droit et en matière de sécurité. Je ne crois pas que de telles formations soient organisées aujourd'hui.

De façon générale, ces questions sont la conséquence des dysfonctionnements de notre société. Mais il me semble que l'on pourrait réduire les risques par certaines mesures pragmatiques. Il faudrait, par exemple, que les demandes de protection de maires en danger pour une raison ou pour une autre obtiennent une réponse favorable de la préfecture si elle est justifiée.

M. Philippe Bas, président. - Je souhaiterais compléter vos différents témoignages par un éclairage sur la rigueur des tribunaux à l'égard des maires.

J'ai été très surpris de l'expérience d'un maire d'une commune rurale dont la secrétaire de mairie a produit des fausses fiches de paie lui permettant de toucher des heures supplémentaires non effectuées pendant plusieurs années. Cette personne s'est donc enrichie pendant plusieurs années en détournant les deniers publics de la commune, alors que le maire lui avait, de façon tout à fait classique, délégué ces opérations d'ordonnancement. Lorsqu'il a découvert les faits, le maire a déposé plainte, mais il a été convoqué au tribunal pour passer en jugement et non comme témoin comme on aurait pu s'y attendre... Il a été poursuivi alors qu'il était une victime.

Cette insécurité juridique est une source d'inquiétude très importante pour les maires, dès lors qu'ils peuvent voir leur responsabilité engagée pour des faits commis par des personnes sous leur autorité, mais qu'ils n'ont pas, en particulier dans les petites communes, les moyens

M. Jean-Marie Bockel. - Vous avez été nombreux à évoquer les rapports avec le monde judiciaire. Il faut incontestablement faire évoluer le regard du juge pour qu'il puisse prendre en compte la fonction particulière qui est celle du maire. Mais les difficultés sont aussi le fruit d'un climat général anti-élu, qui touche peut-être moins les maires mais dont ils sont aussi victimes, comme certains magistrats. Je pense qu'il faut faire passer un message, et que dans notre démocratie le Sénat peut le porter.

Je remercie Dany Wattebled pour ses propos. Lors de notre travail à la délégation aux collectivités territoriales sur les conditions d'exercice du mandat, nous avions conclu qu'il ne fallait pas changer la loi et créer un délit spécifique concernant les maires. Il serait déjà bien qu'on applique les textes existants et, au regard du débat démocratique, je pense qu'il faut être prudent et ne pas donner l'impression que l'on va créer quelque chose de spécifique pour les élus.

Pour répondre à Philippe Bonnecarrère sur les polices intercommunales, je voudrais souligner que j'avais vu dans mon département l'effet positif des « Brigades vertes » portées par le conseil général. Toutes les communes pouvaient adhérer et l'expérience avait été plébiscitée. Mais il est vrai que c'est une autre histoire.

M. Philippe Bonnecarrère. - Les « Brigades vertes » n'avaient pas de pouvoirs de police.

M. Jean-Marie Bockel. - Elles en avaient quelques-uns. En tous cas, il est certain que les communes sont très attachées à leur police municipale.

Je pense avec Loïc Hervé que l'accompagnement humain par les préfets et sous-préfets ne se délègue pas. Il faudrait qu'une circulaire spécifique leur soit adressée afin de mieux prendre en compte les infractions subies par les maires. Les sous-préfets d'arrondissement font un travail de grande qualité et ils ont le temps d'accompagner les élus qui ont subi une agression. C'est important, notamment à titre de dissuasion.

Certains maires ne veulent pas porter plainte quand ils sont eux-mêmes victimes. Pour ma part, je ne l'ai jamais fait mais j'avais une politique de plainte systématique dans les cas d'agression des agents de la commune. Ceci fut repris dans le contrat de confiance avec la police et la justice, avec une empathie constante à tous les niveaux.

Marie Mercier a souligné à juste titre la spécificité des femmes maires. Je suis pour la tolérance zéro absolue, même pour les insultes dont elles font l'objet. Il faut que les policiers et gendarmes soient conscients qu'il est aussi de leur intérêt de la mettre en oeuvre.

Alain Marc, je pense qu'il faut former les maires et qu'il y a non seulement les plaintes mais aussi les signalements ou même les simples rappels à la loi ; ils peuvent suffire si la réactivité est suffisante. Pour cela il faut créer un climat de confiance avec les acteurs de la police et de la justice. L'État doit les sensibiliser.

J'en viens maintenant au cas des gens du voyage qui est complexe. Les textes s'imposent aux élus locaux mais il n'est souvent pas facile de les mettre en oeuvre. Même dans un climat de bonne entente avec le préfet et le sous-préfet, il arrive qu'on demande aux élus de faire un effort pour l'accueil. Ceci place les maires dans une situation difficile surtout s'il y a des comportements mal acceptés par la population. La solution peut être de passer par les Églises ou les pasteurs aux profils atypiques des communautés de gens du voyage, qui sont des chefs de communauté et des interlocuteurs. Personnellement je considère que rentrer dans le cadre de la loi facilite l'action des maires pour l'accueil des gens du voyage.

Je connais l'action menée par François Grosdidier et je partage l'idée qu'il faut créer un climat de confiance. Je pense que celui-ci vient du haut - du préfet, du Procureur de la République. C'est difficile, mais quand cela est mis en place, cela redescend vers la base.

M. Alain Marc. - Mais les préfets et les magistrats changent tous les deux ou trois ans.

M. Jean-Marie Bockel. - Mon expérience est qu'une fois que cela a été mis en place, les habitudes se transmettent et que toute la chaîne administrative comprend que le maire est un interlocuteur et un partenaire. Je précise que ce n'est pas seulement vrai pour les grandes villes mais aussi pour la ruralité.

Je pense aussi qu'il serait intéressant de demander à la Chancellerie quel a été le suivi des plaintes déposées par les élus dans l'exercice de leurs fonctions.

Je suis d'accord avec Jean-Pierre Sueur sur l'importance de la formation et je pense qu'il faut faire des propositions sur le sujet avec le CNFPT et les autres parties prenantes, afin que les maires soient mieux préparés à répondre aux situations de stress pour trouver la réponse ou les mots adaptés pour stopper l'agression.

Je pense que c'est un faisceau de réponses qu'il faut faire émerger pour répondre à la complexité de la situation actuelle.

Mercredi 25 septembre 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 10 h 05.

Désignation de rapporteurs

M. Philippe Bas, président. - Sur la proposition de loi n° 711 (2017-2018), présentée par Mme Pascale Bories et plusieurs de ses collègues tendant à renforcer l'encadrement des rave-parties et les sanctions à l'encontre de leurs organisateurs, je vous propose de désigner rapporteur notre collègue Henri Leroy.

Mme Nathalie Delattre. - L'auteure de la proposition de loi sait mon intérêt pour le texte : nous rencontrons, dans le département de la Gironde, dans la commune de Salles, des problèmes graves et réguliers avec les rave-parties. La proposition de loi prévoit de relever le seuil de déclenchement de l'autorisation préfectorale. Nous examinerons prochainement le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique qui s'intéresse notamment aux pouvoirs de police des maires : un amendement est-il prévu à ce texte par l'auteure de la proposition de loi ?

M. Philippe Bas, président. - Ce pourrait effectivement être intéressant, sous réserve de sa recevabilité. Un autre texte à venir pourrait sinon également se prêter à un tel amendement.

La commission désigne M. Henri Leroy rapporteur sur la proposition de loi n° 711 (2017-2018) présentée par Mme Pascale Bories et plusieurs de ses collègues tendant à renforcer l'encadrement des rave-parties et les sanctions à l'encontre de leurs organisateurs.

M. Philippe Bas, président. - Je vous propose de désigner notre collègue Catherine Troendlé rapporteur sur la proposition de loi n° 331 (2018-2019), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l'arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent, et notre collègue Mathieu Darnaud sur la proposition de loi n° 495 (2018-2019), présentée par Mme Chantal Deseyne et plusieurs de ses collègues, tendant à réduire le nombre de sièges à pourvoir au sein des conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants en raison d'un nombre insuffisant de sièges pourvus à la suite d'un deuxième tour de scrutin municipal. Cette seconde nomination nous permettra d'assurer un lien utile entre la proposition de loi et le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dont Mathieu Darnaud est co-rapporteur.

La commission désigne Mme Catherine Troendlé rapporteur sur la proposition de loi n° 331 (2018-2019), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l'arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent, et M. Mathieu Darnaud rapporteur sur la proposition de loi n° 495 (2018-2019), présentée par Mme Chantal Deseyne et plusieurs de ses collègues, tendant à réduire le nombre de sièges à pourvoir au sein des conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants en raison d'un nombre insuffisant de sièges pourvus à la suite d'un deuxième tour de scrutin municipal.

M. Éric Kerrouche. - Je vous ai adressé, monsieur le président, un courrier pour obtenir les données brutes de l'enquête lancée à votre initiative après le décès tragique du maire de Signes. J'aimerais également connaître les modalités de mise en oeuvre de la procédure permettant de déposer un questionnaire sur la plateforme du Sénat.

M. Philippe Bas, président. - Les données de l'enquête, en cours de traitement, seront bien entendu disponibles. Nous souhaitons utiliser les réponses obtenues au questionnaire pour formuler des propositions dans le cadre du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

Je me renseignerai, pour vous répondre précisément, sur les modalités d'utilisation de la plateforme du Sénat. Nous avons utilisé la même méthode que celle de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Notre questionnaire a obtenu, pour votre complète information, 3 812 réponses. Nous avons dû faire appel à l'Association des maires de France (AMF) afin de nous assurer que tous les maires de France en seraient bien destinataires.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - La commission pourrait donc user de cette possibilité sur d'autres sujets. S'agissant du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, devons-nous comprendre de votre intervention que la commission fera preuve d'une plus grande souplesse sur l'application de l'article 45 de la Constitution ?

M. Philippe Bas, président. - Le texte comporte déjà des dispositions relatives aux pouvoirs de police des maires, intégrées par lettre rectificative du Gouvernement, et à leur protection fonctionnelle ; des amendements sur le sujet ne seraient donc pas dépourvus de lien. Pour autant, les mesures envisageables ne ressortent pas toutes du domaine législatif.

Proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des événements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi - Examen du rapport et du texte de la commission

M. François Bonhomme, rapporteur. - Les auteurs de la proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des événements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi souhaitent apporter une réponse plus efficace et plus ferme à deux types d'infractions qui se multiplient à un rythme préoccupant : les violences, les menaces et les dégradations dirigées contre des boucheries ou des abattoirs au nom de la défense de la cause animale et les entraves à la chasse qui se produisent régulièrement dans nos forêts domaniales.

Ces actions violentes sont le fait d'éléments extrémistes, issus de groupes qualifiés d'animalistes, d'antispécistes ou de végans, apparus dès les années 1980, mais dont les activités ont pris de l'ampleur dans les années 2000. Au cours de la seule année 2018, la Confédération française de la boucherie, boucherie-charcuterie, traiteurs a recensé une cinquantaine d'attaques, qui ont pris des formes diverses : vitrines brisées, murs tagués, faux sang répandu dans la boutique, bouchers ou clients menacés ou insultés. Certains événements auraient pu avoir des conséquences dramatiques. Je pense en particulier à l'incendie volontaire, en septembre 2018, d'un abattoir dans le département de l'Ain qui a mis au chômage technique les quatre-vingts salariés de l'entreprise ou, plus récemment, à l'incendie d'un poulailler dans l'Orne. J'ajoute qu'une militante végan a été condamnée, en mars 2018, à sept mois de prison avec sursis pour apologie du terrorisme ; elle s'était réjouie, sur les réseaux sociaux, de la mort d'un boucher lors de l'attentat de Trèbes.

Dans les forêts de Chambord et de Compiègne notamment, des permanences de chasseurs ont été saccagées et des interventions dangereuses pour les cavaliers se sont produites dans le but de perturber des activités de chasse à courre. La chasse reste un loisir apprécié par un grand nombre de nos concitoyens, puisque l'on compte, en France, plus de 1,1 million de détenteurs d'un permis de chasse. Les entraves à la chasse sont réprimées par une simple contravention de cinquième classe - 1 500 euros d'amende au maximum - prévue par le code de l'environnement, ce qui n'est manifestement plus assez dissuasif.

Dans notre République, toutes les opinions peuvent bien entendu s'exprimer et être défendues : les militants animalistes ont parfaitement le droit de s'opposer à la consommation de viande, à la chasse, à la corrida ou à la présence d'animaux sauvages dans les cirques, mais leur combat doit demeurer sur le terrain des idées. Dans un État de droit, nul ne saurait imposer ses opinions par la violence ou l'intimidation.

Même si nos concitoyens sont de plus en plus sensibles à la cause animale, la grande majorité d'entre eux demeurent attachés à nos traditions alimentaires et à la pratique d'activités de loisir comme la chasse. Quoique très actifs et visibles, les groupes animalistes demeurent minoritaires.

Face à la multiplication de ces incidents, le ministre de l'intérieur a demandé aux préfets de région de prendre contact avec les représentants des professions concernées pour des échanges réguliers et pour leur fournir une protection, si nécessaire. Des consignes ont également été données pour renforcer la protection autour des commerces de viande. La Chancellerie a, de son côté, donné instruction aux procureurs de faire preuve de la plus grande fermeté contre ceux qui attaquent des boucheries ou qui s'introduisent dans les élevages.

Les auteurs de la proposition de loi souhaitent cependant aller plus loin en modifiant l'article 431-1 du code pénal pour renforcer notre arsenal législatif. Cet article punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait d'entraver par des menaces l'exercice de la liberté d'expression, d'association, de réunion, de manifestation ou l'exercice de la liberté du travail. Il punit des mêmes peines les entraves au bon déroulement des débats d'une assemblée parlementaire ou d'une collectivité territoriale. Les peines encourues sont alourdies - trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende - lorsque l'entrave a pris la forme de coups, de violences, de voies de fait, de destructions ou de dégradations.

La proposition de loi apporte deux modifications à cet article, afin d'en élargir le champ d'application. Tout d'abord, il est précisé que l'entrave peut être réalisée par tous moyens, de manière à pouvoir sanctionner toutes les entraves, quelle qu'en soit la forme. Par ailleurs, est puni le fait d'empêcher la tenue de tout événement ou l'exercice de toute activité autorisée par la loi, ce qui ouvre un champ d'application potentiellement très large.

Le texte avait déjà été inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée en décembre 2018, mais en avait été retiré afin de tenir compte du contexte politique créé par la mobilisation des « gilets jaunes ». Son examen aurait, en effet, pu être perçu comme une initiative dirigée contre ce mouvement social, alors qu'il poursuit un tout autre objectif.

Le Gouvernement a fait part de son intérêt pour cette proposition de loi à l'occasion de l'examen du projet de loi portant création de l'Office français de la biodiversité. Répondant à un amendement de notre collègue Jean-Noël Cardoux créant un délit d'entrave à la chasse, la ministre Emmanuelle Wargon a souhaité une inscription rapide de la proposition de loi à l'ordre du jour des assemblées, afin que la question de la chasse puisse être abordée dans un cadre plus large et de manière transversale.

Sur le fond, je suis en accord avec le message politique qu'exprime cette proposition de loi. Sur le plan juridique, j'ai entendu les critiques adressées au texte au regard du principe constitutionnel de clarté et de précision de la loi pénale. En élargissant le champ d'application de l'article 431-1 du code pénal, la proposition de loi emploie des formulations qui peuvent paraître excessivement floues et l'exposent à un risque d'inconstitutionnalité. Je vous proposerai donc un amendement afin de préciser le modus operandi du délit d'entrave.

Cette proposition de loi répond à une véritable attente de nos concitoyens, de plus en plus exaspérés par certains comportements peu respectueux de notre pacte républicain, et renoue avec le principe énoncé à l'article 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, selon lequel « tout ce qui n'est pas défendu par la Loi ne peut être empêché ».

M. Philippe Bas, président. - La multiplication des actes d'agression et des intrusions commis par des militants hostiles à la consommation de viande ou souhaitant attirer l'attention sur la condition animale représente un problème réel et sérieux. Il n'est pas acceptable d'exprimer violemment ses opinions dans un État de droit. Néanmoins, nous ne pouvons créer, dans notre droit pénal, une incrimination imprécise, car, alors, la sanction afférente serait imprévisible.

M. Loïc Hervé. - Je remercie le rapporteur pour son exposé. La proposition de loi pose, à mon sens, question au regard du respect des libertés publiques. Le dispositif envisagé, extrêmement général, est-il constitutionnel ? La sanction, qui pourrait s'appliquer à des phénomènes très divers, est-elle bien proportionnée ? Le droit positif ne répond-il pas, par ailleurs, déjà au problème posé par les violences et les dégradations dans le cadre, ou non, d'une entrave ? Je m'interroge également sur la rédaction choisie : en effet, il n'existe, en droit, que des activités interdites ; la notion d'activité autorisée n'a donc aucun sens. Je vous invite, mes chers collègues, à faire preuve de prudence sur ce texte dans sa rédaction actuelle.

M. Philippe Bas, président. - En réalité, le droit pénal ne répond pas intégralement au sujet qui préoccupe les auteurs de la proposition de loi.

Mme Esther Benbassa. - Je remercie également le rapporteur. Ce texte, dont l'article unique et le titre apparaissent particulièrement flous, a, en fait, comme seul objectif d'empêcher tout mouvement spontané de citoyens et de désobéissance civique. Souvenez-vous des suffragettes, pensez à la grève des jeunes en faveur du climat : de telles actions seront-elles désormais interdites ? Je pense aussi à l'action pacifique du mouvement Extinction Rebellion sur le pont de Sully, à Notre-Dame-des-Landes et à Bures... Jusqu'où ira la répression ? J'interroge enfin sur le véhicule juridique choisi - l'article 431-1 du code pénal - qui sanctionne les entraves.

M. François Grosdidier. - Je ne partage pas l'opinion d'Esther Benbassa, mais j'arrive à une conclusion identique : je ne voterai pas la proposition de loi. Il est exact que l'expression violente des oppositions se généralise, mais il faut modifier le droit commun sans viser les seuls adversaires de la chasse. Notre débat me rappelle celui sur les faucheurs de champs de plantations usant d'organismes génétiquement modifiés (OGM). Pourquoi fallait-il punir spécifiquement ces faucheurs-là en oubliant ceux qui pouvaient s'adonner au même délit dans un autre type de champs ? Veillons à éviter tout délit d'opinion !

L'incendie du poulailler cité par notre rapporteur peut être puni à la fois comme incendie volontaire et comme acte de cruauté envers des animaux. Ce dernier délit reste d'ailleurs souvent trop légèrement sanctionné. Notre société doit cesser de légitimer les violations de la loi pour exprimer une opinion. Dans certaines régions, on chasse illégalement des oiseaux migrateurs, avec la tolérance du préfet. Les militants qui s'opposeraient à une telle pratique seront-ils passibles du délit d'entrave ? Ce texte me choque profondément. Nous devons travailler sur des dispositions plus générales et objectives que ce qui nous est proposé. Pour ma part, je reste opposé à toute action de désobéissance civique en démocratie.

Mme Josiane Costes. - Notre groupe se montre également dubitatif sur une proposition de loi qui pourrait avoir une application fort vaste. L'article 431-1 du code pénal concerne déjà les entraves au travail ; il pourrait donc s'appliquer aux interventions à l'encontre des boucheries.

Mme Laurence Harribey. - Je partage les propos précédemment tenus par mes collègues. Ce texte constitue une parfaire illustration de ce que le doyen Carbonnier désignait comme « l'effet macédonien », soit une réaction générale et abstraite face à une agression concrète et particulière de moins grande ampleur. À nouveau, nous répondons à un problème social par une inflation de la loi...

Le rapporteur s'est montré très honnête dans sa présentation. L'idée que l'entrave délictueuse puisse être réalisée par tous moyens pose effectivement problème et nous soutenons l'amendement qu'il proposera. Notre groupe est également opposé à la définition de l'entrave comme le fait d'empêcher la tenue de tout événement ou activité autorisé. Nous allons criminaliser l'ensemble du champ social ! Nous ne voterons pas ce texte en l'état.

M. Alain Marc. - Je félicite François Bonhomme pour la qualité de son travail. Cette proposition de loi, si elle demeure perfectible, a l'intérêt de permettre un débat sur les phénomènes de violence constatés, en particulier à l'encontre des chasseurs. La chasse représente une activité légale et réglementée. Elle joue un rôle utile dans l'équilibre environnemental des territoires, ce que nos concitoyens ignorent hélas ! trop souvent. J'inaugurais récemment une maison de la chasse dans mon département et j'ai reçu des menaces de mort. Un arsenal juridique existe heureusement et j'ai porté plainte.

M. Alain Richard. - Je souhaite exprimer mon insatisfaction s'agissant du champ couvert par la proposition de loi. Des phénomènes variés transgressent les lois. Il convient certes d'y poser des limites, mais dans le cadre d'une réponse pénale adaptée avec, notamment, des peines accessoires. Il y aurait ici matière à un renvoi en commission.

M. Philippe Bas, président. - En cas de violence, une réponse pénale peut effectivement s'exercer ; mais toutes les entraves ne répondent pas à cette définition, comme interdire l'accès des clients à une boucherie.

M. François Grosdidier. - La loi doit être identique s'il s'agit d'une librairie !

M. Philippe Bas, président. - Les militants usent parfois d'actions assez sournoises. C'est également le cas lorsqu'ils empêchent les chevaux de prendre le départ d'une chasse à courre.

Mme Laurence Harribey. - L'article 431-1 du code pénal punit déjà le délit d'entrave en cas d'action concertée.

M. Philippe Bas, président. - Certes, mais la menace demeure obligatoire.

Mme Laurence Harribey. - Cet article concerne initialement l'accès au travail. Nous pourrions le compléter sans en modifier le fondement.

M. François Grosdidier. - Il s'agit d'un sujet général. Pourquoi ne punir que certaines entraves, alors que les blocages de circulation et d'universités, par exemple, se banalisent ?

M. Philippe Bas, président. - Je vous rappelle que la proposition de loi ne limite pas son champ d'application aux boucheries.

M. Loïc Hervé. - Dans le cadre d'un mouvement social, certaines entraves sont symboliques et de courte durée. Elles ne doivent pas devenir un délit pénal ! Nous irions alors trop loin au regard de la Constitution.

M. François Bonhomme, rapporteur. - Le texte touche effectivement à plusieurs principes constitutionnels. Il répond à des éléments circonstanciels.

Monsieur Hervé, je me suis évidemment interrogé sur la constitutionnalité du dispositif. Il existe des entraves physiques sur la chasse que l'arsenal législatif actuel ne peut que difficilement réprimer. Je vous proposerai un amendement pour revenir sur la formulation « par tous moyens » retenue par le texte, afin de davantage préciser la nature des entraves et de trouver un équilibre entre les différentes libertés en jeu.

Madame Benbassa, je ne vois pas en quoi le texte pourrait conduire à réprimer des actions pacifiques. Il permet, au contraire, de garantir la liberté d'autrui.

Monsieur Grosdidier, nous répondons, avec ce texte, aux sujets que vous avez évoqués.

Madame Harribey, la notion d'activités autorisées a un fondement constitutionnel qui garantit l'équité du dispositif. Le juge appréciera in fine et, quoi qu'il en soit, le texte ne remet nullement en cause la liberté d'expression.

Mme Esther Benbassa. - Nous n'en avons pas la même définition... L'article du code pénal choisi comme véhicule pose question. Du reste, pourquoi punir les entraves à une activité prochainement - j'en suis convaincue - interdite, comme la chasse à courre ?

M. François Bonhomme, rapporteur. - Elle reste, comme la corrida, une activité légale.

Mme Esther Benbassa. - La corrida est de plus en plus mal vue...

M. Philippe Bas, président. - Si la chasse à courre venait à être interdite, celui qui s'y opposerait ne serait pas réprimé.

M. Alain Marc. - L'expression « à l'aide de menaces » me choque... Je préfèrerais « au moyen de menaces ».

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique

M. François Bonhomme, rapporteur. - Mon amendement COM-2 précise que l'entrave réprimée à l'article 431-1 du code pénal peut prendre la forme de menaces, coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations, mais aussi d'actes d'obstruction ou d'intrusion, l'obstruction pouvant consister à empêcher de manière passive, par sa seule présence physique, le déroulement d'une activité, sans s'accompagner de menace, de violence ni de voie de fait. Il s'agit de s'assurer que les entraves, quelle que soit leur forme, seront efficacement sanctionnées, tout en retenant une formulation plus précise que celle de la proposition de loi.

L'amendement COM-2 est adopté.

Article additionnel après l'article unique

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié crée deux nouveaux délits : un délit d'intrusion dans un bâtiment agricole sans l'accord de son propriétaire et un délit d'incitation à s'introduire dans un bâtiment agricole sans l'accord de son propriétaire, chacun puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Il me paraît en grande partie satisfait, d'autant, si j'en crois la réponse faite par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation à une question d'actualité posée à l'Assemblée nationale, que la Chancellerie aurait donné des instructions de fermeté aux parquets pour le traitement de telles affaires. En outre, il ne me semble pas de bonne pratique législative de multiplier, dans le code pénal, les incriminations spécifiques. Il paraît préférable de conserver un petit nombre d'incriminations de portée générale plutôt que de complexifier le code pénal en créant de nouvelles incriminations dont le champ d'application serait restreint. Mon avis est défavorable.

Mme Laurence Harribey. - Je partage l'avis du rapporteur. Avons-nous précisément connaissance du contenu de l'instruction mentionnée par Didier Guillaume ?

M. François Bonhomme, rapporteur. - Nous allons en demander communication à la Chancellerie.

Mme Jacky Deromedi. - Il conviendra de rester vigilant quant à l'effectivité de son application.

L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinerons donc en séance publique le texte initial de la proposition de loi.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. BONHOMME, rapporteur

2

Précision que l'entrave peut prendre la forme d'actes d'obstruction ou d'intrusion

Adopté

Article additionnel après l'article unique

M. DUPLOMB

1 rect.

Création d'un délit d'intrusion dans un bâtiment agricole sans l'accord de son propriétaire et d'un délit d'incitation à s'introduire dans un bâtiment agricole sans l'accord de son propriétaire.

Rejeté

La réunion est suspendue à 10 h 15

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est reprise à 15 h 05.

Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique - Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et de M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, j'ai le plaisir d'accueillir Mme Jacqueline Gourault et M. Sébastien Lecornu pour la présentation du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

Nos deux rapporteurs, Mme Françoise Gatel et M. Mathieu Darnaud, ont déjà procédé à de très nombreuses auditions, étant entendu que ce texte sera examiné par la commission des lois dès la semaine prochaine, avant d'être débattu en séance au début de la semaine suivante. Le Sénat accueille ce texte dans un esprit particulièrement coopératif en ce qu'il reprend, après une assez longue période de concertation, un grand nombre des dispositions que nous avions nous-mêmes présentées et adoptées dans plusieurs textes, dont le plus ambitieux a été adopté le 13 juin 2018. Cependant, ces propositions de loi n'ont pas été inscrites à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, si bien qu'elles n'ont pas pu aboutir. Le fait que le Gouvernement ait bien voulu s'inspirer de nos travaux pour présenter son propre texte nous donne évidemment satisfaction, même si nous formulerons des propositions complémentaires.

Sans être à proprement parler un texte d'attente, ce projet de loi précède un texte dont l'ambition serait plus grande encore : présenté par Mme Gourault après les élections municipales, ce dernier aurait pour objet de donner un nouveau souffle aux libertés locales, ce dont nous nous réjouissons évidemment.

Quant au texte dont il est question ici, il vise à apporter un certain nombre de corrections à la loi NOTRe, pour en retirer un certain nombre d'irritants - chacun d'entre nous, dans nos territoires, mesurons à quel point cette loi en comporte.

Cette audition a été programmée dès le mois de juillet, c'est-à-dire avant la mort brutale du maire de Signes dans l'exercice de ses fonctions. Elle doit donc aussi être le lieu où aborder la question de l'insécurité des maires. En lançant une consultation cet été, nous avons voulu mesurer avec autant d'exactitude que possible l'ampleur du phénomène de l'insécurité subie par les maires. Nous le savons, ce phénomène est réel, mais la mesure n'en avait pas été prise jusqu'à présent. Il nous a semblé qu'il convenait d'« objectiver » ce phénomène avant d'y apporter des réponses. D'ailleurs, le Gouvernement, qui a été bien évidemment également sensible à cette tragédie, a annoncé des dispositions de nature à renforcer l'autorité des maires dans l'exercice de leurs pouvoirs de police ; nous en débattrons bien sûr ensemble.

Permettez-moi de vous rappeler, madame, monsieur les ministres, que je vous ai écrit le 9 août dernier pour vous demander de nous communiquer, parallèlement à notre enquête auprès des maires, les éléments statistiques dont vous pourriez disposer. Or je n'ai pas reçu de réponse à ce jour, malgré les relances que nous avons adressées à vos services. Mais peut-être avez-vous prévu de nous répondre aujourd'hui.

Le questionnaire a été rempli par 3 812 maires, soit près de 11 % des maires. Il ne prétend pas être une véritable enquête méthodologique, à l'image d'un sondage réalisé auprès d'un échantillon représentatif, mais la proportion de réponses est tout de même importante, voire, à vrai dire, tout à fait exceptionnelle. Nous en tirerons toutes les conclusions qui s'imposent. Les réponses détaillées qui nous sont parvenues sont en cours de traitement et, si des dispositions législatives nous sont inspirées, nous en discuterons avec le Gouvernement à l'occasion de l'examen du présent projet de loi.

Je rappelle que cette audition est publique et qu'elle donne lieu à une captation vidéo.

Je laisse maintenant la parole à Mme Gourault, puis M. Lecornu s'exprimera.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. - Je suis très heureuse d'être parmi vous aujourd'hui pour évoquer ce projet de loi, car il apporte une première réponse concrète aux demandes des élus, lesquelles ont été également mises en avant dans le grand débat. Sébastien Lecornu a préparé ce texte très étroitement avec le Sénat.

On peut retenir deux grandes orientations dans les décisions proposées : redonner des libertés locales pour permettre aux élus d'avoir les capacités d'agir et lever les freins à l'engagement et au réengagement des élus locaux dans la perspective des prochaines élections municipales. Je le sais pour aller souvent sur le terrain à la rencontre des élus et pour participer à des congrès d'élus départementaux ou nationaux, ces décisions sont très attendues dans les territoires. La semaine dernière, lors du congrès de l'Association des petites villes de France et de l'Association des maires ruraux de France, nous n'avons pas manqué de rappeler, avec le Premier ministre, que ce projet de loi traduisait déjà certaines décisions. Ainsi, l'agenda rural a été écrit par cinq élus du monde rural.

Vous connaissez, cher président, mon attachement au bloc communal et à la nécessaire symbiose entre les communes et l'intercommunalité, que je ne veux naturellement pas passer sous silence. Les propositions que nous faisons sont pragmatiques ; elles visent à donner plus de souplesse et à remettre de la proximité dans les politiques publiques, notamment en replaçant les maires au coeur de l'intercommunalité.

Je veux rappeler que nous avons bousculé l'agenda parlementaire de manière que ce texte soit examiné dans les meilleurs délais, car il porte des enjeux bornés dans le temps. Je pense, par exemple, aux dispositions prévues à l'article 5 pour ce qui concerne l'eau et l'assainissement ; aux éventuels amendements qui pourraient être déposés sur les indemnités des présidents et des vice-présidents de syndicats infracommunautaires ou encore aux dispositions relatives à la question de la voirie à Marseille. Il convient de se cantonner à améliorer les dispositions prévues en la matière ainsi que celles qui sont relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux dans la mesure où, comme vous l'avez rappelé, monsieur le président, le projet de loi dit « 3D » - décentralisation, différenciation, déconcentration - devrait être présenté en conseil des ministres à la fin du printemps 2020. Ce texte visera plus largement, au-delà des communes et des intercommunalités, les nouvelles relations entre l'État et les collectivités territoriales. Il s'agira là d'une nouvelle boîte à outils en vue d'adapter notre action commune aux réalités locales au travers de nouvelles relations entre l'État et les collectivités territoriales, mais aussi entre les collectivités territoriales elles-mêmes. On ne saurait se limiter au seul terme « décentralisation » dans une République qui est déjà décentralisée, la différenciation et la déconcentration pouvant apporter de nombreuses réponses.

Ce texte sera précédé, à l'instar de ce qu'a fait Sébastien Lecornu concernant le texte que nous allons vous présenter, d'une période de discussions et de rencontres. D'ailleurs, monsieur le président, nous discuterons ensemble en fin d'après-midi de la méthode de travail.

Enfin, je veux vous dire, monsieur le président, que nous avons bien reçu votre lettre du 9 août dernier, mais nous avons demandé des réponses au ministère de l'intérieur et au ministère de la justice, car, sur ces sujets, les chiffres doivent être exacts. La réponse ne saurait tarder...

M. Philippe Bas, président. - Permettez-moi de préciser, madame la ministre, que le ministre de l'intérieur n'a pas attendu pour nous répondre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Pour ma part, j'estime qu'il convient de coordonner l'action des deux ministères.

M. Philippe Bas, président. - Vous avez certainement raison, et je vous en donne acte.

M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales. - Je souhaiterais, à titre liminaire, évoquer notre méthode de travail. Nous avons discuté en amont avec les présidents de groupes politiques, avec les deux rapporteurs de votre commission, ainsi qu'avec le Président Gérard Larcher, et nous nous sommes inspirés des travaux menés au Sénat par les commissions et la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Nous souhaitons bâtir un texte le plus consensuel possible, pragmatique et qui permette de proposer des réponses concrètes aux enjeux du bloc communal. Les questions relatives à l'articulation entre l'État et les collectivités territoriales feront l'objet d'un autre projet de loi. Le présent texte doit également traduire les ambitions du grand débat, durant lequel le Président de la République et les maires ont échangé pendant quatre-vingt-seize heures. Il ne s'agit pas de légiférer en défensive au regard de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, mais de tirer les conclusions opérationnelles de l'application des lois successives sur les questions territoriales et d'adapter notre droit en conséquence. Nous souhaitons enfin répondre à trois sentiments exprimés par les élus locaux.

Le premier sentiment réside dans le fait qu'il apparaît plus difficile qu'autrefois d'exercer un mandat local, en raison notamment d'un accroissement des contraintes normatives d'origine législative ou réglementaire. Nous proposons donc diverses mesures de simplification. Certaines obligations deviendront ainsi optionnelles, ce qui ne manquera pas d'animer nos débats. À titre d'illustration, mon ministère reçoit déjà de nombreux courriers et questions écrites sur la création des conseils de développement que nous souhaitons laisser au choix des élus. Je pense de même à la proposition de loi proposée par le groupe socialiste du Sénat sur les funérailles républicaines où les débats avaient été vifs, chaque partie faisant état d'arguments de bonne foi. De fait, toute mesure de simplification entraîne un débat de doctrine entre la liberté et l'égalité. Le débat parlementaire permettra sûrement d'intégrer au texte d'autres mesures de simplification. Certaines dispositions ressortent davantage d'un assouplissement, comme cette mesure chère à Stéphane Bern concernant les 80 % de subvention maximale pour un maître d'ouvrage, y compris sur du patrimoine non classé. Elle permettra concrètement à des communes rurales de sauver des édifices en péril. Réglementairement, le Gouvernement a récemment rehaussé les seuils de déclenchement de mise en concurrence dans le cadre des marchés publics. Il s'agit d'actes concrets en faveur de la liberté et de la souplesse d'exercice des mandats locaux.

Le projet de loi tente également de répondre au sentiment de dépossession, souvent lié à l'organisation intercommunale, exprimé par les élus locaux et relayé par les travaux du Sénat et de l'Association des maires de France. Nous proposons à cet effet plusieurs mesures autour du triptyque compétences-gouvernance-périmètre, qui essaient de répondre aux injonctions contradictoires des élus hésitant entre une volonté profonde de corriger les irritants de la loi NOTRe et un désir de stabilité institutionnelle. Il s'agit de régler des situations locales parfois délicates sans rejouer un grand soir les collectivités territoriales. En matière de gouvernance, le texte réaffirme qu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) n'est pas une collectivité territoriale, mais un établissement public au service du bloc communal. Dès lors, les maires et les conseillers communautaires élus se trouvent au centre de sa gouvernance. Quant au périmètre des EPCI, il convient de rappeler qu'une modification n'est jamais sans incidence sur les dotations. La prudence doit donc rester de mise. En supprimant la révision sexennale des schémas départementaux de coopération intercommunale, de même qu'en étendant aux communautés d'agglomération la procédure dérogatoire de retrait d'une commune qui existe aujourd'hui dans les communautés de communes, nous reprenons des propositions du Sénat.

Pour ce qui concerne, enfin, les compétences, le texte assouplit les délégations en matière d'eau et d'assainissement. Nous ne pouvons pas constater que les intercommunalités s'agrandissent sans imaginer des outils de différenciation pour demain. Le schéma des compétences actuel ressort d'un système par bloc : une compétence appartient à la commune ou à l'intercommunalité, avec des impacts sur le coefficient d'intégration fiscale (CIF) et sur les dotations - les questions institutionnelles ne peuvent être déconnectées des questions financières. Nous proposons d'inventer une forme de différenciation au niveau intercommunal : certaines communes peuvent vouloir conserver leur régie, en particulier dans les zones de montagne où la ressource en eau varie considérablement d'un territoire à l'autre, tandis que d'autres ont besoin que l'intercommunalité exerce les compétences « eau » et « assainissement ». Au sein des grandes intercommunalités, des compétences techniques qui demandent de la solidarité et de l'interconnexion méritent peut-être des solutions juridiques autorisant le conseil communautaire à faire preuve de souplesse dans le partage des compétences en déléguant à des communes volontaires. Certains voudraient voir ce mécanisme étendu aux autres compétences, mais il faut veiller à ne pas désintégrer progressivement les ensembles intercommunaux. Notre proposition offre une forme de liberté et d'innovation.

J'en viens aux questions liées aux attributions du maire en tant qu'agent de l'État et autorité de police municipale. Là aussi, nous avons voulu répondre à un sentiment de dépossession. Au-delà des événements tragiques de cet été à Signes, il apparaît anormal qu'un maire ne dispose pas des moyens d'exécuter convenablement ses arrêtés de police. Je ne sais ce qu'ont répondu les 3 812 maires au questionnaire de la commission des lois, mais parmi ceux que j'ai rencontrés lors de mes déplacements, aucun n'a déclaré ne plus vouloir être officier de police judiciaire (OPJ). Ils souhaitent, en revanche, bénéficier des moyens suffisants pour exercer leurs tâches, notamment en matière de police administrative. Des compétences qui appartiennent au préfet pourraient être confiées au maire, en particulier dans le domaine de l'urbanisme. Les élus sont compétents sur la stratégie comme sur le contenu des documents d'urbanisme : pourquoi ne pas leur confier le pouvoir de sanction ? Il s'agit d'une mesure de bon sens. Les amendes administratives établies par le maire doivent profiter au budget communal, ce qui participera à la vie citoyenne dans la commune.

Le troisième sentiment exprimé par les élus locaux concerne le besoin de protection juridique et psychologique. J'ai reçu les maires agressés ces derniers mois. Ils font avant tout état d'un profond sentiment de solitude, y compris psychologique. J'étais président d'un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) : quand un sapeur-pompier volontaire ou professionnel est victime de violence, une mesure d'accompagnement psychologique est automatiquement déclenchée. Il n'y a aucune raison que tel ne soit pas le cas pour les élus ! Désormais, il sera possible d'activer un dispositif d'accompagnement pris en charge par l'État dans chaque commune. La protection juridique constitue également un enjeu majeur. Or il est peu fréquent qu'un élu présente une facture de frais d'avocat au conseil municipal d'une commune rurale, de même que ces collectivités s'assurent rarement contre le risque juridique. Nous avons vu des maires arriver seuls au tribunal correctionnel, tandis que leur agresseur avait requis les services d'un avocat ! Le projet de loi rend obligatoire l'assurance juridique pour les communes, avec une prise en charge par l'État pour les plus petites d'entre elles.

Nous souhaitons également renforcer la formation des élus, trop rare dans les communes rurales, notamment depuis qu'elle n'est plus guère assurée par les partis politiques. Le droit individuel à la formation (DIF) a constitué un premier élément de réponse, mais les crédits, gérés par la Caisse des dépôts et consignations, sont déjà largement consommés. Nous solliciterons à cet effet une habilitation à légiférer par ordonnance, car le dispositif nécessite une concertation technique avec les services du ministère du travail, notamment pour créer une passerelle avec le compte personnel de formation. Parallèlement, nous travaillons avec les instituts d'études politiques et les universités sur la valorisation des acquis de l'expérience. Quand on a été adjoint à la commande publique ou aux finances pendant douze ans, il ne semble pas illégitime de se voir reconnaître un crédit universitaire dans ces champs de compétence.

Les indemnités de fonction représentent enfin un sujet délicat, sur lequel Jacqueline Gourault et moi-même nous sommes sentis assez seuls. Il reste culturellement difficile, en France, de parler d'élus, de politique et d'argent... J'ai adressé un courrier à François Baroin, président de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), sur ce thème, resté sans réponse, contribution, ni recommandation. Étant moi-même adhérent de l'AMF, j'avoue me sentir quelque peu orphelin... André Laignel, premier vice-président délégué de l'AMF, s'est exprimé vivement sur le sujet. Je crois qu'il convient plutôt de le traiter à froid, en restant dans le cadre d'un équilibre vigilant et en évitant toute démagogie ou « élus bashing ». Le texte propose de gommer les effets de seuil. Comment expliquer au maire d'une commune de 485 habitants qu'il peut obtenir 600 euros d'indemnités par mois, alors que son collègue maire d'une commune de 505 habitants, dont la charge est sensiblement identique, bénéficie de 1 200 euros mensuels ? Par ailleurs, le Gouvernement regardera avec bienveillance, en levant l'irrecevabilité, les amendements qui rétabliront la possibilité d'indemniser les présidents et vice-présidents de syndicats infracommunautaires. Il ne s'agit nullement d'une mesure démagogique : le président d'un syndicat endosse une responsabilité pénale en tant qu'acheteur public et employeur et il semble normal qu'il soit indemnisé en conséquence. La question indemnitaire a accéléré le calendrier parlementaire, car la loi NOTRe prévoit la suppression des indemnités syndicales au 1er janvier 2020. Enfin, il sera possible de répartir avec davantage de souplesse les enveloppes indemnitaires entre les élus, dans le respect des règles de transparence et du contrôle de légalité. À titre d'illustration, vous ne pouvez actuellement pas nommer un conseiller municipal délégué au sein du conseil municipal si le tableau d'adjoints n'est pas complet et si les adjoints n'ont pas tous reçu une délégation de fonction : il s'agit d'une rigidité qui empêche le maire d'organiser la vie municipale. Par ailleurs, les frais de déplacement des conseillers communautaires au sein de l'intercommunalité pourront être pris en charge.

Je terminerai par plusieurs sujets qui pourraient apparaître au cours des débats, soit par un amendement du Gouvernement, soit à l'issue d'un travail de coproduction mené avec les rapporteurs. S'agissant de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, je crois savoir que plusieurs sénateurs du département des Bouches-du-Rhône déposeront conjointement un amendement visant à reporter de quelques années le transfert de la voirie à la métropole. Mme Delattre et le groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) ont déposé une proposition de loi relative au médiateur territorial. En séance publique, je m'étais engagé à reprendre un dispositif jugé opérationnel dans le présent projet de loi : un amendement en ce sens sera donc accepté par le Gouvernement. En revanche, les propositions relatives à la police municipale à Paris n'y ont pas leur place ; ils concernent le texte qui sera présenté l'année prochaine par mes collègues Christophe Castaner et Laurent Nunez sur le continuum de sécurité. Un livre blanc est en préparation, y compris sur les sujets de police privée et de sécurité dans les collectivités territoriales. Il conviendra, à cette occasion, de réfléchir à des mutualisations et d'imaginer une doctrine d'emploi de la police municipale en milieu rural. S'agissant de la protection fonctionnelle et des frais de garde, après échanges avec les associations d'élus et avec les rapporteurs, le Gouvernement vous proposera en séance publique de rehausser le seuil de prise en charge de 1 000 habitants à 3 500 habitants, afin de prendre en considération la diversité de la ruralité.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Vous avez salué la fonction inspirante du Sénat sur le présent texte et vous nous avez encouragés à poursuivre dans cette voie. Nous répondrons bien entendu à votre appel. Le projet de loi engage un processus utile d'évaluation et de correction des dispositions législatives qu'il conviendra de poursuivre, comme devront être développées les études d'impact. Vous avez également affirmé, avec justesse, que la commune se trouvait au coeur de la République. Il y a longtemps que nos concitoyens ont inventé le guichet unique : lorsqu'ils ont une question de quelque nature que ce soit, ils s'adressent au maire, jugé responsable, car il est élu. Il doit, en conséquence, participer à la décision au sein de l'intercommunalité. Il ne s'agit pas d'un texte contre l'intercommunalité. Mathieu Darnaud et moi-même ne cultivons aucune allergie, aucun sentiment irritant à son égard. Sa création était nécessaire, bien qu'elle soit quelque peu sortie de son dessein initial en devenant trop intégratrice et trop systématique. Elle a alors pu être vécue comme une tutelle et a donné le sentiment aux élus municipaux d'être éloignés de la décision. Nous devons lui redonner sa valeur d'outil de coopération.

La France est une République une et indivisible, mais aussi une mosaïque. Nous avons le devoir d'assurer l'égalité des citoyens dans l'accès aux services, mais les moyens pour accéder à cet objectif peuvent différer. Faisons preuve de souplesse et laissons aux élus une liberté d'adaptation !

Le projet de loi prend acte des dysfonctionnements provoqués sur les territoires par les dernières réformes, notamment s'agissant de l'intercommunalité. Il faut admettre sans considération politicienne que, parfois, les périmètres intercommunaux ont été agrandis de manière inconsidérée, au prix de créations intercommunales quelque peu contre nature. Par ailleurs, le transfert de compétences obligatoires toujours plus nombreuses aux EPCI à fiscalité propre conduit certains d'entre eux à exercer des compétences qu'ils jugent parfois encombrantes. Vous proposez une innovation législative : la sub-délégation de compétence aux communes volontaires pour l'eau et l'assainissement. N'est-il pas envisageable de l'étendre à d'autres compétences intercommunales, afin de prendre en compte la diversité des territoires ?

Ma deuxième question concerne les conséquences financières des délégations de compétences. Concernant l'eau et l'assainissement, l'exposé des motifs de l'article 5 du projet de loi indique que « si la mise en oeuvre de la délégation provoque la rétrocession de ressources financières aux communes, le coefficient d'intégration fiscal sera modifié en conséquence (...) si besoin, les ajustements nécessaires à cet effet seront effectués en lois de finances ». Toutefois, vos services nous ont annoncé que le Gouvernement renoncerait à cette idée. C'est essentiel ! En effet, si l'EPCI à fiscalité propre devait attribuer des ressources à ses communes membres pour l'exercice des compétences déléguées, elles seraient librement déterminées par convention et ne relèveraient pas des mécanismes habituels de redistribution de produits fiscaux au sein des ensembles intercommunaux.

Par ailleurs, que penseriez-vous d'un mécanisme visant à neutraliser les conséquences financières, pour un ensemble intercommunal, des restitutions de compétences aux communes membres ? À titre d'illustration, la communauté d'agglomération d'Annecy, après son extension en 2017, a souhaité restituer à ses communes membres des compétences de proximité comme la gestion des crèches ou de certains équipements sportifs et culturels, ainsi que les ressources financières correspondantes. Il en est résulté une baisse de son coefficient d'intégration fiscale (CIF) et, partant, de sa dotation d'intercommunalité, alors que les communes n'ont perçu, en compensation, aucun concours financier supplémentaire de l'État.

Approuveriez-vous l'idée qu'un EPCI à fiscalité propre puisse, comme un syndicat « à la carte », se voir transférer des compétences facultatives par une partie seulement de ses communes membres ? Il s'agit de ma troisième question.

Ma dernière question porte sur les communes nouvelles. Plusieurs d'entre elles ont vu leur création annulée au motif que les comités techniques compétents, qui doivent émettre un avis avant la délibération définitive du conseil municipal sur la création de la commune nouvelle, n'avaient pas été consultés ou avaient rendu leur avis tardivement. Pour une création au 1er janvier, les étapes administratives doivent être réalisées en octobre ou en novembre, afin que le préfet puisse prendre son arrêté. Il s'agit donc d'un motif d'annulation fort contrariant. Qu'entend faire le Gouvernement pour remédier à cette situation qui met à mal la stabilité des institutions communales ?

Par ailleurs, nous avons eu l'occasion, lors du débat sur les communes nouvelles, d'aborder le sujet de la création de communes nouvelles établies sur deux départements, qui nécessite l'accord des conseils départementaux ou du législateur. Il existe déjà des EPCI appartenant à plusieurs départements, car ils correspondent à un bassin de vie. Ne pourrions-nous pas faire évoluer la législation vers davantage de souplesse ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. - J'oubliais de mentionner une autre ordonnance concerne l'adaptation d'un certain nombre de dispositions du projet de loi à l'outre-mer, en application des engagements que j'ai pris cet été à Rikitea. Je vais répondre à présent à vos six questions.

D'abord, en ce qui concerne les délégations prévues à l'article 5, qui ne sont pas des subdélégations, où s'arrêter si l'on ne veut pas abîmer complètement l'intercommunalité ? En matière d'eau et d'assainissement, ce mécanisme se justifie pour deux raisons. D'une part, tout le monde nous en parle sur le terrain. D'autre part, c'est une compétence techniquement rigide : une commune peut avoir une source de production d'eau, et pas l'autre ; les besoins d'interconnexion sont puissants ; les nappes phréatiques ne s'arrêtent pas forcément aux limites communales ou intercommunales ; les modes de gestion ne sont pas forcément les mêmes entre les régies et les délégations de service public (DSP) ; les grandes intercommunalités sont passées par là, et la réalité physique d'exécution de la compétence est importante. C'est pourquoi nous ne vous proposons pas seulement la délégation, mais, pour la première fois, à l'initiative de Mme Gourault, la sécabilité de la compétence, ce qui résoudra le problème de la minorité de blocage. Il ne s'agit pas d'une compétence banale, on s'y heurte parfois à des problèmes tout simplement techniques. Enfin, on a besoin de savoir qui est politiquement responsable de cette compétence, ce qui renvoie au sujet de la résilience climatique et aux problèmes d'adduction d'eau. Secrétaire d'État à l'écologie, j'avais rappelé dans cette même salle à une commission du Sénat que, dans notre pays, pratiquement un litre d'eau potable sur deux part en fuite ! En effet, nous avons beaucoup investi sur les eaux grises et noires, mais peu sur les eaux claires. C'est aussi pour cela que les agences de l'eau ont revu leurs mécanismes d'intervention. L'intercommunalité est le bon niveau d'exercice, mais, par souplesse, elle doit pouvoir déléguer sa compétence.

Étendre la faculté de délégation à d'autres compétences ? Lesquelles ? Il faut faire attention, car cela aurait un impact sur l'intégration fiscale, et donc la dotation globale de fonctionnement (DGF). Mettre l'eau et l'assainissement en compétences optionnelles, ce serait l'assurance de voir les dotations bouger de nouveau : changer la compétence oblige à modifier les attributions de compensation, le calcul du CIF et la répartition de la dotation d'intercommunalité...

La délégation est différente, puisque nous vous la proposons de manière très ciblée sur l'eau et l'assainissement. Cela renvoie au mode de calcul du CIF ; or celui-ci ne figure pas dans ce texte, mais dans le projet de loi de finances. Notre proposition est de ne pas toucher au calcul du CIF lorsqu'il y a délégation, et de permettre une convention entre l'intercommunalité et l'organe qui va récupérer cette délégation, de sorte que l'opération soit neutre pour les intercommunalités. Je ne peux pas faire mieux en termes de stabilité, de souplesse et de liberté ! Au-delà de l'eau et de l'assainissement, nous ferions une réforme du CIF et une réforme de l'intercommunalité qui ne dit pas son nom.

M. Alain Richard. - Il serait temps !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je ne vais pas vous apprendre qu'il serait très ambitieux de lancer une réforme de la DGF pendant que nous réformons la fiscalité locale...

Sur la rétrocession des compétences à la commune, vous avez cité le cas d'Annecy. Il est logique que, lorsqu'on redescend des compétences, on redescende des moyens. Je ne vois pas comment faire autrement ! Les chiffres sont têtus...

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Justement, les moyens ne redescendent pas : la perte de dotation d'intercommunalité n'est compensée par aucun surplus de dotation aux communes.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Cela renvoie davantage à la loi de finances qu'à ce texte.

M. Philippe Bas, président. - Le découpage entre loi de finances et loi ordinaire ne doit pas servir de prétexte pour ne pas résoudre les questions. Or il y a bien une possibilité de neutraliser ces effets. Le fait qu'une compétence soit en partie restituée ne devrait pas avoir d'incidence sur les moyens que l'État lui consacre. Cette règle est assez simple...

M. Sébastien Lecornu, ministre. - En principe, oui, mais en exécution, moins. Si, lorsque la loi NOTRe a été discutée, l'impact financier avait été interrogé à chaque étape, nombre de choix auraient été différents. Pendant deux ans, des élus ont dit sur le terrain que les dotations de l'État diminuaient, alors qu'elles ne diminuaient pas, mais que le calcul normal de la DGF s'appliquait, et que les effets de bords liés au changement des périmètres des intercommunalités avaient des effets sur celui-ci. La loi de finances revient tous les ans, et vous avez vu l'année dernière qu'en réformant la dotation d'intercommunalité nous avons déjà répondu en partie à cette question. Nous savons parfaitement que le sujet du CIF est devant nous, et qu'il y a eu une course à l'intégration ces dernières années, résultant d'une course au CIF. Mais c'est une question beaucoup plus globale, qui dépasse celle de la délégation de l'eau et l'assainissement.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Pour moi, cela n'impacte pas la DGF nationale, puisqu'on redistribue les crédits au sein d'une même enveloppe.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - La question de la validité de la création des communes nouvelles concerne essentiellement les départements de l'Eure et de la Seine-Maritime. Nous travaillons avec la direction générale des collectivités locales pour faire en sorte que les annulations n'aient pas lieu. Mme Canayer m'a saisi de cette question pour la jolie commune de Saint-Wandrille-Rançon.

Une commune nouvelle sur deux départements ? Cela mérite un vrai débat. Comme le président de votre commission, je suis départementaliste, et cela pourrait avoir un impact direct sur la carte des départements...

M. Alain Marc. - Ou sur la carte des régions !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - En effet : prudence. J'ai démontré, madame le rapporteur, que j'étais votre meilleur complice pour les communes nouvelles. Mais attention à ne pas créer de difficultés que l'on ne mesure pas ! À quel département une telle commune nouvelle sera-t-elle rattachée ? Quelle préfecture exercera son contrôle de légalité ? Sur quelle enveloppe de dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) devra-t-elle émarger ? Pour les élections cantonales, où voteront ses habitants ? J'aime l'innovation, mais nos collègues sur le terrain et nos concitoyens sont parfois un peu interpellés par nos innovations... Si la commission des lois est capable de faire une proposition en ce sens à l'unanimité, monsieur le président, nous la regarderons avec beaucoup d'attention.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous avons abordé l'examen de ce texte avec une volonté de simplification, que les élus appellent de leurs voeux. Pour l'eau et l'assainissement, vous avez évoqué la compétence optionnelle, là où nous souhaitions une compétence facultative. Mieux vaudrait abandonner cette distinction et distinguer uniquement entre les compétences obligatoires et les autres, facultatives ou optionnelles.

En ce qui concerne les indemnités, nous avons quelques objections, qui reflètent les nombreuses remontées des élus locaux. Vouloir rendre uniforme la première strate, qui irait jusqu'à 3 500 habitants, présente quelques difficultés. Certes, les effets de seuil posent problème, mais ils peuvent être gommés par une augmentation proportionnée et plus uniforme. Toutes les communes de cette strate ne connaissent pas le même niveau de richesse. Si le maire et le conseil municipal souhaitaient augmenter les indemnités dans le cadre des possibilités qui leur seraient offertes, ils pourraient se heurter à un défaut de ressources, puisqu'il n'y aura pas de compensation par l'État. L'augmentation nous paraît relativement importante, alors qu'elle n'est pas sollicitée par les élus. Il serait plus judicieux de conserver les strates actuelles, en prévoyant une hausse plus importante pour la première, jusqu'à 500 habitants. J'avais déposé un amendement en ce sens sur la proposition de loi présentée par M. Collombat, proposant une augmentation de 50 % pour la première strate, et de 20 % pour les autres.

Nous accueillons favorablement votre proposition de prise en charge de la protection fonctionnelle des maires de communes comportant jusqu'à 3 500 habitants. Il ne s'agit toutefois que d'une couverture partielle, puisque les adjoints et les conseillers municipaux ayant reçu délégation ne sont pas inclus.

À l'article 24, qui évoque les possibilités offertes en matière de travaux portant sur le patrimoine non protégé, il serait peut-être plus simple d'étendre à toutes les opérations d'investissement cette possibilité de dérogation sur décision du préfet. On a souvent le sentiment, quand on débat de ces sujets, notamment au sein du bloc communal, qu'on opposerait la commune à l'intercommunalité. Mais il y a tout de même le pouvoir discrétionnaire du préfet, qui permet d'éviter toute forme d'abus.

Les propositions sur le rescrit sont intéressantes, mais nous souhaiterions que le délai de réponse soit ramené de quatre à deux ou trois mois, car nous croyons en l'État territorial et en la nécessité d'accompagner les élus sur le territoire.

La commune reste la porte d'entrée de l'intercommunalité. Cependant, à ce jour, la question de l'article 54 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), qui a vocation à fixer les modes de scrutin pour les métropoles, n'a pas trouvé de réponse d'ensemble. On sait la résonance que pourrait avoir un mode de scrutin au suffrage universel direct dans toutes les métropoles. Nous souhaiterions que ce texte réaffirme un principe essentiel : le fait que le mode de scrutin qui prévaut sur l'ensemble des intercommunalités reste le fléchage.

Sur les pouvoirs de police, nous devons prendre garde à ne pas créer un engouement qui serait vite déçu. Par exemple, une des deux conditions au pouvoir d'amende du maire est la récurrence, qui nécessite une flagrance sur les délits. La question du nombre de conseillers municipaux, enfin, revient avec insistance. Une proposition de loi de Mme Deseyne aborde les cas de conseils municipaux incomplets après un départ ou un décès. Il y a peut-être lieu d'introduire des dispositions dans le texte sur ce point.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Garder les strates et augmenter les seuils est une idée intéressante, à condition d'être bien comprise des élus. Nous y réfléchirons avant le débat en séance publique. Il faut aussi savoir assumer ses décisions : lorsque j'ai fait voter mes indemnités de maire de Vernon, et d'adjoint, les opposants ont dit toutes sortes de choses peu agréables, que la presse a répétées à l'envi : cela fait partie de la vie démocratique locale !

Nous sommes favorables à l'ouverture de la protection fonctionnelle aux adjoints, à condition de quantifier son coût en termes d'assurance. Dès lors que l'adjoint est officier d'état civil, officier de police judiciaire et qu'il reçoit une délégation de fonction par le maire, on peut élargir le champ de la protection. Je m'apprête à rencontrer des représentants des assureurs pour faire en sorte que cette subrogation par l'État ne conduise pas à une augmentation des polices d'assurance...

Sur la dérogation à la règle selon laquelle un projet d'investissement porté par une collectivité ne peut être subventionné par l'État à plus de 80% de son montant prévisionnel, il faut faire attention. Il semble nécessaire que le maître d'ouvrage participe financièrement au projet. Toutefois, certaines exceptions sont indispensables : quand une église ou un lavoir menacent de s'effondrer, si la commune se plaint de n'avoir pas les 20 % qui manquent pour faire les travaux, la dérogation du préfet permet un sauvetage. Pour le patrimoine protégé, le préfet dispose déjà d'une dérogation. Si, dans une église, seul le vitrail est classé, mais que c'est le clocher qui menace de s'effondrer, des travaux d'urgence portant sur le clocher ne peuvent pourtant pas déroger à la règle des « 80 % ». Au fond, c'est une mesure de bon sens. Pour autant, nous ne sommes pas favorables à une ouverture générale de cette dérogation à tout projet d'investissement. Nous pouvons toutefois avoir un débat sur d'autres sujets d'ordre public, comme les questions de défense et d'incendie. Remettre en cause la règle existante d'un subventionnement plafonné à 80 % de manière globale, ce serait faire peser sur le préfet une suspicion permanente d'opportunité, qui n'est pas facile à gérer, même s'il l'assume en général très bien.

Sur le rescrit, vous avez entièrement raison. Pour le rescrit fiscal, c'est trois mois. Pourquoi ne pas s'aligner sur cette durée ? Le Gouvernement y serait favorable. Généralement, cela dit, un sous-préfet donne rapidement une réponse à ses maires.

Pour les métropoles, nous sortons du cas de Lyon, sur lequel vous avez légiféré de manière spécifique. La loi Maptam prévoit une disposition qui renvoie à une autre loi pour préciser le mode de scrutin dans les métropoles, monsieur le rapporteur, et cette loi n'a jamais été prise. De facto, la disposition est donc caduque, ce qui conduit mécaniquement, aux prochaines élections municipales, à un mode de désignation par fléchage. Souhaitez-vous abolir l'article en question ? De toute évidence, la question des métropoles fera l'objet d'un titre à part entière dans le projet de loi que présentera Jacqueline Gourault l'année prochaine. Au lendemain des municipales, les métropoles de Marseille et de Paris devront trouver quelques ajustements techniques et juridiques.

En police judiciaire, il suffit en effet d'une simple infraction pour que le contrevenant soit reconnu comme tel et que le délit soit constaté avant saisine du parquet. Pour la police administrative, le droit et la jurisprudence du Conseil d'État parlent effectivement de permanence, de récurrence ou de caractère continu. Par exemple, si un citoyen n'élague pas sa haie, créant de l'insécurité sur la voirie communale, il suffit pour le maire de le constater une fois par un courrier simple. Après quinze jours, si la haie en question n'est toujours pas élaguée, le maire réécrit par un simple courrier recommandé, ce qui établit le caractère permanent et récurrent et permet, quinze jours plus tard - soit, en tout, après un mois - d'infliger à l'intéressé une amende administrative pouvant aller jusqu'à 500 euros. L'application de ce type de procédure est plus simple en matière d'urbanisme, et plus délicate pour les déchets, comme l'a tragiquement illustré le cas de Jean-Mathieu Michel cet été. Le projet de loi économie circulaire de Brune Poirson devrait élargir le champ des possibilités de constatation.

Le nombre de conseillers municipaux est un cheval de bataille de la ministre...

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il y a quelques années, à propos d'un texte, nous avions voulu faire passer leur nombre, dans les communes de moins de 100 habitants, de neuf à sept. Je m'étais demandé s'il ne serait pas bon de diminuer le nombre de conseils municipaux dans toutes les strates. Dans ma commune de 4 500 habitants, par exemple, nous en avions 27, et je pense que le conseil municipal fonctionnerait aussi bien à 25. Cette remarque vaut sûrement pour toutes les strates. Je me rappelle que le Sénat avait accueilli l'idée plutôt favorablement, mais qu'elle avait finalement été abandonnée. En l'espèce, nous parlons d'un sujet différent, qui est de pouvoir considérer que le conseil municipal est au complet même s'il manque deux conseillers. Cela éviterait des renouvellements, quand il y a des démissions, pour réélire le maire.

M. Alain Marc. - Et s'il y a deux listes quasiment à égalité ?

M. Philippe Bas, président. - Les suivants de liste montent.

Vous êtes favorable à l'extension de la protection fonctionnelle aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués. Cela englobe-t-il l'assurance obligatoire ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Oui.

M. Dany Wattebled. - Je propose de ramener le scrutin de liste aux communes de plus de 200 habitants, à la fois pour la parité et pour l'aspect universel. Le scrutin de liste évite en effet ce qu'on appelle chez nous la « chasse aux pigeons » : un maire fait son travail, refuse un permis, et le jour de l'élection, un inconnu se présente, dit bonjour à tout le monde, et le maire perd sa place !

M. Philippe Bas, président. - Il pourrait aussi dire bonjour à tout le monde...

M. Dany Wattebled. - Son travail de maire était de ne pas dire oui à tout le monde. À moins de 200 habitants, il y aurait des difficultés à faire les listes.

S'il s'agit de diminuer le nombre de conseillers municipaux, pourquoi pas ? Mais il faudrait commencer par les petites communes : passer de sept à cinq en dessous de 200 habitants, à neuf de 200 à 500 habitants, et à treize jusqu'à 1 500 habitants serait une piste d'amélioration. Ainsi, il serait plus facile de constituer des listes.

On parle de rehausser les indemnités, mais il faut tenir compte du potentiel fiscal de chaque commune ! Sinon, l'État prendra-t-il à sa charge le rehaussement ? Ou est-ce un leurre ? Il faut être précis. Avec un leurre, je ne vois pas quel poisson on peut attraper...

M. Philippe Bas, président. - Il faut que le Gouvernement fournisse l'asticot, en somme...

M. Dany Wattebled. - La mouche étincelante ! Pour les intercommunalités, les impacts financiers résultant du « départ » d'une commune doivent être encadrés. Beaucoup de maires déposent des dossiers relatifs à la loi sur l'eau ou aux bâtiments de France, et l'État tarde à répondre. Vous dites qu'un délai de quatre mois ne vaut pas réponse. Il faut être précis : c'est oui, ou non, ou une absence de réponse qui vaut accord ! Il faut aussi pouvoir conseiller les maires. Quant au conseil des maires, je le rendrais obligatoire. Pour le pouvoir de police des maires, le principal point d'achoppement, ce sont les gens du voyage, qui vont jusqu'à l'agression physique...

M. François Bonhomme. - Je souscris à la philosophie générale qui préside à ce projet de loi, qui consiste à redonner des capacités locales d'agir, notamment aux maires. Ce texte vient réparer quelque chose de fondamental qui s'est déroulé durant ce mandat municipal, à savoir les effets dans le temps de la loi NOTRe. Je note un changement de la part du Gouvernement depuis deux ans et demi : on commence à rompre avec la logique intégratrice, qui était à l'oeuvre, pour corriger les effets de la loi NOTRe dans le cadre de la mise en oeuvre des compétences obligatoires. Cela se traduit en particulier par cette possibilité de délégation, qui est un instrument de souplesse, notamment pour l'eau et l'assainissement.

J'étais rapporteur de la proposition de loi qui avait permis un aménagement de calendrier en donnant six ans supplémentaires : il y avait déjà des rigidités. J'observe une inflexion notable, subtile et bienvenue. J'espère que cela ouvrira la voie à la possibilité de délégation à d'autres compétences. L'eau et l'assainissement sont une compétence emblématique, car territorialisée - d'une manière qui ne correspond en général jamais au périmètre des communes, fussent-elles fusionnées.

Même si nous nous efforçons de les amortir, nous subissons encore les effets de la loi NOTRe, notamment en termes de discorde de gouvernance et de périmètre. Vous nous annoncez un second texte, qui concernerait les relations entre l'État et les collectivités territoriales. Un consensus s'est établi sur le fait que la commune est un fait historique très ancré, que l'on ne peut plus ignorer. Tous les textes que nous avons subis ont été écrits au nom d'une simplification qui devait renforcer l'intercommunalité. Paradoxalement, on a affaibli à la fois la commune et l'idée intercommunale, en faisant du supra-communal là où on aurait dû faire de l'intercommunalité. Un second est annoncé pour le printemps 2020. N'est-il pas dommage que le nouveau mandat municipal s'ouvre dans l'attente de celui-ci? Déjà, les maires élus en mars 2014 ont eu la surprise, en avril 2014, de constater qu'au nom de la contribution des collectivités locales à la réduction du déficit public, on amputait leur dotation de manière très significative et durable. Il faudrait éviter de recommencer et de créer une absence de visibilité rendant l'exercice municipal, pour le prochain mandat, excessivement difficile.

M. Loïc Hervé. - La mention d'Annecy n'est qu'un exemple. Dès lors que l'on promeut les communes nouvelles, il faut gommer les effets pervers de la réfection du CIF. On ne peut pas dire que, dans cette partie de mikado, il ne faut toucher à rien, car rien ne permet de gommer les effets pervers. Sinon, les territoires les plus vertueux seront les premiers pénalisés !

J'entends votre argument sur les communes nouvelles à cheval sur deux départements. Vous avez pris l'engagement à l'Assemblée nationale de faire l'inventaire de ces cas - Charente, Charente-Maritime, Haute-Savoie, etc. - afin que l'on puisse les regarder pour ce projet de loi. J'ai déposé un amendement, et je ne serai pas le seul, sans doute. À partir du moment où les deux communes sont d'accord, qu'un des deux départements est d'accord, un seul conseil départemental aurait un droit de veto sur le choix des élus ? Cela reviendrait à donner une tutelle à une collectivité sur une autre ! Et cela empêche les communes concernées de bénéficier de la loi, ce qui pose un problème d'égalité, qu'il faut régler.

Je n'ai rien vu dans le projet de loi sur la prise illégale d'intérêts. Il s'agit pourtant d'une question majeure aujourd'hui : on envoie des maires devant les tribunaux, on les met en examen, et parfois on les condamne, alors qu'ils ne se sont pas enrichis et n'ont bénéficié d'aucun intérêt financier ou matériel d'aucune sorte. C'est inacceptable. Il faut clarifier la notion de prise illégale d'intérêts.

Sur la question des indemnités, vous aurez au Sénat des alliés ! Cette question mérite d'être traitée si nous voulons que des citoyens s'engagent et que les élus puissent assumer leurs fonctions.

Je déposerai un amendement, car nombre de collectivités ne financent plus de sociétés publiques locales (SPL), au motif qu'elles sont des personnes morales de droit privé, alors qu'elles ne sont que l'extension d'une collectivité, et que nous avons besoin d'un nouveau rendez-vous législatif sur la question du financement de ces SPL.

M. Alain Marc. - Un maire de mon département a conservé l'eau et l'assainissement en régie. Avec la souplesse que vous prévoyez dans le texte, il pourra se voir déléguer ces compétences et les conserver en régie.

Les maires doivent participer à la gouvernance des communautés de communes. Or, plus elles sont grandes, plus le conseil communautaire est nombreux, et plus c'est le bureau - composé d'un nombre limité de maires et de vices-présidents - qui décide. D'où l'utilité que se tienne plusieurs fois par an un conseil de maires, afin que les maires des petites communes ne soient pas de simples exécutants. Heureusement, le Sénat avait permis, à l'occasion de la loi NOTRe, de constituer des communautés de communes de 5 000 habitants. Cela permet, dans des territoires très ruraux, d'arriver à un mode d'administration convenable.

Sur le terrain, les maires réclament une diminution du nombre de conseillers municipaux, car ils rencontrent des difficultés à constituer des listes pour les prochaines élections. Jusqu'à 100 habitants, il faut sept conseillers, mais à 101 il en faut déjà onze, soit plus de 10 % de la population. Pourquoi ne pas passer à neuf conseillers dans les communes de 100 à 500 habitants, et à treize dans celles de 500 à 1 500 ? Abaisser le seuil du scrutin proportionnel en contrepartie - en le fixant à 200 habitants, par exemple - favoriserait la parité et la démocratie, car cela éviterait les listes uniques.

Il y a aussi un problème d'insécurité démographique. Lorsqu'une commune a aujourd'hui 495 habitants, par exemple, il est possible qu'elle franchisse le seuil des 500 habitants rapidement. Or, cela fait changer le nombre de conseillers municipaux et, lors du franchissement du seuil de 1 000 habitants, le mode de scrutin change également. C'est inadmissible à quelques mois des élections ! Ce texte devrait donc permettre aux communes de connaître suffisamment tôt la population qui sera prise en compte pour les élections municipales.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Si nous sommes ouverts à toute réflexion sur l'abaissement du déclenchement de la proportionnelle ou le nombre de colistiers, je précise que ces dispositions ne pourraient trouver à s'appliquer que pour les municipales de 2026. Pas question de changer les règles pour les élections municipales de 2020 : le risque constitutionnel serait trop élevé. Certaines associations d'élus, comme l'Association des maires ruraux de France, font des propositions encore plus radicales, comme la proportionnelle intégrale, quitte à tolérer l'incomplétude des listes qui fait partie d'un bon sens local, sans nécessairement réduire le nombre de conseillers municipaux par strate, car les choses peuvent évoluer d'un mandat à l'autre. Une réflexion consensuelle de l'Assemblée et du Sénat en amont permettrait peut-être de se servir de ce texte comme d'un véhicule pour faire évoluer la situation. Certains membres du Gouvernement auraient pu présenter ce genre de mesure, mais on aurait dit que le Gouvernement met à mal la ruralité en diminuant le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes...

Concernant la population prise en compte pour les élections municipales, nous pourrions retenir le chiffre de l'année N-1 établi par l'Insee. Arrêter le compteur un an avant le renouvellement pour servir de base de référence au calcul me semble être la bonne méthode.

M. Philippe Bas, président. - En effet. D'ailleurs, la population peut franchir un seuil au 31 décembre qui précède les élections, et repasser en dessous au 31 décembre suivant.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Cela donnera de la lisibilité et de la prévisibilité.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Faudra-t-il appliquer cette méthode pour la dotation générale de fonctionnement ?

M. Philippe Bas, président. - On peut différencier les choses...

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Quant à la prise en charge par l'État des indemnités, voilà deux siècles que les paroisses de notre République ont été transformées en communes, par les lois de novembre et décembre 1789. Depuis deux siècles, ces communes pourvoient à l'indemnisation de leurs élus, car l'élu n'est pas le salarié de la commune, non plus que son agent ou son employé. Des associations d'élus voudraient, outre l'autonomie financière, aller vers l'autonomie fiscale. Depuis très longtemps, l'exception est que l'État vienne au secours des communes qui sont à la fois peu peuplées et pauvres, car en principe, les élus sont indemnisés par leur commune sur le budget de la commune. Cela représente 65 millions d'euros par an. Aller vers une augmentation massive de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL) ne permettra aucunement de financer l'indemnisation de tous les maires de toutes les communes. Et il faudra bien gager cet argent quelque part : sur la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)? Sur la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ? Il y a deux ou trois ans, le Sénat a voulu traiter les questions indemnitaires : il a dû revenir en arrière, car beaucoup d'élus ne souhaitaient pas que leur indemnité soit fixée au maximum permis par le barème. En fait, nous cherchons un cadre global pour 35 000 situations différentes... L'État doit simplement veiller à ce que la DPEL continue à être abondée suffisamment.

M. Philippe Bas, président. - Pour autant, ce texte mérite d'être retravaillé sur ce point. Dire aux maires des communes les moins peuplées qu'ils pourront désormais tripler leur indemnité, c'est les mettre dans une situation impossible. Il s'agit d'un prélèvement sur le budget de la commune, et je vois mal un maire proposer de tripler son indemnité par rapport à celle de son prédécesseur !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Vous avez raison. C'est pourquoi l'augmentation de la DPEL n'aurait pas d'effet. Il y a, d'une part, les possibilités financières, et, de l'autre, la pudeur ou la culture politique des élus. Nous étudierons donc la proposition des rapporteurs, mais le sujet n'est pas là, je crois. Le Gouvernement souhaite travailler sur les seuils. Difficile, en effet, d'expliquer à un maire d'une commune de 495 habitants, qui a la même vie quotidienne en tant qu'élu qu'un maire de 505 habitants, qu'il a le droit à un maximum, et que le maire de la commune d'à côté a le droit à un maximum sensiblement plus important.

Sur le rescrit, la formulation n'est peut-être pas assez claire. En tous cas, le silence ne vaut pas réponse, puisqu'il n'y a pas demande d'autorisation. C'est une nouveauté, qu'il faudra évaluer et faire évoluer. Ne tuons pas dans l'oeuf, par trop de rigidité, une mesure girondine et bienveillante.

Environ 60 % des intercommunalités ont instauré un conseil des maires. Après 96 heures de grand débat, où se sont multipliées les questions sur le sujet, il a semblé nécessaire de passer par la loi pour inciter à sa création. Nous avions repris le consensus bâti autour de la proposition de loi d'Alain Marc votée par le Sénat l'année dernière. Si le Sénat considère qu'il faut aller plus loin, nous le laisserons faire.

Ceux qui ont déjà transféré les compétences eau et assainissement pourront procéder à cette délégation, monsieur le Sénateur Bonhomme. Avec la sécabilité de la compétence, ils pourront choisir ce qui est délégué.

Sur les communes nouvelles, le problème est que les communes souhaitent créer la commune nouvelle, mais qu'une des communes doit préalablement changer de département et il y a un désaccord entre les deux conseils départementaux. Deux cas, en particulier, sont bien connus ; nous examinons chaque cas, mais je suis triste qu'il n'y ait pas de consensus local. On dit tellement que l'État se mêle de tout, que Paris doit faire confiance aux territoires, qu'il faut laisser les élus locaux décider entre eux, que le préfet est trop intervenu dans le cadre de la loi NOTRe... Je veux que le Sénat et l'Assemblée nationale soient éclairés de tous des impacts et des positions de chacun. Sinon, les parlementaires des départements concernés font valoir leurs arguments, parfaitement légitimes, devant les autres parlementaires, qui ne sont pas au courant de la situation locale.

Sur la prise illégale d'intérêts, il ne peut pas y avoir de dispositions spécifiques aux élus. S'il faut revoir le champ de cette qualification, cela se fera dans le cadre d'autres textes, modifiant le code pénal. Mais il y a bien sûr une réflexion à avoir sur le sujet.

Sur les sociétés publiques locales (SPL), j'avoue ne pas avoir très bien compris votre question, M. Hervé. S'il y a des personnes privées, on parle de sociétés d'économie mixte (SEM) ?

M. Loïc Hervé. - De jure, une SPL est une personne morale de droit privé, avec 100 % d'actionnaires publics. Or un département a interrogé un préfet sur la possibilité pour lui de financer une SPL, donc une personne privée, et s'est vu opposé un refus. Il s'agit d'un problème de contrôle de légalité, la préfecture ayant confirmé l'analyse du conseil départemental. Ce qui empêche l'attribution d'une subvention à la SPL.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Nous reverrons ce point.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Concernant le projet de loi annoncé pour 2020, je souhaite préciser que les concertations se tiendront jusqu'en janvier 2020 et le projet de loi sera ensuite examiné après les élections municipales de cette même année. Ce texte, que l'on surnomme « 3D », concerne la décentralisation, la différenciation territoriale et la déconcentration. Le principe de différenciation permettra d'apporter de la souplesse dans les relations entre les collectivités territoriales et l'État, et dans les relations des collectivités entre elles. Il est inutile de repartir dans un grand débat sur les compétences des différentes collectivités. Nous préférons privilégier la liberté conventionnelle entre les différents niveaux de collectivités. On a tendance à trop penser vertical dans ce pays, regardons aussi ce que l'on peut faire à l'horizontal.

M. Philippe Bonnecarrère. - Merci de votre attention à maintenir la cohérence des projets des territoires et en particulier le rôle des intercommunalités. Dans la pratique, sur la question intercommunale, les maires veulent rester en situation de décideurs vis-à-vis de leurs concitoyens, et cela dépend beaucoup de la manière dont les présidents d'intercommunalité assurent leurs fonctions. J'ai une question sur les intercommunalités qui ne respectent pas les seuils minimaux de population : à la suite d'annulation d'arrêtés préfectoraux, il en existe quelques-unes aujourd'hui. Si personne ne réunit la commission départementale de coopération intercommunale, ces intercommunalités peuvent-elles considérer qu'elles ont vocation à être maintenues ainsi ?

Sur la police municipale, toute une partie de la question repose sur les moyens dont dispose le maire. Concernant les mises en demeure par exemple, comment les maires vont-ils les mettre en oeuvre ? Il a une grande aspiration à disposer d'une police intercommunale. Il y a alors deux situations possibles. Soit une commune importante fait partie de l'intercommunalité, et la police municipale de cette ville peut être mutualisée pour en faire bénéficier les plus petites communes, mais dans quelles conditions ? Et comment cela peut-il s'articuler avec les pouvoirs de police du maire ? Soit il n'y a pas de police municipale dans les communes de l'intercommunalité. Alors se pose la question de la création d'une police intercommunale, dans un contexte où peu de maires souhaitent se défaire de leurs pouvoirs de police, car ils veulent rester officier de police judiciaire. Et comment le président de l'intercommunalité, qui n'a pas de pouvoir de police, pourrait-il créer cette police intercommunale ? Cette situation gagnerait à être traitée dans nos débats, nous avons pour cela besoin de l'expertise de vos services.

Mme Marie Mercier. - Les maires ne veulent pas accroître leurs pouvoirs de police, ils souhaitent surtout être soutenus par les services de police, de gendarmerie et par la justice : souvent, leurs plaintes ne sont pas reçues ou alors classées sans suite. Il faudrait que les plaintes déposées par les maires soient systématiquement reçues et suivies. Concernant la liberté d'organiser le bureau municipal, il faudrait que les maires soient libres de répartir les indemnités au sein du bureau. Si un maire choisit par exemple de ne nommer que sept adjoints au lieu de huit, il devrait pouvoir répartir le reste de l'indemnité entre deux conseillers municipaux. Ce n'est actuellement pas possible. Sur l'intercommunalité on pourra écrire tout ce que l'on veut dans la loi sur un pacte de gouvernance ou un conseil des maires, les résultats concrets dépendront de l'ambiance de l'intercommunalité et de ce que l'exécutif veut bien laisser comme prérogatives aux maires. On ne peut pas l'écrire dans la loi, mais l'important c'est le projet, avec un exécutif qui écoute tout le monde.

Mme Nathalie Delattre. - Je souscris à la proposition des rapporteurs sur les indemnités des maires de moins de 3 500 habitants et la conservation des tranches existantes. Nos élus ont besoin d'être rassurés sur le fait qu'ils n'auront plus à faire face à de l'« élu-bashing ». Il faut que nous ayons le courage de fixer ces indemnités. Je m'inquiète en revanche de ce que vous venez de dire sur la DPEL : la prendre sur la DSIL et la DETR amènerait à une autre forme d'« élu-bashing »... L'État doit prendre ses responsabilités sur le sujet. Sur les frais de garde, si le seuil passe de 1 000 à 3 500 habitants, quel est le financement prévu, sur quelle enveloppe ? Pour les catastrophes naturelles, je comprends qu'il s'agit de généraliser ce qui a été fait dans l'Aude, mais cela peut être complexe : ne faudrait-il pas plutôt passer par un droit à l'expérimentation ? Vous parliez d'étendre la protection juridique aux adjoints et conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants, il faut donc que vous proposiez un amendement, les nôtres seront irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution... Certains maires nous ont demandé d'introduire des amendements concernant le stationnement payant, mais ils seraient également irrecevables au titre de l'article 40 : pouvons-nous nous donner rendez-vous dans le cadre du projet de loi de finances sur ces questions qui s'ouvrent avec votre texte ? Pour la police municipale, je comprends que vous renvoyez à un prochain texte du ministère de l'intérieur ?

Mme Josiane Costes. - Deux questions me sont remontées du terrain, de maires de petites communes. Tout d'abord, quels seront le calendrier et les modalités de mise en place de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) qu'ils attendent? Par ailleurs, certaines petites communes rencontrent des difficultés avec des élus qui ne résident pas en permanence sur la commune et qui prennent des décisions pénalisantes ou inadéquates pour les habitants. Ne pourrait-on pas imposer comme au Portugal un temps de résidence minimum pour pouvoir être candidat aux élections municipales ?

M. Éric Kerrouche. - À propos de l'article 10 du projet de loi relatif aux scissions d'EPCI, savez-vous combien d'établissements sont potentiellement concernés ? S'agissant de la prise en charge des frais de garde et des frais de protection, j'aimerais savoir comment elle sera financée et sur quelle enveloppe. Ma dernière interrogation porte sur la formation des élus et ce, alors même qu'elle fait l'objet d'une demande d'habilitation par le gouvernement à prendre une ordonnance. Dans son rapport de juillet 2018, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales faisait état au 1er juillet 2017 de 1 200 demandes de dans le cadre du droit individuel à la formation (DIF), d'un montant moyen de 1 730 euros, et de 2 millions d'euros consommés tandis que 12 millions étaient collectés par la Caisse des dépôts. L'étude d'impact fait état de 4 570 demandes en 2018, soit un coût d'environ 8 millions d'euros et de 3 800 demandes à la fin de février 2019, de sorte que le fonds serait déficitaire en avril 2020 ou au plus tard en août 2020. Quel est l'état actuel de la trésorerie de ce fonds, quelle a été la consommation des crédits en 2017 et 2018 et quelles sont les prévisions de la Caisse des dépôts ?

M. Sébastien Lecornu. - M. le Sénateur Bonnecarrère, la question des seuils est importante. La loi NOTRe a fixé un minimum de 15 000 habitants, avec des dérogations possibles à 5 000 habitants dans les zones insulaires ou de montagne, et ce système fonctionne bien. Je pense qu'il ne faut pas y toucher. C'est aussi ce qui ressort de nos auditions des associations d'élus.

En matière de police municipale, la mutualisation existe. Il faut néanmoins distinguer l'autorité d'emploi, qui recouvre le ressort d'une commune, de la gestion des emplois qui elle peut être intercommunale. L'agent mutualisé, lorsqu'il franchit les limites d'une commune, passe sous l'autorité du maire de la commune sur laquelle il se trouve. Le seuil de la mutualisation, qui est de 80 000 habitants, pourrait être levé. Je renverrai néanmoins à des textes ultérieurs car il existe actuellement d'autres freins en milieu rural. Nous devons trouver d'autres modalités pour les besoins ponctuels, quelques jours par an, de policiers municipaux. C'est un sujet à part entière qui ne peut être traité de manière incidente.

Mme le Sénateur Marie Mercier, je rappelle que les maires sont dépositaires de l'autorité publique et qu'à ce titre les peines sont aggravées lorsque des violences sont commises à leur encontre. De plus, 95 % des infractions dont sont victimes les maires et leurs adjoints font l'objet d'une réponse pénale. Les associations d'élus demandent un accompagnement des élus mais aussi un pouvoir de police administrative. Cela permet de rendre exécutoires les décisions des élus, sans systématiquement aller au contact, et ce alors que beaucoup de communes n'ont pas de police municipale. N'oublions pas que le concours des forces de sécurité intérieure au pouvoir de police du maire est en augmentation depuis 20 ans. Aujourd'hui chaque commune a un référent en gendarmerie mais il est vrai que la relation entre les maires et les forces de sécurité, très sollicitées par le maintien de l'ordre et la lutte antiterroriste, est à revoir. La garde des Sceaux procèdera un rappel auprès des parquets sur la nécessité d'informer les élus des suites données à leurs plaintes. Actuellement les situations sont en effet disparates d'un parquet à l'autre. Pour améliorer l'ambiance dans les intercommunalités, nous devons tous jouer le rôle d'ambassadeur des lois votées afin de les expliquer sur le terrain. Je mets beaucoup d'espoir dans la réforme de la formation afin que les nouveaux élus vivent l'intercommunalité de manière différente.

Mme la Sénatrice Nathalie Delattre, si nous revalorisons la dotation particulière « élu local », la DPEL, où prenons-nous les crédits ? C'est vous qui votez le budget de la nation. Beaucoup de nos concitoyens ont conscience que les fonctions municipales doivent être revalorisées, mais au regard des contraintes qui sont les nôtres. Votre collègue de Gironde a proposé de réaffecter les économies qui seront réalisées grâce à la diminution du nombre de parlementaires.

Je suis d'accord sur le fait qu'il faut travailler sur les effets de seuil. Nous consacrons déjà 65 millions d'euros à la DPEL. Le Sénat a voulu en 2015/2016 fixer par la loi les indemnités des élus locaux à leur maximum, puis a renoncé sous la pression des élus. La compensation des frais de garde sera examinée au titre de la mission budgétaire « relation avec les collectivités territoriales » du projet de loi de finances pour 2020. On peut estimer la compensation nécessaire à dix millions d'euros, j'y reviendrai pendant la discussion budgétaire.

Vous évoquez ce qui s'est passé dans l'Aude, à savoir que le préfet a fermé les yeux sur le contrôle de légalité lorsque le président du conseil départemental est venu secourir en urgence des commerces et entreprises par une aide directe. Nous allons donner une base légale à cette situation. C'est indispensable car les catastrophes naturelles vont se multiplier à l'avenir et nos concitoyens attendent une réponse rapide de notre part.

Mme la Sénatrice Josiane Costes, l'ANCT démarrera au 1er janvier 2020. Un préfigurateur sera bientôt nommé. Le préfet sera le délégué départemental de l'ANCT.

La question des conseillers municipaux qui ne résident pas en permanence sur une commune est délicate car, par principe, ils remplissent les conditions pour être électeurs.

M. le Sénateur Éric Kerrouche, nous n'avons pas réalisé de projection des scissions potentielles d'EPCI. Au 1er janvier 2017, on décomptait 157 EPCI dits « XXL », à savoir regroupant plus de 50 communes, soit 15 % des intercommunalités.

M. Éric Kerrouche. - Selon les chiffres de la direction générale des collectivités territoriales, au 1er janvier 2019, on décompte 1258 EPCI dont 149 dits « XXL ».

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Cette scission requiert l'accord des deux futurs conseils communautaires. Je pense qu'il faut maintenir cette soupape qui permettra aux élus de 2020 d'avoir ce débat en conseil communautaire sur leur maintien ou non dans un EPCI de grande taille.

Je vous transmettrai les chiffres sur la formation. Une remise à plat est nécessaire lorsque l'on voit les tarifs impressionnants pratiqués par certains organismes.

M. Philippe Bas, président. - Je terminerai en soulignant que compte tenu de la position du gouvernement qui relaye certaines de nos initiatives, nous éviterons l'écueil de l'irrecevabilité financière pour certains de nos amendements. Je vous en remercie très chaleureusement.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je crois que ce projet de loi est attendu par beaucoup. Je forme le voeu que les assemblées l'adoptent à l'issue d'une commission mixte paritaire conclusive, ce qui permettrait de donner leur plein effet aux dispositions devant entrer en vigueur avant le 1er janvier 2020.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 45